◎魏崇輝 （上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200240）

作為緣起與發(fā)展于西方世界的理論形態(tài)，公共治理理論中“價(jià)值無涉”的具有普遍意義的成分完全可以適用于后發(fā)國家，誠然，其中的意識形態(tài)部分需要明辨、批判。同時(shí)，適用公共治理理論需要批判的還有本土的短板與不足，將批判與借鑒、超越統(tǒng)合起來。

一、公共治理理論中國適用性的要義

不論是在“走向權(quán)利的時(shí)代”［1］背景之下談?wù)摍?quán)利，還是要求“每個(gè)人都能認(rèn)真對待自己的內(nèi)在尊嚴(yán)”［2］，都離不開一個(gè)基礎(chǔ)——我們都是人，不同的是人性的不同表達(dá)而已。一切人類歷史活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)與歸宿都應(yīng)該是人。西方先于我們，西方理論的適用性應(yīng)在“普遍意義”上。不過，民族國家依然是國際政治基本行為主體的情勢下，人、國家形塑了公共治理理論有效適用的基本主體構(gòu)成。抽象的“人”需要依附于具體的制度與行為而存在。而制度與行為只能是特定主體的——當(dāng)下最主要是國家。概言之，基于人與國家需要的考察是包括公共治理理論研究在內(nèi)的人文社會(huì)科學(xué)研究的基本立足點(diǎn)。而“中西文化不是‘種類’的區(qū)別而是‘程度’的區(qū)別”［3］。適用性的基本含義在于如何從中國實(shí)際出發(fā)走向具有普遍意義的現(xiàn)代化之路。普遍認(rèn)為，公共治理理論是協(xié)調(diào)發(fā)揮有效市場、有為政府與有力社會(huì)的治理機(jī)制與治理過程，核心要義為主體的多元化。當(dāng)代中國，公共治理理論有效適用的基本意涵是基于人與國家的需要，立足中國實(shí)際，協(xié)調(diào)沒有嚴(yán)格區(qū)分的政府、市場與社會(huì)有效互動(dòng)，倒逼政府、市場與社會(huì)各自領(lǐng)域的改革，實(shí)現(xiàn)多元主體分工共治。具體而言，公共治理理論中國適用性可以從以下兩個(gè)方面解析：

（一）公共治理理論中國適用性的理論意義：規(guī)范當(dāng)代中國政治學(xué)研究

最早由世界銀行提出并闡釋的“治理”固然主要是對制度績效的厘定，主要關(guān)注的是如何使用權(quán)力而非權(quán)力的獲取、制約與更替，成功地回避了意識形態(tài)論爭，但是對治理背后政治的邏輯需要做出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼J(rèn)知。治理的基本內(nèi)涵是賦權(quán)，給予市場與社會(huì)以權(quán)利，其本質(zhì)是政治議題。因此，治理要從政治學(xué)角度來理解?！半m然治理理論還很不成熟，它的基本概念還十分模糊，但它打破了社會(huì)科學(xué)中長期存在的兩分法的傳統(tǒng)思維方式，即市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會(huì)、民族國家與國際社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過程；它力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)；它強(qiáng)調(diào)管理就是合作……它把治理看作是當(dāng)代民主的一種新的實(shí)現(xiàn)形式，等等，所有這些都是對政治學(xué)研究的貢獻(xiàn)，具有積極的意義”［4］。

包含公共治理研究在內(nèi)的現(xiàn)有政治學(xué)研究學(xué)術(shù)規(guī)范自覺性是匱乏的。政治學(xué)研究的進(jìn)入門檻非常低，絕大多數(shù)的研究是口號式的，發(fā)揮的是意識形態(tài)宣傳的功用。應(yīng)然層面的研究所需遵循的理路是梳理研究基礎(chǔ)、界定適用環(huán)境、給出制度安排、選擇可能路徑，但現(xiàn)有研究充斥“因?yàn)槭?，所以是”的研究模式。除了學(xué)術(shù)規(guī)范自覺的缺失，包括公共治理研究在內(nèi)的政治學(xué)研究同時(shí)缺乏對真實(shí)世界的認(rèn)識。在規(guī)范化中國政治學(xué)研究的視角下，公共治理理論中國適用性研究需要面對與闡釋的現(xiàn)實(shí)是：其一，對于中國來說，政府、市場與社會(huì)從來都不存在嚴(yán)格的區(qū)分。多元主體的分工共治需要在對此的認(rèn)知基礎(chǔ)上完成。與獨(dú)立性、自主性相比，更需要認(rèn)識到的是多元主體相互之間的“嵌入性”與“有機(jī)性”。其二，公共治理理論中國適用性不能脫離中國改革的大背景。對公共治理理論的有效適用可以倒逼政府、市場與社會(huì)諸領(lǐng)域存在問題的凸顯與應(yīng)對?！案母锸怯蓡栴}倒逼而產(chǎn)生”的［5］。

（二）公共治理理論中國適用性的實(shí)踐指向：對改革的倒逼

從公共治理理論在西方的發(fā)展歷程可以看出，謀求政府與市場、社會(huì)之間的平衡，基于各自特長功用的有效發(fā)揮是推動(dòng)有效公共治理的關(guān)鍵。當(dāng)代中國突出問題是，存在過于倚重政府而輕視市場與社會(huì)的傾向。即使是受到重視的政府，其作用也并未能夠得到有效發(fā)揮。由強(qiáng)勢政府“駕馭”市場的市場經(jīng)濟(jì)體制既是不完善的，也是不能持續(xù)的，而且造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，如資源枯竭、環(huán)境破壞、民生質(zhì)量不高、權(quán)力尋租、行政性壟斷、頻繁的經(jīng)濟(jì)微觀干預(yù)破壞市場機(jī)制等［6］。當(dāng)然，改革并非不要政府，而是要“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”［7］21，理順政府與市場的關(guān)系。在社會(huì)治理領(lǐng)域，則要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”［7］49。

傳統(tǒng)的改革思路是立足政府內(nèi)部的。結(jié)果造成改革變成“從膨脹到精簡，再膨脹，再精簡”的惡性循環(huán)。公共治理理論從政府外部給予我們改革的新思路。充分調(diào)動(dòng)與發(fā)揮市場與社會(huì)的作用，不僅是有效應(yīng)對復(fù)雜多變的社會(huì)變遷、實(shí)現(xiàn)有效公共治理的必由之路，同時(shí)，市場與社會(huì)還可以從外部形成助推政府改革的動(dòng)因，有效地推動(dòng)政府自身的改革與進(jìn)步。典型的例證是，在認(rèn)可網(wǎng)約車合法地位的同時(shí)，交通運(yùn)輸部終于明確提出要“及時(shí)調(diào)整出租車份子錢”［8］。技術(shù)的發(fā)展引致市場的變化，進(jìn)而從外部推動(dòng)政府改革。

二、公共治理理論有效適用中批判的理路：治理的來源與旨趣

當(dāng)代中國公共治理必須基于中國實(shí)際，只有“由內(nèi)向外”［9］，“治理”才不會(huì)水土不服。這回應(yīng)了“治理從哪里來”，亦是對治理作為新自由主義可能選項(xiàng)的批判。

（一）治理從哪里來：公共治理理論背后新自由主義因素批判

在西方語境下，公共治理理論屬于新自由主義的范疇，但是與新自由主義經(jīng)濟(jì)理論不同，公共治理理論并不敵視國家與公共部門，現(xiàn)實(shí)性較為明顯。作為一種意識形態(tài)的新自由主義是“通過人為的行為編制程序來對人施加精神影響的一種統(tǒng)治方法。這種影響用于人的心理結(jié)構(gòu)，是暗中實(shí)現(xiàn)的，其任務(wù)是按照權(quán)力當(dāng)局所需要的方向改變?nèi)藗兊囊庖?、愿望和目的”?0］。需要辨識的是，新自由主義在國內(nèi)與國際的不同：在國內(nèi)生活中，公共治理理論需要應(yīng)對的是市場失靈與政府失?。辉趪H生活中，公共治理理論客觀為干涉他國內(nèi)政提供了理論支撐。

基于民族國家的視角，可以透過兩條線索透析“治理”：一是西方國家內(nèi)部的，二是世界銀行針對非洲國家提出來的。我們需要警惕的是公共治理從國內(nèi)走向全球治理的欲望與企圖?！霸?0世紀(jì)90年代，這些國際組織不僅對善治進(jìn)行專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家，它們就要求這些國家進(jìn)行必要的改革，使之符合其善治的標(biāo)準(zhǔn)”［11］。治理有弱化國家主權(quán)、輸出新自由主義意識形態(tài)的嫌疑。誠然，對公共治理理論背后新自由主義因素的批判并不代表拒斥對其可資借鑒之處的借用。筆者曾經(jīng)在對“傳統(tǒng)文化及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)換”評價(jià)時(shí)指出，我們應(yīng)當(dāng)跳出對于文化自身優(yōu)劣的爭論，設(shè)定是否堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義，是否以服務(wù)社會(huì)主義國家和人民為基本旨?xì)w等標(biāo)準(zhǔn)作為判定傳統(tǒng)文化是否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)換的尺度，展開對傳統(tǒng)文化的發(fā)掘與闡發(fā)。只要關(guān)于堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義，以服務(wù)社會(huì)主義國家和人民為基本旨?xì)w的心理過程和心理特征都屬于現(xiàn)代中國政治文化的范疇，而不論其是多元政治文化中的哪一種［12］。

（二）多元主體功用的有效發(fā)揮：對公共治理理論的借鑒、超越與批判

前文已經(jīng)指出，當(dāng)代中國對西方理論的適用是普遍意義，在此過程中需要?jiǎng)冸x的是意識形態(tài)的因素與成分。因此，當(dāng)代中國對公共治理理論的有效適用有借鑒，更有超越。中國公共治理的最大特點(diǎn)是政府、市場與社會(huì)的交融、契合與互動(dòng)。多元主體是分工共治的，而在西方公共治理中的多元主體是競爭替代的。如何在政府主導(dǎo)公共治理的基本背景下，充分發(fā)揮政府、市場與社會(huì)的多元主體功用以實(shí)現(xiàn)分工共識是當(dāng)代中國對公共治理理論有效適用借鑒與超越的基本點(diǎn)。

一如個(gè)體對他人的借鑒與超越，對具有普遍意義的公共治理理論無法成功適用的同時(shí)需要檢討的還有自身。具體而言，我們在適用公共治理理論時(shí)，需要科學(xué)認(rèn)知的是其核心要義，即主體的多元化，而對多元主體治理有效保護(hù)的只能是法治?！耙獔?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，把國家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作全面納入依法治國、依憲治國的軌道，把實(shí)施憲法提高到新的水平”［13］。公共治理理論需要多元主體，固然各個(gè)主體之間是不完全平等的，在權(quán)威主義傳統(tǒng)久遠(yuǎn)的國家里尤為如此，這亦使得法治顯得不可或缺。當(dāng)代中國，公共治理理論有效適用需要批判的關(guān)鍵阻礙因素是在一定程度上存在的利益失衡造成多元主體的功能無法得以有效發(fā)揮，批判的基本抓手是對公共事件的理性認(rèn)知與處理。比如，針對“流量不清零”，應(yīng)該批判的是“游走在市場和行政邊界的企業(yè)”“以行政形成和加固市場壟斷，以市場壟斷來抵抗‘行政干預(yù)’，以行政權(quán)力強(qiáng)硬回應(yīng)市場吁求，挾市場用戶對抗權(quán)力”，進(jìn)而形成“里外通吃”的境況［14］。

三、構(gòu)建當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的話語：基本理解與可能路徑

話語是一種權(quán)力。當(dāng)下，國家治理的現(xiàn)有評價(jià)指標(biāo)多是由西方發(fā)布的。本土發(fā)布的指標(biāo)之所以缺少必要的公信力，究其根源在于未能立足中國實(shí)際尋求普遍意義，或者無視中國實(shí)際，或者否定普遍意義。這種局面的改變需要發(fā)揮從事公共治理理論研究的知識分子的作用。筆者以為，沉默成為知識分子的權(quán)利，是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，但僅有此是不夠的。只有表達(dá)同樣成為權(quán)利，才是社會(huì)良性發(fā)展的標(biāo)志［15］。對公共治理理論有效適用來說，至少需要從研究主體及其現(xiàn)實(shí)依托兩個(gè)層面做出努力：

（一）構(gòu)建公共治理理論中國適用性的話語：研究主體及其定位

知識分子是公共治理理論研究的基本主體。探討當(dāng)代中國語境之下公共治理理論有效適用研究的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)在“我們”而非“他們”的治理，剖析“自己的盤算和選擇”?！八ń袊膽椫扑枷搿咦ⅲ┮仓鲝堈畽?quán)力的有限性，但它在政府權(quán)力的有效性上投入的精力更多；它也探討司法獨(dú)立，但一個(gè)團(tuán)結(jié)的共同體的成長比一種權(quán)力的獨(dú)立與否更重要。它對一個(gè)內(nèi)部自治的憲制概念沒有興致，它的重心是在西方憲制學(xué)理中掘取自己需要的東西。中國憲制思想的核心不在憲制，而在憲制能夠帶來的后果”［16］。類似的，治理的“有效性”“團(tuán)結(jié)”功能及基于“自己需要”的西方公共治理理論成為學(xué)理研究的基本內(nèi)容。

對構(gòu)建公共治理理論中國適用性的話語研究主體的如此定位勢必要求不同的研究定位。比如，“對高校的學(xué)術(shù)評價(jià)必須區(qū)別于對社科院、黨校以及其他專業(yè)性智庫的評價(jià)”?！案咝５难芯繎?yīng)當(dāng)主要是學(xué)科導(dǎo)向、學(xué)術(shù)導(dǎo)向，而不是問題導(dǎo)向”。而無論是高校、社科院，還是黨校以及其他專業(yè)性智庫，對于問題研究，必須首先要明辨“真問題還是偽問題”［17］。以“治理”為例，的確可以在中國傳統(tǒng)文化中找到資源，但現(xiàn)代意義上的“治理”卻是發(fā)端、發(fā)展在西方，對公共治理理論有效適用的基本理路應(yīng)該是批判、借鑒與超越。

（二）當(dāng)代中國公共治理話語體系構(gòu)建必須依靠改革

一個(gè)社會(huì)的話語體系大致由官方話語、學(xué)術(shù)話語和民間話語構(gòu)成。官方話語可以充當(dāng)學(xué)術(shù)話語與民間話語的先導(dǎo)與引領(lǐng)，學(xué)術(shù)話語可以啟發(fā)官方話語的凝練與傳播，民間話語可以為學(xué)術(shù)話語與官方話語提供基本的素材。良性狀態(tài)是三者之間和諧互動(dòng)，但當(dāng)代中國的三種話語構(gòu)成之間的相互排斥現(xiàn)象還較為明顯，即便是各個(gè)話語內(nèi)部，也存在較為嚴(yán)重的不統(tǒng)一與不一致。一種極端的說法是“傳媒官話，空洞無物；學(xué)術(shù)話語，沒有所指；民間語言，插科打諢”［18］。足見各個(gè)話語間相互割裂的狀態(tài)之明顯。

話語是現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)。話語博弈反映權(quán)力秩序的變遷［19］。話語的不統(tǒng)一與不一致根源于改革背景下公共治理的方向不明確。正如上文所說，不容否認(rèn)的是，在一定程度上存在的利益失衡使得話語權(quán)更傾向于掌握在既得利益手中。這使得單純依靠本土衍生公共治理話語顯得非常困難。故此可以昭示本文議題的必要性——從外部掘動(dòng)中國公共治理的前行與發(fā)展。公共治理理論謀求在當(dāng)代中國實(shí)踐中落地較為典型的例證：其一，發(fā)達(dá)地區(qū)的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府的合作治理。商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)需要依賴地方政府，承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任與財(cái)政責(zé)任?！皽刂萆虝?huì)的發(fā)展表明，民間組織可以通過積極參與公共事務(wù)管理，當(dāng)好政府的助手，而政府也可以加強(qiáng)對民間組織的信任，轉(zhuǎn)移給它們更多的公共管理職能；在合作共治中，伴隨公共事務(wù)治理績效的提高，不但民間組織獲得了成長，政府也獲得了更大的合法性”［20］。其二，以探索基于公共治理理論，便于操作的地方政府行為評估體系與政府績效評估體系，推動(dòng)政治學(xué)理論研究，促進(jìn)中國民主政治發(fā)展為目標(biāo)的“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的設(shè)立與推進(jìn)［21］。該獎(jiǎng)項(xiàng)發(fā)現(xiàn)地方政府與社區(qū)在治理創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，這對于推動(dòng)中國本土的治理進(jìn)步，凝練中國特色的治理話語具有重要意義。比如，江西用“無縫對接”模式實(shí)現(xiàn)被安置幫教人員的再社會(huì)化、江蘇太倉的“政社互動(dòng)”改革等［22］。

符合最基本的寫作規(guī)范是對學(xué)術(shù)論文最起碼的要求。筆者在寫就“治理理論有效適用”系列論文中始終保持對學(xué)術(shù)規(guī)范的關(guān)注［23-26］。包括治理理論及其適用性研究在內(nèi)的現(xiàn)有公共管理學(xué)研究，在本土化研究方向上，呈現(xiàn)出的不良傾向表現(xiàn)為，簡單套用西方的理論框架于中國“現(xiàn)實(shí)”，既對西方理論沒有完全理解，脫離語境，簡單構(gòu)造模型，用極其復(fù)雜的過程說明極其簡單的道理，又對中國現(xiàn)實(shí)一知半解，比如，當(dāng)官方焦點(diǎn)在新農(nóng)村建設(shè)之后，相關(guān)研究一擁而上，而不管是否真正有過對農(nóng)村的真實(shí)認(rèn)知，最終只能是不知所云；再比如，僅僅從“民族情況”角度做口號式的吶喊?！八劦囊磺卸歼€停留在認(rèn)知上具有強(qiáng)烈的‘民族’情感認(rèn)定的層面上面……整個(gè)形象既朦朧又曖昧，容貌還是難以確認(rèn)，更罔論為整個(gè)社會(huì)科學(xué)界帶出清晰而有力的基本取徑，開展嶄新的學(xué)風(fēng)”［27］。

一般認(rèn)為，政府、市場與社會(huì)，分別與經(jīng)濟(jì)體中的治理（Governance）、激勵(lì)（Incentive）和規(guī)范（Social Norms）等三大要素有對應(yīng)關(guān)系。作為正式制度，強(qiáng)制性的公共治理與激勵(lì)性的市場機(jī)制交疊，長期積淀會(huì)形塑作為非正式制度的社會(huì)規(guī)范［28］。這種經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考察與公共治理理論的基本理念是相契合的。當(dāng)代中國，公共治理理論的有效適用是對西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的批判、借鑒與超越，其本土性的基本意涵是當(dāng)代中國，公共治理理論有效適用的基本意涵是基于人與國家的需要，立足中國實(shí)際，協(xié)調(diào)沒有嚴(yán)格區(qū)分的政府、市場與社會(huì)有效互動(dòng)，倒逼政府、市場與社會(huì)各自領(lǐng)域的改革，實(shí)現(xiàn)多元主體分工共治，走出適應(yīng)性的中國治理之路。