◎王宏偉(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

目前，人類正在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會邁進(jìn)，公共危機(jī)表現(xiàn)出不同以往的新特點，對工業(yè)社會建立起來的以控制為導(dǎo)向型的危機(jī)管理模式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為維護(hù)國家安全與公共安全的一種重要手段，公共危機(jī)管理必須在總體國家安全觀指導(dǎo)下，直面我國從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實，積極探索適應(yīng)時代需要的模式變革。

一、總體國家安全觀的整體性

黨的十八大以來，我國成立高層次的決策與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——中央國家安全委員會，頒布新的《國家安全法》，出臺《國家安全戰(zhàn)略綱要》和《關(guān)于加強國家安全工作的意見》，國家安全工作局面為之煥然一新。這些重要舉措都圍繞一個核心——總體國家安全觀。

在黨的十九大報告中，堅持總體國家觀是新時代中國特色社會主義的基本方略之一。從本質(zhì)上看，總體國家安全觀是整體國家安全觀。它精準(zhǔn)地反映了當(dāng)今世界風(fēng)險的復(fù)雜性與聯(lián)動性，為我國變革公共危機(jī)管理模式、提升有效維護(hù)國家安全和公共安全的能力提供重要的指導(dǎo)思想。

國家安全觀是一個國家對安全問題的基本認(rèn)識和解決國家安全問題的基本方法。正確理解總體國家安全觀的關(guān)鍵是要準(zhǔn)確把握“總體”二字。馬克思考察人類社會及其發(fā)展歷史使用的基本方法是應(yīng)用總體性原則。在研究政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的過程中，馬克思對“總體”的哲學(xué)內(nèi)涵是這樣闡釋的：“不同要素之間存在相互作用。每一有機(jī)整體都是這樣?！盵1]在馬克思那里，總體性就意味著整體性，是指“不同事物的諸方面(屬性、要素、關(guān)系、運動)之間的相互依存、相互聯(lián)系、相互影響和相互作用的不可分割性”[2]。在總體性視角下，社會被看成一個有機(jī)整體，各個要素、各個環(huán)節(jié)之間具有內(nèi)在聯(lián)系。

在人類思想史上，“總體性”的概念發(fā)軔于黑格爾。黑格爾用“總體性”來統(tǒng)一以往被割裂的思維與存在的關(guān)系，但是黑格爾將歷史歸結(jié)為絕對精神的自我生成與發(fā)展，顛倒思維與存在的關(guān)系，陷入唯心主義的泥潭。馬克思對黑格爾思想進(jìn)行唯物主義改造，即對人類社會生活進(jìn)行整體性的理解。匈牙利著名思想家盧卡奇說：“總體性范疇，整體對各個部分的全面的、決定性的統(tǒng)治地位，是馬克思取自黑格爾并獨創(chuàng)性地改造為一門全新科學(xué)的基礎(chǔ)的方法本質(zhì)。”[3]61

總體性原則作為一種方法始終貫穿于馬克思理論的始終。盧卡奇認(rèn)為：“馬克思的辯證方法，旨在把社會作為整體來認(rèn)識。”[3]78馬克思自己也說：“不論我的著作有什么缺點，它們卻有一個長處，即它們是一個藝術(shù)的整體；但是要達(dá)到這一點，只有用我的方法”[4]，即總體性方法。

在新時代，習(xí)近平繼承了馬克思總體性原則并將其應(yīng)用于國家安全領(lǐng)域，創(chuàng)造性地提出總體國家安全觀。2014年4月15日，習(xí)近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議時首次提出總體國家安全觀，歸納起來就是“五大要素”和“五對關(guān)系”。其中，“五大要素”是“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托”；“五對關(guān)系”是“既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全”[5]。從本質(zhì)上看，總體國家安全觀就是整體國家安全觀。它敏銳地捕捉到后工業(yè)社會高度復(fù)雜性與高度不確定性的特點，強調(diào)以整體性思維認(rèn)識錯綜復(fù)雜、相互依賴的各類安全關(guān)系并加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

在總體國家安全觀的視角下，認(rèn)識國家安全要摒棄還原主義的影響。總體國家安全并不是各類安全的簡單相加，而是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)。嚴(yán)格地說，總體安全甚至不等于綜合安全，因為總體安全更強調(diào)各類安全問題耦合而產(chǎn)生的整體涌現(xiàn)效應(yīng)。此外，總體國家安全觀強調(diào)各類國家安全之間彼此的聯(lián)系與相互作用。每一類安全問題需要在總體國家安全觀框架下進(jìn)行觀照，必須突出此類安全與其他安全的互動關(guān)系。還有，總體國家安全觀不是將國家安全問題“泛化”，而是真實反映全球化時代中國國家安全的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性與復(fù)雜性。

二、國家安全與公共危機(jī)管理的關(guān)系

按照傳統(tǒng)觀念，公共危機(jī)管理與公共安全相對應(yīng)，而與國家安全鮮有關(guān)聯(lián)。這是因為：國家安全與公共安全分別主要指稱國家的外部安全與內(nèi)部安全，二者沒有交集。如今，“貫徹落實總體國家安全觀，必須既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全，對內(nèi)求發(fā)展、求變革、求穩(wěn)定、建設(shè)平安中國，對外求和平、求合作、求共贏、建設(shè)和諧世界”[6]201。在總體國家安全觀框架下，國家安全理念將內(nèi)外部安全整合在一起。

從定義上看，根據(jù)新《國家安全法》第二條，“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”[7]。國家安全的概念更廣，涵蓋公共安全的內(nèi)容。作為政府的一項重要職責(zé)，公共安全管理的主要目的是確保公民、組織和機(jī)構(gòu)的福祉及其共同體的繁榮免遭威脅。

國家安全以人民安全為宗旨，堅持以民為本、以人為本，而公共危機(jī)管理首要遵循的原則即“以人為本、生命至上”。民本思想成為聯(lián)系國家安全與公共危機(jī)管理的“紐帶”。“公共安全是國家安全的重要體現(xiàn)，一頭連著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一頭連著千家萬戶，是最基本的民生”[8]。從這個角度講，加強公共危機(jī)管理、維護(hù)公共安全是捍衛(wèi)國家安全的必然要求和重要手段。

在我國，公共危機(jī)管理也被稱為突發(fā)事件應(yīng)急管理。公共危機(jī)主要是指對社會公眾生命、健康與財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p失的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件。2003年“非典”發(fā)生后，我國以“一案三制”為核心，開始公共危機(jī)管理事業(yè)的建設(shè)，取得長足的進(jìn)步。黨的十八大以來，黨中央對公共安全體系建設(shè)高度重視，特別是在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、社會治安防控等重要方面持續(xù)發(fā)力、不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步提升我國的公共危機(jī)管理能力。

當(dāng)然，國家安全與公共安全并不是等量齊觀的。國家是一個政治概念。國家安全涉及國家的基本制度與重大利益，具有高度政治化的特征。而公共安全主要涉及社會安全，指社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全，往往涉及公眾，甚至是個體公眾的具體利益。從這個意義上看，國家安全的重要性要高于公共安全，因為沒有國家安全，公共安全就無從談起。

2015年7月1日公布、實施的《國家安全法》中專設(shè)“危機(jī)管控”一節(jié)。國家安全危機(jī)與公共危機(jī)的位階不同，國家安全危機(jī)不能用公共危機(jī)的分級加以衡量。我國將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般等四級。社會安全事件的演進(jìn)因具有非線性，故而不分級。只有特別重大突發(fā)事件，才有可能升級為國家安全危機(jī)。國家安全危機(jī)主要指三種類型：一是戰(zhàn)爭，包括對外戰(zhàn)爭與內(nèi)戰(zhàn)；二是威脅國家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全、需要開展國防全國總動員或局部動員的危機(jī)；三是緊急狀態(tài)，即需要國家機(jī)關(guān)在全國或局部地區(qū)行使行政緊急權(quán)以控制、消除社會危害和威脅的危機(jī)。國家安全危機(jī)是公共危機(jī)的極端狀態(tài)，屬于超級公共危機(jī)。也就是說，如果國家發(fā)生特別重大突發(fā)事件并引發(fā)戰(zhàn)爭或需要進(jìn)行國防動員才可以應(yīng)對或宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，公共危機(jī)才會演變?yōu)閲野踩C(jī)。

在走向后工業(yè)社會的進(jìn)程中，世界表現(xiàn)出耦合性、關(guān)聯(lián)性與系統(tǒng)性特征。一國政府一次或多次公共危機(jī)若應(yīng)對不當(dāng)，就有可能引發(fā)公眾對政府存在的合法性質(zhì)疑或產(chǎn)生重大國際輿論影響，威脅政權(quán)安全，升級為國家安全危機(jī)。2011年，突尼斯發(fā)生的“茉莉花革命”就是一個例證。所以，我們要把公共危機(jī)管理放在總體國家安全觀的框架下思考、把握，并自覺運用總體國家安全觀的整體性思維來看待公共安全與國家安全的關(guān)系。今天的公共危機(jī)治理具有雙重使命：一是有效預(yù)防、應(yīng)對公共危機(jī)，最大限度地限制、控制其影響，確保公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全；二是防止公共危機(jī)的傳導(dǎo)、放大、耦合、演化為國家安全危機(jī)。

三、公共危機(jī)日益凸顯的新特點

工業(yè)社會的社會結(jié)構(gòu)以科層制為特點，而后工業(yè)社會的社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化特征。網(wǎng)絡(luò)社會本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。社會個體之間可以實現(xiàn)“全向連接”，產(chǎn)生著名的“六度空間”效應(yīng)，而這一切都是拜科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步所賜。美國學(xué)者里夫金認(rèn)為，目前人類正在面臨第三次工業(yè)革命，每一次工業(yè)革命都是科學(xué)技術(shù)發(fā)生跨越性發(fā)展所帶來的結(jié)果。“19世紀(jì)，蒸汽、印刷和電報被發(fā)明，隨著全國鐵路系統(tǒng)中的機(jī)車被聯(lián)網(wǎng)到無線通用技術(shù)平臺，又依靠儲量豐富的煤炭資源，第一次工業(yè)革命得以發(fā)生……20世紀(jì)，集中供電、電話、廣播和電視、廉價石油、國家道路系統(tǒng)中的內(nèi)燃機(jī)車相互融合，這些共同完成第二次工業(yè)革命的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)……”如今，“無處不在的通信網(wǎng)絡(luò)正在與初期的可再生能源互聯(lián)網(wǎng)、處于萌芽狀態(tài)的自動化物流和交通運輸網(wǎng)絡(luò)相連接，以此擴(kuò)大全球影響力，從而建立一個分布式的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)——這就是第三次工業(yè)革命”[9]。從歷次工業(yè)革命來看，通信、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施都是經(jīng)濟(jì)范式與社會形態(tài)發(fā)生變化的推動因素，其彼此之間的關(guān)聯(lián)程度越來越高。在第三次工業(yè)革命中，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普遍應(yīng)用使得人類社會達(dá)到空前耦合的水平，成為工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的直接動力。在后工業(yè)社會，公共危機(jī)具有突出的系統(tǒng)性、明顯的不確定性、高度的復(fù)雜性和強大的跨界性，升級為國家安全危機(jī)的概率加大。

(一)突出的系統(tǒng)性

作為一個復(fù)雜系統(tǒng)，走進(jìn)后工業(yè)化時代的社會由諸多相互作用的組成部分構(gòu)成。它們彼此之間頻繁互動，涌現(xiàn)出難以預(yù)見的新質(zhì)。復(fù)雜系統(tǒng)具有很強的適應(yīng)性，具有可以削減隨機(jī)性擾動的優(yōu)點，但是復(fù)雜系統(tǒng)在逆境之下又對廣泛擴(kuò)散的各種失靈十分脆弱，微小的擾動就可以在系統(tǒng)里引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”，產(chǎn)生系統(tǒng)性震蕩。當(dāng)風(fēng)險超越復(fù)雜系統(tǒng)的臨界點，系統(tǒng)會突然從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)向另外一種狀態(tài)，整體性危機(jī)就會發(fā)生。

后工業(yè)社會的典型公共危機(jī)多表現(xiàn)為系統(tǒng)性危機(jī)，影響人數(shù)較多，危害范圍較廣，造成的損失程度較高，往往會造成大量的人員傷亡和財產(chǎn)損失，嚴(yán)重擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。以關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為例，它們一旦遭到破壞或出現(xiàn)失能，就可能會產(chǎn)生級聯(lián)式崩潰，造成嚴(yán)重的社會危害。美國學(xué)者約翰·D.莫泰福(John D.Moteff)認(rèn)為，系統(tǒng)性危機(jī)的后果主要包括：“造成健康影響或群死群傷，堪比大規(guī)模殺傷性武器的后果；損害聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)履行重要職能或確保公共健康與安全的能力；破壞州與地方政府維持秩序、提供最基本公共服務(wù)的能力；損害私人部門確保經(jīng)濟(jì)有序運行的能力；對其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生級聯(lián)式的擾動，并對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響；打擊公眾士氣及其對國家經(jīng)濟(jì)和政治制度的信心。”[10]在我國，2008年的南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害就是一場重大的系統(tǒng)性危機(jī)。

(二)明顯的不確定性

不確定性是我們今天所處時代的一個重要特征。正如弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)所說：“東歐劇變，中國、印度作為重要經(jīng)濟(jì)大國的迅速崛起，‘9.11’襲擊，相對較新的疾病的出現(xiàn)如艾滋病毒/艾滋病和H5N1禽流感，卡特里娜颶風(fēng)——過去的十五年已經(jīng)證明如下一點：在全球政治中沒有什么如同不確定性那般確定?！盵11]不確定成為當(dāng)今時代公共危機(jī)明顯的確定性特征。所謂的不確定性，就是指“缺乏有關(guān)過去、現(xiàn)在、將來或假性事件的過程的確切知識”[12]。我們難以根據(jù)既往的經(jīng)驗或?qū)ξ磥砭珳?zhǔn)的預(yù)測來全面把握公共危機(jī)的緣起、演進(jìn)與方向。它們往往會超越人的常規(guī)思維，危機(jī)管理者不能依靠預(yù)知、預(yù)判、預(yù)案來進(jìn)行應(yīng)對。

(三)高度的復(fù)雜性

在后工業(yè)社會，公共危機(jī)往往不是一個孤立的事件。其發(fā)生機(jī)理比較復(fù)雜，是多重災(zāi)害因果鏈條的交織、重疊。擾動沿著系統(tǒng)內(nèi)部錯綜復(fù)雜的關(guān)系鏈條不斷蔓延，多重負(fù)面影響相互促動、疊加。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是一個龐大的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，容易發(fā)生連鎖性失效：“假設(shè)網(wǎng)絡(luò)中每個節(jié)點都負(fù)責(zé)執(zhí)行某項工作(假如傳輸電力)。如果某個節(jié)點失效了，它的工作就會轉(zhuǎn)移到其他節(jié)點。這有可能會讓其他節(jié)點負(fù)荷過重從而失效，又將它們的工作傳遞到其他還未失敗的節(jié)點。這樣不斷發(fā)展，結(jié)果是失效如同加速的多米諾骨牌一樣擴(kuò)散，從而讓整個網(wǎng)絡(luò)崩潰?！盵13]由于公共危機(jī)的時空界限難以確定，多重連鎖反應(yīng)使許多突發(fā)事件呈現(xiàn)出鏈狀群發(fā)或網(wǎng)狀群發(fā)的態(tài)勢。一個擾動因素作用于高度耦合的復(fù)雜系統(tǒng)后，引發(fā)一個或幾個突發(fā)事件，其處置難度與協(xié)調(diào)性要求極高。人們即便能夠覺察危機(jī)的發(fā)生，對其進(jìn)行控制也頗費周折、難以成功。

(四)強大的跨界性

公共危機(jī)越發(fā)不受地理邊界或職能邊界的限制，具有較強的傳播與擴(kuò)散能力，使日常運行良好的監(jiān)管制度失靈。2003年8月14日，北美地區(qū)發(fā)生大停電，影響從局部向全部擴(kuò)展，從電力部門向交通等相關(guān)部門擴(kuò)展，具有明顯的跨界性。在全球化時代，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在世界范圍高度互聯(lián)，其崩潰將造成全球供應(yīng)鏈中斷，引發(fā)公共危機(jī)的全球跨境傳播。所謂的供應(yīng)鏈，就是指一個由組織、人、技術(shù)、活動、信息和資源所組成的，功能在于將產(chǎn)品、服務(wù)從供應(yīng)商輸送到顧客的網(wǎng)絡(luò)。2011年泰國發(fā)生洪災(zāi)，淹沒了眾多工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，由于泰國生產(chǎn)全球28%的硬盤驅(qū)動器，在洪災(zāi)發(fā)生后，世界各地的筆記本電腦、數(shù)字成像系統(tǒng)、數(shù)碼攝像機(jī)等產(chǎn)品生產(chǎn)受到影響。

進(jìn)入21世紀(jì)后，人類從工業(yè)社會向后工業(yè)社會邁進(jìn)的速度加快，公共危機(jī)越發(fā)表現(xiàn)出上述不同尋常、有別以往的新特征。工業(yè)社會的風(fēng)險是低度復(fù)雜、低度不確定的，而后工業(yè)社會的風(fēng)險是高度復(fù)雜、高度不確定的。以控制為導(dǎo)向的工業(yè)社會危機(jī)管理模式應(yīng)對后工業(yè)社會的風(fēng)險，其有效性受到空前的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑。

四、控制導(dǎo)向型危機(jī)管理模式遭遇的挑戰(zhàn)

工業(yè)社會是人的理性得以高揚、膨脹的時代。人按照理想性思維的邏輯，對一切事物進(jìn)行嚴(yán)格、精確的控制，以產(chǎn)生所追求的秩序?！肮I(yè)社會是一個組織化的社會，在這個社會中，組織成為社會控制的工具，而且，社會控制也反映在組織之中。也就是說，組織的控制包括兩個方面：其一，是對自身的控制；其二，是對環(huán)境的控制。工業(yè)社會的組織正是通過這兩個方面的控制去實現(xiàn)組織目標(biāo)的。在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，包括社會控制和組織控制在內(nèi)的一切控制都陷入高度失靈的狀態(tài)”[14]。在工業(yè)社會，公共危機(jī)管理者可以按照控制的邏輯，構(gòu)建應(yīng)急組織并采取按部就班的響應(yīng)行動。

但是，以控制為導(dǎo)向的危機(jī)管理模式適合應(yīng)對復(fù)雜程度低、確定性強的突發(fā)事件，而不是適合應(yīng)對復(fù)雜程度高、不確定性強的突發(fā)事件。預(yù)案是一種重要的應(yīng)急管理工具。在應(yīng)急準(zhǔn)備的過程中，預(yù)案為未來的應(yīng)急響應(yīng)活動勾畫藍(lán)圖，如行動者、程序、路線等。在工業(yè)社會，公共危機(jī)是可以預(yù)測的，不確定性與威脅性有限，應(yīng)對的時間與心理壓力相對較小。此時，應(yīng)急預(yù)案是有效的。而在后工業(yè)社會，公共危機(jī)的情境則與此截然不同，應(yīng)急預(yù)案的有效性大打折扣。

在控制導(dǎo)向型模式下，政府往往要求危機(jī)響應(yīng)者嚴(yán)格遵循應(yīng)急預(yù)案，按照既定程序采取應(yīng)急響應(yīng)行動。這對于復(fù)雜性公共危機(jī)是低效、無效的，甚至是有害的。例如，在東日本大地震中的陸前高田市，政府工作人員在災(zāi)害發(fā)生后按照應(yīng)急手冊行動。陸前高田消防團(tuán)高田分團(tuán)的數(shù)名團(tuán)員按照手冊指導(dǎo)，封閉防潮堤的5處水閘。巨浪越過防潮堤，吞沒正在引導(dǎo)居民避難的團(tuán)員，使27人喪生[15]。在后工業(yè)社會，公共危機(jī)的應(yīng)對不能過分依賴預(yù)案；否則，這就會產(chǎn)生一種虛假的安全感，重蹈紙上談兵的覆轍。應(yīng)急預(yù)案往往是“幻想文件”(fatansy document)，因為其依據(jù)是過于樂觀、不現(xiàn)實的假設(shè)，低估危機(jī)的損害與混亂，高估組織和政府應(yīng)對的能力。預(yù)案不會考慮最壞的情境，對風(fēng)險選擇抱有偏見，只關(guān)注迫在眉睫、經(jīng)常發(fā)生的危機(jī)。在預(yù)案制訂的過程中，管理者經(jīng)?；孟胍源_定的規(guī)則抵消危機(jī)的不確定性，結(jié)果往往是事與愿違。

在控制導(dǎo)向型模式下，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時，所有的信息都流向應(yīng)急指揮中心。其假設(shè)性前提是：應(yīng)急體系內(nèi)部的溝通是順暢的。今天，我們看到的更多情況是：重大公共危機(jī)發(fā)生后，通信系統(tǒng)經(jīng)常出現(xiàn)癱瘓，信息傳遞中斷。有效的信息是匱乏的，數(shù)字和事實也不夠精確，而這又進(jìn)一步刺激信息饑渴癥。隨后，大量的信息涌現(xiàn)，相互沖突，分析與研判困難。在這種情況下，審時度勢、臨機(jī)決斷是非常重要的，因為延宕會造成應(yīng)急響應(yīng)行動的失敗。但是，控制導(dǎo)向型模式強調(diào)信息層層報送、命令逐級傳達(dá)，決策與行動遲緩。

此外，危機(jī)管理還離不開組織之間的溝通、組織與外部環(huán)境的溝通。在重大危機(jī)中，通信系統(tǒng)往往會面臨沉重的壓力，甚至出現(xiàn)癱瘓，使得溝通成為奢求。此外，溝通也會因為非技術(shù)因素而出現(xiàn)問題，如事先缺少溝通渠道和常規(guī)制度、組織之間缺少信任等。在控制導(dǎo)向型模式下，危機(jī)管理各部門、條與塊、軍隊與地方、政府與社會力量等力量之間的溝通與協(xié)調(diào)存在嚴(yán)重的問題。在面對復(fù)雜性危機(jī)時，這些問題就會被特別放大，成為影響危機(jī)處置效率的致命因素。

從歷史淵源上看，控制導(dǎo)向型模式起源于軍事化的指揮與控制。在復(fù)雜性公共危機(jī)應(yīng)對中，應(yīng)急組織不可能控制每一個第一響應(yīng)者。而且，危機(jī)可能在多個地點同時快速演進(jìn)，使指揮與控制系統(tǒng)應(yīng)接不暇。高度集中的組織化響應(yīng)系統(tǒng)面臨沒有信息、需求上報或坐等命令下達(dá)的尷尬，功能運行出現(xiàn)崩潰。

以上分析說明，在高度復(fù)雜性與高度不確定性的后工業(yè)社會，人們管理公共危機(jī)，不能繼續(xù)依賴科層制社會結(jié)構(gòu)中的命令鏈條。構(gòu)建應(yīng)急組織和采取應(yīng)急行動，必須拋棄控制性思維的導(dǎo)向。控制的前提是精準(zhǔn)預(yù)測，但后工業(yè)社會公共危機(jī)的明顯不確定性使精準(zhǔn)預(yù)測難以實現(xiàn)。而且，控制需要擁有清晰職責(zé)邊界、嚴(yán)格遵守命令的響應(yīng)組織。后工業(yè)社會公共危機(jī)具有高度的復(fù)雜性和強大的跨界性使清晰的職責(zé)邊界變得形同虛設(shè)、破綻百出。

今天，我們見證公共危機(jī)管理的困境：一方面，后工業(yè)社會公共危機(jī)因社會的高度互聯(lián)而產(chǎn)生系統(tǒng)性影響與特別嚴(yán)重的后果；另一方面，公共危機(jī)管理的思維與組織模式還停留在工業(yè)社會。在工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌的過渡期，這種滯后與差距使得公共危機(jī)管理不能力挫后工業(yè)社會的“魑魅魍魎”，而只能應(yīng)付工業(yè)社會的“蝦兵蟹將”。而每一次大規(guī)模公共危機(jī)應(yīng)對不力之后，我們都進(jìn)行錯誤的歸因，即認(rèn)為是因為控制得不牢、不死、不實所致，建議無非是“完善、細(xì)化預(yù)案”之類的老生常談。

在后工業(yè)社會，“黑天鵝事件”成為標(biāo)志性事件。塔勒布認(rèn)為，黑天鵝事件具有三個特征，即“稀有性、極大的沖擊性和事后(而不是事前)可預(yù)測性”。“首先，它具有意外性，即它在通常的預(yù)期之外，也就是在過去沒有特能夠確定它發(fā)生的可能性的證據(jù)；其次，它會產(chǎn)生極端影響；再次，雖然它具有意外性，但人的本性促使我們在事后為它的發(fā)生編造理由，并且使它變得可解釋和可預(yù)測”[16]。黑天鵝事件如同一團(tuán)亂麻，解開后方能顯現(xiàn)出其如何糾結(jié)、纏繞在一起。它發(fā)生后，人們似乎可以看清其演進(jìn)的過程與機(jī)理，并認(rèn)為本應(yīng)該可以預(yù)測，但是，實際上，人們卻難以預(yù)測，甚至不能預(yù)測?！半S著復(fù)雜性的增強、各部分之間相互依存的增加、全球化的推進(jìn)，以及所謂‘效率’這種讓人們違背規(guī)律行事的野蠻概念的出現(xiàn)，‘黑天鵝’效應(yīng)勢必增加”[17]。塔勒布提出“敘事謬誤”(narrative fallacy)的概念：人們將本來不可以理解的故事元素編制在一起，使其可以為人們所理解。站在后工業(yè)社會的門檻，人類必須承認(rèn)自身理性的有限性，避免“敘事謬誤”，即防止從危機(jī)應(yīng)對教訓(xùn)中得出錯誤的結(jié)論。

誠然，老生常談讓人不勝其煩，但更重要的是，相關(guān)改進(jìn)措施又進(jìn)一步強化控制手段，令危機(jī)管理體系更缺少應(yīng)對后工業(yè)社會公共危機(jī)所需的靈活性、響應(yīng)性與適應(yīng)性。這形成一個“死循環(huán)”：控制導(dǎo)致危機(jī)管理能力低下——反思進(jìn)行錯誤歸因并建議增強控制——被強化的控制使得危機(jī)管理面對復(fù)雜性危機(jī)更加能力低下。為了走出這個怪圈，我們必須對公共危機(jī)管理進(jìn)行方向性的變革。

五、多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理新模式的構(gòu)建

在邁向后工業(yè)社會的今天，危機(jī)管理者要有足夠的理論勇氣直面真實的世界。當(dāng)前的世界充滿不確定性，在某種程度上是不可預(yù)測的。公共危機(jī)表現(xiàn)出明顯的隨機(jī)性與復(fù)雜性，其演變是動態(tài)、不確定的。以環(huán)境穩(wěn)定、確定為前提假設(shè)、以不變應(yīng)萬變?yōu)槟繕?biāo)的工業(yè)社會危機(jī)管理模式不再繼續(xù)有效，危機(jī)管理對靜態(tài)穩(wěn)定和絕對秩序的追求也難以完全實現(xiàn)。同時，人們對應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化程序的迷戀在動蕩多變的危機(jī)面前顯得天真與幼稚。究其根本，人類社會已經(jīng)不再是牛頓主義盛行的時代，理性的精確在現(xiàn)實的危機(jī)情境中釋放不出一絲光芒。我們需要從邁向后工業(yè)社會這個大時代背景出發(fā)，遵循總體國家安全觀的整體性思維，重新考量如何應(yīng)對公共危機(jī)。

在后工業(yè)社會這樣一個網(wǎng)絡(luò)化社會，公共危機(jī)的影響沿著社會網(wǎng)絡(luò)中相互依賴的關(guān)系鏈條傳導(dǎo)、擴(kuò)散、蔓延、互動，形成一個異常糾結(jié)的局面。從某種意義上講，公共危機(jī)也形成一個復(fù)雜的影響網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)化社會，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)化危機(jī)需要采取網(wǎng)絡(luò)化模式。“巴克曾寫道：‘復(fù)雜系統(tǒng)會出現(xiàn)突然的巨變，因為系統(tǒng)中的一部分會影響其他部分，這種影響會像多米諾骨牌一樣一發(fā)而不可收拾。地殼上的裂縫就能帶來地震，而且其能量驚人?！@就是我們所處的時代，到處都是能帶來破壞的裂縫，到處都是隱藏的能量。一個方面的劇烈變化會導(dǎo)致另外一個方面的劇烈變化……我們已經(jīng)不能夠完全指望國家、公司或軍隊來保護(hù)我們的安全，我們每個人自己也要盡可能承擔(dān)部分的責(zé)任”[18]。在后工業(yè)社會，風(fēng)險具有超強的滲透能力，分布于社會的每一個角落，伴隨著人們，如影隨形。公共危機(jī)的應(yīng)對不僅是每個社會單元的職責(zé)，還是每個社會成員的職責(zé)。所以，構(gòu)建多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理模式是一個適應(yīng)時代發(fā)展要求的必然選擇。

在后工業(yè)社會，公共危機(jī)發(fā)生后，管理者面對的是一個復(fù)雜、多變與動蕩的任務(wù)環(huán)境。多元共治網(wǎng)絡(luò)需要根據(jù)外部環(huán)境的變化，及時做出調(diào)整，才能提升應(yīng)急的效率，做到以動制動、以變制變。在多元共治網(wǎng)絡(luò)中，政府、企業(yè)、NGO、志愿者、公民同為應(yīng)急管理的“利益相關(guān)者”(shareholders)。它是以協(xié)調(diào)為特征、以網(wǎng)絡(luò)為中心、由多元主體參與的公共危機(jī)應(yīng)對模式，具有靈活性、響應(yīng)性與適應(yīng)性，是對控制導(dǎo)向型模式的替代。多元治理網(wǎng)絡(luò)具有扁平化的組織結(jié)構(gòu)，可以及時整合相關(guān)信息，對情態(tài)進(jìn)行較為全面的感知。與等級制組織相比較，它賦予多元主體更多自由裁量的空間，分權(quán)化的行動也使得及時響應(yīng)成為可能。

多元共治網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建不是危機(jī)管理中民主參與的“點綴”與“虛飾”，因為后工業(yè)社會的公共危機(jī)倒逼社會進(jìn)行被動改革，維護(hù)國家安全的重要責(zé)任促使社會進(jìn)行主動改革。構(gòu)建多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理模式，首先必須改變我們既有的心智模式，拋棄將復(fù)雜危機(jī)現(xiàn)象簡單化的傾向，直面動態(tài)、不確定的危機(jī)情境。

(一)強調(diào)整體性思維

多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理模式將各個組成部分放在整體的框架下加以考量，而不是將整體還原、分解為各個部分的簡單相加。17世紀(jì)以來，還原論將問題不斷細(xì)分，再組裝成整體。這種分析模式占據(jù)科學(xué)研究的主導(dǎo)地位。今天，我們構(gòu)建多元共治網(wǎng)絡(luò)，必須拋棄還原主義。從本質(zhì)上看，它是一個復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng)。各相關(guān)主體具有主動性，彼此之間相互影響和學(xué)習(xí)，形成協(xié)調(diào)、互動的關(guān)系。作為系統(tǒng)的多元共治網(wǎng)絡(luò)，其運行不是像一臺機(jī)器那樣機(jī)械，而是處于自組織工作狀態(tài)。

(二)突顯各相關(guān)主體的獨立性和自主性

在多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理模式下，每個相關(guān)主體都根據(jù)其他主體的行為來調(diào)整自身，以提升適應(yīng)能力。在多元共治網(wǎng)絡(luò)中，各應(yīng)急組織邊界的設(shè)計具有一定的模糊性，體現(xiàn)出較大的彈性，有利于增強各方的自我組織、靈活反應(yīng)能力?！皬?fù)雜適應(yīng)性組織邊界是不固定的，而是動態(tài)的、不確定的”，其理念是“不為所有，只為所用”“互為所有，互為所用”[19]。這就意味著多元共治網(wǎng)絡(luò)應(yīng)以外部環(huán)境的動態(tài)變化為依據(jù)，并不斷根據(jù)危機(jī)應(yīng)對需求的變化來調(diào)整自己的資源配置和應(yīng)急措施，靈活地做出反應(yīng)。

(三)加強各個主體之間的協(xié)同

利益訴求及信息表達(dá)常因為權(quán)力、信息、資源、技術(shù)的博弈發(fā)生偏差，進(jìn)而隱藏著社會潛在風(fēng)險，使信息表達(dá)主體無法處于“共生”狀態(tài)[20]。因此，各個相關(guān)主體之間要形成密切協(xié)同關(guān)系，特別是要建立良好的信息共享機(jī)制，讓信息在多元主體之間自由流動，加強各方在相互信任基礎(chǔ)上的溝通。多元共治網(wǎng)絡(luò)既不人為忽視危機(jī)的不確定性，也不會一廂情愿地簡化危機(jī)處置的復(fù)雜性。它是開放的，系統(tǒng)內(nèi)部各主體之間以及系統(tǒng)與環(huán)境之間要不間斷地進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換。尤其是對于每一主體來說，其他主體都是環(huán)境。系統(tǒng)既利用來自內(nèi)部的信息和信號，也利用來自外部的信息和信號。各主體之間形成交互作用、協(xié)同運作的局面。

(四)實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的平衡

多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理模式適當(dāng)下放指揮—決策權(quán)力，讓一線應(yīng)急響應(yīng)者可以根據(jù)動態(tài)變化的環(huán)境隨時調(diào)整資源配置與應(yīng)急策略。“缺乏嚴(yán)格的等級制度及嚴(yán)密控制并非一切會分崩離析”[21]。傳統(tǒng)的科層制組織是等級式的，比較穩(wěn)定，環(huán)境適應(yīng)性低。而多元共治網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜適應(yīng)性組織則是網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的，是變色龍型的，具有非常強的環(huán)境適應(yīng)能力。

(五)拋棄經(jīng)驗主義和線性思維的約束

多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理模式摒棄經(jīng)驗主義和線性思維的約束，重視非理性因素在危機(jī)決策中的作用，增強應(yīng)變、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)能力。從復(fù)雜系統(tǒng)理論的角度看，公共危機(jī)是非線性系統(tǒng)，初始條件的改變往往會使微小的擾動急劇地被放大，其發(fā)展、演進(jìn)的路徑不可預(yù)測、不確定，甚至表現(xiàn)出一定的新奇性。而且，各個組織部分之間的關(guān)系是非線性的，互動行為具有非因果性。根據(jù)以往的經(jīng)驗來試圖推導(dǎo)出未來確定性的結(jié)果，往往是無效的，也是徒勞的。

在工業(yè)社會中，以控制為導(dǎo)向的危機(jī)應(yīng)對模式本是一種高效的組織設(shè)計，但是隨著人類進(jìn)入后工業(yè)社會，其高效性開始流失、蒸發(fā)。面對復(fù)雜、多變、動蕩、不確定的任務(wù)環(huán)境，其僵化性與不適應(yīng)性已經(jīng)成為高效應(yīng)對公共危機(jī)的障礙，必須以多元共治網(wǎng)絡(luò)這種靈活的組織設(shè)計取而代之?！办`活設(shè)計考慮更好地處理不可預(yù)測的混亂情境。但是，當(dāng)面對結(jié)構(gòu)化和熟悉的任務(wù)時，僵化的設(shè)計會產(chǎn)生更高的效率?？傮w而言，設(shè)計一個僵化的系統(tǒng)比設(shè)計一個考慮臨機(jī)創(chuàng)新與靈活性的系統(tǒng)更容易。傳統(tǒng)上，響應(yīng)單位都是按照僵化模式設(shè)計的”[22]。在我國，從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌的過程中，兩種危機(jī)并存。以控制為導(dǎo)向的危機(jī)應(yīng)對模式在應(yīng)對工業(yè)社會危機(jī)時有效，在應(yīng)對后工業(yè)社會危機(jī)時無效，而且強化控制已經(jīng)成為完善危機(jī)管理模式的一種路徑依賴。所以，盡管時代發(fā)生重大變遷，多元共治網(wǎng)絡(luò)型危機(jī)管理模式的構(gòu)建也可能會因惰性、慣性、阻力而舉步維艱。

2014年5月21日，在亞洲相互協(xié)作與信任措施會議第四次峰會上，習(xí)近平在闡釋亞洲安全觀時指出：“‘明者因時而變，知者隨世而制?！蝿菰诎l(fā)展，時代在進(jìn)步。要跟上時代前進(jìn)的步伐，就不能身體已經(jīng)進(jìn)入21世紀(jì)，而腦袋還停留在冷戰(zhàn)思維、零和博弈的舊時代?！盵6]354與時俱進(jìn)的思想理念對于公共危機(jī)管理變革同樣是適用的。拿著工業(yè)社會危機(jī)應(yīng)對模式的“舊船票”登不上后工業(yè)社會危機(jī)管理的“客船”。

黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局。為了適應(yīng)向后工業(yè)社會邁進(jìn)的歷史大趨勢，為了有效維護(hù)國家安全與公共安全，我們必須構(gòu)建多元共治網(wǎng)絡(luò)型公共危機(jī)管理模式：首先，它由多元主體基于共識與協(xié)商，共同建設(shè)而成；其次，多元主體通過廣泛、深入的合作，對公共危機(jī)開展有效的共同治理、合作治理；最后，多元主體共同享有公共危機(jī)治理的收益與成果，充分體現(xiàn)安全依靠人民、為了人民的理念。

在新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，新組建的應(yīng)急管理部整合了13個部門，以統(tǒng)籌應(yīng)對自然災(zāi)害與事故災(zāi)難。未來，應(yīng)急管理部應(yīng)在總體國家安全觀指導(dǎo)下，按照共建、共治、共享的原則，積極推動構(gòu)建多元共治型公共危機(jī)管理模式，注重增強系統(tǒng)性危機(jī)的應(yīng)對能力。只有這樣，才能有效地契合后工業(yè)社會危機(jī)的特點與管理的要求。當(dāng)然，這是一個需要持續(xù)、深入研究的課題。