吳敏志

（中國人民公安大學(xué) 研究生院 北京 110035）

在新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，央地事權(quán)劃分被提上議程。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于財稅制度改革明確提出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”；十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中指出：“科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。作為政府事權(quán)的重要組成部分，警察事權(quán)的央地劃分便成了此次改革的應(yīng)有之義。在此前公布的《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》中新增了關(guān)于“公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)以及中央和地方共同公安事權(quán)。國家建立與事權(quán)相適應(yīng)的公安機(jī)關(guān)管理體制和人民警察保障制度”的內(nèi)容。但是，劃分警察事權(quán)，無法回避現(xiàn)有國家結(jié)構(gòu)形式對其的影響作用，因為不同的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了不同的央地關(guān)系，不同的央地關(guān)系最終決定事權(quán)分配的具體形式。

一、央地關(guān)系中事權(quán)劃分的概念、邏輯與類型

國家結(jié)構(gòu)形式作為縱向配置國家權(quán)力的政治法律制度，關(guān)涉央地政府和各地政府間職權(quán)分配等重要問題。中央與地方事權(quán)的劃分，是國家結(jié)構(gòu)形式的重要基礎(chǔ)，也是國家治理的重要內(nèi)容。①王浦劬.中央與地方事權(quán)劃分的國別研究與啟示［M］.北京:人民出版社,2016:3.警察事權(quán)作為政府事權(quán)的組成部分，同樣在分配上受特定時期國家結(jié)構(gòu)形式下央地關(guān)系的影響。

（一）央地事權(quán)劃分的概念實(shí)質(zhì)

雖然“事權(quán)”這一概念在當(dāng)下早已不再陌生，但在不同學(xué)科語境中，其內(nèi)涵與外延存在較大差異。早期，我國的央地分權(quán)研究主要集中于財政學(xué)領(lǐng)域，在此視域中，事權(quán)一般被定義成是一級政府在公共事務(wù)或服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，或簡稱為財政支出責(zé)任，這一概念更側(cè)重用于兩級政府財權(quán)中的實(shí)際財政收支事務(wù)劃分。在憲法學(xué)視域中，對于事權(quán)劃分問題的分析則通常從國家主權(quán)這一概念入手，從法理與憲法規(guī)范出發(fā)，結(jié)合國家構(gòu)建與演變，探討不同類型的國家結(jié)構(gòu)下中央與地方相互關(guān)系及管理權(quán)限如何分配。在政治學(xué)視域中，央地事權(quán)的劃分又被視為一個動態(tài)博弈的問題，亦即央地兩級政府之間圍繞權(quán)力的劃分和事務(wù)的管轄而展開的支配、影響關(guān)系，這里的事權(quán)性質(zhì)更類似于法律授予政府對于管理國家具體事務(wù)、提供公共服務(wù)產(chǎn)品的一種職權(quán)。

綜合來看，不同學(xué)科在事權(quán)劃分的研究上雖然有不同的立場，但也有趨同的基本共識：“事權(quán)”的本質(zhì)就是政府承擔(dān)職能和事務(wù)的責(zé)任與權(quán)力。其中事務(wù)是前提，權(quán)力是工具，職能是內(nèi)容，責(zé)任是約束，合理是標(biāo)尺。①王浦劬.中央與地方事權(quán)劃分的國別研究與啟示［M］.北京:人民出版社,2016:14.事權(quán)的央地分配可以認(rèn)為是中央和地方政府之間將管理公共事務(wù)的權(quán)責(zé)按照不同的區(qū)域和層級，基于不同的公共利益屬性進(jìn)行合理地劃分和配置。從事權(quán)劃分的本質(zhì)上來看，正是由于政府承擔(dān)管理職能的公共事務(wù)代表著不同區(qū)域公民的利益訴求，該公共事務(wù)的屬性決定了對其按照層級進(jìn)行劃歸的依據(jù)，從而保證公共權(quán)力和資源能夠得到合理有效的配置，滿足不同區(qū)域、范圍和層級公民的利益要求。因此，在對事權(quán)進(jìn)行央地劃分時，應(yīng)當(dāng)牢牢把握住不同事權(quán)所包含的具體事務(wù)的屬性，這樣才能準(zhǔn)確劃分事權(quán)的層級歸屬。

（二）央地事權(quán)劃分的邏輯起點(diǎn)

國家結(jié)構(gòu)形式是特定國家表現(xiàn)其國家的整體與局部之間相互關(guān)系所采取的外部總體形式。②許崇德.憲法學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社,1989:153.其作為中央與地方權(quán)力關(guān)系的制度性體現(xiàn)，是中央與地方事權(quán)劃分多樣性的根本原因。經(jīng)過歷史的長期演變，當(dāng)代國家結(jié)構(gòu)形式一般分為聯(lián)邦制和單一制兩種，兩種國家結(jié)構(gòu)形式均有其各自共有的典型基本特征。聯(lián)邦制的特點(diǎn)在于：國家有最高立法、司法和行政權(quán)，各聯(lián)邦組成單位也有相應(yīng)的立法、司法和行政機(jī)關(guān)，但不隸屬于中央，在各自區(qū)域內(nèi)行使權(quán)力。單一制的特點(diǎn)則在于：國家有統(tǒng)一的立法、司法和行政體系，最高權(quán)力歸屬中央，各地區(qū)在中央的轄制下行使地方權(quán)力。

不同國家結(jié)構(gòu)形式下央地關(guān)系存在較大差異，這也從本質(zhì)上影響了中央與地方間的事權(quán)劃分。在探討這一問題時，“國家主權(quán)”的概念無法回避。從國家建立開始，主權(quán)作為其確立統(tǒng)治地位后發(fā)展出來的意識，用以幫助其讓明存在的合法性。在早期的主權(quán)理論中，布丹（Jean Bodin）就將之定義為“絕對、永久，不可分割，獨(dú)立于法律的最高權(quán)力”。③Jean Bodin,Six Books of the Commonwealth,M.J.Tooley trans.,Oxford:Basil Blackwell,p.25.這一點(diǎn)可以從歷史上革命力量奪取政權(quán)后進(jìn)行制憲活動而無需實(shí)定法根據(jù)便可以理解。即便在主權(quán)理論創(chuàng)始后，霍布斯和盧梭分別以政府主權(quán)論和人民主權(quán)論對其進(jìn)行解構(gòu)，但堅持主權(quán)是一個不可分割的統(tǒng)一的核心觀點(diǎn)沒有改變。④霍布斯認(rèn)為，主權(quán)只能被一個政府機(jī)構(gòu)所掌握，人民不能再擁有另一個代表，否則兩者對抗會分割為了保證人民和平生活的主權(quán)，造成戰(zhàn)爭。盧梭與霍布斯的不同之處在于，他認(rèn)為主權(quán)的所有者只是社會或者人民，而不是某種形式的統(tǒng)治者。從這個意義上講，國家權(quán)力只能由代表整體的中央政府所掌握，地方政府只是國家主權(quán)權(quán)力在特定區(qū)域內(nèi)的延伸性配置，是接受中央政府的授權(quán)或委派后管理特定區(qū)域的相關(guān)事務(wù)。這種傳統(tǒng)的單一主權(quán)理論深深影響了以法國、日本為典型代表的單一制國家，中央政府天然地享有管理全部事務(wù)的“主權(quán)性”權(quán)力并管轄全部事項，從中央的視角看，它與地方政府之間其實(shí)只有授權(quán)之說而無分權(quán)之議，央地政府關(guān)系的典型表現(xiàn)就是互相從屬。美國的國家建構(gòu)實(shí)踐則突破了這一理論，將主權(quán)作為一種可以共享和分割的概念，聯(lián)邦的權(quán)力來自于各州的讓予，在中央和地方的關(guān)系上采用典型的分權(quán)體制，在這種權(quán)力分立的結(jié)構(gòu)下，法律將明文規(guī)定屬于各個權(quán)力主體的權(quán)力并解決剩余權(quán)力的歸屬。因此，單一制國家相較于聯(lián)邦制國家，在事權(quán)劃分上的法律區(qū)別就是：聯(lián)邦制國家通常在憲法中以列舉的方式明確規(guī)定央地事權(quán)的權(quán)限和劃分范圍。而單一制國家即便在憲法或憲法性文件中存在相關(guān)的規(guī)定，也幾乎是一些原則性的條款，因為中央政府會隨時通過修改憲法和法律或以政策性文件的形式來調(diào)整權(quán)力的收放。

（三）央地事權(quán)劃分的主要類型

基于公共事務(wù)的基本屬性和政府的職責(zé)權(quán)限，我們可以將歸屬于不同層級政府的事權(quán)對應(yīng)地劃分為：中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)。從技術(shù)層面看，要對事權(quán)類型進(jìn)行科學(xué)合理地區(qū)分，必須從界定事權(quán)所包涵的不同公共事務(wù)的性質(zhì)著手。

1.中央事權(quán)。中央事權(quán)是由中央政府在承擔(dān)的全國性公共事務(wù)承擔(dān)過程中產(chǎn)生的事權(quán)。此類公共事務(wù)具有極大的“外部性”，一方面，此類事務(wù)涉及國家權(quán)威及整體利益，體現(xiàn)國家主權(quán)的至高性，承擔(dān)的主體必然是中央政府，地方政府只能進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)助。另一方面，由于此類事務(wù)的提供往往不符合市場經(jīng)濟(jì)的收支規(guī)律，地方政府缺少提供的動力，因此只能由中央政府在中央財政的支持下積極承擔(dān)，利用集中性投入減少成本的耗費(fèi)。

2.地方事權(quán)。地方事權(quán)的承擔(dān)主體是地方政府，提供支出及收益限定在特定區(qū)域的公共事務(wù)。地方政府事權(quán)的直接作用對象是其轄區(qū)內(nèi)相對固定的公眾群體，在資源配置上更為具體，要盡可能地貼合公眾需求。由于地方政府相較中央政府而言有區(qū)位和信息上的優(yōu)勢，地方政府在履行事權(quán)責(zé)任時行政成本更低，也更容易發(fā)揮和調(diào)動公務(wù)人員的工作積極性。

3.中央與地方共同事權(quán)。如果將帶有“外部性”特征的跨區(qū)域事權(quán)全部歸為中央事權(quán)，由于不同地區(qū)存在自然、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化上的差異，中央政府缺乏對地區(qū)公眾的需求偏好，具體事務(wù)的執(zhí)行又需要大量的人力物力，會造成行政效率的減損。相應(yīng)地，如果交給地方政府來行使，則容易因不同政府間缺乏合作基礎(chǔ)而導(dǎo)致決策和執(zhí)行困難。因此，針對此類帶有跨區(qū)域性質(zhì)且以地方政府為受益主體的事權(quán)，由中央和地方共同承擔(dān)才是最佳選擇。在現(xiàn)實(shí)中，也常表現(xiàn)為“中央決策—地方執(zhí)行—中央監(jiān)督或激勵”的事權(quán)分工形式。

二、央地關(guān)系對警察事權(quán)劃分影響的實(shí)證分析

聯(lián)邦制國家深受“契約主義”理念的影響，聯(lián)邦政府代表國家擁有外交、國防等主權(quán)事務(wù)權(quán)力，各州在擁有自己的憲法和法律的同時，處理本州范圍內(nèi)的事務(wù)，享有較大的地方自治權(quán)。而單一制國家在國家結(jié)構(gòu)上整體突出的是國家主義思維，體現(xiàn)中央的優(yōu)越性和地方的從屬性，強(qiáng)調(diào)中央對地方的管控。受此影響，不同體制國家的警察事權(quán)劃分便顯出較大差異。

（一）聯(lián)邦制國家央地關(guān)系與警察事權(quán)劃分——以美國為例

美國憲法摒棄了傳統(tǒng)主權(quán)理論，并表現(xiàn)出了對絕對權(quán)力的制約。漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第28篇中明確指出：“權(quán)力幾乎總是相敵對的，全國政府隨時準(zhǔn)備阻止州政府的篡奪，州政府對全國政府也有同樣的布置?！雹伲勖溃轁h密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集［M］.程逢如,在漢,舒遜，譯.北京:商務(wù)印書館,2015:159.制憲會議變成主張增加聯(lián)邦政府權(quán)力和主張保留各邦政府權(quán)力的兩派代表之間的分權(quán)談判，聯(lián)邦憲法就是這種分權(quán)談判的折中協(xié)議。②［美］詹姆斯·麥迪遜.辯論:美國制憲會議記錄［M］.尹宣,譯.南京:譯林出版社,2015:10.在美國憲法的語境中，主權(quán)歸屬于全體合眾國人民，合眾國人民創(chuàng)造了聯(lián)邦和各州兩個層級的政府，人民包含著兩層含義：即整體上的全國人民和部分上的各州人民。因此，國家的權(quán)力不但由全體人民掌握，同樣將被各州人民所分享。聯(lián)邦政府基于全體國民的利益考量行使權(quán)力，各州則設(shè)法保障地方公民的權(quán)益。美國聯(lián)邦政府與各州政府兩者之間處于一種權(quán)力的分割與制衡狀態(tài)。依據(jù)“受益范圍原則”“效率原則”和“財事權(quán)對稱”原則，美國聯(lián)邦憲法第一條第八款列舉了以征稅、借款、鑄幣、國防等18種國家事權(quán)，至于地方的權(quán)力，則根據(jù)美國聯(lián)邦憲法修正案第十條“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，皆由各州或人民保留之”③美國憲法及其修正案［M］.北京:商務(wù)印書館,2015:16.的規(guī)定，在除去公民、法人等社會團(tuán)體組織的權(quán)限后劃分給各地方政府。這種地方事權(quán)因其特殊性和處于不斷變化之中，就沒有在聯(lián)邦憲法和州憲法中被詳細(xì)地列舉出來。

美國聯(lián)邦政府享有保護(hù)國土安全的中央事權(quán)，但沒有一支統(tǒng)一的警察力量，其警察力量被分散在70多支分屬于司法部、國土安全部、財政部、內(nèi)務(wù)部等不同政府部門的大小不一的警察組織中，④張小兵.中美警察制度比較研究［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2016:9.各部門在不同的領(lǐng)域中參與犯罪偵破工作。其中，美國最大的刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）隸屬于司法部。以管轄權(quán)最廣泛的聯(lián)邦調(diào)查局為例，其當(dāng)前的主要職責(zé)為執(zhí)行聯(lián)邦法律、打擊恐怖主義、防止間諜入侵、防御網(wǎng)絡(luò)攻擊、打擊跨國組織犯罪、打擊重大暴力犯罪和支持調(diào)查合作等，都是中央事權(quán)的體現(xiàn)。值得一提的是，除了負(fù)責(zé)刑事案件的偵破，聯(lián)邦調(diào)查局還承擔(dān)著版權(quán)管理的職能，這并不是越俎代庖，因為美國憲法將“保證著作家及發(fā)明家對其著作和發(fā)明在限定期間內(nèi)享有專利權(quán)，以促進(jìn)科學(xué)與實(shí)用技藝之發(fā)展”明確列為中央事權(quán)。為了準(zhǔn)確、迅速地執(zhí)行中央事權(quán)，聯(lián)邦執(zhí)法部門把分局和辦事處直接設(shè)在各基層地區(qū)，這樣便可以不經(jīng)過地方政府來開展工作，保證聯(lián)邦法律和警務(wù)政策在全國統(tǒng)一執(zhí)行，不受地方利益左右。

由于警察事權(quán)被劃為各州的地方事權(quán)，各州警察機(jī)關(guān)由州立法機(jī)關(guān)立法建立并交由州政府全權(quán)指揮管理，聯(lián)邦政府不得干預(yù)各州的警察事務(wù)。城市和縣雖然隸屬于州政府，但“州政府給予它們的自治和自主權(quán)中，無一例外地全部包括建立并全權(quán)管理、指揮各自警察機(jī)關(guān)的權(quán)力，州政府對各類地方政府管理、指揮地方警察的權(quán)力也不予干涉”。⑤馬亞雄.世界警察導(dǎo)論［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2003:39.從某種意義上講，這也加強(qiáng)了聯(lián)邦權(quán)力的集中。理論上，美國各州警察的管轄范圍雖為本州全境，但事實(shí)上州政府把警察權(quán)讓與地方，州警察力量主要集中于沒有建立自治警察局的地區(qū)和州屬公路，進(jìn)行案犯追逃、交通管理和道路執(zhí)法。地方的縣警察、市鎮(zhèn)警察和特區(qū)警察等則要履行更為繁重和復(fù)雜的警務(wù)職責(zé)，在所轄地域內(nèi)執(zhí)行法律、維護(hù)治安、偵破案件以及開展社區(qū)警務(wù)。擁有實(shí)體執(zhí)法隊伍的聯(lián)邦警察力量雖然無權(quán)調(diào)用地方警察，但為了提高執(zhí)法效率，也以各種資助的方式直接調(diào)用地方警力資源或進(jìn)行情報信息共享。

美國的警察事權(quán)劃分看似分散，實(shí)際上與其“聯(lián)邦制”國家結(jié)構(gòu)形式下央地關(guān)系所表現(xiàn)的特點(diǎn)類似，是一種“形散意不散”的狀態(tài)。聯(lián)邦政府雖然對地方政府沒有管理任免權(quán)，但可以通過聯(lián)邦憲法、資金援助、政策保障主導(dǎo)警務(wù)，并可以依托自身的實(shí)體力量在一線為地方警察提供指導(dǎo)。另一方面，地方警察在充分自治的基礎(chǔ)上，因地制宜發(fā)揮自主性，通過不斷創(chuàng)新推動全國警務(wù)改革，體現(xiàn)了高度的融合性。

（二）單一制國家央地關(guān)系與警察事權(quán)劃分——以日本為例

日本是一個單一制國家，①［日］西尾勝.行政學(xué)（新版）［M］.毛桂榮,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2006:50.自明治維新后，經(jīng)歷了一系列的政治體制改革，在確立當(dāng)前政治體制的過程中，中央與地方之間的關(guān)系發(fā)生了多次重大的變化。從趨勢上看，日本政府正在逐步推進(jìn)地方政府分權(quán)。日本警察制度相應(yīng)地表現(xiàn)為“條塊結(jié)合”，對于央地事權(quán)的劃分精確而明晰。

19世紀(jì)80年代，日本確立了府縣制和市町村體制，在地方基本形成了都道府縣和市町村兩級政府。在明治時期，日本地方政府擁有一定的自治權(quán)，表現(xiàn)為地方政府設(shè)有市議會、府縣議會，行使一定的自治權(quán)等，基層市町村的行政首長也由地方議會選舉產(chǎn)生。為了實(shí)現(xiàn)對地方有限度的控制，中央政府直接派遣官員擔(dān)任縣一級政府的行政首長，再由該行政首長將市町村的事務(wù)委托給市町村的行政首長?？梢?，縣級行政首長的任免被政府作為中央事權(quán)，借此控制各地方基層政府，實(shí)現(xiàn)中央的集權(quán)。

二戰(zhàn)后，日本加快了“地方自治化”進(jìn)程，在新憲法中專設(shè)“地方自治”一章，用憲法來保障自治。除了制度性的頂層設(shè)計，日本還通過各項具體措施大幅度地推動地方分權(quán)。例如，一改原先都道府縣行政首長由中央選任的方式，由公民直接投票選舉。再如，為地方政府自治制定了專門的《地方自治法》，統(tǒng)一規(guī)定地方政府的事權(quán)和運(yùn)行。到了上世紀(jì)末，日本的央地關(guān)系又進(jìn)入了大變革時期。改革的具體動作包括：修改《地方自治法》、擴(kuò)大地方自治、下放部分中央事權(quán)、廢除以“中央委托地方”為內(nèi)容的機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度等。另外，在1999年到2015年間，日本市町村的數(shù)量由3200多個減少到1700多個。這種不斷擴(kuò)大二級地方政府的改革，主要目的就是讓地方政府的財權(quán)得以增強(qiáng)，從而匹配在地方分權(quán)改革中不斷擴(kuò)張的事權(quán)。

在日本憲法中，對于中央事權(quán)進(jìn)行了列舉性的規(guī)定。主要包括對公民權(quán)利的保障事務(wù)、內(nèi)閣事務(wù)、財政事務(wù)、國事行為、外事事務(wù)等。地方自治法則對地方政府有權(quán)處理的各種地方性事務(wù)具體列舉了22項，包括行政自治權(quán)、組織自治權(quán)、財政自治權(quán)和立法自治權(quán)四個方面。其中，支配地方警察和維持地方治安被歸屬于行政自治權(quán)的行政事務(wù)類中，其屬性就是為防止和排除對居民福利的侵害，行使限制居民權(quán)利和自由的權(quán)力而出現(xiàn)的事務(wù)。②童之偉.國家結(jié)構(gòu)形式論［M］.北京:北京大學(xué)出版社,2015:276.

二戰(zhàn)后，盟軍占領(lǐng)日本實(shí)行軍事管制，期間主導(dǎo)了以地方自治、分權(quán)制衡為特征的警務(wù)改革，解散了國家警察，引入了“自治體警察”制度，將警察整編為基層市町村管轄的地方警察。由于這種警察體制難以滿足快速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)形勢，1954年日本改革并廢除了“自治體警察”制度，改設(shè)國家警察和都道府縣警察制度?，F(xiàn)行的《日本警察法》就創(chuàng)制于1954年，2004年6月進(jìn)行了修訂。根據(jù)現(xiàn)行警察法，日本警察分為國家警察和地方警察兩大序列。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，中央設(shè)立國家公安委員會及所屬警察廳，地方設(shè)立都道府縣公安委員會及所屬都道府縣警察。在職權(quán)劃分上，國家公安委員會主管與國家公共安全相關(guān)的警察運(yùn)營，權(quán)限包含一切警察事務(wù)。警察廳則在國家公安委員會的管理下掌管包括：警察制度策劃與立案、警察的國家預(yù)算、警察的國家政策、重大公共安全事務(wù)、跨國與跨區(qū)域犯罪、嚴(yán)重暴力犯罪、國際合作、通信管理、皇宮警衛(wèi)和交通主干道管理等。都道府縣警察則在都道府縣公安委員會的指導(dǎo)下在本地區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)防控犯罪、偵查逮捕、交通管理和其他社會秩序維護(hù)職責(zé)。在人員編制上，日本警察采取銜職合一，警察官（不包括警察廳長官③日本警察廳長官是由國家公安委員會在征得內(nèi)閣總理大臣認(rèn)可后進(jìn)行任免，服從國家公安委員會管理，總管警察廳廳務(wù)，任免所、部職員，并管理、監(jiān)督其服務(wù)，同時就警察廳的主管業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督都道府縣警察。）的警銜包括警視總監(jiān)、警視監(jiān)、警視長、警視正、警視、警部、警部補(bǔ)、巡查部長、巡查九級。④劉伯祥.外國警察法［M］.北京:中國法制出版社,2007:17.其中,警視正以上警官被劃為國家公務(wù)員，由國家公安委員會和國家警察廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)。其他地方警察則被列為地方公務(wù)員，由都道府縣公安委員會任免。

總的來看，中央政府將與地方民生相關(guān)事務(wù)和基本公共服務(wù)委托給地方政府，中央政府則利用立法、行政和財政手段進(jìn)行控制，既能保證中央政策政令的統(tǒng)一，也可以激發(fā)地方政府的積極性。這在日本的警察事權(quán)劃分中表現(xiàn)得淋漓盡致。

三、我國央地關(guān)系對警察事權(quán)劃分的影響及發(fā)展

我國現(xiàn)行憲法沒有明確有關(guān)國家整體結(jié)構(gòu)的表述，但從中央立法權(quán)角度審視，能明顯看出我國作為單一制國家的典型特征，只是“一國兩制”的創(chuàng)造性實(shí)踐賦予了我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式以多元化色彩。長期以來，我國在處理單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的央地關(guān)系上積累了豐富的經(jīng)驗，進(jìn)行了多次有益的探索和實(shí)踐，但兩者之間依舊遺留著諸多制度性問題和矛盾亟待解決。警察事權(quán)是政府事權(quán)的組成部分，無法孤立在政府整體事權(quán)的央地劃分范疇之外，深受其影響。

（一）我國央地事權(quán)劃分的變遷回顧

“一部五千年的中華文明史就是不斷建構(gòu)中央與地方關(guān)系的歷史”，①辛向陽.百年博弈—中國中央與地方關(guān)系100年［M］.濟(jì)南:山東人民出版社,2000:150.中國自秦漢以后形成了官僚統(tǒng)治的大一統(tǒng)帝國，此后中國傳統(tǒng)社會以一種被稱為超穩(wěn)定系統(tǒng)在相對與世隔絕條件下的行為模式長期延續(xù)，②金觀濤,劉青峰.中國現(xiàn)代思想的起源—超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)與中國政治文化的演變（第一卷）［M］.北京:法律出版社,2011:35.在這過程中所不斷出現(xiàn)的“治亂循環(huán)”，則完全可以在儒家統(tǒng)一的國家學(xué)說下從央地關(guān)系的平衡與失衡中找到合理的解釋。細(xì)觀歷朝政治體制改革，對于中央和地方在某種意義上而言都存在著一種博弈。地方期望利用改革的契機(jī)，劃分中央與地方行政權(quán)限，爭得更有利于自己的位勢。中央則期望加強(qiáng)自身的政令權(quán)威，更好地在全國范圍內(nèi)調(diào)動資源并轄制地方。一旦央地關(guān)系出現(xiàn)紊亂，一場場動蕩便接踵而來。明末思想家顧炎武在總結(jié)歷史上封建制地方分權(quán)與郡縣制中央集權(quán)之間的更迭時，揭示了走向兩個極端而產(chǎn)生的弊病——“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上”。③顧炎武.顧亭林詩文集［M］.北京:中華書局,1983:12.分權(quán)的不足就是大部分利益被地方勢力所掌控，而集權(quán)的缺陷則是權(quán)益為“朝廷”所獨(dú)占。孫中山也在辛亥革命這一央地博弈的實(shí)踐中豐富了均權(quán)思想，他主張“權(quán)之分配，不當(dāng)以中央或地方為對象，而當(dāng)以權(quán)之性質(zhì)為對象。權(quán)之宜屬中央者，屬之中央可也；權(quán)之宜屬地方者，屬之地方可也……事之非舉國一致不可者，以其權(quán)屬于中央；事之應(yīng)因地制宜者，以其權(quán)屬于地方?！雹茳S彥.孫文選集（中冊）［M］.廣州:廣東人民出版社,2006:240.

新中國成立后，隨著中國特色社會主義制度的確立，中央與地方之間的關(guān)系被放置于嶄新的社會基礎(chǔ)之上，央地關(guān)系的發(fā)展進(jìn)入了新階段。毛澤東在《論十大關(guān)系》中正視了“央地關(guān)系”：我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。⑤毛澤東.毛澤東文集（第7卷）［M］.北京:人民出版社,1999:31.特別是到了上世紀(jì)七十年代，當(dāng)以計劃經(jīng)濟(jì)為代表的集權(quán)模式暴露出諸多弊端之后，帶有強(qiáng)烈權(quán)力下放色彩的改革開放拉開序幕。黨的十一屆三中全會明確指出：“現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)就是權(quán)力過分集中……應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方……在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營自主管理權(quán)。”我國現(xiàn)行《憲法》在涉及中央與地方間權(quán)力關(guān)系的內(nèi)容上留下了原則性的規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則。”但縱觀建國近70年的歷史，由于我國尚未建立法律化、制度化的央地政府間事權(quán)分配關(guān)系，在實(shí)踐中就時常表現(xiàn)為事權(quán)被隨意的下放與收回、上下級政府職責(zé)同構(gòu)以及財權(quán)事權(quán)之間不匹配等問題，陷入了“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂又收”的周期性怪圈中。出現(xiàn)央地關(guān)系往復(fù)波動的原因是多方面的：首先，中央在進(jìn)行事權(quán)分配時對于權(quán)限的多少和范圍缺乏清晰的標(biāo)準(zhǔn)與界定，雙方經(jīng)常處于一種含混不清的狀態(tài)。其次，中央在事權(quán)的收放上主要以政策的形式來規(guī)定，變動頻率較高，地方政府作為被動一方容易產(chǎn)生短期行為。再次，中央對地方的事權(quán)配置存在不平均的情況，一個地方得到事權(quán)的大小與“要權(quán)”的能力相關(guān)，這種分配上的不規(guī)范引發(fā)了各地之間的競爭和矛盾?？梢?，在對事權(quán)劃分進(jìn)行規(guī)范時，不僅要考慮到央地之間事權(quán)的均衡問題，也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到事權(quán)劃分的極端復(fù)雜性，特別是公安事權(quán)關(guān)乎到國家安全與社會穩(wěn)定，斷不可草率行事。

（二）我國警察事權(quán)劃分的現(xiàn)狀分析

警察事權(quán)劃分事關(guān)國家治理全局，我國目前的警察管理體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”。該體制的建立背景是改革開放后，原本在計劃經(jīng)濟(jì)時代高度集權(quán)的警察體制已經(jīng)不再適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會管理需求。目前，我國憲法對于警察權(quán)在中央和地方分權(quán)的問題上并未作出明確規(guī)定，而是以抽象籠統(tǒng)的規(guī)定形式為警察事權(quán)劃分提供憲法依據(jù)。《憲法》第三章“國家機(jī)構(gòu)”關(guān)于國務(wù)院的職權(quán)中規(guī)定：“國務(wù)院即中央人民政府，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、最高國家行政機(jī)關(guān)，有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理公安工作?！边@是對中央領(lǐng)導(dǎo)全國范圍內(nèi)警察權(quán)的概括性規(guī)定。在有關(guān)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”的規(guī)定中，縣級以上地方人民政府可依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的公安行政工作，這里的“公安行政工作”指的便是地方上的警察權(quán)，這也是我國警察地方事權(quán)的憲法依據(jù)。但很明顯的是，根據(jù)抽象的憲法條文，無法對中央警察權(quán)和地方警察權(quán)進(jìn)行明確的界定與劃分?！度嗣窬旆ā穼Φ胤骄鞕?quán)作出一些詳細(xì)規(guī)定，但也并未對中央與地方警察權(quán)的劃分作出明確規(guī)定?！豆矙C(jī)關(guān)組織管理條例》第3條規(guī)定“公安部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)?？h級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)”?？梢?，我國對于警察央地事權(quán)劃分并沒有明晰的法律界定。

關(guān)于職權(quán)設(shè)置，我國《人民警察法》第二章“職權(quán)”中只是列舉性地規(guī)定公安機(jī)關(guān)人民警察依法履行的14項具體涉及打擊違法犯罪活動、維護(hù)社會治安秩序、組織實(shí)施消防工作、戶政與出入境事務(wù)管理工作等職責(zé)，同時規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰，依法使用警械武器，依法采取交通管制，依法執(zhí)行拘留、搜查、逮捕以及其他強(qiáng)制措施等職權(quán)。

關(guān)于我國公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障，按照現(xiàn)行《人民警察法》第37條的規(guī)定：“國家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)。人民警察的經(jīng)費(fèi)，按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方的財政預(yù)算”。由于沒有明確的央地警察事權(quán)劃分以及“以塊為主”的籠統(tǒng)規(guī)定，并且受“分級保障、分級管理”的經(jīng)費(fèi)供給制度影響，全國公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障面臨同級地方財力制約的困境，因而各地公安機(jī)關(guān)尤其是東西部地區(qū)經(jīng)費(fèi)保障差異較大，公安經(jīng)費(fèi)預(yù)決算脫節(jié)，警察事權(quán)的劃分與支出責(zé)任無法得到準(zhǔn)確匹配，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)保障不足的地方警察工作效能低，自主性與積極性未能有效調(diào)動。

在警察編制管理上，我國《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》規(guī)定，公安部與省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)工作需要，分別向國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出調(diào)整公安機(jī)關(guān)編制的意見與申請。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國警力相對規(guī)模大大低于國際水平，甚至落后于一些普通發(fā)展中國家。我國警力規(guī)模大小與央地警察編制管理制度不無關(guān)聯(lián)，在中央層面，我國人民警察的編制長期以來由中央統(tǒng)管，公安系統(tǒng)無權(quán)核定全國公安編制總額，且編制總額不得隨意擴(kuò)大；在地方層面，公安機(jī)關(guān)增編須經(jīng)同級政府批準(zhǔn)，還要考慮財政部門的縮編要求。基于此，現(xiàn)階段我國公安機(jī)關(guān)人民警察的編制設(shè)置往往無法滿足現(xiàn)實(shí)工作的需要。

目前，我國中央警察事權(quán)、地方警察事權(quán)或是中央與地方共同事權(quán)的劃分均較為模糊，中央與地方警察事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架和相應(yīng)的法律保障體系尚未形成，法治建設(shè)、職責(zé)劃分、經(jīng)費(fèi)保障和編制管理等方面是警察事權(quán)改革的核心任務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重，需以問題為導(dǎo)向，在央地警察事權(quán)劃分上下功夫，在各環(huán)節(jié)改革方面持續(xù)用力，推動警察事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。

（三）完善我國警察事權(quán)劃分的建議

隨著中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，全面深化公安改革拉開序幕，由于警察事權(quán)劃分不清導(dǎo)致的推諉扯皮及在履職中的越位、缺位、錯位并存高發(fā)等問題愈發(fā)受到學(xué)界和公安實(shí)務(wù)部門的關(guān)注。由此，我國警察事權(quán)劃分亟待進(jìn)一步厘清和完善，如何借鑒國外經(jīng)驗理順條塊關(guān)系已成為公安改革的重中之重。完善警察事權(quán)劃分，需要立足我國公安實(shí)際，借鑒國外經(jīng)驗。

1.穩(wěn)步推進(jìn)警察事權(quán)法治化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)警察事權(quán)劃分有法可依?，F(xiàn)行法律對人民警察職責(zé)、各層級公安機(jī)關(guān)職責(zé)、國家與地方公安事權(quán)劃分仍可進(jìn)一步明晰，我國應(yīng)在法律層面明確各級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)劃分。通過法律機(jī)制保障各級公安機(jī)關(guān)依法履行事權(quán)，以更好地防止上下職能同構(gòu)、資源倒掛，緩解基層公安機(jī)關(guān)責(zé)任大、壓力大的問題。央地警察事權(quán)的重新構(gòu)建應(yīng)堅持法治化路徑導(dǎo)向，在法律層面上明晰事權(quán)劃分的要義，注重頂層設(shè)計與具體內(nèi)容的結(jié)合，確保職能職責(zé)職權(quán)法定，避免越位或缺位。此次《人民警察法》（修訂草案稿）中第四條的規(guī)定雖已提及公安事權(quán)劃分，但仍停留在模糊的概念性闡述上，不夠細(xì)致明確，需進(jìn)一步完善相關(guān)法律，對警察事權(quán)劃分進(jìn)行有效法律規(guī)制。

2.深入推進(jìn)上下聯(lián)通、左右互通、整體融通、一體作戰(zhàn)的警察事權(quán)劃分改革。縱觀警察事權(quán)的劃分，我國公安機(jī)關(guān)存在條塊失衡的矛盾，“條塊結(jié)合，以塊為主”模式下我國地方公安機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上受上級公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)，人事、財政、物資上卻受制于地方政府，致使各地公安機(jī)關(guān)逐漸產(chǎn)生被動應(yīng)付全國性警務(wù)活動的傾向，甚至被地方政府利用參與一些非警務(wù)活動，造成警民矛盾激化、警務(wù)資源浪費(fèi)等問題。因此，必須明確地方公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分，區(qū)分警務(wù)活動與非警務(wù)活動，堅持上下對接融通，加強(qiáng)央地警察溝通協(xié)作共享，同時優(yōu)化警力資源結(jié)構(gòu)，既下沉警力財力，更下放手段資源，壓縮內(nèi)部管理層級和實(shí)戰(zhàn)指揮層級，推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)扁平化。警察事權(quán)劃分在橫向上存在各自為戰(zhàn)的態(tài)勢，同一層級的公安機(jī)關(guān)之間缺乏協(xié)調(diào)互動，信息情報傳遞渠道不暢，將需要跨區(qū)域協(xié)作的案件偵破列為中央事權(quán)，由公安部直接組織協(xié)調(diào)相關(guān)公安機(jī)關(guān)參與，通過建立合成研判、合成指揮、合成偵查、合成防控、合成維穩(wěn)機(jī)制，推進(jìn)警務(wù)活動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，打破橫向交流壁壘，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)通共享。

3.加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革步伐，精簡機(jī)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，積極推進(jìn)大部門大警種改革，有效解決不同層級公安機(jī)關(guān)之間事權(quán)同質(zhì)化的問題。長期以來，受計劃經(jīng)濟(jì)時代治理思維影響，主導(dǎo)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的思路是“應(yīng)對某類新型突出犯罪就成立一個警種”，部分情況下存在分工過細(xì)、層級過多、力量分散、資源分割、信息孤島、運(yùn)行封閉的問題，且不同層級公安機(jī)關(guān)在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，在一定程度上滯后于警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、扁平化、合成化的發(fā)展要求。因此，必須突破路徑依賴，推動央地公安部門從職責(zé)同構(gòu)走向職責(zé)融合歸并，深入推進(jìn)資源整合，優(yōu)化警務(wù)資源配置方式，將大部門大警種的事權(quán)調(diào)整作為公安改革的重點(diǎn)任務(wù)之一，以機(jī)構(gòu)大部化為原則，深入推進(jìn)職能重組，同一事權(quán)仍可細(xì)分，明確不同級別政府的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)與支出責(zé)任互相適應(yīng)、互相補(bǔ)充。

我國警察事權(quán)的央地劃分被視為此次公安改革全局之關(guān)鍵，被業(yè)內(nèi)外寄予厚望。只有科學(xué)合理地劃分警察事權(quán)，才能在公安工作層面調(diào)動中央和地方的“兩個積極性”，提升公安機(jī)關(guān)履職能力，破解制度性問題和矛盾，從而推動公安改革向縱深發(fā)展，促進(jìn)國家和社會治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。但在改革進(jìn)程中也應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識到，警察事權(quán)的央地劃分不能僅僅依靠公安部門一己之力，也不能在借鑒國外經(jīng)驗后將事權(quán)劃分停留在原則性的宣示上，必須從當(dāng)前我國央地政府的整體關(guān)系出發(fā)，開展廣泛調(diào)研和深入研究，實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分的科學(xué)化、合理化和法治化。