◎鄭方輝（1.華南理工大學(xué)a.公共管理學(xué)院b.法學(xué)院，廣東廣州510640；

◎魏紅征1b，2 2.東莞理工學(xué)院法律與社會工作學(xué)院，廣東東莞523808）

黨的十九大報(bào)告指出，深化依法治國實(shí)踐，首先要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。行政立法作為重大行政決策、公共政策的法制化載體，在我國行政管理活動中占據(jù)著重要地位，對于確保行政行為符合法治規(guī)范，實(shí)現(xiàn)依法治國和依法行政有著不可或缺的作用。長期以來，由于歷史、文化、體制、技術(shù)等各種原因，我國行政立法存在目標(biāo)不明確、體系不協(xié)調(diào)、實(shí)踐不適應(yīng)等問題，難以滿足發(fā)展需要。新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國及建設(shè)法治政府，行政立法工作重心應(yīng)由過去的“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”，有效地提高行政立法質(zhì)量及社會認(rèn)同感，迫切需要對行政立法績效開展評價(jià)。

一、問題與文獻(xiàn)

行政立法作為一種抽象行政行為，深刻影響著社會生活，是行政權(quán)力運(yùn)行法治化的重要標(biāo)志。由于行政立法具有一定的時(shí)效性或因上位法發(fā)生變化，評價(jià)成為“立法、修改、廢止”及法制統(tǒng)一性和有法可依的客觀要求和重要手段。同時(shí)，行政立法易受到部門利益、地方保護(hù)主義、區(qū)域性差異等因素影響，評價(jià)有助于提升立法的正當(dāng)性、合理性和公平性。事實(shí)上，2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就明確要求：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估”；2010年，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中進(jìn)一步提出“積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風(fēng)險(xiǎn)評估、實(shí)施情況后評估工作”。與此同時(shí)，廣東、山東等省市較早開展“立法回頭看”活動，并出臺了相應(yīng)規(guī)章制度，力圖推進(jìn)行政立法評價(jià)向制度化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。如2001年，安徽省淮南市政府頒布了《淮南市政府立法跟蹤問效試行辦法》，要求地方性法規(guī)和政府規(guī)章“自實(shí)施之日起滿1年，負(fù)責(zé)實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)對貫徹實(shí)施情況進(jìn)行自查，市政府法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對貫徹實(shí)施情況進(jìn)行檢查，并將檢查結(jié)果向市人民政府報(bào)告”。2006年，太原市政府發(fā)布了對該市政府規(guī)章進(jìn)行立法評估的通知，要求由法制部門統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，市直部門針對之前所實(shí)施的政府規(guī)章開展“立法回頭看”活動。2008年，寧波市政府出臺實(shí)施《寧波市政府規(guī)章立法后評估辦法》，成為浙江省第一個(gè)地方性行政立法評價(jià)的規(guī)范性法律文件，此后，甘肅、北京、河北、云南、浙江、重慶、杭州等地也紛紛開展此項(xiàng)工作。應(yīng)該說，這些年各地實(shí)踐在探索評價(jià)方法和推動評價(jià)制度化等方面取得了成效，對于提高立法質(zhì)量有一定的推動作用。但總體而言，評價(jià)主體過于單一，一般由政府法制部門或制定實(shí)施機(jī)關(guān)等牽頭組織，難以充分反映不同利益者訴求，存在“既當(dāng)運(yùn)動員、又當(dāng)裁判員”自說自話的評價(jià)嫌疑［1］；評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值和內(nèi)容不統(tǒng)一；公眾參與評價(jià)過程形式大于實(shí)質(zhì)，往往是管理者的聲音多，相對人的聲音少，公眾意見被采納與反饋明顯不夠，等等。

從文獻(xiàn)上看，20世紀(jì)七八十年代以來，西方國家已將政府績效評價(jià)延伸至行政立法領(lǐng)域，以提升立法質(zhì)量。1993年，美國國會通過的《政府績效與結(jié)果法案》中，涉及對行政立法績效評價(jià)制度的規(guī)范性要求；日本政府發(fā)布的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評價(jià)的法律》也主張強(qiáng)化績效評價(jià)的責(zé)任控制理念。在國內(nèi)，學(xué)界有關(guān)行政立法評價(jià)的文獻(xiàn)較多，特別是圍繞評價(jià)主體、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等展開較為深入的探討，也有學(xué)者提出行政立法績效評價(jià)的概念，相關(guān)研究的主要表現(xiàn)：一是立法評價(jià)領(lǐng)域引入績效評價(jià)的可行性。許安標(biāo)認(rèn)為，立法評價(jià)是對立法活動成果的評價(jià)，屬于績效評價(jià)的一種［2］；劉惠榮和李鴻飛提出，立法評價(jià)可以借鑒行政管理領(lǐng)域已經(jīng)成熟的績效評價(jià)理論，有利于構(gòu)建嶄新、動態(tài)的地方立法評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系及地方立法的科學(xué)完善［3］。二是法律績效評價(jià)的一般機(jī)制。汪全勝率先提出“法律績效評價(jià)”，即指法律實(shí)施一段時(shí)間以后，有關(guān)部門、組織或人員對其實(shí)施效果等進(jìn)行評價(jià)，進(jìn)一步對法律績效評價(jià)的發(fā)生機(jī)制、公眾參與模式和社會促動機(jī)制的優(yōu)勢與缺陷進(jìn)行剖析，之后又將“立法后評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”稱為“法律績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，認(rèn)為“法律績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)綜合了立法的質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，立法的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等”［4］。三是行政立法績效評價(jià)實(shí)踐探討。胡峻提出“行政規(guī)范性文件評價(jià)是政府績效評價(jià)的重要方面”［5］，其價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法治行政、人本法律觀和服務(wù)行政等三個(gè)方面。

梳理文獻(xiàn)，已有研究大都針對行政立法評價(jià)，也有人使用績效評價(jià)的概念，評價(jià)內(nèi)容涉及合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和規(guī)范性，但均未明確界定行政立法績效評價(jià)的概念內(nèi)涵，呈現(xiàn)的特點(diǎn)：一是主要從靜態(tài)文本并非動態(tài)實(shí)施角度討論行政立法評價(jià)，對于行政立法的經(jīng)濟(jì)、社會及環(huán)境的“成本—效益”以及實(shí)際績效關(guān)注不夠。二是目前由內(nèi)部主導(dǎo)的行政立法評價(jià)既缺失明晰的價(jià)值導(dǎo)向，又未形成完善的體系。有關(guān)評價(jià)主體與對象、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容、指標(biāo)體系和評價(jià)結(jié)果運(yùn)用等沒有達(dá)成共識，相關(guān)的實(shí)踐探索尚處于起步階段。三是行政立法績效評價(jià)作為新的概念范疇引起學(xué)界關(guān)注，但已有研究并未清晰界定行政立法評價(jià)與行政立法績效評價(jià)的異同，等等。究其原因，首先，針對行政立法評價(jià)的研究及實(shí)證在國內(nèi)尚為新的領(lǐng)域，對評價(jià)涉及的主體關(guān)系缺乏共識，因?yàn)閷φu價(jià)與對立法評價(jià)畢竟存在差異；其次，法律效應(yīng)具有較長的滯后周期，政府信息公開不足，評價(jià)實(shí)踐在技術(shù)層面存在困難；最后，缺失頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，部門視角及利益往往左右評價(jià)工作。貫徹落實(shí)黨的十九大全面推進(jìn)依法治國和依法行政的部署，理論與實(shí)踐要求重構(gòu)行政立法評價(jià)體系。基于評價(jià)體系既要考慮行政立法的合法性，也要考慮其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，以及社會和公眾等其他方面的影響［6］。同時(shí)，中國特色的“法治”體現(xiàn)中國的權(quán)力維度和秩序，與人民當(dāng)家作主相結(jié)合。作為一種新的分析視角，行政立法績效評價(jià)是提升行政立法評價(jià)科學(xué)性、民主性和公信力的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。從評價(jià)學(xué)角度來看，涉及為什么評價(jià)、誰來評價(jià)、評價(jià)誰、評價(jià)什么以及如何評價(jià)等基本問題。

二、從行政立法評價(jià)到行政立法績效評價(jià)

行政立法是指“由行政機(jī)關(guān)設(shè)立的行政管理法規(guī)”，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，以及各級政府制定的行政規(guī)范性文件。行政立法評價(jià)是立法評價(jià)在行政立法領(lǐng)域的延伸，一般指向“法定評價(jià)主體依照一定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序估計(jì)和評價(jià)行政立法即將產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生的潛在或?qū)嶋H的影響，從而為決策者制定、修改、廢止或維持該行政立法提供參考依據(jù)的制度”［7］。雖然提高行政立法質(zhì)量的途徑很多，各地所倡導(dǎo)的民主立法和開門立法更多側(cè)重于“立法前”與“立法中”的把關(guān)，但“法律的生命在于它的適用和生效”，這意味著行政立法最終還應(yīng)該接受實(shí)踐的“檢驗(yàn)”，要看“實(shí)施效果”，評價(jià)為此提供了一種有效途徑，成為行政立法質(zhì)量控制的手段和檢驗(yàn)立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的重要工具。

（一）行政立法評價(jià)現(xiàn)狀與問題

20世紀(jì)80年代以來，西方國家開始探索開展行政立法評價(jià)，并逐步走向規(guī)范化和常態(tài)化。我國行政立法評價(jià)最早可以追溯到2000年前后，經(jīng)歷一個(gè)先從地方試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再到中央穩(wěn)步推進(jìn)的發(fā)展演變過程，大致可以劃分為三個(gè)階段。

1.萌發(fā)探索階段。20世紀(jì)90年代末，隨著發(fā)達(dá)國家和地區(qū)通過行政立法評價(jià)改善立法質(zhì)量的示范效應(yīng)擴(kuò)散，以及我國行政立法數(shù)量和規(guī)模日益龐雜，所立法規(guī)的內(nèi)部不協(xié)調(diào)，與上位法沖突等問題日漸凸顯，針對行政法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件開展評價(jià)和清理被提上日程。部分省市開始評價(jià)探索，其中：山東省被稱為行政立法評價(jià)實(shí)踐的“吃螃蟹者”，自2000年以來，山東省人大常委會就將“立法回頭看”列為工作重點(diǎn)，每年選取若干法規(guī)開展行政立法評價(jià)，并指定由法制委員會具體負(fù)責(zé)實(shí)施，濟(jì)南、青島和淄博等三市人大和政府均開展評價(jià)實(shí)踐。此后，云南、上海、安徽、吉林、四川、北京、深圳和哈爾濱等省市也相繼開展此項(xiàng)活動。應(yīng)該說，各地早期的評價(jià)有一定的自發(fā)性，屬于非法定的規(guī)范要求，但為評價(jià)的常態(tài)化和制度化發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

2.制度雛形階段。2003年通過的《行政許可法》第20條規(guī)定“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價(jià)”，“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，可以對已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評估，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)”等。這些規(guī)定旨在通過評價(jià)為相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的修訂或廢止提供意見，也是首次在我國法律中確立類似國外行政立法評價(jià)中的“日落條款”，具有里程碑式的意義。2004年，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求針對行政法規(guī)和規(guī)章等行政立法開展評價(jià)。之后，中央及地方開始實(shí)踐探索。2005年，安徽省政府法制辦與省殘聯(lián)對《安徽省按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》的實(shí)施效果進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)；2006年，河北省政府提出建立“規(guī)章和規(guī)范性文件的后評估和定期清理制度”；2008年，《國務(wù)院工作規(guī)則》修訂實(shí)施，明確規(guī)定：“行政法規(guī)實(shí)施后要進(jìn)行后評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)完善?！被诖隧?xiàng)修訂，我國行政立法評價(jià)制度雛形基本形成。同時(shí)，一些地方還嘗試引入第三方合作開展評價(jià)工作，如2013年6月，重慶市人大常委會、重慶市政府委托西南政法大學(xué)成立了項(xiàng)目組，對重慶直轄以來176件政府規(guī)章進(jìn)行評估和清理。此后，類似這樣的做法在全國也并不鮮見。

3.立法確立階段。2015年3月，新修訂的《立法法》新增了針對法律的“制度規(guī)范的可行性”“法律實(shí)施的社會效果”等進(jìn)行論證與評估的條款，明確“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估”等內(nèi)容。2018年1月，國務(wù)院依據(jù)修改后的立法法，在總結(jié)近年來大力推進(jìn)“放管服”、行政審批制度等方面改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對作為立法法的配套法規(guī)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》進(jìn)行修訂，要求“建立立法后評估制度。起草部門、法制機(jī)構(gòu)可以組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者其中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估，并把評估結(jié)果作為修改、廢止有關(guān)行政法規(guī)或者規(guī)章的重要參考”，這標(biāo)志行政立法評價(jià)進(jìn)入法制化階段。2017年12月，廣東省政府新修訂的《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》要求“政府規(guī)章實(shí)施后，根據(jù)其立法目的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施績效、存在問題及其影響因素等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評價(jià)，并提出評價(jià)意見”。從2018年3月1日起施行的《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》對第三方參與行政立法評價(jià)條件、程序和標(biāo)準(zhǔn)等做出細(xì)致規(guī)定，等等。

但與此同時(shí)，在地方實(shí)踐中，行政立法評價(jià)也面臨諸多問題：一是評價(jià)主體角色沖突。行政立法評價(jià)是對政府部門的立法監(jiān)督與約束，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)評價(jià)導(dǎo)致角色的內(nèi)在沖突。二是評價(jià)導(dǎo)向及標(biāo)準(zhǔn)模糊。主要以合法性、可操作性等作為衡量立法質(zhì)量的導(dǎo)向及標(biāo)準(zhǔn)，忽略了與合理性、認(rèn)同性及效果性的有效銜接。三是評價(jià)體系不健全。尤其主客觀評價(jià)的定位不清晰，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)以過程性指標(biāo)主導(dǎo)，難以反映立法評價(jià)質(zhì)量的結(jié)果導(dǎo)向，與績效評價(jià)所要求的“關(guān)鍵指標(biāo)評價(jià)”存在距離［8］。四是公民參與評價(jià)不足，未能充分體現(xiàn)民意。這些問題限制了評價(jià)功能發(fā)揮。此外，涉及行政立法評價(jià)的基本問題，如評價(jià)主體、對象、流程、結(jié)果運(yùn)用等并未規(guī)范統(tǒng)一，從而影響了評價(jià)的權(quán)威性、客觀性。

（二）行政立法績效評價(jià)的必然性

我國已處于新的歷史發(fā)展階段。在全面依法治國及依法行政的戰(zhàn)略部署下，新時(shí)代“全面實(shí)施績效管理”的理念和要求為行政立法評價(jià)導(dǎo)入績效評價(jià)的范疇提供了創(chuàng)新路徑。建立以“結(jié)果導(dǎo)向”和“人民為中心”的行政立法績效評價(jià)體系與機(jī)制，符合行政立法的本質(zhì)規(guī)定，也是法治政府建設(shè)的重要推手［9］。換言之，從發(fā)展趨勢看，從行政立法評價(jià)到行政立法績效評價(jià)具有客觀必然性。

1.體現(xiàn)立法本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)良法善治。立法是多元的利益主體參與圍繞正當(dāng)?shù)臋?quán)利、利益乃至公共利益進(jìn)行競爭、博弈的價(jià)值共生過程，體現(xiàn)以人為本、以民為本的基本理念。公眾參與立法創(chuàng)制及其評價(jià)活動，不僅是民主立法的本質(zhì)要求，還是立法正當(dāng)性和權(quán)威性的核心來源［10］。換言之，“立法只有法律的形式還不行，還要有法律的立場，法律的立場應(yīng)當(dāng)是人民的立場”［11］。隨著我國法治化進(jìn)程推進(jìn)和公共治理模式的改變，傳統(tǒng)行政立法評價(jià)單純強(qiáng)調(diào)技術(shù)工具性與民主法治的內(nèi)涵愈加背離，導(dǎo)致評價(jià)公信力不足。行政立法績效評價(jià)強(qiáng)調(diào)多元主體參與，并將立法置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下，最大限度地還原民主立法的本質(zhì)與公眾參與立法的目標(biāo)，體現(xiàn)了人民主權(quán)、人民當(dāng)家作主的原則。事實(shí)上，黨的十九大報(bào)告提出的“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，“善治”是法治化建設(shè)的目標(biāo)，“良法”是善治的基礎(chǔ)和前提。顯然，“無良法，難稱善治”［12］。從治理視角來看，善治的本質(zhì)特征在于它是國家與公民對公共事務(wù)的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系?？冃гu價(jià)追求的目標(biāo)也是“善治”。善治理念下的績效評價(jià)通過引入公眾參與及多元評價(jià)主體，形成判斷善治的意圖與善治的結(jié)果的檢驗(yàn)機(jī)制。行政立法績效評價(jià)不僅是我國立法評價(jià)理念的嬗變，還是法治化建設(shè)的內(nèi)在要求。

2.提升立法質(zhì)量，完善糾錯(cuò)糾偏機(jī)制。相對于立法聽證、立法論證的“入口”把關(guān)，立法績效評價(jià)是改善立法質(zhì)量的后續(xù)機(jī)制。近年來，隨著我國地方立法權(quán)擴(kuò)容，關(guān)注立法質(zhì)量，檢視立法績效的呼聲越來越高。建立立法績效評價(jià)與立法質(zhì)量的聯(lián)動機(jī)制是衡量立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)及國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)為相關(guān)立法的立、改、廢提供可行依據(jù)，促使與上位法相抵觸、不一致或者相互之間不協(xié)調(diào)，以及不適應(yīng)實(shí)際情況的法規(guī)規(guī)章能夠得到及時(shí)修改或廢止。相較于傳統(tǒng)行政立法評價(jià)，結(jié)果導(dǎo)向的行政立法績效評價(jià)更加強(qiáng)調(diào)成本—效益分析、定性與定量相結(jié)合和主客評價(jià)互補(bǔ)互證，技術(shù)層面更為精細(xì)和嚴(yán)密。由于不假設(shè)法規(guī)規(guī)章“天然正確性”，行政立法績效評價(jià)是一種糾錯(cuò)糾偏機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)對立法需求的科學(xué)民主論證，旨在從源頭上避免立法的低績效或負(fù)績效，改變目前一些立法論證評價(jià)為立法背書的現(xiàn)象。此外，行政立法績效評價(jià)衡量立法效果的最終標(biāo)準(zhǔn)在于獲得社會的廣泛認(rèn)同，是一種公開的社會監(jiān)督形式，使行政立法評價(jià)的監(jiān)督從一種內(nèi)部的、隱晦的實(shí)施轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N外部的、公開的監(jiān)督，進(jìn)而強(qiáng)化行政立法者的自我約束，并逐步將糾錯(cuò)行為從被動轉(zhuǎn)向主動。

3.強(qiáng)化社會認(rèn)同，回應(yīng)社會訴求?！爸贫然墙M織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”［13］。立法作為一種制度安排實(shí)質(zhì)上就是基于一定的社會價(jià)值觀，對現(xiàn)實(shí)生活中人的行為整合與調(diào)控所建構(gòu)的規(guī)范體系。良法不僅需要在利益關(guān)系層面能夠做出妥善安排，還包括價(jià)值觀念層面能夠獲得普遍社會認(rèn)同。行政立法績效評價(jià)將立法質(zhì)量與社會認(rèn)同度聯(lián)系起來，實(shí)質(zhì)上承認(rèn)立法制定和實(shí)施過程中相互差異甚至對立的要素是積極性的存在，看重形成這種差異甚至對立要素之間“和”的機(jī)制，自覺促進(jìn)由這種“和”的機(jī)制生成的立法過程和結(jié)果狀態(tài)的積極作用［14］?！傲⒎ǖ纳鐣J(rèn)同的關(guān)鍵在于立法是否已經(jīng)表達(dá)了民意”［15］，行政立法涉及社會多元主體，相關(guān)利益主體需要渠道表達(dá)自身對于立法的訴求和見解，行政立法績效評價(jià)反映了這種社會訴求。同時(shí)，立法是一個(gè)動態(tài)發(fā)展過程，立法評價(jià)本質(zhì)上是立法進(jìn)程的延續(xù)，行政立法績效評價(jià)強(qiáng)調(diào)社會認(rèn)同可以發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，可以促使不同利益主體對于立法訴求得到充分表達(dá)，立法者與公眾之間實(shí)現(xiàn)良性互動。

三、行政立法績效評價(jià)體系構(gòu)建

行政立法績效評價(jià)可以視為行政立法評價(jià)的價(jià)值延伸。置于政府績效評價(jià)的視野與框架中，行政立法績效評價(jià)不僅融合了政府績效評價(jià)的理念與方法，還體現(xiàn)了治理取向下立法績效的生成邏輯，具有獨(dú)立的價(jià)值。所謂“體系”，則是指若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。構(gòu)建行政立法績效評價(jià)體系是開展評價(jià)實(shí)踐的基礎(chǔ)。

（一）行政立法績效評價(jià)的體系框架

行政立法績效評價(jià)可視為基于績效導(dǎo)向的行政立法評價(jià)，它與政府績效評價(jià)的價(jià)值取向、組織流程、技術(shù)方法具有一致性，但與傳統(tǒng)行政立法評價(jià)比較，其目的、理念、主體、對象、內(nèi)容與指標(biāo)體系又存在較大差異。一般而言，政府績效評價(jià)體系包括理論方法體系、組織體系、技術(shù)體系、制度機(jī)制和信息化等內(nèi)容，行政立法績效評價(jià)體系亦不例外，其中：組織體系涉及評價(jià)主體、組織模式、評價(jià)流程和結(jié)果運(yùn)用等；技術(shù)體系是實(shí)現(xiàn)評價(jià)目的的工具和手段，涉及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系和評價(jià)周期等；制度機(jī)制是評價(jià)可持續(xù)性和有效性的保障，涉及制度規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制、績效文化等。從宏觀角度，行政立法績效評價(jià)也可視為法治政府績效評價(jià)的組成部分，它涵蓋行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政公開、行政救濟(jì)和行政監(jiān)督等范疇。從結(jié)果導(dǎo)向看，通過行政立法績效評價(jià)對行政機(jī)關(guān)立法過程的職責(zé)履行與能力提升形成倒逼機(jī)制，促使行政立法質(zhì)量得到不斷提升。比較行政立法績效評價(jià)與行政立法評價(jià)，二者差異本質(zhì)上在于評價(jià)理念的不同，見表1。

（二）行政立法績效評價(jià)的理念導(dǎo)向

20世紀(jì)50年代后被廣泛應(yīng)用于政府管理領(lǐng)域的政府績效評價(jià)關(guān)注效率、效益，凸現(xiàn)效果、回應(yīng)性和公平性。行政立法績效評價(jià)體現(xiàn)此種理念與導(dǎo)向，針對特定行政立法的合法性、效率性、效果性與公平性。相較于傳統(tǒng)行政立法評價(jià)，績效評價(jià)更加強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、公眾認(rèn)同和治理取向的價(jià)值導(dǎo)向，這也契合了黨的十九大所提出的“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的立法理念。事實(shí)上，傳統(tǒng)的行政立法評價(jià)主要針對合法性，體現(xiàn)行政立法符合法定程序或其他形式上的合法性要求，忽略法律的實(shí)施效果、公共資源的使用效率和社會成本效益，行政立法績效評價(jià)強(qiáng)調(diào)行政立法的衡量標(biāo)準(zhǔn)要以實(shí)施效果和社會效益為依歸，更加注重成本—效益分析、關(guān)鍵指標(biāo)遴選與精細(xì)化評價(jià)，從注重行政立法程序和形式上的合法向?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容合理性轉(zhuǎn)化，從而更加體現(xiàn)科學(xué)立法的精神。

表1 行政立法績效評價(jià)與行政立法評價(jià)比較

政府績效評價(jià)強(qiáng)調(diào)公眾滿意導(dǎo)向，于行政立法評價(jià)而言表現(xiàn)為公眾認(rèn)同，即公眾對行政機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)普遍認(rèn)可和接受。換言之，法規(guī)順應(yīng)公眾期待、滿足公眾需要，使得公眾從內(nèi)心認(rèn)可法規(guī)、尊重和信任法規(guī)、愿意服從法規(guī)［16］。公眾認(rèn)同意味著更加注重公眾意見和意志，強(qiáng)化民意代表性，彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政立法評價(jià)內(nèi)部單一評價(jià)主體的局限，以廣納民意民情消除認(rèn)知偏差和緩解社會矛盾，提升立法的權(quán)威性與正當(dāng)性。甚至可以說，行政立法績效評價(jià)是對民主立法把關(guān)與檢驗(yàn)，確保行政立法切實(shí)反映和體現(xiàn)人民的意志和要求，貫徹“立法為民”的理念，制定出真正得到人民群眾擁護(hù)和自覺遵守的“良法”［17］。

從治理取向而言，傳統(tǒng)行政立法評價(jià)所秉持的是技術(shù)工具取向，側(cè)重于如何實(shí)現(xiàn)行政立法的規(guī)范性和科學(xué)性，而行政立法績效評價(jià)超越了工具主義導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)治理取向的進(jìn)路不僅能有效地兼顧立法評價(jià)的技術(shù)理性，還應(yīng)成為推進(jìn)民主化的實(shí)踐路徑。評價(jià)強(qiáng)調(diào)專家學(xué)者、第三方和公眾等參與的意義和功能，尤其是注意不同利害關(guān)系群體的平等參與機(jī)會，包括立法行為的受益方和受損方，使多元主體的權(quán)益得以沖突與整合，由此通過評價(jià)來倒逼各級政府在行政立法中能夠自覺維護(hù)人民權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)“良法善治”的目標(biāo)。

（三）行政立法績效評價(jià)的主體關(guān)系

行政立法績效評價(jià)涉及不同的關(guān)聯(lián)主體，包括評價(jià)主體、組織主體、實(shí)施主體、評價(jià)客體和評議主體等，它們之間的關(guān)系背后體現(xiàn)評價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)和評議權(quán)的權(quán)責(zé)關(guān)系。其中：評價(jià)權(quán)居于核心地位，決定評價(jià)的目的和性質(zhì)；組織權(quán)是評價(jià)權(quán)的衍生，指向評價(jià)的規(guī)劃、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等權(quán)力，在一定程度上決定了評價(jià)的內(nèi)容、路徑與方式，影響評價(jià)結(jié)果應(yīng)用；實(shí)施權(quán)由組織權(quán)派生或授權(quán)，是一種執(zhí)行權(quán)力，包括制訂評價(jià)方案、實(shí)施評價(jià)活動和做出評價(jià)結(jié)論等實(shí)施評價(jià)的權(quán)力；評議權(quán)一般特指體制外部的社會公眾、利益群體和專家等參與評價(jià)的權(quán)力，體現(xiàn)行政立法績效評價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向與技術(shù)工具的雙重屬性。

圖1顯示評價(jià)的組織關(guān)系。涉及五個(gè)問題：一是評價(jià)主體，即“誰來評價(jià)”。評價(jià)主體擁有發(fā)起評價(jià)的權(quán)力與能力，包括內(nèi)部主體和外部主體。目前，國內(nèi)立法評價(jià)多為內(nèi)部主體（政府），外部主體指政府之外的國家機(jī)關(guān)（如人大及其常委會），以及體制之外的第三方機(jī)構(gòu)。二是組織主體，即評價(jià)的組織者，通常由評價(jià)主體所決定。目前，我國行政立法評價(jià)的組織主體一般為政府法制部門、立法部門或執(zhí)法部門。三是實(shí)施主體，即具體實(shí)施評價(jià)者。由于評價(jià)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，一般委托第三方機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體，也可以由組織者自身完成評價(jià)實(shí)施。四是評價(jià)客體，即評價(jià)對象。績效是責(zé)任主體的作為，行政立法績效評價(jià)針對立法、執(zhí)法和守法的責(zé)任主體，分別構(gòu)成立法績效、執(zhí)法績效與守法績效。由此，政府立法部門、執(zhí)法部門以及公眾或相關(guān)利益群體均為被評價(jià)的對象。但從權(quán)責(zé)關(guān)系來看，評價(jià)客體為能夠直接影響和改善行政立法績效的相關(guān)責(zé)任承擔(dān)主體，主要是政府部門。五是評議主體，指以自身名義提供評價(jià)信息或意見，從而對評價(jià)結(jié)論產(chǎn)生影響者。一般而言，關(guān)聯(lián)主體都可以是評議主體，包括政府組織、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、社會公眾、利益團(tuán)體和專家等，但特定評議主體主要指向體制外部社會公眾或?qū)＜覍W(xué)者。由于行政立法的效果一般具有直觀性，普通公眾有能力評價(jià)且更能反映民意，但立法內(nèi)容通常具有專業(yè)性，由專家學(xué)者的評議更趨于理性和具有專業(yè)性。需要指出的是，在評價(jià)活動中相關(guān)主體的角色定位并非固定不變，比如政府部門，在本身發(fā)起的評價(jià)活動中，作為評價(jià)主體，在人大或獨(dú)立第三方主導(dǎo)的評價(jià)中則成為評價(jià)對象。

圖1 行政立法績效評價(jià)主體構(gòu)成及權(quán)責(zé)關(guān)系

（四）行政立法績效評價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系

評價(jià)內(nèi)容決定指標(biāo)體系，構(gòu)成行政立法績效評價(jià)的核心問題。依據(jù)政府績效評價(jià)的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，結(jié)合行政立法的自身特點(diǎn)，我們認(rèn)為，行政立法績效評價(jià)內(nèi)容指向立法論證、過程保障、結(jié)果表現(xiàn)和社會認(rèn)同等四個(gè)基本維度。

立法論證主要針對立法階段，重點(diǎn)關(guān)注行政立法過程中是否體現(xiàn)科學(xué)性、民主性，是否嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序以及依法開展規(guī)章備案工作等。過程保障主要指向確保行政立法得以順利實(shí)施的各項(xiàng)保障條件，體現(xiàn)為貫徹落實(shí)行政立法制度措施、組織機(jī)構(gòu)與人力保障、執(zhí)法人員素質(zhì)與能力、執(zhí)法設(shè)施與環(huán)境和執(zhí)法力度等。結(jié)果表現(xiàn)是行政立法績效評價(jià)的主要內(nèi)容，主要包括合法性與合理性兩個(gè)方面。合法性指行政立法在文本形式、立法權(quán)限和相互銜接性等方面合乎相關(guān)法規(guī)［18］。合理性評價(jià)關(guān)注立法的必要性、可操作性和實(shí)施效果。其中，實(shí)施效果指實(shí)施后達(dá)到或滿足立法目的和主旨的程度，以及所帶來的其他影響。社會認(rèn)同是對“結(jié)果表現(xiàn)”進(jìn)一步檢驗(yàn)，體現(xiàn)了立法的終極效果，主要包括公眾認(rèn)同和專家認(rèn)同。

指標(biāo)體系是實(shí)現(xiàn)評價(jià)目的和價(jià)值取向的技術(shù)工具，也是評價(jià)內(nèi)容的指標(biāo)化。行政立法績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：一是相對穩(wěn)定及動態(tài)調(diào)整。尤其是針對不同類型、不同內(nèi)容的法規(guī)評價(jià)，指標(biāo)體系亦應(yīng)有所差異。其中，一二級指標(biāo)相對穩(wěn)定，三級指標(biāo)動態(tài)調(diào)整，因地制宜。二是主客觀指標(biāo)評價(jià)互補(bǔ)。無論從技術(shù)的角度還是服務(wù)于評價(jià)目而言，主客觀指標(biāo)評價(jià)的互補(bǔ)互證在績效評價(jià)體系中擁有不可替代的作用和功能。三是定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，最大限度地將不可量化評價(jià)內(nèi)容同可量化評價(jià)內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。依據(jù)上述原則，作為層次分析法的特例，我們構(gòu)建了行政立法績效評價(jià)的指標(biāo)體系框架，見表2。它的主要特點(diǎn)：一是過程控制與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，針對立法全過程，通過強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向與社會認(rèn)同導(dǎo)向，推動立法質(zhì)量與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；二是價(jià)值理性與工具理性相結(jié)合，既體現(xiàn)政府績效的價(jià)值導(dǎo)向，又成為行政立法工作的推手；三是統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合，既能滿足通用框架體系要求，又能針對不同行政立法彈性適用，同時(shí)，充分考慮到評價(jià)實(shí)施的可操作性。

表2 行政立法績效評價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)

四、以第三方評價(jià)提高行政立法質(zhì)量及績效

作為新的延伸領(lǐng)域，行政立法績效評價(jià)旨在提高立法質(zhì)量，同時(shí)為立法“質(zhì)量”提供新的度量標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值體系。評價(jià)具有激勵(lì)功能，以評價(jià)推動政府工作符合科學(xué)管理原理，同樣適應(yīng)于立法工作。政府績效評價(jià)與第三方主體密切關(guān)聯(lián)，它可以有效彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)作為單一評價(jià)主體的不足，有利于保證評價(jià)結(jié)果的客觀性和公平性，符合十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議提出的“建立關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢和爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范”的要求。

（一）第三方評價(jià)特征

以第三方評價(jià)提升行政立法績效具有客觀必然性，它的優(yōu)勢及特點(diǎn)：一是提升公信力?！傲⒎?quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的，主權(quán)者除了立法權(quán)力之外沒有任何別的力量”［19］。第三方評價(jià)能廣泛收集民意，成為民意表達(dá)與民主監(jiān)督的重要載體，拓展了人民有序參與立法與評價(jià)法規(guī)的途徑，提升了立法公信力。二是強(qiáng)化專業(yè)性。第三方作為專門的法律法規(guī)評估與研究機(jī)構(gòu)，擁有評價(jià)的專業(yè)人員和技術(shù)方法，更能夠保證法律法規(guī)評價(jià)的質(zhì)量。三是確保獨(dú)立性。第三方機(jī)構(gòu)一般為高校研究機(jī)構(gòu)或?qū)W術(shù)團(tuán)體，在評價(jià)中沒有自身利益訴求，與法律法規(guī)沒有密切的利益關(guān)系，不受部門利益左右，能夠保持相對中立。因?yàn)樵u價(jià)機(jī)構(gòu)“只要是來自政府本身，不論其身份如何，屬于哪一級哪一類部門，都很難做到無利益牽連，也很難真正站到社會公眾的角度，結(jié)果也難以令社會公眾信服”［20］。

事實(shí)上，第三方評價(jià)在西方國家行政立法績效評價(jià)過程中扮演重要角色，其獨(dú)立和專業(yè)的優(yōu)勢，有效地避免角色沖突和公信力不足，成為提升行政立法水平的重要推手。如日本行政立法績效評價(jià)即由獨(dú)立的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)（行政評估委員會或第三者委員會）主導(dǎo)進(jìn)行。同時(shí)，實(shí)證研究也表明，學(xué)術(shù)研究組織等第三方主體相對其他評價(jià)主體而言，準(zhǔn)確性占優(yōu)，效用性強(qiáng)于公眾，成本低于公眾和政府機(jī)關(guān)，相對而言為“最佳”的評價(jià)主體［21］。

（二）第三方評價(jià)模式

模式是解決問題的方法論。行政立法績效第三方評價(jià)模式可依據(jù)不同視角和標(biāo)準(zhǔn)劃分，但從權(quán)責(zé)關(guān)系來看，一般可分為委托第三方評價(jià)和獨(dú)立第三方評價(jià)。

委托第三方評價(jià)指評價(jià)主體委托第三方開展評價(jià)工作。評價(jià)主體擁有評價(jià)權(quán)，第三方受托承擔(dān)組織權(quán)或?qū)嵤?quán)。從各地行政立法評價(jià)實(shí)踐看，委托主體可以是人大，也可以是政府，特別是由立法機(jī)關(guān)授權(quán)第三方評價(jià)，其結(jié)論可對立法工作會產(chǎn)生直接影響，為其修改廢止立法提供依據(jù)。不過，評價(jià)是一項(xiàng)操作性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，我們認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)條件下，“人大主導(dǎo)、政府部門配合，第三方實(shí)施和公眾參與”的評價(jià)模式具有權(quán)威性與可行性。人大作為評價(jià)主體能跳出政府部門利益的藩籬，更好地組織動員評價(jià)資源；政府部門配合能為評價(jià)提供的充分信息；第三方憑借自身優(yōu)勢確保評價(jià)的專業(yè)性與公正性，并有助于調(diào)動專家學(xué)者、社會公眾、律師、人大代表等參與評價(jià)的積極性。應(yīng)該說，這種模式契合行政立法績效評價(jià)主體的角色定位，有效地提高了評價(jià)結(jié)果的信度與效度。

獨(dú)立第三方評價(jià)由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)發(fā)起和主導(dǎo)的行政立法績效評價(jià)。評價(jià)權(quán)、組織權(quán)和實(shí)施權(quán)一般合三為一，屬于典型外部評價(jià)。理論上，獨(dú)立第三方包括高校、學(xué)術(shù)團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)或媒體等社會組織，也可以是公民。評價(jià)主客體不存在隸屬或利益關(guān)聯(lián)，評價(jià)方案和標(biāo)準(zhǔn)自行制定，評價(jià)過程獨(dú)立操作，資料信息由評價(jià)者獨(dú)立取得，評價(jià)結(jié)論獨(dú)立公開，認(rèn)同度高，如“美國各州、市政府和民眾對坎貝爾研究所的績效評價(jià)結(jié)果的認(rèn)可率高達(dá)92%”［22］。在結(jié)果應(yīng)用方面，雖然不似人大或政府主導(dǎo)評價(jià)直接導(dǎo)致立法修改、廢止程序啟動，但依然可通過輿論或其他渠道為法規(guī)的“立、改、廢”提供參考建議及依據(jù)。當(dāng)然，獨(dú)立第三方評價(jià)受制于資源等各種限制，主要是要解決評價(jià)經(jīng)費(fèi)和資料信息可獲性等問題。

（三）第三方評價(jià)推進(jìn)

行政立法績效第三方評價(jià)彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政立法評價(jià)的不足，但有賴于評價(jià)市場發(fā)育及配套制度完善。針對現(xiàn)狀，我們建議：

1.大力培育第三方評價(jià)主體和評價(jià)市場。在高校、學(xué)術(shù)團(tuán)體、立法基地和法學(xué)研究會等主體之外，將律師事務(wù)所、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和民間研究機(jī)構(gòu)等社會組織納入培育范圍。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，可在國家層面提出第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求和認(rèn)定辦法。針對目前第三方評價(jià)的市場化程度不高問題，體制內(nèi)部立法評價(jià)應(yīng)統(tǒng)一評價(jià)組織權(quán)，開放評價(jià)實(shí)施權(quán)。同時(shí)，規(guī)范選聘第三方機(jī)構(gòu)的程序和標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)公開公平競爭性，加強(qiáng)社會監(jiān)督，防止利益集團(tuán)以各種方式對立法評價(jià)施加不當(dāng)影響。

2.擴(kuò)大立法信息公開的廣度和深度。獨(dú)立第三方評價(jià)游離于體制之外，評價(jià)數(shù)據(jù)信息可得性較差，評價(jià)過程難以獲得被評對象的支持。因此，亟須明確獨(dú)立第三方評價(jià)的法律地方，確保其發(fā)起、組織和結(jié)果公布不受行政權(quán)力牽制，并通過法律規(guī)章增強(qiáng)與被評對象的可接觸性和配合度。委托第三方評價(jià)因獲得體制內(nèi)部支持，容易得到被評價(jià)對象的協(xié)助和配合，但也易受委托主體影響，為彌補(bǔ)二者不足，應(yīng)進(jìn)一步推廣由人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實(shí)施的行政立法績效評價(jià)模式。

3.改善第三方評價(jià)的民意調(diào)查環(huán)境。公眾參與是行政立法績效評價(jià)的主要特征。反映社會公眾意見離不開民意調(diào)查，在加大宣傳和教育提升各利益群體參與立法評價(jià)的意識和能力的基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)化相關(guān)信息公開，消除信息不對稱，使公眾能夠并可以理性表達(dá)其個(gè)人偏好。同時(shí)，應(yīng)努力改善民意調(diào)查的社會環(huán)境與技術(shù)條件，提升民意表達(dá)功能的實(shí)現(xiàn)程度，特別是專家調(diào)查與公眾認(rèn)同感測量的有效性。

4.加快第三方評價(jià)法制化建設(shè)。依據(jù)中央有關(guān)立法工作應(yīng)引入第三方評價(jià)的要求，全國人大常委會辦公廳出臺了《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》，部分省市也出臺了相關(guān)法規(guī)（如《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》）。從總體來看，相關(guān)法制化建設(shè)滯后，應(yīng)針對第三方評價(jià)的主體資格、適用范圍、基本流程、權(quán)利義務(wù)、結(jié)果效力、經(jīng)費(fèi)保障、評價(jià)周期和救濟(jì)制度做出統(tǒng)一立法，同時(shí)加強(qiáng)對第三方評價(jià)本身的監(jiān)督審查，解決好“誰來評價(jià)評價(jià)者”等棘手問題。

審視社會變遷的歷程，立法不公是社會“最大的不公平”，良法之治才是依法行政的根基。正如哈耶克所言：“良好的制度、利益共享的規(guī)則與原則，可以有效地引導(dǎo)人們最佳地運(yùn)用其智識從而有效地引導(dǎo)有益于社會的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！保?3］相對于法治的全過程，立法是一項(xiàng)未完待續(xù)的活動。行政立法績效評價(jià)旨在驅(qū)動立法質(zhì)量提高，它并非對傳統(tǒng)行政立法評價(jià)的否定，而是植入新的視角，進(jìn)一步優(yōu)化立法質(zhì)量的標(biāo)尺，豐富其內(nèi)涵，強(qiáng)化其價(jià)值導(dǎo)向，完善其度量體系，從而為良法之治注入新的動力。