◎袁金輝

◎喬彥斌

（中共中央黨校（國家行政學院）研究生院，北京 100091）

自1978年改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理改革走過40年歷程，經歷從人民公社解體到村民自治、鄉(xiāng)政村治，再到現(xiàn)在的鄉(xiāng)村共治，順應了農村經濟社會發(fā)展，為我國鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供了堅強有力的保障，也豐富了中國特色社會主義治理理論和治理體系。新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，既為鄉(xiāng)村治理改革提供難得機遇，也帶來新的挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)村治理改革的演進歷程

1978年黨的十一屆三中全會后，人民公社原有的體制在農村經濟體制改革中逐步改變。根據(jù)1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中設立鄉(xiāng)政府的規(guī)定，1983年中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，人民公社開始解體。到1984年年底，全國99%以上的農村人民公社完成黨、政、經分開，撤銷人民公社，建立起鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。延續(xù)了20多年的人民公社體制,隨著包產到戶的家庭聯(lián)產承包責任制的推進最終瓦解，陸續(xù)出現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)政村治、鄉(xiāng)村共治的發(fā)展過程。

（一）村民自治的興起

以包產到戶為主要內容的家庭聯(lián)產承包責任制極大地調動了農民的積極性，但原有的公社、大隊、生產隊體制由于包產到戶的推行受到巨大沖擊，而新的基層組織還在醞釀，難免在社會管理方面出現(xiàn)一些問題，例如，當時農村出現(xiàn)比較嚴重的黨不管黨的現(xiàn)象，許多農村工作處于無人過問的狀態(tài)，農村封建迷信、賭博等活動重新抬頭，農村社會治安惡化［1］，嚴重影響農村經濟社會發(fā)展穩(wěn)定。

在此背景下，群眾自治組織在農村萌生。1980年2月，廣西河池地區(qū)（今河池市）宜山縣（今宜州市）果作村選舉產生第一個村民委員會（以下簡稱“村委會”），討論通過村規(guī)民約和封山公約，剎住賭博風，農村偷盜減少，社會治安大大好轉。同時，村委會主動為群眾辦實事，例如，開展造林大會戰(zhàn)、修建碼頭和機耕路、集資解決村民用電等。村干部推進民主協(xié)商，謹慎開銷，賬目清楚，定期公開公示，贏得村民充分信任，干群關系融洽［2］。果作村村委會的成立產生了示范效應，當?shù)仄渌迩f也開始自發(fā)地成立各種類型、名稱不一的自治組織，1981年春，這些自治組織被統(tǒng)稱為“村委會”。這些自治組織在解決亂占耕地、維持社會治安、維護農村水利設施等方面發(fā)揮重要作用。

村委會的誕生不僅引起當?shù)攸h委政府的高度重視，還引起黨中央的高度重視并調研核實后給予充分肯定。1982年《憲法》明確規(guī)定，城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會（以下簡稱“居委會”）或村委會是基層群眾性自治組織。居委會、村委會的主任、副主任和委員由居（村）民選舉。全國各地據(jù)此展開建立村委會的試點。1983年10月發(fā)出的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，對建立村委會工作提出具體要求。此后，村委會的建立進入具體實施階段。到1985年年底，全國共建立村委會948618個。

在總結各地實踐經驗的基礎上，1987年11月全國人大六屆二十三次會議審議通過《村民委員會組織法（試行）》，對村委會的性質、地位、職責、產生方式、組織結構和工作方式以及村委會的權利和組織形式等做出全面的規(guī)定，從而使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度得以以法律的形式確定下來。以村委會直接選舉為標志的村民自治制度從此在全國逐步展開，到1987年全國絕大多數(shù)農村地區(qū)普遍建立村委會［3］。1998年11月，全國人大九屆五次會議修訂通過正式的《村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）?！督M織法》總結吸收了十年來全國各地村民自治的經驗，修訂、補充了村委會直接選舉程序、村民代表議事制度、實行村務公開等條款；健全了農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等規(guī)定和程序；明確村委會的性質是基層群眾性自治組織，農民通過村委會實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務；強調黨在農村基層組織中的領導核心作用；標志我國農村以村民自治為主要內容的社會主義民主政治建設進入一個新的階段。村民自治在探索中發(fā)展，在前進中完善，在實踐、認識、再實踐中開辟一條黨領導下的建設有中國特色農村社會主義民主政治的成功之路，為鄉(xiāng)政村治、鄉(xiāng)村共治的發(fā)展奠定了堅實的基礎。

（二）鄉(xiāng)政村治的發(fā)展

所謂鄉(xiāng)政村治，是指國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權，依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的農村實行村民自治。以落實農戶土地經營權為核心的家庭聯(lián)產承包責任制，揭開農村經濟體制和政治體制改革的序幕，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立的基層政權依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行行政管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治的“鄉(xiāng)政村治”治理格局，解決了因人民公社解體導致的農村組織癱瘓狀態(tài)，加強了基層政權，維護了國家權威和農村社會的穩(wěn)定，在農村形成一種新的治理模式。鄉(xiāng)政以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性；村治則以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和民主性。

“鄉(xiāng)政村治”在圍繞土地經營權下放、農民民主權利回歸的農村改革中興起，符合當時中國農村政治、社會、經濟發(fā)展方向，促進中國農村經濟社會的發(fā)展，鞏固了我國基層民主政治建設成果，對革新人民公社體制、促進農村基層政社分開起著決定性作用。但是“鄉(xiāng)政村治”體制也存在一些發(fā)展困境，主要表現(xiàn)在“鄉(xiāng)政”與“村治”之間發(fā)展不協(xié)調，“鄉(xiāng)政”壓倒“村治”，村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的“腿”，越俎代庖地辦理政務，無法真正發(fā)揮村民自治的作用和功能。故而“鄉(xiāng)政村治”必須完善，在適當收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力的同時，加強村委會自身建設。

在鄉(xiāng)政村治背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該只在村際之間和涉及全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務、公益事業(yè)和公共工程中發(fā)揮組織和協(xié)助作用。村委會一方面協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行國家在農村的各項政策；另一方面，統(tǒng)領農村各種社會組織和能人鄉(xiāng)賢，自主開展村民自治活動?！班l(xiāng)政”和“村治”二者在法律規(guī)定的限度內建立一種平等互動的民主合作關系，使鄉(xiāng)政村治成為良性的互動體，達到“善治”，成為體現(xiàn)良好的國家和社會互動關系的范式［4］。

（三）鄉(xiāng)村共治的形成

所謂鄉(xiāng)村共治，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領導和指導下，以農村兩委會為基礎，由村民、村辦企業(yè)、農村社會組織、外部企事業(yè)單位及社會組織等多元主體共同參與，充分調動村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的主動性和積極性，以德治為支撐、以法治為保障、以自治為核心，構建鄉(xiāng)村政治、經濟、文化、生態(tài)文明、社會和黨建等方面治理體系和治理能力齊頭并進的良好局面。

2006年，黨的十六屆六中全會提出要進行農村社區(qū)建設，作為開展農村社會建設、推進新農村建設的有效舉措，對彌補村民自治的現(xiàn)實缺陷具有重要意義。其主要作用表現(xiàn)在三個方面：一是村委會管治任務減少，服務性、組織性任務增強；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會工作產生合力，形成良性工作互動；三是鄉(xiāng)村合力推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設。隨著農村社區(qū)建設深入開展，鄉(xiāng)村管理模式發(fā)生顯著變化：在管理主體上，村委會、村民、社會組織不再被動地參與公共治理，而成為鄉(xiāng)村治理的多元主體；在管理內容上，村委會在履行村民自治功能的同時，也承擔部分公共管理職能；在管理結構上，由縱列式朝著扁平化、條塊式方向發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡部分權力使得管理重心下沉。

近十年來，隨著社會管理體制改革和治理理念的不斷深入，村民大會制度、村民代表大會制度、村務監(jiān)督委員會工作制度等逐步完善，一些地方還建立村民主懇談會制度、鄉(xiāng)村重大事項協(xié)商制度、鄉(xiāng)賢參政制度，初步形成多元主體參與鄉(xiāng)村治理的體制機制，為多元主體參與鄉(xiāng)村治理提供制度化平臺。特別是黨的十八屆三中全會提出全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為新時代鄉(xiāng)村治理提出更高目標和更高要求。過去單向度、一元化的管理方式不再適應農村的客觀形勢，應該由管理向治理轉變。新的鄉(xiāng)村共治框架體現(xiàn)了治理理論的思維視角，治理理論所強調的社會自治、公共服務、民主參與、主體多元化和權力雙向互動運行應該在鄉(xiāng)村治理中得到充分體現(xiàn)［5］。

黨的十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系［6］。進一步強化“三治合一”的共治理念，為推進鄉(xiāng)村共治提供堅強的政治保障?？傊?，鄉(xiāng)村共治初露端倪，尚需不斷努力探索和推進。

二、鄉(xiāng)村治理改革的現(xiàn)實困境

改革開放40年來，我國鄉(xiāng)村治理取得巨大成就，治理主體從一元走向多元，治理模式從村民自治轉向多元共治，治理內容不斷豐富，治理形式不斷創(chuàng)新，但從全國不同地域的鄉(xiāng)村治理來看，還存在一些需要重視的問題。

（一）鄉(xiāng)村治理多元主體參與不夠

鄉(xiāng)村治理需要多元主體共參共治，但長期以來我國鄉(xiāng)村社會各類治理主體的積極性、自主性等沒有得到很好的發(fā)揮，治理主體發(fā)展不充分、不平衡、不協(xié)調并存。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變不到位，仍然存在職能越位、缺位和錯位情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織承擔過多的管理職能，但因財力不足導致教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境維護等公共服務供給不足，不能滿足振興的需要。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，政事不分、效率低下等通病依然存在，計劃經濟印跡猶存，這與當前經濟社會發(fā)展需要和人民群眾的需求還有較大差距。

2.農村兩委會作為鄉(xiāng)村振興的關鍵，其作用發(fā)揮有待增強。村黨組織是政治領導機構，村委會是村民自治組織，它們肩負鄉(xiāng)村振興的領導組織職能。但從實際來看，有的農村基層黨組織渙散，領導核心作用發(fā)揮不夠；有的村委會形同虛設，自治作用發(fā)揮不到位，個別地方黨組織和自治組織均未能發(fā)揮應有作用。農村兩委會之間職能交叉、矛盾沖突依然存在。

3.農村社會組織發(fā)育比較滯后、組織化程度比較低，發(fā)展很不充分。在農村產生的社會組織最了解基層廣大農民群眾的愿望和要求，在向基層黨組織和基層政府反映群眾訴求方面具有天然優(yōu)勢，在農村經濟社會生活中發(fā)揮越來越重要的作用。據(jù)統(tǒng)計，目前中國農村有各類社會組織200多萬個，但我國農民組織化水平還不能適應新時代鄉(xiāng)村治理的要求，組織活力未被激活，農民組織參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性不夠。

4.鄉(xiāng)村干部參與鄉(xiāng)村治理的素質和能力難以滿足新時代需要。農村干部是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施者和組織者，但當前農村干部隊伍整體素質不高、工作能力不足、工作方法簡單甚至粗暴，農村干部的待遇較低、干部尤其是后備干部匱乏，難以滿足鄉(xiāng)村振興的要求和新時期廣大農民群眾的期盼。

5.新型農民作為社會治理主體參與不足。農民是鄉(xiāng)村振興的真正受益者和實踐者，農民自身科技文化素質的高低直接決定農村社會經濟發(fā)展，并最終影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。但作為鄉(xiāng)村治理最大主體的農民參與鄉(xiāng)村振興的動力不足，特別是農村能人鄉(xiāng)賢參與治理不夠，必須大力培養(yǎng)懂管理、懂技術、會經營、有文化的新型職業(yè)農民，特別是要“加強農村留守勞動力培訓，實現(xiàn)農村留守勞動力由體力型向技能型轉變”［7］。

（二）鄉(xiāng)村治理內容亟待進一步明確規(guī)范

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理重點經歷發(fā)展農村生產力解決農民溫飽，強調發(fā)展經濟，經濟社會全面協(xié)調發(fā)展，強調發(fā)展農村社會事業(yè)，到黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等階段，其內容不斷擴展，鄉(xiāng)村關系日益復雜，需要對鄉(xiāng)村治理的內容進一步明確規(guī)范。

1.鄉(xiāng)村治理的內涵更加豐富、范圍更加廣泛，導致鄉(xiāng)村治理關系更加復雜。當前，農村基層黨組織和村委會等除了完成黨和政府的政策宣傳與貫徹落實以外，還必須參與鄉(xiāng)村的政治、文化、經濟、生態(tài)、社會等方面的建設和發(fā)展，任務越發(fā)繁重?；鶎诱粌H要向鄉(xiāng)村社會提供公共產品和服務，還要注意協(xié)調和處理不同利益主體之間的關系。基層政府既要妥善處理鄉(xiāng)村之間的政治、經濟、文化和社會等方面的利益關系，也要處理好與農村基層黨組織、村委會、村民以及其他主體之間的關系，對鄉(xiāng)村治理能力提出新的更高要求。

2.市場化和國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的深入推進促使農村朝著開放性、流動性、異質性、變化性等方向轉變，導致治理結構體系難以把控。一方面，傳統(tǒng)社會親密無間、相互信任、守望相助、休戚與共的生活共同體的整合功能正在逐漸消退；另一方面，農村在人口結構、文化結構、職業(yè)結構、階層結構等方面與城市相比仍處于相對落后的地位，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系成為時代發(fā)展的緊迫任務。與城市社區(qū)僅是單純的生活共同體不同，農村社區(qū)不僅是人們居于其間的生活場域，還是人們生產的場域，天然地具有發(fā)展經濟、改善生活、提供服務等多層內涵。農村社區(qū)建設既要加強管理、推動生產生活的改善發(fā)展，又要完善服務、實現(xiàn)社區(qū)文明繁榮發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村治理體制機制需要不斷創(chuàng)新

鄉(xiāng)村治理離不開制度，包括正式制度和非正式制度，且二者關系微妙。我國鄉(xiāng)村治理的正式制度是村民自治。這是鄉(xiāng)村治理的核心內容，要確保制度發(fā)揮推進治理的作用，需要按照正式制度的規(guī)范嚴格地執(zhí)行相關的程序，切實樹立正式制度的權威。但這些年來，我國鄉(xiāng)村治理的正式制度仍然存在一些問題。一方面，鄉(xiāng)政政治和管理職能過強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對下擴張有余，在對村委會進行指導時，更多地是將其當作下級政府機構使用，治理局限于自上而下的“行政支配型”運行機制。另一方面，村民自組織能力過弱。村委會既代表村民利益又代理政府職責的雙重角色，使之不能很好地發(fā)揮自治功能，時常不能有效代表和維護村民利益。在鄉(xiāng)村，除了村委會以外，體制內不再有其他自治性組織，民間組織的缺乏以及村民政治能力不強，使得村民自組織能力長期弱小。目前，除了民主選舉落實較好以外，“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”落實不夠。村務公開由于公開中的種種不真實性也使村民失去熱情。受此影響，極可能導致鄉(xiāng)村兩級關系緊張。個別地方農村兩委會矛盾突出，爭權奪利、內耗嚴重。

就非正式制度的鄉(xiāng)村治理模式來看，精英治理模式的缺陷也逐漸暴露。從一些典型村莊的治理經驗看，絕大多數(shù)村莊的發(fā)展都與村中的“能人”分不開，在很大程度上決定村莊的發(fā)展方向和發(fā)展模式，使鄉(xiāng)村治理在一定程度上成為一種“精英治理”。不可否認，部分鄉(xiāng)村精英依靠自身所掌握的資源給鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力，但在村莊行政權威弱化、公共權威缺失、基層權力空置的狀態(tài)下，鄉(xiāng)村精英治理模式還缺少有效的制度監(jiān)管和權力約束，只能寄希望于個人的道德素質和自律意識，這顯然不符合現(xiàn)代民主法治的管理理念；而且，很多鄉(xiāng)村精英身兼村干部、鄉(xiāng)企負責人或合作社理事長等職務，其多重身份使之在涉及鄉(xiāng)村事務的管理過程中難免會帶有一定的趨利性，傾向于更有利于某一團體利益的選擇，尤其在面對外來資源輸入時，鄉(xiāng)村精英自然成為資源的首先承接者，在缺少有效監(jiān)管的背景下，很容易造成鄉(xiāng)村內部的“精英俘獲”問題，使公共利益受到侵蝕。此外，農村精英治理模式還面臨發(fā)展延續(xù)性問題，精英治理從根本上說還是一種“人治”，如果不能形成一套穩(wěn)定的制度體系和發(fā)展模式，一旦精英離開，其所開創(chuàng)的發(fā)展局面可能很快就會陷入無序和困頓狀態(tài)。

三、鄉(xiāng)村共治的未來展望

鄉(xiāng)村多元主體共治格局的形成，須重新建構鄉(xiāng)村治理格局，完善鄉(xiāng)村治理內容，健全鄉(xiāng)村治理運行的良性體制機制，不斷加強鄉(xiāng)村振興的隊伍建設。

（一）重構鄉(xiāng)村多元共治新格局

“鄉(xiāng)政村治”作為我國農村主要的治理模式，對于維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和有序健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著形勢任務的改變，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村組織結構必然順勢而變。

1．對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的認識有偏差。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的核心和本質是面向全體學生的、為其終身可持續(xù)發(fā)展奠定基礎的素質教育。［6］創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育是“完人”教育、培養(yǎng)開創(chuàng)性的教育，而非提高就業(yè)率的“緩兵之計”，更非創(chuàng)收的”孵化器”，不能簡單地計算學生參加了多少創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，從事了多少創(chuàng)業(yè)項目，獲取了多少創(chuàng)業(yè)資金。［6］創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的實質是素質教育，不能僅限于技能教育、技術教育、就業(yè)能力教育。只有認識到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的本質特點，才能從總體上把握全局，定好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主基調，注重開發(fā)學生的思維能力。

1.切實轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基礎的政權組織，是真正的執(zhí)政之基。因此，要加快轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強基層政府的公共服務能力，為農村社會提供系統(tǒng)性、制度性以及可持續(xù)性的公共服務。特別是要建立以農民需求為導向的公共服務決策和供給體系，逐步基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，以更好滿足農民對日益美好生活的向往和需要。政府應進一步簡政放權，向市場、社會讓渡更多的權力，激發(fā)市場、社會參與社會治理的動力，使社會治理資源配置更加合理有效，鄉(xiāng)村社會治理效果更加明顯。

2.加強農村黨組織建設。農村基層黨組織作為我國農村社會的領導核心，對鄉(xiāng)村治理和振興具有十分重要的作用。應以推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，建設并壯大農村基層黨組織，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的領導核心作用。

3.完善群眾自治組織。在我國農村，由村民直接選舉產生的村委會是農民群眾自我服務、自我教育、自我管理的自治組織。截至2016年年底，全國共有村委會55.9萬個，它們在鄉(xiāng)村有效治理中發(fā)揮重要作用。面對新形勢新任務，要抓住鄉(xiāng)村振興這個大好機遇，加大村民自治創(chuàng)新的力度和步伐，充分發(fā)揮各類自治主體特別是村委會在鄉(xiāng)村治理中的作用。

4.鼓勵鄉(xiāng)村社會組織不斷發(fā)展。各類農村社會組織作為農民利益的代言人，能將組織化程度低、力量分散的單個農民組織起來，為單個農民參與鄉(xiāng)村振興、利益表達等提供相應的渠道和途徑，例如，鼓勵農民自愿結合組成農業(yè)合作社和各種社會組織等，使這些社會組織成為鄉(xiāng)村振興過程中農民群眾的代言人和組織者。

總之，鄉(xiāng)村內部各種力量與外部力量共同構成了今日鄉(xiāng)村治理中的客觀現(xiàn)實。村兩委、合作社、宗族組織、外部社會組織等各有優(yōu)勢、各有所長，但缺乏合作機制使他們通過功能互補共同實現(xiàn)對于鄉(xiāng)村的有效治理。為此，要明確鄉(xiāng)村多元治理主體各自職責，構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導，農村基層黨組織和村委會為基礎，農民群眾為治理主體，合作社等社會組織和新型家庭農場等經濟組織為重要組成部分的鄉(xiāng)村多元治理格局。要注意建構以關系網絡為載體，以多元主體之間信任、互惠與合作為特征的社會資本，從而為鄉(xiāng)村振興營造良好的社會基礎。

（二）健全自治、法治、德治“三治合一”治理體系

黨的十九大報告提出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。第一次提出自治、法治與德治相結合的鄉(xiāng)村治理思想，使鄉(xiāng)村治理成為國家治理體系的重要內容，以期實現(xiàn)從民主管理農村到有效治理鄉(xiāng)村的新跨越。自治是實行社會主義民主的基本要求，法治是建設社會主義現(xiàn)代化的基本要求，德治是傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基本要求，將三者結合起來構建中國特色社會會主義的鄉(xiāng)村治理道路，是完善整個國家治理體系和提高治理能力的必然選擇。

1.完善現(xiàn)有村民自治制度?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈囊豁椈菊沃贫?。改革開放40年來，村民自治發(fā)展成為實現(xiàn)、發(fā)展和維護農民根本利益的堅強保障，成為農村改革和基層民主政治建設的重要內容，成為鄉(xiāng)村治理的關鍵手段和主要方式。按照《組織法》和《中華人民共和國村民委員會選舉法》的要求，應進一步完善村莊民主選舉制度；以村規(guī)民約等作為農民參與民主管理的重要依托，確保村務的民主管理；要進一步完善村務公開、村民評議制度等，通過創(chuàng)新民主監(jiān)督的方式，將農民享有的各項權利落到實處。同時，還可以在村民自治的基礎上，借鑒國外相關經驗，嘗試擴大自治范圍。

3.大力加強農村文化建設，培育良好家風、文明鄉(xiāng)風和淳樸民風，充分發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。鄉(xiāng)村治理不僅依賴鄉(xiāng)村自治基礎、法治保障，還要靠德治作為升華，使德治成為村民利益代言人、政府工作好幫手、和諧鄉(xiāng)村潤滑劑。黨的十八大以來，中央就加強農村精神文明建設、建設美麗鄉(xiāng)村提出一系列富有創(chuàng)見的新要求、新觀點、新思想，飽含中央對農民群眾的深切關懷，成為新時代鄉(xiāng)村德治的根本遵循。通過發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的榜樣作用來加強德治，催生新型鄉(xiāng)賢文化，激活傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化中的活性因子?！爸袊l(xiāng)村鄉(xiāng)土社會的淳樸民風體現(xiàn)出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的價值取向”［8］，因此，發(fā)揮鄉(xiāng)村倫理、村規(guī)民約、風俗習俗等在鄉(xiāng)村治理中的獨特作用，它們既是鄉(xiāng)村治理的重要載體和主要內容，也是鄉(xiāng)村文化建設的重要手段。充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中匯集民意、凝聚民智、化解民憂、維護民利的優(yōu)勢作用。

總之，鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要內容，務必將傳統(tǒng)治理資源與現(xiàn)代治理手段、理念相結合，用德治春風化雨，用法治定紛止爭，用自治消化矛盾，讓農村和諧穩(wěn)定、農民安居樂業(yè)。自治、法治、德治既相對獨立，又互為促進、密不可分，共同構成現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的邏輯體系。自治、法治、德治的“三治合一”，以自治為主體，以法治與德治為兩翼，在村民自治基礎上踐行德治、實現(xiàn)法治，用法治規(guī)范德治、保障自治，用德治滋養(yǎng)自治、支撐法治，最終達到鄉(xiāng)村善治。

（三）加強鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設

鄉(xiāng)村振興，人人有責。黨的十九大報告提出，要“培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍”。人才隊伍的素質能力將直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的效果。要采取各種超常規(guī)措施，動員一切可以動員的力量，積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1.加大新型職業(yè)農民培育的力度。新型農民有理念、有抱負、懂農業(yè)、愛農村、有文化、有技術、會經營、懂管理，他們是加快農業(yè)農村發(fā)展、解決“誰來種地、怎樣種好地”問題的有生力量，是我國鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興最重要的力量。要樹立職業(yè)農民認同感，深刻認識農民是一份職業(yè)，從而培育出一代與新時代鄉(xiāng)村振興相適應的新型農民。要立足本村居民培養(yǎng)新型職業(yè)農民。采取切實措施留住愛農村、懂農業(yè)的青壯年農民扎根農村，建設家鄉(xiāng)；同時要吸引農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，利用他們有資金、懂管理、有資源等優(yōu)勢帶領村民致富。要規(guī)范新型農民職業(yè)培訓。加大對農民職業(yè)教育培訓投資力度，建立專項資金，廣泛發(fā)動社會的力量，采取政府、用人單位、農民和社會共同承擔培訓經費的投入機制，創(chuàng)新新型農民職業(yè)培訓的培養(yǎng)模式和方式方法。要為新型職業(yè)農民培養(yǎng)提供良好的制度環(huán)境。要在全社會營造職業(yè)農民光榮的氛圍，不斷完善相關法規(guī)，規(guī)范和發(fā)展農民職業(yè)教育培訓事業(yè)。

2.多渠道培養(yǎng)和引進鄉(xiāng)村專業(yè)技術人才。一是要挖掘培養(yǎng)農村本土人才，大力培養(yǎng)滿足農技農機、鄉(xiāng)村旅游管理、農村合作社經營等需要的實用性人才；二是要實施新時代知識青年下鄉(xiāng)行動，制定引導大學生到農村工作的激勵機制，既可以緩解農村專業(yè)技術人員不足的問題，又可以解決大學生就業(yè)難問題；三是要采取一定的措施有序安排市縣兩級教科文衛(wèi)等專業(yè)技術人員到所屬轄區(qū)鄉(xiāng)村掛職或幫助工作，并將此作為其晉級晉職的必要條件；四是要加大對現(xiàn)有農村專業(yè)技術人員的培養(yǎng)使用和激勵，用培訓提技能，用激勵讓他們扎根農村工作。

3.加強鄉(xiāng)村干部隊伍建設。一是要加強農村兩委班子尤其是黨組織負責人的培養(yǎng)和使用。注重從鄉(xiāng)村能人中選拔村黨組織書記?？赏苿哟妩h組織書記通過選舉擔任村委會主任，鼓勵農村地區(qū)村兩委成員交叉任職。二是要加強對駐村干部、大學生村官等人員的培養(yǎng)和管理，采取切實政策措施鼓勵他們在廣闊農村實現(xiàn)人生價值。三是要加強農村后備干部培養(yǎng)，發(fā)展鄉(xiāng)村能人加入黨組織，培養(yǎng)農村后備干部。四是要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部“雙向流通互動”工作機制。采取相關措施選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部到村里掛職鍛煉，同時加快建立健全從優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部制度，完善村干部隊伍的向上流動機制，激勵各類人才到農村施展才華。

4.充分發(fā)揮農村鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村能人在鄉(xiāng)村振興中的積極作用。農村鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村能人是具有特殊品質和能力、在農村有影響力號召力的人，應充分挖掘其獨特作用和潛能，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要弘揚鄉(xiāng)賢文化，立足本地鄉(xiāng)賢人熟、地熟、事熟、村情熟等優(yōu)勢，發(fā)揮他們在化解農村糾紛、維護農村社會穩(wěn)定、關愛青少年成長和留守兒童等方面的作用；同時，通過發(fā)展農村鄉(xiāng)賢組織，吸引流向城市的本村賢人能人反哺家鄉(xiāng)、造福桑梓。既要發(fā)揮鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生、退伍軍人以及其他專業(yè)技術人員等農村能人在鄉(xiāng)村振興中的帶頭作用，也要引導農村致富能手、種糧大戶、合作社等農村組織牽頭人等農村能人積極參與鄉(xiāng)村振興。

5.動員社會各界人士積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要發(fā)揮城里退休知識分子余熱，鼓勵城市退休教師、醫(yī)生等專業(yè)技術人員攜老伴到農村定居并從事相關專業(yè)技木工作。建立激勵機制，以鄉(xiāng)情為橋梁，吸引支持名人、企業(yè)家、律師等社會精英，通過下鄉(xiāng)捐資助學、投資興業(yè)、法律服務等方式助推鄉(xiāng)村振興。發(fā)揮地方高職院校教育培訓資源，以需求為導向，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，培養(yǎng)一批職業(yè)農民。此外，還要注重發(fā)揮社會組織、共青團、工會、科協(xié)、婦聯(lián)等方面的優(yōu)勢和力量，動員一切可以動員的力量參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

總之，鄉(xiāng)村振興關鍵看人氣。讓鄉(xiāng)村留住人、吸引人、成就人，充分調動人的積極性和創(chuàng)造性，保護綠水青山，建設美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

四、結論

改革開放40年來，我國鄉(xiāng)村治理經歷人民公社解體、村民自治興起、鄉(xiāng)政村治發(fā)展、鄉(xiāng)村共治格局形成等多個階段，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新模式、新舉措，推動我國鄉(xiāng)村治理不斷向前發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。尤其是黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，大力推動“三農”工作制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新，使農村農業(yè)發(fā)展發(fā)生歷史性變革，取得歷史性成就。黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，制定了產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系和體制機制，加快實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化。因此，應不斷創(chuàng)新、完善鄉(xiāng)村治理機制，加強服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設，充分發(fā)揮基層黨組織在農村社會組織、各類經濟組織中的領導核心作用，形成充滿活力、規(guī)范有序的鄉(xiāng)村治理機制，完善村民自治組織民主制度，依法推進村民自治實踐，探索農村基層黨組織領導下的村民自治有效實現(xiàn)途徑，深化建設農村社區(qū)工作，逐步完善多元共治的農村社區(qū)治理結構。

在治理主體上，要充分吸收各方力量，實現(xiàn)多元治理主體齊抓共管。要發(fā)揮黨委政府在鄉(xiāng)村治理中的主導作用，確保黨對“三農”工作的領導，確保黨始終總攬全局、協(xié)調各方，提升新時代黨領導鄉(xiāng)村振興的能力和水平。要在繼續(xù)完善村民自治制度的基礎上，重視農村社會組織的發(fā)展和培育大力加強鄉(xiāng)村振興隊伍建設，調動各類人員參與鄉(xiāng)村治理的積極性和創(chuàng)造性。大力培育農民參與意識。促進國家、社會、群眾之間的合作與互動，真正實現(xiàn)既發(fā)揮政府自上而下主導作用，又有農民自下而上的參與的鄉(xiāng)村共治。

在治理內容上，要全面理解治理目標，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理內容協(xié)同推進。農村社區(qū)建設必須堅持走協(xié)同治理的道路。黨的十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，豐富了創(chuàng)新和加強社會治理的內容。要按照黨的十九大精神，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。努力做到鄉(xiāng)村社會道德約束和法律規(guī)制協(xié)同發(fā)力，以德治國與依法治國的治理方略貫徹落實；基層群眾自治和鄉(xiāng)村社會精英引領實現(xiàn)優(yōu)勢互補并相互促進，大力推進鄉(xiāng)村社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

在治理機制上，要不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，探索構建鄉(xiāng)村共治的長效機制。努力構建自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系：一是要繼續(xù)完善村民自治制度，不斷探索村民自治的新路徑；二是要不斷強化農村法治建設，提高鄉(xiāng)村干部的依法辦事能力和村民法律素養(yǎng)；三是要傳承傳統(tǒng)文化，培育道德模范和鄉(xiāng)賢文化，形成鄉(xiāng)村共治的強大合力。需要特別說明的是，確保多元主體協(xié)同機制有效運行的前提是將堅持黨的領導始終作為一切農村工作的前提。在鄉(xiāng)村治理中，黨的作用體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村基層黨組織是黨在基層的典型代表，更是黨在農村各項工作的基礎和戰(zhàn)斗力的體現(xiàn)者，把握、引導、指揮著鄉(xiāng)村治理各項事務?！岸嘀行膮f(xié)同治理”的核心和精髓是治理機制協(xié)同融合，要善于將現(xiàn)代治理模式、手段、理念與傳統(tǒng)資源結合，充分發(fā)揮人民群眾在鄉(xiāng)村振興中的能動性和創(chuàng)造性，充分調動社會各方力量，努力構建德治為先、法治為本、自治為基的多維協(xié)同共治機制，合力構建鄉(xiāng)村共治新格局。