（中南財經政法大學 湖北 武漢；湖北經濟學院財政與公共管理學院 湖北 武漢）

預算績效管理是公共管理領域的一個重要課題。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》。這是自2005年開展中央部門預算支出績效考評以來，把預算績效管理提到了前所未有的高度。在中國實踐中，預算績效管理經歷了支出績效考評、項目績效評價、財政支出績效評價、預算績效評價指標管理、預算績效目標管理等過程。在西方國家，績效預算先后經歷了逐項預算、舊績效預算、規(guī)劃預算、零基預算、“新績效預算”等階段。預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，突出績效導向。通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益?？冃ьA算作為一種預算管理模式，在提高政府工作效率、優(yōu)化資源配置、提高資金效率、效益、有效性等方面也起著積極的作用。

一、預算績效評價方法在預算績效管理中的應用

預算績效評估方法包括定性和定量兩種方式。從已有文獻看，大致包括以下幾方面的應用。

1.項目評價評級工具（PART）在預算績效管理中的應用

為了推動各部門績效評估工作，美國總統(tǒng)預算管理辦公室開發(fā)了項目評價評級工具（Programassessment rating tool，PART），該工具主要用來測量績效預算對預算撥款的影響。Dong-YoungRhee（2014）在其研究中，利用PART工具考察了小布什政府政府績效預算實施過程中績效信息與資源分配之間的關系，并對其項目設計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、績效報告分數(shù)進行了打分。其項目評價分析結果表明，通過項目評估報告的績效信息對國會撥款產生碎片化或不完全的影響。這主要是由于預算決策過程本來就是政治過程，而PART是一種被政治化的工具，嚴格意義上講PART工具適用于民主黨支持項目資金的削減；而PART分數(shù)對已經制定的項目評估幾乎沒有影響。在具體考察PART工具對資金的影響作用方面，JohnB.Gilmour、DavidE.Lewis(2016)收集了美國2004和2005年間的預算項目數(shù)據，利用項目評級工具（PART）檢測了項目績效對議會最終決定預算撥款的影響，探討了項目績效和項目的大小、績效信息、績效指標之間的關系。通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)：第一，績效信息能夠影響行政建議，通過行政建議進而影響撥款。第二，PART項目分數(shù)的高低的確能影響預算撥款，但并非是議會做出預算決策時的唯一考慮因素。第三，實施績效預算的最大的障礙是缺乏良好的績效指標。曹慧娟（2014）結合我國實際，指出當前我國在績效評價過程中使用的指標大多為定性指標，定性指標大多無法通過數(shù)字計算分析評價內容。而PART工具所采用的是問卷調查方法，這種方式所得出的結果比較通俗易懂，建議在我國的績效預算實踐過程中適當采用。

2.包絡分析法在預算績效管理中的應用

自著名運籌學家Charnes,Cooper&Rhodes(1978)在“相對效率評價”的概念基礎上發(fā)展包絡分析（DEA）模型以來，到目前為止，有2800多篇文章采用DEA方法進行績效評估。管理決策派Simon（1977）認為，在評估績效產出的過程中，可以將每一政府或組織單位稱為決策單元，再引入經濟學中“投入――產出”的觀點，將決策單元的“消耗”定義為投入項，將“消耗”過后產生的“績效”定為產出項，以此來判斷：在相同績效水平下，人力、物力資源的投入越小，決策單元的有效性越高，相反，在相同的投入水平下，績效的產出越高越好。Borce Trenovski&Marjan Nikolov（2015）在其研究中構建了生產函數(shù)，按照Simon的觀點運用DEA模型測算了績效預算的實施對產出（增加值）GDP以及對員工工作效率的影響。研究結果發(fā)現(xiàn)：州政府在預算撥款的過程中使用成本效益分析法，為社會經濟和社會創(chuàng)造了適當?shù)母郊又导碐DP提供了充分的環(huán)境?？冃ьA算的實施使部門預算使用者在工作中效率更高，因而產生的相對價值也越高。牛嬌（2016）將績效預算管理的實施作為虛擬變量，控制其他可能對財政支出產生影響的因素，運用DEA模型研究績效預算管理的實施與財政支出的關系。此外，Van den Broeck(2017)運用DEA模型分析了高等教育績效撥款資金使用效率進行了評估，他發(fā)現(xiàn)績效評估對高?？蒲薪涃M的開支起著控制作用，績效評估有利于提升資金的使用效率。

3.Logit模型在績效預算中的應用

Logit模型（Logit model是最早的離散選擇模型，亦譯作“評定模型”，“分類評定模型”，又作Logistic regression，“邏輯回歸”），是目前應用最廣的模型。Luce（1959）根據IIA特性首次推導出Logit模型。Marley（1965）在此基礎上，研究了模型的形式和效用非確定項分布之間的關系，證明了極值分布可以推導出Logit形式的模型。Elaine Yi Lu、Katherine Willoughby（2015）在其研究中運用logit模型以研究政治、經濟、組織/管理變量以及法律等因素對績效預算編制的影響。通過logit回歸方法得出的研究結論和Chi(2008)&Lu et al.(2009)所發(fā)表的文章結果相似，法律、績效管理與立法機構能力建設是影響績效預算最重要的因素，大多數(shù)環(huán)境因素（政治和經濟）對績效預算的實施效果并沒有影響。這說明實施績效預算法的國家，使用績效預算數(shù)據將更有利于預算決策。也就是說，州立法機關可以通過指導利益相關者和決策者參與績效預算法律的制定過程中，鼓勵和加強以結果為導向的預算編制方法。同樣，作者發(fā)現(xiàn)，如果一個國家績效管理水平較高，則績效預算的實施的效果越好。這一發(fā)現(xiàn)證實了績效管理對以結果為導向的績效預算實施有著重要的作用，也就是說，管理和預算之間的共生關系，相互作用。

4.定性分析方法在預算績效管理中的應用

Julia Melkers、Katherine Willoughby（2005）通過問卷調查法，考察了地方政府行政官員和預算管理者對績效評估的有效性及其在當?shù)毓芾砘顒雍皖A算活動中實施情況的看法。調查結果顯示，地方行政官員和預算管理者對使用績效評估體系的經驗抱有積極的態(tài)度。績效評估的應用有利于提高政府機構之間的交流，加強對政府活動和服務結果的討論。Imane Hijal-Moghrabi（2017）利用網絡收集了德克薩斯州及100個實施了預算績效管理的城市的問卷數(shù)據，檢驗了績效預算的實施效果。研究結果顯示，大多數(shù)城市都嚴格地執(zhí)行了績效預算，但沒有證據顯示這些城市所使用的是基于績效信息預算撥款的分配方式。盡管法律的要求可能使其在預算過程中更多的使用績效指標，但其最終并不一定將績效評價結果的運用和預算撥款掛鉤使用。鐘瑋（2016）采用了李克特量表（Likert-typescale）填答方式，通過問卷調查收集的結果發(fā)現(xiàn)，當前的績效評價方法對預算資金績效的提升具有重要的作用，但是現(xiàn)階段的中期規(guī)劃預算的融合仍需進一步優(yōu)化，另外，仍需進一步優(yōu)化考核，運用合理的預算分析體系明確可控因素、重點控制環(huán)節(jié)、指標及責任人等。

二、預算績效管理實施的效果

新績效預算在國家、州、地方政府的使用效果是許多調查和案例研究文獻關注的焦點。Willoughby&Melkers(2000)在1997年實施的一項針對美國州預算官員的調查中，讓受訪者評估了《政府績效與結果法案》的頒布對資金使用效率和服務質量的影響效果，其結果顯示績效預算主要通過四種方式來改善州政府的資金使用效率和計劃的有效性，其效果在不同的文獻中都有體現(xiàn)。一是部分學者認為績效結果是預算分配決策的重要工具，績效預算的實施有利于改變撥款水平(Broom,1995；Jordan&Hackbart,1999；Joyce&Sieg,2000；Melkers&Willoughby,2001,2005；Moynihan(2005),Pattison,2011；Hou,at al.,2011)。Jack Yun-jie Lee&XiaoHu Wang（2009）收集了來自美國、臺灣、和中國廣東的數(shù)據，探討績效預算對政府支出有什么影響。研究結果顯示：一方面，績效預算的實施對美國、臺灣的經濟增長有著重要影響，當 =0.05時（顯著性水平0.05），績效預算和支出增長之間有著重要的關系，績效預算可以抑制支出增長。另一方面，在政府赤字和盈余方面，美國績效預算可以降低赤字或盈余水平（其結果顯示P＜0.01）。Crain 和 o'roark（2004）利用 1986――2001 年的面板數(shù)據，通過DEA方法分析了美國實施績效預算后，對支出水平和資金使用效率的影響。研究結果發(fā)現(xiàn)：績效預算的實施，一是能夠使管理者獲得更多的自主權和自由裁量權來安排預算資金，并選取最佳實施方案實現(xiàn)項目目標；二是通過節(jié)約成本，以提高資金使用效率。Brumby、Edmonds&Honeyfield(1996)關注了來自三個部門的四個重要工序類型的產出樣本的單位成本數(shù)據。這四種產出中三種單位成本數(shù)據資料表明績效預算大幅度提高資金使用效率。這主要是由于績效預算從強調公共核算的角度，將企業(yè)經營的成本效益理念引入預算過程，促使預算資金使用者精打細算，科學規(guī)范地使用資金；三是通過減少重復服務水平，來提高州政府服務效果。Poster&Streiber(1999,p.333)在1997年針對已經實施績效預算城市中的管理者進行調查，結果發(fā)現(xiàn)占46.4%比重的管理者相信績效評估在減少重復服務成本方面有一定或者相當大的影響；四是通過績效預算評估指標，提升州政府服務效果。MATTHEW ANDREWS（2006）選取了佛羅里達、維吉尼亞、南非、坦桑尼亞、泰國、玻利維亞、加納，對其2002年實施績效預算的情況進行了評估。案例分析結果顯示：績效評估能使州政府構建合理的績效指標，提供有效測量項目結果的方法，從而幫助州政府提高服務質量水平；五是有利于增加各部門機構之間的溝通交流。JuliaMelkers、Katherine Willoughby（2005）通過問卷調查法，考察了地方政府行政官員和預算管理者在當?shù)毓芾砘顒又蓄A算績效管理的實施情況。調查結果顯示，績效評估的應用確實有利于提高政府機構之間的交流，加強對政府活動和服務結果的對話討論。地方行政官員和預算管理者對實施績效評估體系的效果、績效評估在大量活動決策中的使用抱有積極的態(tài)度?？冃гu估在地方政府部門中的使用是非常普遍的，通過績效預算提供與結果、成本、活動相關的績效信息有利于增加預算決策的價值。

然而，部分改革者對績效預算的“績效”持質疑態(tài)度，認為績效預算的實施并不一定與預算資金的使用有著直接的聯(lián)系，績效預算這一改革對預算的編制和資金的實際分配影響較小。在對績效預算的支出效果實證分析文獻過程中，Robinson&Brumby(2005)、Ames(2015)、Joyce(2011)、Moynihan&Lavertu(2012)認為美國的績效預算不能將績效信息和資金水平與服務結果相關聯(lián)。這種脫節(jié)是令人驚訝的，因為績效預算是20世紀50年代，由美國預算局引進，總統(tǒng)預算管理辦公室為了提高聯(lián)邦資金使用效率和有效性而提出的。在考察國家層面績效預算的實施效果文獻中，ArwiphaweeSrithongrung（2017）利用亞洲開發(fā)銀行（ADB）的數(shù)據考察了績效預算在過去18年里對11個亞洲國家政府收支水平的影響。通過實證研究，其結果與以上研究結果截然相反，績效預算并未改變預算優(yōu)先事項或政府支出份額水平，雖然部分項目在實施績效預算時能夠暫時改變支出規(guī)模，然而，這種變化并非永久性的?？冃ьA算與其他改革沒有明顯區(qū)別，至少在某種程度上，它不會導致國家在宏觀層面上的資金分配模式發(fā)生永久性的變化。這主要是因為績效預算技術上存在一定問題，主要包括目標多元化、成本分配方面等技術問題，資源分配決策與績效結果之間脫節(jié)，缺乏評估項目的有效性和可靠性強的技術方法。如果這些問題沒有得到明確解決，績效預算無法發(fā)揮減少預算赤字、提高資金使用效率、提高服務水平的功效。在考察地方政府績效預算實施的效果的文獻中，Imane Hijal-Moghrabi（2017）利用了網絡調查，收集了德克薩斯州和100個實施績效預算的城市的問卷數(shù)據，考察了美國各州實施績效預算的效果。結果顯示：實證結果與假設預測結果并不一致。雖然研究結果表明大多數(shù)州都嚴格地執(zhí)行了績效預算，但沒有證據表明這些州在安排預算資金上是基于績效信息進行分配。盡管法律的要求可能使其在預算過程中更多的使用績效指標，但其最終并不一定將績效評價結果的運用和預算資金安排相掛鉤。此外，在考察地方政府層面績效預算運用的文獻中，Alfred Tat-Kei Ho（2011）利用2008―2010財年印第安納波利斯主要職能和業(yè)務部門之間的預算分配數(shù)據，探討了績效預算的實施對地方部門層面的影響，檢驗了在部門項目層面使用績效信息的效果。其研究結果也表明，績效評價確實可以影響預算決定，但是這種影響僅發(fā)生在項目本級，而不是在部門一級或預算撥款過程中。盡管部門間預算撥款數(shù)額與績效指標似乎沒有什么聯(lián)系，但是項目經理可以利用績效指標（操作）調整項目活動和分配資源。與此同時，樣本估計結果顯示縣級城市或地區(qū)在實施績效預算的過程中，在所管轄區(qū)內將績效信息納入預算和項目決策仍然不普遍。這些較小縣市，大多數(shù)區(qū)域沒有行政基礎設施，如戰(zhàn)略規(guī)劃、項目預算編制、項目評價和信息技術支持以支持績效管理。此外，公民參與績效預算利益與政府權力的常態(tài)化對話幾乎不存在，不足以影響轄區(qū)政府實施績效預算改革。

三、總結與評述

盡管國內外的學者在績效預算這一領域進行了大量卓有成效的研究工作，但是，理論的探索永無止境，從目前的研究現(xiàn)狀來看，我們仍發(fā)現(xiàn)國內外研究仍有以下不足：

一是目前大多數(shù)績效預算相關的理論都是描述性的，僅有少數(shù)文獻嘗試運用委托代理理論、新公共管理理論解釋績效預算實施的必要性。雖然西方國家實施績效預算已有100多年歷史，但是仍不成熟，僅用委托代理理論和新公共管理理論很難解釋績效預算改革的全部歷史。因此，急需要我們深入了解績效預算的產生背景，以及逐項預算、舊績效預算、規(guī)劃預算、零基預算、新績效預算的演變歷程，在理清西方國家績效預算理論及其實施條件的基礎上，對其進行拓展，以期形成適合中國國情的績效預算理論體系。

二是未能形成科學合理的、統(tǒng)一的績效評價指標體系。這是由于對績效的含義理解不透徹，因此無法形成科學合理、統(tǒng)一的績效評價指標體系。已有的績效指標體系主要存在以下幾個問題：首先，績效指標體系在其設計上主要偏重于投入和產出指標，這些指標值雖然易于測量，可操作性強，但是并不是績效預算所關注的結果，真正的績效預算是理性預算，理性主義預算的特點是植根于效率，特別是微觀經濟學中效用最大化概念，績效預算應將評價的重點由投入控制轉向結果評定。其次，對當前投入、產出和結果指標易于混淆。在2010年修正的績效與結果法案中對投入、產出、結果指標有明確的界定，“產出指標”是指活動或任務，衡量的是工作量，主要以定量標準、價值或比率表示。“結果指標”是指對項目活動的結果與其預期目標的評估。如在培訓過程中，培訓學生的數(shù)量稱為產出；而培訓最終的目的是使學生就業(yè)，其結果指標是解決了多少學生的就業(yè)問題。再次，在指標設置過程中，當前績效預算評價體系將其分為投入、產出、過程、結果指標，但是在指標的設置比例上存在一定的偏差，目前的績效評價指標值主要偏重于投入及產出指標值，結果指標所占的比例值較低，這主要是由于評估結果以及確定誰對項目結果負責是很復雜的，此外，評估或設置結果指標往往是所花費的時間和金錢。因此，地方政府可能傾向于避免收集和評價這些數(shù)據。

三是受當前評價體系、評價機制的限制，各地形成的評價報告質量參差不齊，評價結果的科學性和公正性有待提高。取得的進展主要集中在績效評價本身的探索上，對考評結果的運用還缺乏明確的思路和做法?？冃畔⒉粌H難以影響預算決策，也難以在預算控制和報告中得到運用。完整意義上的績效預算應該將績效信息與項目資金分配管理掛鉤，既強調績效評價，也強調績效信息在編制、控制和報告階段的應用。從這個意義上講，受傳統(tǒng)預算管理框架的制約，績效和部門預算“兩張皮”問題難以根本解決。當前的財政資金績效評價沒有以“績效”為主線設計流程，只涉及績效預算的一個方面，而并非績效預算的全部內容。正因為如此，有些部門甚至將績效當作預算管理之外的額外工作，績效評價結果形成以后，大部分停留在反映情況和問題的層面，評價結果應用流于形式，沒真正與規(guī)范預算管理、完善預算編制、加強部門管理以及提高財政資金使用效益有效銜接起來。