◎余敏江 （同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 200092）

在中國(guó)不斷“崛起”的話語(yǔ)討論中，改革開(kāi)放四十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就背后所承擔(dān)的環(huán)境代價(jià)受到越來(lái)越廣泛的關(guān)注。環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)、資源破壞等一系列問(wèn)題的加劇，蠶食著國(guó)人有限的生存空間與活動(dòng)領(lǐng)域。臭氧層破壞、大氣污染、水資源污染、土壤污染、荒漠化蔓延、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生物多樣化銳減等生態(tài)破壞和環(huán)境污染的事實(shí)都在警示國(guó)人，美麗中國(guó)建設(shè)刻不容緩。美麗中國(guó)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要政府堅(jiān)持綠色執(zhí)政和綠色治理，也需要企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，還需要媒體進(jìn)行綠色宣傳、智庫(kù)提供綠色智慧以及全社會(huì)踐行綠色生活方式和消費(fèi)模式。其中，綠色執(zhí)政和綠色治理在美麗中國(guó)建設(shè)中起著根本性的引領(lǐng)和支撐作用。而環(huán)境精細(xì)化治理則是綠色執(zhí)政和綠色治理的重要抓手、切入點(diǎn)和突破口［1］，亦是消解顯性污染高發(fā)態(tài)勢(shì)反彈和隱性污染“有組織的不負(fù)責(zé)任”困境的切實(shí)舉措。盡管最近不斷增加的動(dòng)員地方化環(huán)境治理的意識(shí)和意愿已經(jīng)有了大范圍的擴(kuò)展。然而，就實(shí)踐層面而言，環(huán)境治理依然遭遇諸多困境，如環(huán)境污染數(shù)據(jù)采集的困難、環(huán)境治理的粗放化、環(huán)境責(zé)任的碎片化、環(huán)境公眾參與的邊緣化等，環(huán)境治理必須實(shí)現(xiàn)從粗放到精細(xì)的邏輯轉(zhuǎn)換。然而，作為一種新的概念框架，學(xué)界對(duì)環(huán)境精細(xì)化治理關(guān)注較少。因此，有必要圍繞環(huán)境精細(xì)化治理“何以必要”與“何以可能”這兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)理論追問(wèn)，以期能夠引起學(xué)界重視與深究，并在解決和回應(yīng)人居環(huán)境問(wèn)題中建構(gòu)公共性學(xué)術(shù)話語(yǔ)。

一、環(huán)境精細(xì)化治理的內(nèi)涵界定

精細(xì)化治理理念發(fā)軔于19世紀(jì)末，其間大致經(jīng)歷泰勒的科學(xué)管理、戴明的質(zhì)量管理環(huán)和豐田精益生產(chǎn)方式等三個(gè)發(fā)展階段，并被廣泛運(yùn)用到企業(yè)的生產(chǎn)管理和質(zhì)量管理中，如今已被推廣運(yùn)用到政府、醫(yī)院、銀行等部門，并有向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域深度拓展的趨勢(shì)。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)“精細(xì)化治理”的理解不一。早期學(xué)者主要從微觀層面闡述“精細(xì)化管理”，認(rèn)為精細(xì)化管理是以科學(xué)管理為基礎(chǔ)，以精細(xì)操作為特征。精細(xì)化管理的操作特征，可以用“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”等四個(gè)字來(lái)概括，精細(xì)化管理應(yīng)主要包括過(guò)程細(xì)節(jié)化、手段專業(yè)化、效果精益化、成本精算化等方面［2-3］。隨著“治理”概念的引入和推廣，有學(xué)者依然從微觀層面對(duì)“精細(xì)化治理”進(jìn)行解讀，認(rèn)為精細(xì)化治理是按照精益、精確、細(xì)致、嚴(yán)格的原則，以標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化、人性化的思路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理理念、制度、手段和技術(shù)的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理活動(dòng)的全方位覆蓋、全過(guò)程監(jiān)管、高效能運(yùn)作［4］。但也有學(xué)者從宏觀層面解讀，認(rèn)為微觀層面的解讀無(wú)法回答更深層次的問(wèn)題：精細(xì)化治理需要有適合的主體參與，這樣適合的主體如何出現(xiàn)？精細(xì)化治理要求有“技術(shù)”突破，如何確保“技術(shù)”突破不為體制所阻止或湮沒(méi)？精細(xì)化治理要求“最后一公里”的傳導(dǎo)，如何確保從“最初一公里”開(kāi)始的傳導(dǎo)就是恰當(dāng)?shù)模恳虼?，精?xì)化治理的理解應(yīng)該從微觀視野轉(zhuǎn)向宏觀視野，認(rèn)為精細(xì)化治理包含領(lǐng)導(dǎo)體制精細(xì)化、治理機(jī)制精細(xì)化和多元主體關(guān)系的精細(xì)化［5］。

由于精細(xì)化治理研究積累的缺乏，學(xué)界的這些理論建構(gòu)及其分歧無(wú)疑是有益的。事實(shí)上，如果把精細(xì)化治理的價(jià)值理念和分析框架運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，我們不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境精細(xì)化治理既意味著環(huán)境治理資源集成、流程精密、手段專業(yè)、成本精算，也意味著它在制度、體制、機(jī)制、方法層面的深刻變革。也就是說(shuō)，環(huán)境精細(xì)化治理既體現(xiàn)為對(duì)具體環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題進(jìn)行精準(zhǔn)施策，又突出環(huán)境治理體制改革、治理流程再造和治理制度創(chuàng)新，這種在微觀層面和宏觀層面的雙重變革，能夠有效地解決現(xiàn)有問(wèn)題也預(yù)防類似問(wèn)題重復(fù)出現(xiàn)或反復(fù)發(fā)生。作為一種新的治理范式，環(huán)境精細(xì)化治理是對(duì)粗放型、經(jīng)驗(yàn)型、政績(jī)導(dǎo)向式環(huán)境治理模式的批判、反思與超越，代表著環(huán)境治理現(xiàn)代化的基本方向，是新時(shí)代我國(guó)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的主導(dǎo)性策略。

（一）環(huán)境政策的價(jià)值偏好須精準(zhǔn)靶向

環(huán)境政策是指改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染而實(shí)施的行動(dòng)與計(jì)劃、規(guī)則與措施和其他各種對(duì)策的總稱，包括有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)、政策文件以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在重大會(huì)議上的講話、報(bào)告、指示等。環(huán)境政策體現(xiàn)了政策制定者對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系的認(rèn)知，亦體現(xiàn)了發(fā)展是以物為本還是以人為本的價(jià)值偏好?！拔锉尽比∠蚴且环N典型的征服自然和追逐物質(zhì)利益的生產(chǎn)力政治，其實(shí)質(zhì)是政績(jī)主導(dǎo)和GDP拜物教。對(duì)此，恩格斯深刻指出：“我們不要過(guò)分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)。每一次勝利，起初確實(shí)取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是往后和再后卻發(fā)生完全不同的、出乎預(yù)料的影響，常常把最初的結(jié)果又消除了。”［6］“人本”取向則是從根本上將人作為環(huán)境政策的價(jià)值歸宿，從保證環(huán)境公益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定和執(zhí)行環(huán)境政策?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！保?］黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出：“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！保?］50環(huán)境政策的“人本取向”強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識(shí)別人的環(huán)境需求，精準(zhǔn)區(qū)分不同群體的環(huán)境利益分配與實(shí)現(xiàn)，這就需要政府對(duì)偏離價(jià)值核心政策失靈領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)施政和及時(shí)轉(zhuǎn)型，其中的突破口是充分尊重人在環(huán)境治理中的主體角色和地位，將人的環(huán)境需求具體化，并在增強(qiáng)公眾訴求回應(yīng)性上下功夫，從根本上提升公眾參與環(huán)境治理的靈敏度和細(xì)致化程度。事實(shí)上，公眾是環(huán)境事務(wù)的直接利益相關(guān)者。只有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)公眾的真實(shí)需求，才能細(xì)微、精準(zhǔn)地辨識(shí)環(huán)境治理存在的問(wèn)題，才能真正關(guān)注環(huán)境治理流程中的所有細(xì)微環(huán)節(jié)。然而，在現(xiàn)有的環(huán)境治理體制下，由于環(huán)境信息的不對(duì)稱以及環(huán)境信息在政府層級(jí)間傳遞的阻滯，公眾不但在治理過(guò)程中有限參與甚至缺席，而且存在參與異化的可能性，成為環(huán)境治理的阻礙。因此，對(duì)公眾需求缺乏了解和回應(yīng)的以“職能為導(dǎo)向”的流程再造勢(shì)在必行。此外，環(huán)境問(wèn)題具有體量龐大、專業(yè)性強(qiáng)和不確定性高等特點(diǎn)，需要公眾提供生態(tài)智慧和凝聚共識(shí)。毋庸置疑，環(huán)境精細(xì)化治理一方面需要政府—社會(huì)“雙向互動(dòng)”，從公眾那里獲得信息和收益，并基于此提供可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力；另一方面，可以通過(guò)公眾參與來(lái)豐富環(huán)境治理形式，填補(bǔ)政府“職責(zé)空白”和“職能盲區(qū)”，形成信息互補(bǔ)、知識(shí)互補(bǔ)、利益共容的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。

（二）環(huán)境治理的職能整合須精準(zhǔn)到位

環(huán)境精細(xì)化治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，強(qiáng)調(diào)不同工作人員和運(yùn)行環(huán)節(jié)的有效銜接和協(xié)同運(yùn)作，其中的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)功能整合、層級(jí)整合和多主體整合。具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境治理的功能整合要求地方政府根據(jù)中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)的基本要求，通過(guò)制定權(quán)力清單，明確部門職責(zé)，賦予部門法定職權(quán)，以此落實(shí)行政法定，著力解決當(dāng)前環(huán)境治理過(guò)程中各部門權(quán)力交叉、越位和缺位共存等問(wèn)題。環(huán)境治理的層級(jí)整合意味著政府組織層級(jí)的減少和組織結(jié)構(gòu)的扁平化。扁平化結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)決策層與執(zhí)行層之間距離的縮短，強(qiáng)調(diào)緊湊、精干的組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)信息共享，使得橫向的協(xié)調(diào)與管控更為有效。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五個(gè)層級(jí)，五個(gè)層級(jí)的政權(quán)體制必然導(dǎo)致治理成本提升，治理效率低下。更為重要的是，在五個(gè)層級(jí)的政府組織體系中，由于上下級(jí)機(jī)構(gòu)間、水平機(jī)構(gòu)間存在諸多的本位主義，不同的價(jià)值取向、利益化部門以及集體行動(dòng)的困境導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間的摩擦甚至矛盾，給整體性、一體化的環(huán)境精細(xì)化治理帶來(lái)諸多障礙。環(huán)境治理的多主體整合需要通過(guò)清晰厘定政府、社會(huì)組織、企業(yè)、智庫(kù)、媒體、社會(huì)公眾等多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過(guò)建立多主體激勵(lì)約束、競(jìng)爭(zhēng)合作、利益分享等相互影響的有效機(jī)制，使得各主體能夠理性、平等、協(xié)作地共同參與環(huán)境治理。

（三）環(huán)境治理的組織實(shí)施須精準(zhǔn)高效

環(huán)境精細(xì)化治理既是環(huán)境治理的規(guī)范化、精準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平提高的過(guò)程，亦是制度執(zhí)行力和成本管控力提升的過(guò)程。環(huán)境精細(xì)化治理不是強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政化、科層化的方式來(lái)要求環(huán)境治理者精細(xì)化地做文字、數(shù)字工作，而是強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理核心行動(dòng)者按照公眾的主流立場(chǎng)和環(huán)保訴求，建立精細(xì)化的環(huán)境政策問(wèn)題覺(jué)察機(jī)制和精細(xì)化的社情民意反映和動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)體系，改變過(guò)去環(huán)境執(zhí)行中的懸浮表現(xiàn)以及重結(jié)果、輕過(guò)程的“末端治理”模式。在此基礎(chǔ)上，對(duì)粗放式治理流程進(jìn)行精準(zhǔn)再造，將精細(xì)化理念貫穿于環(huán)境治理全生命周期中，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域工作業(yè)務(wù)流程優(yōu)化以及治理集成化、智能化、信息化水平提升。同時(shí)，突出績(jī)效評(píng)估在環(huán)境精細(xì)化治理中的撬動(dòng)作用，建立起以量化指標(biāo)為主的多維指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，引入第三方專業(yè)評(píng)估和商業(yè)評(píng)估方式，開(kāi)展全方位立體化的治理評(píng)價(jià)，堅(jiān)持邊評(píng)估邊整改邊反饋，評(píng)估結(jié)果要體現(xiàn)在環(huán)境治理的目標(biāo)規(guī)劃、計(jì)劃安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員配置與考核中，促進(jìn)環(huán)境治理各要素不斷均衡化、各環(huán)節(jié)不斷精細(xì)化。

總之，環(huán)境精細(xì)化治理是對(duì)環(huán)境粗放式、懸浮式、運(yùn)動(dòng)式治理方式的擯棄。環(huán)境精細(xì)化治理，是指通過(guò)制度設(shè)計(jì)的精細(xì)化、具體化，通過(guò)職能設(shè)計(jì)和治理流程的優(yōu)化以及治理技術(shù)的專業(yè)化，將政府的“精明環(huán)境治理”與其他治理主體能動(dòng)式參與相結(jié)合，以“繡花”功夫和“工匠”精神對(duì)生態(tài)破壞和環(huán)境污染進(jìn)行治理，以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更低成本和更加人性化的治理方式。

二、環(huán)境精細(xì)化治理的必要性

作為一種新的治理模式，環(huán)境精細(xì)化治理不是政治家和學(xué)者們?cè)诠氽S中導(dǎo)演出來(lái)的人工氣候，而是由環(huán)境質(zhì)量惡化難以恢復(fù)和難以逆轉(zhuǎn)的特點(diǎn)所倒逼。同時(shí)，環(huán)境精細(xì)化治理也是新時(shí)代環(huán)境治理的專業(yè)性、整體性和人性化等多重挑戰(zhàn)的大趨勢(shì)使然。

（一）環(huán)境政治話語(yǔ)的導(dǎo)引

環(huán)境政治話語(yǔ)，是指中國(guó)共產(chǎn)黨塑造的與環(huán)境相關(guān)的理念、目標(biāo)、戰(zhàn)略和方針，包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話、中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告、黨章以及全國(guó)人大及其常委會(huì)制定與環(huán)境相關(guān)的法律。通過(guò)對(duì)1982—2017年以來(lái)歷次中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告進(jìn)行文本分析，從可持續(xù)發(fā)展到科學(xué)發(fā)展觀到生態(tài)文明再到美麗中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終掌握著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)性政治話語(yǔ)權(quán)，并塑造為四個(gè)不同階段的議題。一是環(huán)境保護(hù)是為解決溫飽服務(wù)的（1982—1992年）；二是環(huán)境保護(hù)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的（1992—2012年）；三是環(huán)境保護(hù)是為維持政權(quán)穩(wěn)定服務(wù)的（2012—2017 年）［9］43；四是環(huán)境保護(hù)是為中華民族永續(xù)發(fā)展服務(wù)（2017年至今）。前三個(gè)階段的宏觀政治性話語(yǔ)和議題塑造的演變，在很大程度上體現(xiàn)了其執(zhí)政理念中對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還主要處于工具理性階段，環(huán)境保護(hù)本身并沒(méi)有成為追求的價(jià)值理性［9］47。

黨的十九大報(bào)告提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，“既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”［8］50。這些政治話語(yǔ)是對(duì)人民新時(shí)代美好生活需要的最暖心回應(yīng)。人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，最直接地體現(xiàn)在人民生活中的用水、吃的食物和呼吸的空氣。而環(huán)境污染與生態(tài)破壞，已成為人們追求美好生活的障礙。對(duì)此，習(xí)近平同志指出：“我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境方面欠賬太多了，如果不從現(xiàn)在起就把這項(xiàng)工作緊緊抓起來(lái)，將來(lái)付出的代價(jià)會(huì)更大。在這個(gè)問(wèn)題上，我們沒(méi)有別的選擇。人類的認(rèn)識(shí)是螺旋式上升的。很多國(guó)家，包括一些發(fā)達(dá)國(guó)家，在發(fā)展過(guò)程中把生態(tài)環(huán)境破壞了，搞起一堆東西，最后一看都是一些破壞性的東西。再補(bǔ)回去，成本比當(dāng)初創(chuàng)造的財(cái)富還要多。”［10］3“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，一定要樹(shù)立大局觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)觀、整體觀，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利?！保?］12要“按照系統(tǒng)工程的思路，全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。”［10］41這些政治話語(yǔ)意味著環(huán)境保護(hù)已成為政治精英追求的價(jià)值理性，對(duì)于動(dòng)員公眾參與環(huán)境治理具有重要激勵(lì)價(jià)值，對(duì)于推進(jìn)環(huán)境精細(xì)化治理具有重要的導(dǎo)向意義。

（二）改善生態(tài)環(huán)境進(jìn)而改進(jìn)民眾生活福祉的需要

“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”［10］4?！碍h(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”［9］8。習(xí)近平所做的這些科學(xué)論斷深刻闡明了生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性及其在改善民生中的重要地位。在改革開(kāi)放四十年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，粗放型發(fā)展方式對(duì)環(huán)境的危害也逐漸顯現(xiàn)。對(duì)此，習(xí)近平同志深刻指出：“改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得歷史性成就，這是值得我們自豪和驕傲的，也是世界上很多國(guó)家羨慕我們的地方。同時(shí)必須看到，我們也積累了大量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，成為明顯的短板，成為人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。比如，各類環(huán)境污染呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，成為民生之患、民心之痛。”［11］“生態(tài)環(huán)境破壞和污染不僅影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，而且對(duì)人民群眾健康的影響已經(jīng)成為一個(gè)突出的民生問(wèn)題?！保?0］“老百姓過(guò)去‘盼溫飽’，現(xiàn)在‘盼環(huán)保’；過(guò)去‘求生存’，現(xiàn)在‘求生態(tài)’?！保?2］央視財(cái)經(jīng)頻道發(fā)布的《2006—2016 中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活大調(diào)查》顯示，民眾所希望的“山青水綠的生態(tài)環(huán)境”（50.56%）超過(guò)“衣食無(wú)憂的富裕生活”（47.20%）。在“全面小康社會(huì)最期待的圖景”中位居第二位［13］。顯然，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為普通民眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。生態(tài)破壞和環(huán)境污染吞噬著物質(zhì)生活逐步豐富所帶來(lái)的獲得感與幸福感，制約著人們對(duì)美好生活的向往。

（三）走出環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)困境的需要

環(huán)境治理是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，需要政府各相關(guān)職能部門協(xié)同推進(jìn)。然而，在實(shí)際治理過(guò)程中，由于相關(guān)法律對(duì)環(huán)境保護(hù)部門和其他部門環(huán)境治理的分工、職責(zé)和權(quán)限等未能做出明確界分，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門如何監(jiān)督其他部門、擁有哪些行政權(quán)力、財(cái)政資源和人力資源也未做出具體規(guī)定，從而容易導(dǎo)致這些部門間既有職責(zé)交叉重疊又存在職能缺位虛位的現(xiàn)象。以土壤污染為例，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部都有所涉及，但都“各自為政”。而對(duì)于霧霾治理問(wèn)題，共涉及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的項(xiàng)目規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)信息化委員會(huì)的清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排、公安部門的汽車尾氣排放、建設(shè)部門的建筑揚(yáng)塵污染等，彼此的分工較為模糊、職能重疊，且缺乏程序化、制度化、規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制［1］。在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源、海洋、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門都建立了自己的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。然而，各部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)交叉重疊現(xiàn)象越來(lái)越突出，如生態(tài)環(huán)境、氣象、交通等三個(gè)部門分別管理著三個(gè)不同而又部分交叉的大氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，類似的，涉水監(jiān)測(cè)涉及更多部門。不同部門同一生態(tài)環(huán)境要素的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，在覆蓋范圍、布網(wǎng)密度、監(jiān)測(cè)技術(shù)、監(jiān)測(cè)指標(biāo)等方面往往不同，導(dǎo)致各部門對(duì)同一監(jiān)測(cè)對(duì)象的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)往往相互矛盾。這樣的組織結(jié)構(gòu)使官僚體制中各組織之間難以兼容，信息、資源等無(wú)法在機(jī)構(gòu)部門之間進(jìn)行有效的溝通，從而出現(xiàn)封閉的組織結(jié)構(gòu)體系，出現(xiàn)“孤島現(xiàn)象”。

目前，我國(guó)的環(huán)境治理體系依然存在結(jié)構(gòu)科層化和功能科層化的分離，這是精細(xì)化治理水平難以提升的結(jié)構(gòu)性約束。盡管2018年全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》把國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的“應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)”、國(guó)土資源部的“監(jiān)督防治地下水污染職責(zé)”、水利部的“編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)”、農(nóng)業(yè)部的“監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)”、國(guó)家海洋局的“海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)”歸并到生態(tài)環(huán)境部是一個(gè)巨大進(jìn)步。然而，生態(tài)環(huán)境部的協(xié)調(diào)類、參與類職能還存在弱化、虛化的可能。例如，生態(tài)環(huán)境部協(xié)調(diào)公安部門對(duì)高排放車輛的環(huán)保監(jiān)管，協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部和衛(wèi)生部監(jiān)督管理飲用水水源地環(huán)境保護(hù)工作，以及參與推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、參與制定主體功能區(qū)劃等方面顯得力不從心。環(huán)境治理的各個(gè)主體因目標(biāo)設(shè)定、官僚部門利益和具體政策工具存在差異，導(dǎo)致價(jià)值觀或者利益方面的沖突。

從行政治理主體縱向關(guān)系看，地方行政治理主體承擔(dān)著更多更細(xì)的治理職責(zé)。然而，治理成本分?jǐn)倷C(jī)制存在“權(quán)力逐級(jí)上收和責(zé)任逐級(jí)向下分?jǐn)傊x，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后且環(huán)境污染嚴(yán)重的區(qū)域，由于歷史原因造成治理任務(wù)重，加之專業(yè)人員缺乏、經(jīng)費(fèi)短缺和執(zhí)法投入不足，地方行政治理主體承擔(dān)著艱巨的工作壓力”［14］。因此，如果沒(méi)有上級(jí)政府和媒體的壓力，對(duì)于很多環(huán)境問(wèn)題，地方行政治理主體則傾向于“緘默”。加上環(huán)境法律體系存在立法空白、部門規(guī)章粗泛，中央機(jī)構(gòu)分工合作關(guān)系不清晰，中央對(duì)地方政府的監(jiān)管虛化，環(huán)境治理配套缺乏，教育和環(huán)?？萍颊咧谱饔冒l(fā)揮不充分等因素，環(huán)境治理層面仍然過(guò)于粗糙，治理職責(zé)仍然不夠清晰。

三、環(huán)境精細(xì)化治理的可能性

黨的十八以來(lái)，在“美麗中國(guó)”的強(qiáng)勢(shì)政治話語(yǔ)導(dǎo)引下，地方政府日益重視生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理。然而，當(dāng)前大多數(shù)地方政府更多的是采用加大財(cái)政投資的方式，花重金治理已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。歷史與現(xiàn)實(shí)往往證明，僅僅依靠財(cái)政支出而不注重改善環(huán)境治理體系，只會(huì)使我國(guó)的環(huán)境治理陷入“投資無(wú)限而效果有限”的泥淖。因此，由粗放式、運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理向以制度化、常態(tài)化和責(zé)任為本的環(huán)境精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。其中，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為環(huán)境治理的精細(xì)化提供了技術(shù)條件。全面深化改革一攬子方案全面具象地深化了環(huán)境精細(xì)化治理的定位，根本性地開(kāi)啟了環(huán)境精細(xì)化治理的新時(shí)代。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐則為我國(guó)實(shí)施環(huán)境精細(xì)化治理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。顯然，在我國(guó)全面實(shí)施環(huán)境精細(xì)化治理不但有必然性，而且有可能性。

（一）大數(shù)據(jù)對(duì)環(huán)境精細(xì)化治理的技術(shù)支撐

“大數(shù)據(jù)”的核心理念是一切皆可量化。大數(shù)據(jù)具有海量的數(shù)據(jù)量以及數(shù)據(jù)的完整性、關(guān)聯(lián)性、實(shí)用性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)與精細(xì)化治理的“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”特點(diǎn)高度吻合，與“治理對(duì)象量化、治理空間細(xì)化、治理流程優(yōu)化、治理規(guī)則系統(tǒng)化”的原則并行不悖。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)與環(huán)境治理的深度融合正在推進(jìn)。隨著傳感器技術(shù)、RFID技術(shù)、人工監(jiān)測(cè)技術(shù)、遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的使用，隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，已逐步形成覆蓋主要生態(tài)要素的資源環(huán)境承載能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)保提供了基礎(chǔ)。環(huán)境大數(shù)據(jù)主要包括污染排放數(shù)據(jù)（污染點(diǎn)、面、源基本信息）、環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)（大氣、水、土壤、輻射等）和居民活動(dòng)信息（個(gè)人用電量、用水量、生活垃圾量等）等。

大數(shù)據(jù)有利于制定精密的治理流程和一系列具體而周密的操作規(guī)范，使環(huán)境治理的過(guò)程精細(xì)化成為可能。在決策層面，大數(shù)據(jù)有利于政府增加環(huán)保數(shù)據(jù)解析的維度，透析眾多企業(yè)的環(huán)境治理狀況，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境政策的制定提供科學(xué)依據(jù)；大數(shù)據(jù)有利于治理主體精準(zhǔn)了解和把握民眾的需求和情緒變動(dòng)，精準(zhǔn)研判環(huán)境治理現(xiàn)有和潛在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，使決策的針對(duì)性和實(shí)效性成為可能；大數(shù)據(jù)有利于發(fā)現(xiàn)環(huán)境群體性事件的演化規(guī)律，使治理主體找到更多解決復(fù)雜問(wèn)題的最佳方案成為可能。在執(zhí)行層面，大數(shù)據(jù)為精細(xì)化執(zhí)行提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支持。大數(shù)據(jù)提供了精細(xì)化、量化的目標(biāo)管理考核體系，實(shí)時(shí)的監(jiān)控和分析可以提升環(huán)境監(jiān)管、預(yù)警和應(yīng)急能力，并為精細(xì)化執(zhí)行提供了有力的聯(lián)動(dòng)支持。數(shù)據(jù)量的劇增及互聯(lián)共享，可以加強(qiáng)部門間協(xié)作性，極大提高各部門之間的協(xié)同執(zhí)行力。不難看出，大數(shù)據(jù)是環(huán)境精細(xì)化治理的催化劑。大數(shù)據(jù)有助于揭示環(huán)境治理的規(guī)律，有助于為解決以往的“痛點(diǎn)”、“盲點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”提供強(qiáng)大支撐，空間識(shí)別、群體定位、多元節(jié)點(diǎn)和環(huán)境輿情監(jiān)測(cè)，則使以往無(wú)法實(shí)現(xiàn)的環(huán)境治理環(huán)節(jié)變得簡(jiǎn)單、可操作［1］。

（二）全面深化改革對(duì)環(huán)境精細(xì)化治理的撬動(dòng)

2013年黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行系統(tǒng)、全面的部署。全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在全面深化改革的總目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)，要加快發(fā)展社會(huì)主義“生態(tài)文明”，并把生態(tài)文明制度建設(shè)作為全面深化改革的六條主線之一。隨后，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并專設(shè)“經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組”，突出了經(jīng)濟(jì)體制改革和生態(tài)文明改革的銜接性和協(xié)同性。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)政策的制定和調(diào)整，會(huì)更多地考慮生態(tài)文明建設(shè)的需要；生態(tài)環(huán)境政策的制定和調(diào)整，也會(huì)更多地考慮已有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境下的可操作性以及環(huán)境污染的精細(xì)化治理。黨的十九大后，生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域改革多點(diǎn)發(fā)力、向縱深推進(jìn)。其中，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革尤其是新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，全面實(shí)施湖長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制等，大大推進(jìn)了環(huán)境精細(xì)化治理的出場(chǎng)。

2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）蘊(yùn)含豐富的環(huán)境精細(xì)化治理思想，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是清晰產(chǎn)權(quán)?！兑庖?jiàn)》指出，要“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確國(guó)土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任”［15］16。清晰產(chǎn)權(quán)是進(jìn)行環(huán)境精細(xì)化治理的前提。二是嚴(yán)格用途。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步強(qiáng)化自然資源的用途管制，否則更容易導(dǎo)致生態(tài)破壞和環(huán)境污染?！兑庖?jiàn)》指出：“完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界，實(shí)現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級(jí)、梯級(jí)利用。”［15］18-19三是厘清利益。《意見(jiàn)》指出：“科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制?！保?5］31-32厘清利益是環(huán)境精細(xì)化治理的關(guān)鍵。

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，全面具象地深化了對(duì)環(huán)境精細(xì)化治理的定位?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)：一是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問(wèn)題；二是構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題；三是構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過(guò)低等問(wèn)題；四是構(gòu)建更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)體系，著力解決市場(chǎng)主體和市場(chǎng)體系發(fā)育滯后、社會(huì)參與度不高等問(wèn)題；五是構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)不全面、責(zé)任落實(shí)不到位、損害責(zé)任追究缺失等問(wèn)題［15］。

全面深化改革中關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一攬子改革方案，是撬動(dòng)環(huán)境治理體制、機(jī)制和制度創(chuàng)新的突破口，是促進(jìn)由粗放式環(huán)境治理向精細(xì)化環(huán)境治理轉(zhuǎn)換的有效手段，亦是倒逼地方政府核心行動(dòng)者進(jìn)行環(huán)境精細(xì)化治理制度創(chuàng)新的催化動(dòng)力。在這樣的宏觀背景下，地方政府相繼出臺(tái)了一系列環(huán)境精細(xì)化治理的政策文件，例如，深圳出臺(tái)了《關(guān)于以精細(xì)化管理改善生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境的若干意見(jiàn)》，重慶制定出臺(tái)了《重慶市城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)》，使環(huán)境精細(xì)化治理成為可能。

（三）國(guó)外環(huán)境精細(xì)化治理的成功實(shí)踐

粗放式發(fā)展模式和粗放式環(huán)境治理模式已經(jīng)讓中國(guó)的自然生態(tài)付出沉重代價(jià)。實(shí)際上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家早期工業(yè)現(xiàn)代化也同樣經(jīng)歷“先污染、后治理”的道路，他們?cè)诃h(huán)境精細(xì)化治理的成功實(shí)踐，對(duì)我們有序推進(jìn)環(huán)境精細(xì)化治理提供了參考和借鑒。

1.新加坡：“傘形”環(huán)境精細(xì)化治理體系

新加坡是一個(gè)典型的人多地少的城市島國(guó)。由于城市規(guī)劃科學(xué)精細(xì)、基礎(chǔ)設(shè)施布局得當(dāng)以及綠色宜居的城市生態(tài)環(huán)境，即便在每平方千米7600多人的高人口密度下，在淡水、土地及各種自然資源匱乏的情況下，新加坡也沒(méi)有出現(xiàn)“城市病”。作為后發(fā)趕超型國(guó)家，新加坡從一個(gè)“臟、亂、差”的國(guó)家發(fā)展為世界上最發(fā)達(dá)、最清潔、最綠色的國(guó)家和最宜居的城市之一，在很大程度上歸功于一套精細(xì)、嚴(yán)格、有序的環(huán)境治理方法模式。新加坡在獲得“花園城市”美譽(yù)的同時(shí)，也為全世界提供了一個(gè)環(huán)境精細(xì)化治理的典范。

新加坡建立了一套完整的城市環(huán)境治理方法體系，其中的前提是具備一整套嚴(yán)格、周密、具體、貼合實(shí)際及操作性強(qiáng)的法規(guī)體系，對(duì)城市當(dāng)中的園林綠化、環(huán)境清潔、汽車尾氣排放等都做了具體規(guī)定。在精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，新加坡建立了嚴(yán)格的環(huán)境治理組織體系。根據(jù)新加坡《環(huán)境保護(hù)與管理法案》的規(guī)定，“環(huán)境與水資源部”負(fù)責(zé)總體的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，下設(shè)兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)，即國(guó)家環(huán)境局、公用事業(yè)局。國(guó)家環(huán)境局下設(shè)環(huán)境公共衛(wèi)生署，環(huán)境保護(hù)署、氣象服務(wù)署、3P（People、Private、Public）伙伴服務(wù)署等部門。公用事業(yè)局則負(fù)責(zé)水資源的管理和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將環(huán)境基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的職能同時(shí)置于一個(gè)政府部門管理之下，形成傘形的“強(qiáng)治理”框架，便于統(tǒng)一管理和相互協(xié)調(diào)。

在傘形的“強(qiáng)治理”框架下，新加坡的環(huán)境治理變得更加精準(zhǔn)高效。一是劃定生態(tài)“綠線”。新加坡在規(guī)劃之時(shí)就設(shè)定了公園綠線和生態(tài)保護(hù)區(qū)。規(guī)定每一個(gè)新鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立一個(gè)0.1 km2的公園，每千人應(yīng)有0.008 km2綠地，居住區(qū)500內(nèi)應(yīng)設(shè)立0.015 km2的公園，新加坡目前已有占地0.2 km2以上的公園44個(gè)，占地0.002 km2的街心公園240多個(gè)［16］。二是實(shí)行綠道串聯(lián)。要求居民在住宅前插縫綠化，通過(guò)綠化屋頂津貼、容積率補(bǔ)償?shù)泉?jiǎng)勵(lì)措施激勵(lì)開(kāi)發(fā)商建立屋頂花園、垂直綠墻、天空廊道等多維立體垂直綠化的力度。三是利用大數(shù)據(jù)建立了一套完善的園林綠化電子檔案，利用現(xiàn)代監(jiān)控技術(shù)對(duì)亂扔垃圾、亂吐痰的行為進(jìn)行定位，最大限度地維護(hù)環(huán)境和公共安全。

傘形的“強(qiáng)治理”強(qiáng)調(diào)政府的“精明行政”，但并不意味著政府的一元主導(dǎo)。實(shí)際上，國(guó)家環(huán)境局設(shè)立3P伙伴服務(wù)署，意味著新加坡非常重視公眾、私人企業(yè)和政府等三者的伙伴關(guān)系，注重政府主導(dǎo)，企業(yè)和社會(huì)共同參與。自1965年正式獨(dú)立以來(lái)，新加坡前后開(kāi)展了“反吐痰運(yùn)動(dòng)”“大掃除運(yùn)動(dòng)（取締亂拋垃圾運(yùn)動(dòng)）”“保持新加坡清潔和防止污化運(yùn)動(dòng)”等100多項(xiàng)全國(guó)性的社會(huì)教育運(yùn)動(dòng)。通過(guò)開(kāi)展全國(guó)性的宣傳活動(dòng)、強(qiáng)化公眾教育、環(huán)境志愿者推廣等方式讓全社會(huì)投入到環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)之中，不僅有助于環(huán)境治理目標(biāo)“瞄準(zhǔn)”和精準(zhǔn)施策，還有助于對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理提供強(qiáng)有力的監(jiān)督，從而大大提升環(huán)境治理效率。

2.日本：雙軌環(huán)境精細(xì)化治理體系

從發(fā)展階段、宏觀經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀與日本20世紀(jì)70年代較為接近。日本從1955年到1973年保持了18年的高速增長(zhǎng)，并在70年代初完成工業(yè)化目標(biāo)，跨入了成熟階段的門檻［17］。然而，日本在這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)環(huán)境保護(hù)并沒(méi)有給予相應(yīng)的重視，一度成為世界上環(huán)境污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一。20世紀(jì)世界八大環(huán)境公害事件①是指世界范圍內(nèi)，由于環(huán)境污染而造成的八次較大的轟動(dòng)世界的公害事件，分別是“比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件”“美國(guó)多諾拉煙霧事件”“美國(guó)洛杉磯煙霧事件”“英國(guó)倫敦?zé)熿F事件”“日本四日市哮喘事件”“日本九州市、愛(ài)知縣一帶的米糠油事件”“日本熊本縣水俁病事件”“日本富山痛痛病事件”。參見(jiàn)宮克：《世界八大公害事件與綠色GDP》，載于《沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第4期。，日本占了一半。日本環(huán)境惡化累積到20世紀(jì)70年代引起了尖銳的社會(huì)和政治問(wèn)題。民眾高漲的反公害運(yùn)動(dòng)迫使日本政府不得不通過(guò)技術(shù)改進(jìn)、法律、政治等途徑，尋求解決環(huán)境污染問(wèn)題。然而，1967年頒布的《公害對(duì)策基本法》總體上具有“經(jīng)濟(jì)優(yōu)于環(huán)?！薄碍h(huán)境換取增長(zhǎng)”的特點(diǎn)，環(huán)境治理效果并不明顯。直到20世紀(jì)90年代，日本通過(guò)實(shí)施雙軌精細(xì)化環(huán)境治理，環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)才取得突破性進(jìn)展，并形成具有自身特點(diǎn)的環(huán)境治理。

日本雙軌環(huán)境精細(xì)化治理表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是制定了一套精細(xì)、嚴(yán)密的環(huán)境法律體系，涵蓋范圍廣、可操作性強(qiáng)，使得大小事項(xiàng)均有法可循，而且，法律貫徹從預(yù)防—治理—懲罰—補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過(guò)程，見(jiàn)表1。

表1 日本環(huán)境法律體系

二是形成精細(xì)化的環(huán)境治理體系。在治理體制方面，中央政府與地方政府相互配合、相互協(xié)調(diào)、密不可分。中央（環(huán)境?。└⒅乜鐓^(qū)域性環(huán)境問(wèn)題的治理，并通過(guò)制定環(huán)境法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境政策指導(dǎo)地方工作。地方政府全面負(fù)責(zé)本轄區(qū)的環(huán)境治理工作，而且可以利用公害防治協(xié)定將中央和地方法律法規(guī)中無(wú)法規(guī)定的具體問(wèn)題做出詳細(xì)的規(guī)定，且標(biāo)準(zhǔn)一般嚴(yán)于國(guó)家水平。監(jiān)督機(jī)制和公眾參與相結(jié)合。在嚴(yán)格的污染限定標(biāo)準(zhǔn)政策下，設(shè)立有公害對(duì)策審議會(huì)、各級(jí)環(huán)境審議會(huì)、公害健康被害補(bǔ)償不服審查會(huì)、獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)等。日本環(huán)境審議會(huì)制度，由專家學(xué)者、退休的各級(jí)官員、企業(yè)代表及市民、NGO等組成的咨詢方為政府提供環(huán)保咨詢意見(jiàn)。這些監(jiān)督機(jī)制和公眾的充分參與（日本的公眾參與包括預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與和行為參與等四種）結(jié)合在一起，最大限度地保證了精細(xì)化治理的實(shí)施。

借鑒新加坡“傘形”環(huán)境精細(xì)化治理和日本雙軌環(huán)境精細(xì)化治理的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)環(huán)境精細(xì)化治理體系的建構(gòu)需要進(jìn)一步理順環(huán)境法律體系內(nèi)部關(guān)系，以細(xì)化、實(shí)化、具體化的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境政策規(guī)制和導(dǎo)引地方政府核心行動(dòng)者的精細(xì)化行為；需要合理劃分中央與地方的環(huán)境責(zé)任、以精細(xì)化的職能厘定和跨部門協(xié)作為基礎(chǔ)，有效地整合不同層級(jí)的政府和部門的資源；需要引導(dǎo)社會(huì)自組織的發(fā)展，以“精明行政+公眾參與”雙元機(jī)制建構(gòu)地方政府環(huán)境精細(xì)化治理行動(dòng)；需要建立“任務(wù)型組織”來(lái)協(xié)調(diào)推進(jìn)地方政府的環(huán)境精細(xì)化治理行動(dòng)，因?yàn)椤霸S多任務(wù)不是高度專業(yè)分工和業(yè)務(wù)分散的政府體系所能勝任的”［18］。