◎吳明紅(北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100083)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出，2002年年底召開的黨的十六大，把改善生態(tài)環(huán)境、提高資源利用效率、促進(jìn)人與自然的和諧，確立為全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一。此后，十屆全國人大產(chǎn)生的新一屆政府開始更加重視生態(tài)文明建設(shè)，相繼出臺(tái)一系列政策措施予以推進(jìn)，但生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際效果如何，有待于進(jìn)一步檢驗(yàn)。目前，我國已進(jìn)入決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，本文選取2003年以來全國層面的權(quán)威數(shù)據(jù)，對(duì)由國務(wù)院發(fā)布執(zhí)行，涉及生態(tài)文明建設(shè)的政策措施，與生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際發(fā)展態(tài)勢(shì)展開相關(guān)性分析，以檢驗(yàn)生態(tài)文明建設(shè)的工作成效，發(fā)現(xiàn)問題與不足，明確后續(xù)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)和方向。

一、我國生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)

進(jìn)入工業(yè)文明以來，人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但也遭遇資源過度消耗，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并逐步升級(jí)成為全人類共同面臨的生存危機(jī)。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，我國提出生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，其目標(biāo)要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，確保生態(tài)系統(tǒng)健康、環(huán)境質(zhì)量良好、資源可永續(xù)利用。因此，政府推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)需重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)、環(huán)境、資源等三大領(lǐng)域，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)力度，增進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)活力；合理開發(fā)利用資源能源，優(yōu)化資源能源消耗對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響效應(yīng)；提升環(huán)境治理能力，改善環(huán)境質(zhì)量，盡快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板。當(dāng)然，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，還需涉及觀念、制度層面的根本變革，不斷提高公眾生態(tài)文明意識(shí)，在全社會(huì)樹立起生態(tài)文明理念，完善制度設(shè)計(jì)，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

(一)加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保育，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)活力是生態(tài)文明目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

生態(tài)系統(tǒng)是由自然界所有事物共同組成的統(tǒng)一整體，它與自然資源和環(huán)境是“一體兩用”關(guān)系[1]，其中，生態(tài)系統(tǒng)是“本體”，自然資源和環(huán)境是人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的兩種使用方式。自然資源取自生態(tài)系統(tǒng)中，是支撐人類生存、發(fā)展的能源或材料，環(huán)境則是生態(tài)系統(tǒng)為人類生存提供的棲身之境，三者之間，生態(tài)系統(tǒng)的地位更為基礎(chǔ)，其健康活力狀況決定著環(huán)境容量的尺度和自然資源儲(chǔ)備豐度。由于長(zhǎng)期承載負(fù)荷過重，我國整體生態(tài)狀況較脆弱，近年來先后實(shí)施一系列生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程，自然生態(tài)系統(tǒng)活力已有所恢復(fù)。應(yīng)尊重自然規(guī)律，繼續(xù)加強(qiáng)森林、草原、濕地等主要生態(tài)系統(tǒng)保育，完善生物多樣性保護(hù)，加快生態(tài)修復(fù)進(jìn)程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障。

(二)合理開發(fā)利用資源，優(yōu)化資源消耗對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響效應(yīng)是生態(tài)文明建設(shè)必由之路

人類社會(huì)對(duì)自然資源的利用水平與環(huán)境改善和生態(tài)保護(hù)狀況都休戚相關(guān)。合理地開發(fā)、利用資源，既有利于控制對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的索取，確保資源可持續(xù)供給，又能夠從源頭上減少污染物產(chǎn)生，緩解生態(tài)環(huán)境壓力。當(dāng)務(wù)之急，我國需盡快轉(zhuǎn)變以資源能源等要素投入為驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，依據(jù)各區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃國土空間開發(fā)布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，節(jié)約利用資源能源，加強(qiáng)資源的綜合循環(huán)使用，提高資源能源利用效率，嚴(yán)格落實(shí)清潔生產(chǎn)，倒逼發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，培育引導(dǎo)全社會(huì)形成綠色健康的生活方式，減少污染物產(chǎn)生及排放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色崛起。

(三)提升環(huán)境治理能力，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善是生態(tài)文明建設(shè)的直接目標(biāo)

環(huán)境是人類作為生物體維持其生存所必需的基礎(chǔ)物質(zhì)條件，享有清新空氣、青山綠水等良好環(huán)境，也是人們基本生存權(quán)利的重要內(nèi)容。近年來，環(huán)境問題在我國已不期而至，短時(shí)期內(nèi)呈集中爆發(fā)之勢(shì)，城市空氣污染、建成區(qū)黑臭水體、地下水質(zhì)惡化、農(nóng)村面源污染等成為人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，也是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵制約。我國環(huán)境治理力度不斷加大，取得積極成效，但與民眾對(duì)優(yōu)美環(huán)境的期待仍有距離。應(yīng)加快建立健全環(huán)境污染監(jiān)測(cè)、預(yù)防體系，嚴(yán)守環(huán)境容量上限，控制污染物排放，削減污染增量；同時(shí)，轉(zhuǎn)變被動(dòng)等待有利自然條件的慣性思維，主動(dòng)作為，完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，提升環(huán)境治理能力，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合統(tǒng)籌，協(xié)同推進(jìn)大氣、水體、土壤環(huán)境污染治理與恢復(fù)。

(四)完善制度體系設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度執(zhí)行為生態(tài)文明建設(shè)順利推進(jìn)提供有力保障

系統(tǒng)完整的制度體系是生態(tài)文明建設(shè)的可靠保障。政策法規(guī)對(duì)政府、市場(chǎng)、企業(yè)的合理運(yùn)行，對(duì)人們生活行為能起到直接的指導(dǎo)和規(guī)范作用[2]。自20世紀(jì)90年代以來，我國先后確立保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的基本國策，把資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)列入經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)制度建設(shè)取得積極進(jìn)展，但還不夠完善，且未成體系，尤其執(zhí)行領(lǐng)域不力，效果不及預(yù)期。為適應(yīng)我國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐需要，新一輪生態(tài)文明體制改革已全面啟動(dòng)，生態(tài)文明制度的頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)基本完成，下一步需從源頭保護(hù)、過程監(jiān)管、責(zé)任追究的全過程繼續(xù)完善制度體系，強(qiáng)化制度落實(shí)，構(gòu)建起科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、開發(fā)保護(hù)有序、資源減量增效、生態(tài)補(bǔ)償合理、環(huán)境治理有力、多元主體參與、考評(píng)追責(zé)及時(shí)的良性格局。

(五)增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)，樹立生態(tài)文明理念，激發(fā)公眾建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)生動(dòng)力

思想決定行為。在生態(tài)環(huán)境面前，人類是真正的命運(yùn)共同體，生態(tài)文明建設(shè)需要全社會(huì)廣泛參與，離不開公眾思想觀念的根本變革。也只有觀念上擺正人與自然的關(guān)系，生態(tài)危機(jī)才可能得到徹底解決[3]。目前，我國民眾已具備了對(duì)生態(tài)文明的初步認(rèn)識(shí)，生態(tài)文明建設(shè)成為舉國共識(shí)，但還存在“高認(rèn)同、低認(rèn)知、踐行度不夠”[4]等問題。需進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育，在生態(tài)文明宣傳中，不斷豐富宣傳手段，創(chuàng)新宣傳形式，形成積極輿論導(dǎo)向；生態(tài)文明教育要專業(yè)化與大眾化普及教育并重[5]，既重視生態(tài)文明建設(shè)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才培養(yǎng)，也注重將生態(tài)文明教育融入各層次教育、培訓(xùn)體系，提升公眾整體生態(tài)文明意識(shí)，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，營(yíng)造起崇尚生態(tài)文明的良好社會(huì)氛圍。

二、政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策措施

生態(tài)系統(tǒng)、自然環(huán)境和自然資源作為公共物品，實(shí)行集中控制和管理的政策方案，已經(jīng)得到廣泛贊同[6]。在我國現(xiàn)階段國情條件下，建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明，政府作為重要參與主體，其主導(dǎo)作用舉足輕重。本文從國家層面，圍繞生態(tài)文明建設(shè)要實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康、環(huán)境質(zhì)量良好、資源可永續(xù)利用的目標(biāo)，選取2003年以來，中央人民政府在官方網(wǎng)站信息公開的各類文件和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，涉及生態(tài)系統(tǒng)保育、環(huán)境質(zhì)量改善、資源合理利用等方面內(nèi)容的分布情況(見下頁表1)，反映政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)工作的推進(jìn)力度。

在生態(tài)系統(tǒng)保育方面，主要統(tǒng)計(jì)與森林、濕地、草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工作相關(guān)的國務(wù)院信息公開文件份數(shù)和常務(wù)會(huì)議次數(shù)。環(huán)境質(zhì)量改善方面，是涉及大氣、水體、土壤環(huán)境改善、城市綠化建設(shè)、農(nóng)村面源污染防治、環(huán)境污染治理等工作的國務(wù)院信息公開文件及常務(wù)會(huì)議。資源合理利用方面，包括有關(guān)資源能源節(jié)約利用、優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、資源綜合循環(huán)使用、清潔生產(chǎn)、削減大氣、水體、固體污染物產(chǎn)生及排放量等工作領(lǐng)域的國務(wù)院信息公開文件和常務(wù)會(huì)議。最后，總體有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的國務(wù)院信息公開文件和常務(wù)會(huì)議數(shù)據(jù)，是生態(tài)系統(tǒng)保育、環(huán)境質(zhì)量改善、資源合理利用的文件和召開常務(wù)會(huì)議數(shù)之和，剔除同一份文件或同一次會(huì)議涉及生態(tài)保育、環(huán)境改善、資源合理利用中多項(xiàng)議題的重復(fù)計(jì)數(shù)。

(一)政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)力度總體增強(qiáng)，有周期性波動(dòng)特點(diǎn)

2003—2016年的數(shù)據(jù)分析顯示，政府各年度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的力度有波動(dòng)，整體呈增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，其中，2005—2007年是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域文件發(fā)布和會(huì)議推動(dòng)的活躍期。2005年，我國“十五”計(jì)劃收關(guān)，計(jì)劃考核指標(biāo)中主要污染物排放總量減少目標(biāo)未能如期完成，接下來的“十一五”規(guī)劃，我國把節(jié)能減排提高到戰(zhàn)略和全局的高度，這期間，政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)力度較大。在生態(tài)、環(huán)境、資源等三個(gè)具體領(lǐng)域，資源利用及生態(tài)保育方面，政府總體工作力度有不同程度加強(qiáng)，由于本文把優(yōu)化資源利用，從源頭上降低污染物排放只列入資源利用方面考察，環(huán)境改善方面?zhèn)戎赜陉P(guān)注環(huán)境治理，力度略有減弱。

(二)重視合理利用資源，抓住現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)主要矛盾

在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)資源能源的開發(fā)、利用方式不盡合理，是生態(tài)危機(jī)發(fā)生的直接原因，開發(fā)過度導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化，利用不合理，產(chǎn)生的廢棄物直接排放造成生態(tài)環(huán)境污染，這也是我國現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)要解決的主要矛盾。我國政府高度重視合理開發(fā)利用資源能源，2003—2016年，即便遭遇國際金融危機(jī)浪潮，仍堅(jiān)持大力推進(jìn)節(jié)能減排，與生態(tài)保育和環(huán)境改善比較，有關(guān)資源合理利用的信息公開文件和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議數(shù)量全面領(lǐng)先。資源合理利用方面信息公開文件和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議數(shù)量合計(jì)，占生態(tài)文明相關(guān)公開文件、常務(wù)會(huì)議總數(shù)的比例近六成，達(dá)57.45%，生態(tài)系統(tǒng)保育占40.65%，環(huán)境質(zhì)量改善方面最低，占36.31%。

我國自然生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期超負(fù)荷承載，環(huán)境容量損失殆盡，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本改善的目標(biāo)，不僅要嚴(yán)格控制污染物排放，壓縮污染增量，還需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染存量的治理與恢復(fù)。在經(jīng)歷“十五”“十一五”連續(xù)兩個(gè)規(guī)劃周期，節(jié)能減排領(lǐng)域不能完全實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)以后，“十二五”時(shí)期，我國資源能源消耗、污染物排放控制、生態(tài)建設(shè)均達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但環(huán)境質(zhì)量依然未見明顯改善，促使政府開始轉(zhuǎn)變只重污染物排放總量控制輕環(huán)境治理的工作思路，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)導(dǎo)向不斷強(qiáng)化，后續(xù)環(huán)境改善的力度有望進(jìn)一步加大。

三、政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的成效及最新進(jìn)展

關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)成效的評(píng)價(jià)，應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)為遵循，而生態(tài)文明制度建設(shè)及觀念樹立兩項(xiàng)保障性任務(wù)不易量化，且最終效果能反映到目標(biāo)任務(wù)完成情況上，因此，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，生態(tài)系統(tǒng)健康、環(huán)境質(zhì)量良好、資源可永續(xù)利用為導(dǎo)向，從生態(tài)系統(tǒng)保育、環(huán)境質(zhì)量改善、資源合理利用等三個(gè)方面，根據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)可得性，選取具體指標(biāo)，構(gòu)建中國生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見表2)，檢驗(yàn)政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際效果。

表2 生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在生態(tài)系統(tǒng)保育方面，考察生態(tài)效益顯著的森林、草原、濕地等主要生態(tài)系統(tǒng)保育，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，和生態(tài)修復(fù)的成效；環(huán)境質(zhì)量改善，評(píng)價(jià)水體、空氣、土地環(huán)境質(zhì)量改善，以及環(huán)境治理的進(jìn)展，土地環(huán)境質(zhì)量缺少直接數(shù)據(jù)支撐，以城市綠化建設(shè)和農(nóng)村面源污染防治來體現(xiàn)；資源合理利用，從能源利用優(yōu)化，資源減量增效，大氣、水體、固體污染物減排等三個(gè)角度進(jìn)行評(píng)估，能源利用優(yōu)化具體包括總量控制、效率提升、結(jié)構(gòu)升級(jí)等，資源減量增效涉及水資源利用總量控制、節(jié)水增效、資源綜合循環(huán)利用等內(nèi)容。

生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)反映年度生態(tài)文明建設(shè)的綜合成效，由各項(xiàng)具體指標(biāo)原始數(shù)據(jù)年度變化率逐級(jí)加權(quán)求和得出。指標(biāo)體系各級(jí)指標(biāo)權(quán)重的確定，利用德爾菲法，征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，賦權(quán)打分，最后經(jīng)統(tǒng)計(jì)整理形成。

(一)我國生態(tài)文明建設(shè)取得積極進(jìn)展

根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其相應(yīng)算法，采用國家統(tǒng)計(jì)局等權(quán)威部門發(fā)布的數(shù)據(jù)，測(cè)算2003—2015年我國在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)、環(huán)境治理與質(zhì)量改善、資源合理開發(fā)與利用領(lǐng)域，以及整體生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展情況(見表3)。我國生態(tài)文明建設(shè)取得明顯成效，累計(jì)進(jìn)步幅度為20.01%，各領(lǐng)域的發(fā)展并不均衡。年度分析顯示，2003—2004年生態(tài)文明建設(shè)全面退步，此后開始觸底反彈，呈現(xiàn)連續(xù)進(jìn)步的態(tài)勢(shì)。

表3 2003 —2015年我國生態(tài)文明建設(shè)成效 單位：%

1.生態(tài)保護(hù)與建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。隨著退耕還林還草、天然林資源保護(hù)、防護(hù)林體系建設(shè)、河湖濕地保護(hù)與修復(fù)、水土流失綜合治理、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程實(shí)施，我國生態(tài)系統(tǒng)保育取得明顯成效，自然生態(tài)系統(tǒng)活力穩(wěn)步增強(qiáng)。2003—2004年和2007—2008年生態(tài)系統(tǒng)保育退步，是由于草原蟲害大規(guī)模爆發(fā)所致。

歷年數(shù)據(jù)顯示，全國森林面積與蓄積量均保持較快增長(zhǎng)速度，累計(jì)增幅超過30%；草原鼠、蟲害及火災(zāi)受害面積下降36.51%，濕地總面積大幅上升，生物多樣性保護(hù)措施不斷完善，自然保護(hù)區(qū)面積穩(wěn)中有增，生態(tài)修復(fù)持續(xù)發(fā)力，年度新增水土流失治理率累計(jì)達(dá)到16.01%。但總體而言，我國仍是一個(gè)缺林少綠的國家，草原退化形勢(shì)嚴(yán)峻，水土流失問題突出，生態(tài)效益較高的自然濕地面積萎縮、功能減退，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)的矛盾尖銳，自然保護(hù)區(qū)受到人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響，生物多樣性下降趨勢(shì)未能根本扭轉(zhuǎn)，整體生態(tài)基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)需堅(jiān)持久久為功。

2.環(huán)境治理能力顯著提升，環(huán)境質(zhì)量改善存短板。我國不斷加大環(huán)境治理力度，完善污染防治體系，環(huán)境治理能力顯著提升，環(huán)境質(zhì)量有所改善，重大以上突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)明顯下降，但由于歷史原因，環(huán)境容量被嚴(yán)重透支，局部地區(qū)、部分行業(yè)環(huán)境問題高發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)凸顯，民眾對(duì)環(huán)境改善的獲得感不強(qiáng)。在年度數(shù)據(jù)中，2003—2004年和2005—2006年環(huán)境改善退步，主要由于水質(zhì)惡化和農(nóng)村面源污染加劇。

在水體環(huán)境方面，重點(diǎn)流域污染防治取得階段性成果，水質(zhì)優(yōu)良河長(zhǎng)比例上升，總體已超過70%，黑臭水體整治全面啟動(dòng)，劣Ⅴ類水質(zhì)河長(zhǎng)比例累計(jì)降低43.48%；重要湖泊、水庫水質(zhì)穩(wěn)定；地下水水質(zhì)惡化，較好級(jí)以上水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例不足40%；近岸海域污染有加重趨勢(shì)，未達(dá)到第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)海域面積增加8.82%。大氣污染防治，監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)提高，空氣質(zhì)量呈現(xiàn)向好態(tài)勢(shì)，但目前的措施以預(yù)防為主，從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)以及控制污染排放的角度著手，對(duì)重污染天氣形成原因及過程缺乏深入研究，污染發(fā)生后應(yīng)對(duì)化解辦法不多。城市綠化與環(huán)境治理卓有成效，建成區(qū)綠化覆蓋比例提高近30%，部分城市已接近國際良好標(biāo)準(zhǔn)，人均公園綠地面積翻番，污水集中處理和生活垃圾無害化處理比例大幅提升。農(nóng)村面源污染防治不力，單位播種面積化肥、農(nóng)藥施用強(qiáng)度走高，突破國際安全上限。我國環(huán)境質(zhì)量改善的任務(wù)迫切而艱巨。

3.資源合理利用水平提高，發(fā)展轉(zhuǎn)型任重而道遠(yuǎn)。我國積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)能，推進(jìn)資源能源節(jié)約和綜合循環(huán)使用，提高利用效率，升級(jí)能源結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)科技、制度創(chuàng)新，落實(shí)清潔生產(chǎn)，降低污染物產(chǎn)生與排放，改善資源能源利用水平取得有效進(jìn)展，資源能源消耗強(qiáng)度大幅度下降，但資源能源消耗總量還在攀升，污染物排放總量仍處高位，制約著生態(tài)環(huán)境治理成效的發(fā)揮。2003—2004年、2004—2005年和2010—2011年，能源消費(fèi)總量上升，且煤炭占比過大，大氣及水體污染物排放增加，導(dǎo)致資源合理利用水平下滑。

能源利用優(yōu)化提速，累計(jì)進(jìn)步20.94%。能源消費(fèi)總量增速放緩，能源結(jié)構(gòu)中煤炭占比下降9.26%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重上升63.51%，能源利用效率提高28.89%，農(nóng)村沼氣池產(chǎn)氣總量、太陽能熱水器面積、太陽灶數(shù)量等可再生能源利用，增長(zhǎng)幅度均在200%以上。資源減量增效存在瓶頸，亟待破解。其中，水資源利用效率提高75.25%，節(jié)水灌溉面積擴(kuò)大59.75%，但用水總量增加14.71%，資源綜合循環(huán)利用程度不高，城市水資源重復(fù)利用比例不足80%，工業(yè)固體廢物綜合利用率僅60%左右。主要的大氣、水體、固體污染物排放量已通過峰值，呈降低走勢(shì)。與2003年的排放量比較，大氣污染物排放減少13.87%，固體廢物排放下降超過90%，水體污染物排放仍高于2003年水平。繼續(xù)推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效，合理使用資源能源任重道遠(yuǎn)。

(二)政府推進(jìn)資源合理利用領(lǐng)域的政策措施成效顯著

政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保育、環(huán)境質(zhì)量改善、資源合理利用各領(lǐng)域及整體生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)力度與具體成效展開相關(guān)性分析，檢驗(yàn)有關(guān)政策措施的實(shí)際效果。結(jié)果顯示，資源合理利用和整體生態(tài)文明建設(shè)的政策措施與資源合理利用水平提高速度顯著正相關(guān)，其他領(lǐng)域相關(guān)性不顯著，見表4。

表4 生態(tài)文明建設(shè)各領(lǐng)域政策措施與成效相關(guān)性

現(xiàn)階段，合理開發(fā)利用資源能源是我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的主要發(fā)力點(diǎn)，相關(guān)政策措施取得顯著成效。在生態(tài)系統(tǒng)保育和環(huán)境質(zhì)量改善方面，由于政府重視程度不夠以及各領(lǐng)域自身的特殊性，政策措施效果發(fā)揮不充分。生態(tài)保護(hù)與建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，其地位重要，產(chǎn)生效益需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期。在環(huán)境治理方面，目前我國環(huán)境承載負(fù)荷過重，現(xiàn)有的工作只是對(duì)環(huán)境污染惡化形勢(shì)有所緩解，還未能真正轉(zhuǎn)化為環(huán)境質(zhì)量的改善。

政府在資源利用領(lǐng)域的政策措施，對(duì)于優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高資源能源利用效率，加強(qiáng)資源綜合循環(huán)使用，減少大氣污染物排放，改善資源能源消耗及其產(chǎn)生污染物排放的生態(tài)環(huán)境影響效應(yīng)起到顯著效果。同時(shí)，對(duì)水體及固體污染物排放控制也形成一定程度的影響，但成效尚不顯著，見表5。

生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系備受社會(huì)各界所關(guān)注，事實(shí)上，生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策措施出臺(tái)力度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度的相關(guān)性分析顯示，二者之間沒有顯著相關(guān)關(guān)系。我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)資源能源利用減量增效，優(yōu)化資源能源消耗與污染排放的生態(tài)環(huán)境影響效應(yīng)，實(shí)施生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程，加強(qiáng)環(huán)境治理，改善環(huán)境質(zhì)量，并沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生明顯影響。

表5 生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域政策措施與資源合理利用成效相關(guān)性

不僅如此，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與生態(tài)系統(tǒng)保育、環(huán)境質(zhì)量改善、資源合理利用各具體領(lǐng)域的相關(guān)性分析，還揭示出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是我國生態(tài)、環(huán)境、資源問題解決的重要基礎(chǔ)。在生態(tài)系統(tǒng)保育方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與森林、草原生態(tài)系統(tǒng)保育、生物多樣性保護(hù)以及生態(tài)修復(fù)都有顯著正相關(guān)關(guān)系。在環(huán)境質(zhì)量改善方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與水體質(zhì)量、空氣質(zhì)量、城市綠化、城鄉(xiāng)環(huán)境治理高度正相關(guān)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)上升，但影響惡劣的重大以上環(huán)境事件得到控制，次數(shù)顯著減少，工業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，面源污染加劇需高度重視。在資源合理利用方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中資源能源消耗及產(chǎn)生的污染物排放對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響效應(yīng)不斷改善，資源能源消耗總量增加，所幸能源消費(fèi)總量增速放緩，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，資源能源利用效率提升，大氣、固體污染物排放降低；水體污染物排放和生活垃圾產(chǎn)生量上升，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)資源能源消費(fèi)的總量控制，積極應(yīng)對(duì)污染物排放增加帶來的挑戰(zhàn)。

四、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策建議

生態(tài)文明建設(shè)是確保中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，為盡快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo)，政府應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)立國、綠色發(fā)展的理念，完善落實(shí)生態(tài)文明制度體系，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保育，增強(qiáng)環(huán)境治理能力，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，滿足民眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

(一)以“兩山”理論為指導(dǎo)，盡快確立生態(tài)立國理念，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，夯實(shí)生態(tài)文明的基礎(chǔ)

生態(tài)環(huán)境變化直接影響人類文明的興衰演替[7]。生態(tài)興盛是文明繁榮的前提，生態(tài)衰亡必然導(dǎo)致文明的衰落。由于節(jié)能減排、環(huán)境治理能立竿見影就收獲成效，而生態(tài)建設(shè)難度大、周期長(zhǎng)、見效慢，過去較長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國生態(tài)文明建設(shè)存在重節(jié)能減排、輕生態(tài)保育的現(xiàn)象，2003—2016年，在國務(wù)院涉及生態(tài)文明建設(shè)的信息公開文件和常務(wù)會(huì)議中，資源利用、節(jié)能減排方面占比超過生態(tài)系統(tǒng)保育近二十個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)踐領(lǐng)域我國也呈現(xiàn)出“局部環(huán)境改善、整體生態(tài)退化”的態(tài)勢(shì)。生態(tài)文明建設(shè)必須突出生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)性地位和作用，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)活力，就是增加資源儲(chǔ)備豐度、擴(kuò)充環(huán)境容量，而生態(tài)系統(tǒng)退化則唇亡齒寒，資源和環(huán)境也將如無源之水、無本之木。政府須確立生態(tài)立國理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，加大生態(tài)保育力度，守住生態(tài)紅線，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)保育，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，使尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，真正成為社會(huì)各界實(shí)踐的遵循。

(二)堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，走協(xié)調(diào)發(fā)展的綠色崛起之路

當(dāng)前，我國人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾已成為社會(huì)主要矛盾，因此，發(fā)展仍是我國第一要?jiǎng)?wù)，也是解決生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)鍵[8]。發(fā)展才能更好地保護(hù)，保護(hù)是為了長(zhǎng)久的發(fā)展。改革開放以來，我國以不計(jì)成本的資源消耗和環(huán)境損害為代價(jià)，參與國際競(jìng)爭(zhēng)，贏得經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但資源能源被過度開發(fā)、不合理使用，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化與污染，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已超出生態(tài)環(huán)境承載能力，生態(tài)環(huán)境危機(jī)一觸即發(fā)。生態(tài)文明并不拒斥經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是追求在生態(tài)環(huán)境容量范圍內(nèi)的高質(zhì)量增長(zhǎng)。近年來，政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、合理開發(fā)利用資源能源方面力度較大，但資源能源利用效率仍然不高，資源能源消耗及其產(chǎn)生污染物排放對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大，后續(xù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須堅(jiān)持綠色崛起的道路，認(rèn)真落實(shí)綠色發(fā)展理念，合理開發(fā)使用資源能源，提升資源能源利用水平，確保發(fā)展中資源能源消耗及其產(chǎn)生的污染物排放不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境形成負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

(三)污染物排放控制與環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)相兼顧，提高人民群眾的獲得感

由于長(zhǎng)期以來，我國發(fā)展方式相對(duì)粗放，污染嚴(yán)重，環(huán)境問題積重難返，已成發(fā)展之殤、民生之患。在政府現(xiàn)有的環(huán)境改善策略中，控制污染物排放的預(yù)防性措施較多，只能起到減少污染增量，防止環(huán)境加速惡化的作用，面對(duì)業(yè)已污染的環(huán)境，治理、恢復(fù)措施有限，如針對(duì)民眾反映強(qiáng)烈的霧霾等重污染極端天氣在部分大城市頻繁發(fā)生的問題，政府除了臨時(shí)增加污染排放調(diào)控措施以外，其他有效應(yīng)對(duì)辦法不多。前述相關(guān)性分析已顯示，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，短時(shí)期內(nèi)我國環(huán)境壓力還會(huì)繼續(xù)加大，對(duì)環(huán)境治理能力提出更高的要求，政府應(yīng)主動(dòng)作為，進(jìn)一步強(qiáng)化改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持源頭預(yù)防與末端治理相結(jié)合的原則，既要節(jié)能減排，也要加強(qiáng)治理，科學(xué)制定污染物排放控制目標(biāo)，積極完善環(huán)境治理體系，著力解決大氣環(huán)境污染等突出問題和農(nóng)村面源污染、地下水污染、近岸海域污染等形式隱蔽、尚未引起足夠重視的環(huán)境問題。

(四)完善生態(tài)文明制度體系，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與的生態(tài)文明建設(shè)格局

法律制度規(guī)定了權(quán)利和義務(wù)，具有利導(dǎo)性，能夠進(jìn)一步通過其激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)人們的行為，并通過強(qiáng)制功能規(guī)范人們的行為[9]。因此，從源頭保護(hù)、過程監(jiān)管、責(zé)任追究的全過程，不斷完善生態(tài)文明制度體系，用嚴(yán)格的制度、嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)制度執(zhí)行，發(fā)揮好政府在生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用。2003—2016年，涉及生態(tài)文明建設(shè)的國務(wù)院信息公開文件和常務(wù)會(huì)議數(shù)量，僅占公開總數(shù)比例的12.04%，即便最高的年份也不足20%，與我國“五位一體”總體布局把生態(tài)文明建設(shè)放到突出地位的要求還有一定差距，需繼續(xù)加大政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的工作力度。當(dāng)然，生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)需要全社會(huì)參與的系統(tǒng)工程，還應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)、企業(yè)的作用，合理配置自然資源，培育健全環(huán)境污染的第三方治理，搭建起社會(huì)組織和公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的平臺(tái)。