◎李 爍

◎曹現(xiàn)強(qiáng)(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎，它深刻改變了中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與人們的生活方式，但隨著資源、生態(tài)約束逐漸凸顯，長(zhǎng)期以來(lái)城市粗放型增長(zhǎng)、非均衡、排他性城市化的弊端逐漸暴露，城市發(fā)展面臨越來(lái)越多的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。未來(lái)中國(guó)，要發(fā)展什么樣的城市、如何發(fā)展城市成為人們必須思考的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化被列入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的今天，“城市轉(zhuǎn)型”逐漸成為各界熱議的話題。

一、城市轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

在中國(guó)知網(wǎng)以“城市轉(zhuǎn)型”為主題檢索，可發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量近年來(lái)迅速攀升(見(jiàn)圖1)。對(duì)1985—2017年可檢索出的40 722篇文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析(見(jiàn)圖2)，可發(fā)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型研究的知識(shí)分布較為廣泛，遍及資源型城市轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型及農(nóng)民工、城市社區(qū)等眾多領(lǐng)域。學(xué)者們從不同的研究視角出發(fā)，探討了某些特定類型的城市或城市的某些特定領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，但對(duì)新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化背景下城市轉(zhuǎn)型的總體方向及轉(zhuǎn)型中城市治理問(wèn)題的研究還有待于進(jìn)一步深化。

圖1 中國(guó)知網(wǎng)“城市轉(zhuǎn)型”檢索文獻(xiàn)數(shù)量(篇)

圖2 中國(guó)知網(wǎng)“城市轉(zhuǎn)型”檢索文獻(xiàn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析(1985—2017年)

當(dāng)下中國(guó)的城市轉(zhuǎn)型與應(yīng)對(duì)城市化進(jìn)程中遭遇的突出問(wèn)題密切相關(guān)。到2030年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到70%，屆時(shí)將會(huì)有約10億人在城市中生活[1]，城市對(duì)中國(guó)社會(huì)的影響將越來(lái)越深刻。與全球已經(jīng)經(jīng)歷的以英國(guó)為代表、發(fā)端于歐洲的第一次城市化浪潮，以及以美國(guó)為代表、發(fā)端于北美洲的第二次城市化浪潮相比，包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家所經(jīng)歷的第三次城市化浪潮在資本積累與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方式、城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、資源配置機(jī)制及國(guó)際環(huán)境等方面存在諸多不同，城市化面臨日趨嚴(yán)峻的資源成本約束、生態(tài)成本約束及社會(huì)成本約束。我國(guó)城市化進(jìn)程面臨巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：首先，長(zhǎng)期以來(lái)城市被視為“增長(zhǎng)機(jī)器”，在粗放式發(fā)展模式下城市空間的無(wú)序、低效開(kāi)發(fā)雖然帶來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的高增長(zhǎng)，但隨著資源與生態(tài)約束越來(lái)越強(qiáng)，高消耗、高污染、高排放的城鎮(zhèn)化模式造成了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題與環(huán)境災(zāi)難，這種發(fā)展模式難以為繼[2]；在單一城市發(fā)展理念的主導(dǎo)下，城市發(fā)展樣式、城市面貌趨同，城市在發(fā)展過(guò)程中割裂與歷史、文化的聯(lián)系，缺乏自身特質(zhì)，“千城一面”現(xiàn)象突出。其次，我國(guó)實(shí)行以“政府先導(dǎo)、政策傾斜、先試先行”為主要特征并對(duì)不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同群體供給差異化政策的“漸進(jìn)式改革開(kāi)放”[3]及“排他性模式”的城市發(fā)展[4]造成較為嚴(yán)重的發(fā)展不均衡及社會(huì)失衡問(wèn)題。其中，發(fā)展不均衡主要體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展不均衡、大中小城市間發(fā)展不均衡、人口與產(chǎn)業(yè)分布不均衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等方面；社會(huì)發(fā)展失衡則主要體現(xiàn)為常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率失衡(2015年仍相差16.2個(gè)百分點(diǎn)[5])、城市居民貧富差距增大、城市社會(huì)隔離凸顯、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)不力、征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾頻現(xiàn)等諸多問(wèn)題。有研究指出，城市中的不公平現(xiàn)象往往要比它所在國(guó)家的不公平現(xiàn)象更為嚴(yán)重[6]，城市在聚集大量資源、人口的同時(shí)，也在一定程度上放大了社會(huì)不公平，成為社會(huì)矛盾的高發(fā)地。以上種種“城市病”不僅阻礙了城市的健康發(fā)展，還為社會(huì)和諧穩(wěn)定埋下了隱患。有學(xué)者甚至提出在中國(guó)城市化進(jìn)程中存在“合理性危機(jī)”[7]。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式、解決城市化進(jìn)程中遭遇的問(wèn)題、改善城市風(fēng)貌與人們的生活環(huán)境迫在眉睫，城市轉(zhuǎn)型成為未來(lái)中國(guó)城市化的必經(jīng)之路。

城市轉(zhuǎn)型既是對(duì)問(wèn)題、矛盾的被動(dòng)回應(yīng)，也包含人們對(duì)于“城市應(yīng)當(dāng)如何”這一問(wèn)題的主動(dòng)思考，還包含人們對(duì)于未來(lái)城市發(fā)展理念、發(fā)展方向、發(fā)展模式的主動(dòng)調(diào)適，更包含人們對(duì)于未來(lái)美好生活的期許。綜合來(lái)看，當(dāng)下中國(guó)的城市轉(zhuǎn)型是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下、在新型城鎮(zhèn)化與治理現(xiàn)代化的要求下，城市發(fā)展進(jìn)程及發(fā)展方向的重大變革，是城市適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，是城市多領(lǐng)域、多方面、多層次、多視角的綜合轉(zhuǎn)型。它既包括對(duì)城市化理念與城市發(fā)展價(jià)值追求的反思與變革，也包括城市經(jīng)濟(jì)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)換，更包括城市社會(huì)關(guān)系的調(diào)整與城市文化的進(jìn)步以及城市空間結(jié)構(gòu)、城市生態(tài)的改善。

二、城市轉(zhuǎn)型中的城市治理

何艷玲認(rèn)為：“變遷中的中國(guó)城市治理，不僅將決定中國(guó)城鎮(zhèn)化的價(jià)值取向，也將決定城市居民在城市中是否可以獲得更美好的生活?！盵8]治理轉(zhuǎn)型不僅是城市轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，還滲透于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等城市轉(zhuǎn)型的各個(gè)領(lǐng)域，并貫穿城市轉(zhuǎn)型的方方面面。

一般而言，城市治理被認(rèn)為是“個(gè)人及機(jī)構(gòu)、公共部門和私營(yíng)部門共同規(guī)劃并管理城市公共事務(wù)的各種手段的總和，同時(shí)，它是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，通過(guò)此過(guò)程來(lái)調(diào)解多方利益沖突，并實(shí)現(xiàn)合作行動(dòng)，達(dá)成共同目標(biāo)”[9]?；诖硕x，學(xué)者們往往以“多元主體”或“利益相關(guān)者”(Stakeholders)的互動(dòng)為分析框架來(lái)探討城市治理問(wèn)題[10]。在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，任何治理主體的活動(dòng)總處在一定的制度環(huán)境之中，城市治理不僅包含多元治理主體互動(dòng)這一實(shí)踐、行動(dòng)過(guò)程，還包含治理實(shí)踐、治理行動(dòng)所處的制度體系以及作為治理制度體系的“結(jié)構(gòu)”與作為治理主體及其實(shí)踐的“能動(dòng)”之間的相互作用[11]。

在城市轉(zhuǎn)型的諸多要素中，城市治理的“制度”維度受到普遍的關(guān)注：首先，城市轉(zhuǎn)型被認(rèn)為是一種在較短時(shí)間內(nèi)集中發(fā)生的、具有內(nèi)在一致性的大規(guī)模的制度變遷的過(guò)程[12]；其次，制度被認(rèn)為是影響城市發(fā)展變化的重要因素[12]，城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、城市形態(tài)及布局的轉(zhuǎn)變?cè)谀撤N程度上以制度變遷為基礎(chǔ)并受其制約；最后，制度創(chuàng)新被認(rèn)為是城市轉(zhuǎn)型的基本保證[13]，人們可經(jīng)由主動(dòng)的制度設(shè)計(jì)對(duì)城市轉(zhuǎn)型的方向、過(guò)程進(jìn)行調(diào)適。

在此意義上，包含制度變遷在內(nèi)的城市治理模式轉(zhuǎn)型對(duì)當(dāng)下中國(guó)的城市轉(zhuǎn)型有著極為關(guān)鍵的作用：它通過(guò)重塑未來(lái)中國(guó)城市化價(jià)值取向、重構(gòu)未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展理念，明確城市轉(zhuǎn)型的方向及道路選擇；它通過(guò)規(guī)則設(shè)置、資源配置影響，約束甚至決定城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中各類治理主體的行為以達(dá)成城市轉(zhuǎn)型的最終實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，采取何種城市治理模式直接影響甚至決定了城市轉(zhuǎn)型的方向與具體策略，而由于中國(guó)城市化進(jìn)程以“制度型動(dòng)力體系”為特征[14]，城市治理的制度體系變遷也成為城市轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵所在。

三、包容性城市治理——城市治理的新方向

當(dāng)代中國(guó)城市發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，在城市化進(jìn)程中制度設(shè)置落后、不合理往往被認(rèn)為是造成城市粗放式增長(zhǎng)、城市發(fā)展失衡、社會(huì)失衡等“城市病”的根本原因[7]，而通過(guò)改變城市治理模式，以制度變遷實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型則合乎邏輯地成為解決上述問(wèn)題的選擇。

近年來(lái)，“包容性發(fā)展”在中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中頻頻出現(xiàn)；聯(lián)合國(guó)人居署(UN-HABITAT)提出并不斷推動(dòng)的“包容性城市(Inclusive City)”研究與實(shí)踐相呼應(yīng)；《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出的“建設(shè)包容性城市”，成為未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向；不僅如此，不少學(xué)者也已經(jīng)意識(shí)到提高城市治理的“包容能力”、建設(shè)“包容性城市”，不僅是解決“城市病”、促進(jìn)社會(huì)和諧的有效手段，還是未來(lái)中國(guó)城市轉(zhuǎn)型的方向所在[15]。

基于以上共識(shí)，我們?cè)噲D提出并探討“包容性城市治理”這一城市治理模式，以推動(dòng)“包容性城市”建設(shè)并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。作為一種城市治理模式，“包容性城市治理”既包括一系列旨在促進(jìn)城市包容性發(fā)展、提高城市包容性的治理措施、實(shí)踐對(duì)策，亦包括與此城市治理模式相對(duì)應(yīng)的、以“高包容性”為特征的制度體系。而由于治理實(shí)踐在具體情境中往往較多變化，制度體系卻相對(duì)穩(wěn)定、可以在特定的時(shí)空條件下持存(persistence)[11]，并表現(xiàn)出一定的模式化特征[16]，本研究將更加關(guān)注包容性城市治理的制度體系及“高包容性”特征在其中的表現(xiàn)。

值得注意的是，在中國(guó)，城市承擔(dān)了大部分公共服務(wù)供給功能，但城市治理卻并非僅僅是城市的“內(nèi)部事務(wù)”：城市治理不僅是地方治理，還是國(guó)家治理體系的組成部分，從更宏觀的角度來(lái)看，它甚至鑲嵌在“全球治理”的宏觀治理結(jié)構(gòu)之中。城市治理不僅是城市內(nèi)部的治理，還包含“多層治理”(Multi-Level Governance)，即城市治理如何置身于國(guó)家治理體系乃至全球化治理體系之中的意味[16]。此外，“包容性城市治理”絕非僅僅依靠城市自身的力量就能實(shí)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)于城市治理制度體系的設(shè)計(jì)、支持與制約至關(guān)重要，在此意義上，包容性城市治理亦體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)城市的治理，因而也具有“元治理”(Meta-Governance)的意味[17]。

四、包容性城市治理——概念內(nèi)涵、制度結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容

(一)“包容性”的兩層意蘊(yùn)

就字面意思來(lái)看，“包容性”的含義是“把……包括進(jìn)來(lái)的狀態(tài)”，在英文翻譯中，“包容性”除了與名詞Inclusiveness對(duì)應(yīng)以外，還經(jīng)常與形容詞Inclusive 對(duì)應(yīng)，例如，在 Inclusive Growth/Development、Inclusive City中翻譯為包容性增長(zhǎng)/發(fā)展、包容性城市，在這種用法中，“包容性”具有規(guī)范意義上的“高包容性”的意味，并非名詞性的、中性的、可高可低的“包容性”。在學(xué)術(shù)研究中，它的內(nèi)涵主要有以下兩層：

1.在2007年由亞洲發(fā)展銀行(ADB)最先發(fā)起的、世界銀行(World Bank)、經(jīng)合組織(OECD)、國(guó)際貨幣基金組織(IMF)等大型國(guó)際組織不斷參與推動(dòng)的對(duì)于“包容性增長(zhǎng)”及“包容性發(fā)展”的持續(xù)研究中，“包容性”是一個(gè)具有強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向特征的理念，旨在解決一些國(guó)家(尤其是亞洲發(fā)展中國(guó)家)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中產(chǎn)生的貧困、兩極分化等問(wèn)題[18-20]。在關(guān)于致貧原因的研究中，社會(huì)排斥(Social Exclusion)超越了個(gè)人能力、收入等原因被視為貧困產(chǎn)生的根源[21]，給予貧困及弱勢(shì)群體充分的社會(huì)保障以及公平的發(fā)展權(quán)利等“包容性”措施而非傳統(tǒng)的再分配措施被視為解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵。在此意義上，“包容性”或多或少成為“減貧(Pro-poor)”的工具，其核心含義就是通過(guò)保障弱勢(shì)群體及邊緣群體的基本福利及機(jī)會(huì)公平來(lái)消除貧困。

2.進(jìn)一步的研究指出，人們對(duì)社會(huì)排斥與包容的認(rèn)識(shí)超越了機(jī)會(huì)、資源的單一維度，社會(huì)排斥在人種、性別、年齡、性取向、文化、語(yǔ)言、宗教信仰、職業(yè)等方面均存在，甚至在諸如出行方式、飲食習(xí)慣等日常生活的各個(gè)方面都可能發(fā)生。多維度的社會(huì)排斥不一定造成經(jīng)濟(jì)意義上的貧困，但仍然能造成“權(quán)利貧困”，使人們無(wú)法享受到應(yīng)有的公共服務(wù)、制造社會(huì)隔離與社會(huì)沖突、降低資源分配效率，對(duì)人們?cè)诔鞘兄械纳铙w驗(yàn)、歸屬感、獲得感等產(chǎn)生許多負(fù)面影響。因此，包容性超越了作為“減貧”手段的含義，延伸到更深的層次——對(duì)于“多樣性”的包容：它不僅強(qiáng)調(diào)減輕經(jīng)濟(jì)意義上的貧困，還強(qiáng)調(diào)消除多維度的社會(huì)排斥與社會(huì)隔離，化解由于多樣性差異而造成的社會(huì)沖突，從而創(chuàng)造一個(gè)對(duì)于所有人來(lái)說(shuō)都更為和諧、有序的社會(huì)。

(二)“包容性”與城市

多樣性、異質(zhì)性是城市的題中應(yīng)有之義。城市及城市生活對(duì)于我們的最大價(jià)值就是它的社會(huì)及文化多樣性[22]。在城市學(xué)家眼中，如果將城市比作一幅圖畫，那么理想的狀況就是——一方面，它足夠豐富多彩；另一方面，這些豐富的色彩又不會(huì)帶來(lái)問(wèn)題、沖突與混亂。城市在不斷發(fā)展，隨之而來(lái)的是城市變得越來(lái)越多樣化，這種多樣化體現(xiàn)在人種、宗教、國(guó)別、性別、職業(yè)、收入乃至個(gè)人生活方式等多個(gè)維度。而且，多樣化不僅體現(xiàn)在城市內(nèi)部、城市居民之中，還體現(xiàn)于城市面貌、城市歷史文化以及區(qū)域乃至全球視野下城市間的關(guān)系中。多樣化不僅是城市創(chuàng)新與發(fā)展的推動(dòng)力，還是沖突與矛盾的源泉，以特定的城市治理制度安排調(diào)和多樣性群體之間的矛盾、維護(hù)城市社會(huì)和諧穩(wěn)定十分必要。排他性的(Exclusive)治理模式強(qiáng)化了不同群體之間的隔離與沖突，與城市的天然多樣性相悖。從某種意義上來(lái)看，城市對(duì)包容性的需求是根植在城市自身特性之中的，“包容性城市”(Inclusive City)是城市發(fā)展的必然要求，而包容性城市治理則是城市轉(zhuǎn)型的必然方向。

(三)“包容性城市治理”的內(nèi)涵與制度結(jié)構(gòu)

作為特定治理模式的“包容性城市治理”，意味著一套相對(duì)穩(wěn)定的制度體系[16]。“制度(Institution)”是一個(gè)被普遍使用但含義多變的概念，它有時(shí)指法規(guī)、政策等正式制度，有時(shí)也指人們的價(jià)值觀念、習(xí)慣、不成文的約定等非正式制度。新制度主義學(xué)者Olsen和March給出了“制度”較為深刻的定義：制度指一系列的行為規(guī)則及組織實(shí)踐，這些規(guī)則和組織實(shí)踐背后是一套相對(duì)較為穩(wěn)定的，不容易受到個(gè)體行為變化或外在環(huán)境變化影響的意義結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)；制度包含兩個(gè)層面(行為系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)系統(tǒng))、四個(gè)構(gòu)成要素(行為系統(tǒng)包含行為、行為規(guī)則要素；結(jié)構(gòu)系統(tǒng)包含意義、資源要素)。它們之間的相互作用方式是：行為規(guī)則預(yù)設(shè)了特定情形下何種行為是恰當(dāng)?shù)?；意義結(jié)構(gòu)解釋、確證行為規(guī)則的正當(dāng)性及合法性并賦予行為意義；資源結(jié)構(gòu)為行動(dòng)提供支持或阻礙行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)[23]。這里所謂的“制度”是指狹義的“正式制度”或“紙面制度”，包括由行為、行為規(guī)則、資源結(jié)構(gòu)以及價(jià)值結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一整套系統(tǒng)，這套系統(tǒng)在形成后具有一定的穩(wěn)定性、自主性并有相對(duì)獨(dú)立的動(dòng)態(tài)變化。

制度由行為、行為規(guī)則、資源、意義等四個(gè)要素構(gòu)成，以此為分析框架，“包容性城市治理”的制度體系具有以下四個(gè)方面的內(nèi)涵：

1.在制度的意義要素中，“包容性”首先表現(xiàn)為對(duì)個(gè)體多樣性存在意義及價(jià)值的確認(rèn)并賦予他們平等的權(quán)利。這種“確認(rèn)”既針對(duì)特定群體內(nèi)的成員，也針對(duì)該群體外的其他人。換句話說(shuō)，包容性不僅體現(xiàn)為對(duì)“自己人”的包容，還體現(xiàn)在對(duì)“非我族類”的包容程度上。在現(xiàn)實(shí)中，它可能意味著享受社會(huì)保障、公共服務(wù)的權(quán)利、參與公共事務(wù)治理的權(quán)利等不應(yīng)該為“戶籍城市居民”或其他類似的制度化身份所獨(dú)享，而應(yīng)當(dāng)為突破此類限制的“非戶籍居民”及其他城市居民同享。在全球化視野下，它甚至意味著城市居民中的非本國(guó)公民與本國(guó)公民一樣享有某些基本權(quán)利。不僅如此，“包容性”也確認(rèn)了不同規(guī)模、區(qū)位的城市、不同的城市歷史、文化、面貌的價(jià)值——城市不應(yīng)是抽象的、千篇一律的，不同城市因其特殊的歷史文化背景而呈現(xiàn)多樣化的面貌，城市的發(fā)展理念、發(fā)展路徑及發(fā)展目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)因其自身特質(zhì)而有所分異。其次，任何城市治理制度體系的意義要素中都必然存在多重價(jià)值，這些價(jià)值之間往往存在“工具—目的”鏈，即一些價(jià)值作為工具而存在，而另一些價(jià)值則作為目的價(jià)值而存在。在“工具—目的”鏈中，目的價(jià)值相對(duì)于工具價(jià)值具有更高的優(yōu)先級(jí)。在包容性城市治理中，“包容性”不應(yīng)僅作為工具價(jià)值而存在，而應(yīng)作為目的價(jià)值而存在。在現(xiàn)實(shí)中，這意味著“包容性”本身即是城市發(fā)展所應(yīng)追求的，而非僅僅是為了實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等目的的工具。

2.在制度的資源要素中，包容性意味著每個(gè)個(gè)體都有權(quán)利使用生產(chǎn)資料、生活資料等公共資源并有權(quán)利享受社會(huì)福利、公共服務(wù)，尤其是社會(huì)保障與基本公共服務(wù)。當(dāng)然，在某些情況下，包容性的資源分配不僅體現(xiàn)在權(quán)利平等上，還體現(xiàn)在資源應(yīng)通過(guò)某些再分配策略向弱勢(shì)群體傾斜，使他們更易于享有或使用特定公共資源從而實(shí)現(xiàn)某種補(bǔ)償式的“平衡”，如為失能人士提供優(yōu)先通道、更大的停車位等。同時(shí)，資源分配規(guī)則中的包容性不應(yīng)當(dāng)是一種強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體、主流群體對(duì)邊緣群體的“施舍”。在這種情況下，后者能享有多少資源完全取決于前者以某種“慈善”的態(tài)度“施舍”多少資源，這種包容是一種不平等的包容，是高高在上的強(qiáng)勢(shì)群體或主流群體的一種慈善式話語(yǔ)[24]。真正的包容性城市治理的資源分配應(yīng)當(dāng)建立在平等的基礎(chǔ)上，即不同的個(gè)人或群體，不論其力量強(qiáng)弱、規(guī)模大小，都能平等地享受或占有特定公共資源。弱勢(shì)群體或邊緣群體能夠享受或占有公共資源，并非取決于強(qiáng)勢(shì)群體或主流群體的意愿，而是因?yàn)樗麄儜?yīng)當(dāng)且可以如此。

3.在制度的行為規(guī)則要素中，包容性主要表現(xiàn)為行為規(guī)則能夠充分考慮、公平對(duì)待不同人群的特性、需求與利益。與資源要素不同，制度中的行為規(guī)則并非通過(guò)提供資源支持來(lái)影響行為發(fā)生的可能性及人們的行為能力，而是通過(guò)正式或非正式的允許—禁止、支持—反對(duì)、提倡—遏制等表述明確特定場(chǎng)景中何種行為是恰當(dāng)?shù)模源酥苯铀茉煨袨?。包容性城市治理的行為?guī)則既包括對(duì)所有異質(zhì)性個(gè)體一視同仁的“普遍規(guī)則”，也包括針對(duì)特定群體的“特殊規(guī)則”。就前者而言，行為規(guī)則的包容性主要體現(xiàn)為它要尊重、理解并容忍不同人群的生活方式、行為方式；就后者而言，行為規(guī)則的包容性主要體現(xiàn)為對(duì)特定群體，尤其是弱勢(shì)群體及邊緣群體的呵護(hù)。同時(shí)，行為規(guī)則的設(shè)置應(yīng)遵循公共價(jià)值生產(chǎn)的過(guò)程，建立在行為規(guī)則所影響的對(duì)象(利益相關(guān)者)的意見(jiàn)和利益充分表達(dá)、協(xié)商的基礎(chǔ)之上[25]。

不僅如此，包容性城市治理的行為規(guī)則中必須設(shè)置“底線規(guī)則”或“消極規(guī)則”，即防止一些個(gè)人或群體侵犯、壓制其他個(gè)人或群體,降低城市治理的包容性水平，換句話說(shuō)——即便是在“包容性城市治理”理想的的包容性下，有些侵害性的行為仍然是不被“包容”的。

4.制度的行為要素是城市治理實(shí)踐的落腳點(diǎn)。在“制度—能動(dòng)”的視角下，治理實(shí)踐中人的行為受制度的意義要素、資源要素及行為規(guī)則的共同影響，它們不僅從對(duì)行為的激勵(lì)與懲罰等外部途徑，還借由社會(huì)化等途徑內(nèi)化到人的價(jià)值觀、信念系統(tǒng)及人格結(jié)構(gòu)中影響甚至決定人的行為[23]，同時(shí)，制度又在人的實(shí)踐中被不斷改變、修正。包容性在治理實(shí)踐中首先表現(xiàn)為不同群體能夠接受包容性城市治理制度的意義結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)及行為規(guī)則；其次，表現(xiàn)為人們?cè)谥卫韺?shí)踐中踐行包容性制度并逐漸將制度約束下的行為內(nèi)化、轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)行為；最后，表現(xiàn)為人依據(jù)歷史情境及時(shí)空條件的變化不斷重塑、調(diào)整制度的行為規(guī)則、資源要素甚至意義要素以使城市治理的整體包容性進(jìn)一步提高，包容性制度結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

綜上所述，在包容性城市治理的制度結(jié)構(gòu)中，規(guī)范意義上的“包容性”是貫穿制度四個(gè)要素的核心概念，制度的意義要素中對(duì)“包容性”地位的確認(rèn)，使制度行為規(guī)則要素中的包容性規(guī)則及治理實(shí)踐中的包容性行為得以合理化、合法化；制度資源要素對(duì)“包容性”原則的貫徹使得包容性治理實(shí)踐得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在治理實(shí)踐中，人們逐漸將“包容性”原則內(nèi)化到個(gè)體認(rèn)同、信念系統(tǒng)、價(jià)值規(guī)范及日常行為中，在面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，又能發(fā)揮實(shí)踐的“能動(dòng)”作用對(duì)包容性城市治理的具體制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以更好地實(shí)現(xiàn)“包容性”。在人和制度不斷相互塑造的過(guò)程中，包容性城市治理由“應(yīng)然”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

(四)“包容性城市治理”的內(nèi)容

作為一種城市治理模式，“包容性城市治理”并不是單一樣式的。對(duì)多樣化城市發(fā)展方向、城市文化、城市風(fēng)貌的包容，對(duì)具體的不同城市治理方式的包容，也是“包容性城市治理”的題中應(yīng)有之義。不同城市依照其治理實(shí)踐的特質(zhì)及需要在包容性城市治理模式的“集合”中可選擇不同的“子策略”，但無(wú)論如何，這些不同的城市治理模式在制度各要素的高包容性特征上應(yīng)是一致的。

包容性城市治理的實(shí)現(xiàn)需要多方推進(jìn)，人們應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注以下四個(gè)方面：

1.包容性城市治理中的公民參與。公民參與往往被視為實(shí)現(xiàn)“包容性城市治理”的充分條件[6]。值得注意的是，有研究表明，某些由強(qiáng)勢(shì)群體主導(dǎo)的、排斥其他群體的公民參與反而會(huì)降低城市治理的“包容性”[26]。在諸多公民參與方式中，包容性城市治理的實(shí)現(xiàn)需要更廣泛、更深入、更高質(zhì)量的公民參與，在此基礎(chǔ)上形成并實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。這種公民參與應(yīng)當(dāng)是基于平等原則的、充分包容異質(zhì)化人群的參與而非局限于強(qiáng)勢(shì)群體的、帶有偏見(jiàn)的參與；應(yīng)當(dāng)是在公共政策決策、政策執(zhí)行、公共服務(wù)供給、城市規(guī)劃、社區(qū)治理、監(jiān)管及規(guī)制等眾多領(lǐng)域廣泛的公共參與而非僅僅局限于某些領(lǐng)域的參與；應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化參與者賦權(quán)并根據(jù)具體情境構(gòu)建更高程度、更徹底的參與途徑而非僅僅局限于宣傳教育、征求意見(jiàn)、投票等較低層次。

在以公民參與實(shí)現(xiàn)包容性城市治理的實(shí)踐中，政府與社會(huì)組織都發(fā)揮了重要的作用。一些發(fā)達(dá)國(guó)家城市治理的經(jīng)驗(yàn)表明，城市政府的相關(guān)部門在提升城市對(duì)于外來(lái)移民包容性、滿足外來(lái)移民需要時(shí)發(fā)揮了重要作用，但這種作用并非憑空產(chǎn)生：在代表外來(lái)移民利益的社會(huì)組織的不斷倡議下，政府相關(guān)部門會(huì)采取措施提高外來(lái)移民享有城市公共服務(wù)的便利性[27]。因此，在實(shí)踐中，既要明確政府在提升城市治理包容性中的關(guān)鍵作用，也要注意培育社會(huì)組織等弱勢(shì)群體、邊緣群體的“發(fā)聲”及參與渠道。

2.包容性城市治理中的城市規(guī)劃。從制度的視角看，城市規(guī)劃對(duì)物理空間的劃分內(nèi)在地隱含了“城市應(yīng)當(dāng)如何”的價(jià)值規(guī)范以及對(duì)資源的重新配置、對(duì)行為規(guī)則的設(shè)置甚至對(duì)行為的直接調(diào)控。因此，有學(xué)者認(rèn)為，城市規(guī)劃可以被看作某種“權(quán)力工具”，與權(quán)力的分配格局和運(yùn)作方式關(guān)系密切[24]。城市規(guī)劃既可以被視為動(dòng)態(tài)的治理過(guò)程，也可以被視為靜態(tài)的治理結(jié)果，不論城市治理主體存在于城市內(nèi)部還是城市外部，現(xiàn)實(shí)中他們的治理實(shí)踐總是發(fā)生在城市空間內(nèi)，總要“落入”某種城市規(guī)劃過(guò)程或結(jié)果之中。

因此，包容性城市治理在城市規(guī)劃中的實(shí)現(xiàn)應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)考慮：首先，在規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分包容不同人群的多樣化特質(zhì)，充分包容他們的利益、需求與文化。在具體實(shí)踐中，參與式規(guī)劃往往被視為提高城市治理包容性的具體策略[6]。其次，在規(guī)劃結(jié)果中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)包容性。城市規(guī)劃通過(guò)對(duì)重構(gòu)城市空間影響城市治理，這種重構(gòu)并非僅僅是“打破圍墻、開(kāi)放空間”，而是一個(gè)如何處理特定空間的開(kāi)放與封閉之間的平衡的問(wèn)題：既要通過(guò)適當(dāng)?shù)拈_(kāi)放來(lái)打破社會(huì)隔離、促進(jìn)公共資源的共享；又要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆忾]來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)某些群體存在樣式的保護(hù)，避免它們因?yàn)樯婵臻g被強(qiáng)勢(shì)群體“吞沒(méi)”而消失。

在城市規(guī)劃實(shí)踐中，創(chuàng)建良好的包容性城市公共空間對(duì)實(shí)現(xiàn)包容性城市治理十分必要。一些研究指出，包容性城市公共空間應(yīng)具有以下特點(diǎn)：一是對(duì)各階層群體、各類型活動(dòng)均有吸引力，而非僅追求“高端”“獨(dú)享”；二是人們可以自由選擇不同的活動(dòng)類型；三是一定的領(lǐng)域性和私密性是必要的，各類人群、活動(dòng)之間不至于相互沖突、排斥；四是一定的開(kāi)放性，用柔性邊界而非圍墻、鐵柵欄等剛性邊界定界。而功能復(fù)合的土地利用模式、對(duì)城市低收入群體及邊緣群體更具有包容性的公共政策、公共空間景觀優(yōu)化及完善的城市行人與非機(jī)動(dòng)車交通環(huán)境則被認(rèn)為是打造包容性城市公共空間的有效途徑[28]。同時(shí)，隨著區(qū)域發(fā)展越來(lái)越受到重視，包容性城市規(guī)劃不能僅考慮城市內(nèi)部，更應(yīng)考慮城市間及城鄉(xiāng)關(guān)系中的包容性問(wèn)題。城市間的競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展往往使城市規(guī)劃傾向于吸引流動(dòng)的資本及人才入駐，但這種競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)帶來(lái)區(qū)域間及城市內(nèi)部的非均衡、排他性發(fā)展，克服區(qū)域發(fā)展城市規(guī)劃中的對(duì)短期利益的追求產(chǎn)生的政治性阻礙，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)、包容性發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)包容性城市治理、推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的重要因素。

3.包容性城市治理中的公共服務(wù)。公共服務(wù)供給與管理是城市治理的重要內(nèi)容。建立完善的社會(huì)保障體系以及提供普遍可及的公共服務(wù)往往被視為實(shí)現(xiàn)包容性城市治理的重要手段[6,18]。完善的城市社會(huì)保障體系往往與減貧(Pro-Poor)意義上的包容性城市治理相聯(lián)系，而普遍可及的公共服務(wù)則更拓展到對(duì)多樣性包容意義上的城市治理——作為基本公共服務(wù)重要組成部分的社會(huì)保障體系要滿足的是人們的基本生存及發(fā)展需要，而其他一般性的、非基本公共服務(wù)要滿足的不僅僅是人們的“底線需求”，還包含人們更高層次、多樣化的需求。在城市公共服務(wù)與社會(huì)保障中實(shí)現(xiàn)包容性城市治理，至少需要考慮兩個(gè)方面的問(wèn)題：

(1)誰(shuí)能夠享受城市的公共服務(wù)？由于城市發(fā)展水平不同，城市公共服務(wù)供給能力、質(zhì)量往往有所差別，公共服務(wù)供給體系的完善程度及供給水平往往被作為城市之間吸引優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源的競(jìng)爭(zhēng)性手段。在中國(guó)，這種做法往往與現(xiàn)有的戶籍制度及財(cái)政再分配體制相結(jié)合，形成基于戶籍身份的城市公共服務(wù)享有資格的認(rèn)證系統(tǒng)——或通過(guò)出生在某地，或通過(guò)證明自己的能力(創(chuàng)造價(jià)值的能力、工作能力、經(jīng)濟(jì)能力甚至購(gòu)房能力等)，來(lái)獲取某城市的戶籍，方具有享受該城市公共服務(wù)的資格。這種制度設(shè)置將一部分生活在城市卻未能獲取該資格的人(或因?yàn)榉浅錾?，或因?yàn)槟芰ι形催_(dá)標(biāo))排斥在城市公共服務(wù)供給體系之外，從而降低了城市的總體包容性。當(dāng)前的研究成果往往將戶籍制度改革及財(cái)政再分配體制改革作為解決這一問(wèn)題的對(duì)策[1,4]，而財(cái)政再分配規(guī)則與戶籍掛鉤又使得戶籍制度改革成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在，但是從制度視角來(lái)看，僅僅變革城市治理制度的資源要素及行為規(guī)則要素，似乎尚未從根本上解決這一問(wèn)題。在現(xiàn)有的城市治理價(jià)值導(dǎo)向下，“包容性”是為發(fā)展，特別是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，即便是戶籍制度與城市公共服務(wù)供給體系脫鉤，公共服務(wù)的享有資格同樣可以與其他條件掛鉤(如學(xué)歷高低、納稅時(shí)長(zhǎng)或數(shù)額、工作性質(zhì)或工作年限、消費(fèi)能力等)；而即便現(xiàn)有的戶籍制度不變，城市公共服務(wù)仍然可以另行確定一套身份及資格識(shí)別機(jī)制以實(shí)現(xiàn)更高包容性的供給。一些研究也發(fā)現(xiàn)，一些城市的農(nóng)民工并不看重城市戶籍，但他們?nèi)杂腥谌胨〕鞘械脑竿鸞29]。因此，是否改變戶籍制度并非解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在，它或許既不是提高城市治理包容性的充分條件，也不是其必要條件。解決農(nóng)民工、流動(dòng)人口市民化、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率脫節(jié)等問(wèn)題的關(guān)鍵不在于是否改變戶籍制度，而在于通過(guò)城市公共服務(wù)的“供給側(cè)改革”，通過(guò)變革城市治理制度體系意義要素層面上的公共服務(wù)價(jià)值導(dǎo)向、資源要素層面上的公共服務(wù)資源分配方式、行為規(guī)則層面上的公共服務(wù)享有資格，為高包容性的城市公共服務(wù)供給掃清制度障礙；從“以人為本”的角度出發(fā)確認(rèn)城市居民，尤其是那些沒(méi)有獲得城市戶籍的居民對(duì)于城市的價(jià)值，而非僅將其視為城市發(fā)展的“負(fù)擔(dān)”；將享有城市公共服務(wù)視為每一個(gè)城市居民的應(yīng)有權(quán)利，而非僅將其片面化、工具化地視為吸引“高端人才”、促進(jìn)城市發(fā)展的手段[29]。

(2)在解決“誰(shuí)享受”之后，還需要考慮：提供何種公共服務(wù)？很明顯，在以異質(zhì)性與多樣化為特征的城市中，人對(duì)公共服務(wù)的需求也將是多元化、多層次的。即便是基本公共服務(wù)所要滿足的“底線需求”，在不同的人群之間可能也會(huì)具有較大的差異。相較于基本公共服務(wù)，一般性的、非基本公共服務(wù)可能要面臨更高程度的異質(zhì)性需求。不論是服務(wù)種類還是供給質(zhì)量，僅提供單一標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)恐怕已經(jīng)難以滿足目前城市居民的需要，更難以滿足包容性城市治理的要求。因此，在包容性城市治理中，就包含社會(huì)保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)而言，它必須一方面能夠滿足其“減貧”目標(biāo)，滿足城市居民尤其是弱勢(shì)群體及邊緣群體基本需求、減少城市貧困；另一方面，它又必須考慮到不同群體之間“底線需求”的多樣性與異質(zhì)性；就一般性的、非基本公共服務(wù)而言，則需要考慮構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)——個(gè)性化公共服務(wù)”等多層次、多維度、立體化的城市公共服務(wù)供給體系以滿足不同人群的需要。而在公共服務(wù)供給過(guò)程中，通過(guò)引入服務(wù)用戶的參與，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的合作生產(chǎn)與合作供給，是滿足公共服務(wù)多元化需求、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量的有效途徑[30]。

4.包容性城市治理中的城市文化構(gòu)建。城市文化是一個(gè)城市的“軟實(shí)力”。它包括人們對(duì)于城市歷史的記憶、人們?cè)诔鞘兄械纳罘绞揭约叭藗儗?duì)于城市應(yīng)該以何種形態(tài)存在的期待。它內(nèi)化于城市居民的個(gè)體人格中，并通過(guò)城市居民的群體行為外顯出來(lái)，形成城市的“文化性格”。城市不是某種抽象存在，而總在某種獨(dú)特的歷史情境中生長(zhǎng)而成，在自然條件、人文環(huán)境、歷史軌跡等多重因素的影響下，每一座城市必然具有獨(dú)特的“文化性格”，從而形成豐富的城市間文化多樣性。城市文化的多樣性特質(zhì)并非僅存在于城市之間，人的多樣性也隨著城市的歷史發(fā)展逐漸造就了城市內(nèi)部的文化多元性。

如今，城市的文化多樣性特質(zhì)面臨巨大的挑戰(zhàn)：一方面，在對(duì)城市“增長(zhǎng)機(jī)器”功能的片面追求下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資本逐利推動(dòng)下的城市建設(shè)吞噬了城市的歷史特征及文化表征，那些遺留下來(lái)的、能代表城市特質(zhì)的文化符號(hào)，許多只能在千篇一律的鋼筋水泥叢林及全球化商品經(jīng)濟(jì)的壓迫下，蜷縮在城市的角落里，從城市獨(dú)特生活方式的標(biāo)志變成僅供游客瞻仰參觀的“文物”和“遺跡”；另一方面，城市內(nèi)部那些受資本等因素推動(dòng)的強(qiáng)勢(shì)文化逐漸支配了城市的文化環(huán)境與文化生活，而那些弱勢(shì)文化在強(qiáng)勢(shì)文化的驅(qū)逐下，日趨邊緣化乃至消亡。不論在城市間還是城市內(nèi)部，文化的多樣性、獨(dú)特性正面臨巨大沖擊。

包容性城市治理強(qiáng)調(diào)對(duì)城市文化多樣性、獨(dú)特性的包容。首先，文化認(rèn)同既是個(gè)體人格的重要構(gòu)成要素，也是城市“文化性格”的基礎(chǔ)。某一種城市文化的存在之所以意義重大，并非因?yàn)樗梢苑?wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等特定目標(biāo)，而是因?yàn)樗旧砑茨康?。包容性城市治理的制度體系不僅要從“以人為本”的角度確認(rèn)個(gè)體存在的意義，還要確認(rèn)每一座城市獨(dú)特的歷史積淀與文化性格不可替代的價(jià)值。像人與人之間的平等一樣，不同城市的文化特質(zhì)也是平等的，它們之間只有差異而無(wú)高下，每一座城市獨(dú)特的“文化性格”都應(yīng)當(dāng)擁有發(fā)展空間并受到應(yīng)有的尊重與呵護(hù)。其次，包容性城市治理的城市文化不僅是“城市的文化”，還是“人的文化”。任何城市中都不可避免地存在強(qiáng)勢(shì)文化與弱勢(shì)文化的分化，但這并不意味著弱勢(shì)文化就應(yīng)當(dāng)被邊緣化乃至消亡。包容性城市治理在城市文化中的包容性體現(xiàn)在城市中生活的人對(duì)多元文化的包容、認(rèn)同上，體現(xiàn)在持有不同文化認(rèn)同的人之間的平等共處、相互包容與尊重上，體現(xiàn)在人在交往中保持自身生活經(jīng)歷及生活樣式的獨(dú)特性的同時(shí)，對(duì)他人獨(dú)特性的容忍、接納與認(rèn)同上。深植于包容性城市治理中的包容性城市文化在人的日?；顒?dòng)中展現(xiàn)出來(lái)，并在人的日常活動(dòng)中得到進(jìn)一步確認(rèn)，發(fā)展并不斷鞏固、提升城市文化的包容性。

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國(guó)城市在國(guó)際舞臺(tái)上將扮演越來(lái)越重要的角色，可以預(yù)見(jiàn)，更加頻繁的國(guó)際化人口流動(dòng)以及城市間的文化交流將為中國(guó)城市注入越來(lái)越豐富的文化內(nèi)涵，同時(shí)也將對(duì)城市文化包容性帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。如何使多樣性的文化能夠和諧并存而非相互沖突，不能只是一個(gè)被動(dòng)適應(yīng)的過(guò)程，而需要制度、政策、教育及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)引導(dǎo)、主動(dòng)適應(yīng)。中華文化自身的包容性特質(zhì)使得中國(guó)城市有著發(fā)展包容性文化的天然優(yōu)勢(shì)。在新的時(shí)代背景下，將歷史積淀、人文特質(zhì)與現(xiàn)代發(fā)展注入城市文化中，形成中國(guó)城市新的文化面貌，同時(shí)以海納百川的姿態(tài)迎接世界，是中國(guó)未來(lái)城市轉(zhuǎn)型的題中應(yīng)有之義。

現(xiàn)實(shí)中的包容性城市治理并不限于以上方面的內(nèi)容，不同城市、不同歷史時(shí)期實(shí)施的包容性城市治理策略也不局限于以上所列，篇幅所限，不再一一探討。包容性城市治理實(shí)踐不僅需要“超城市”(如國(guó)家、區(qū)域)、城市及“亞城市”(如區(qū)縣、社區(qū))等層面的多層治理制度安排，還需要結(jié)合不同城市及其不同發(fā)展階段的多樣化歷史情境進(jìn)行設(shè)計(jì)。

五、包容性城市治理的未來(lái)展望

包容性城市治理強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展“以人為本”，強(qiáng)調(diào)城市均衡發(fā)展，強(qiáng)調(diào)對(duì)多元化、異質(zhì)性的包容，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展成果為所有人“共享”，對(duì)于解決城市粗放型、非均衡、排他性發(fā)展造成的“城市病”有重要意義，以包容性城市治理推動(dòng)中國(guó)城市轉(zhuǎn)型是未來(lái)城市發(fā)展的方向。

在治理實(shí)踐中，“包容性城市治理”是一種具有前瞻性、指向性的，與城市治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及和諧、共享等發(fā)展理念相契合的城市治理模式。目前來(lái)看，包容性城市治理的實(shí)現(xiàn)至少面臨兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

一是城市治理的制度體系具有相對(duì)穩(wěn)定性的特征，這種相對(duì)穩(wěn)定性在急需制度變遷之時(shí)則會(huì)表現(xiàn)為現(xiàn)存制度體系抵制、拒斥變革的頑固性(Robustness)[23]。在城市轉(zhuǎn)型中，城市治理模式的轉(zhuǎn)變同樣會(huì)面臨此類問(wèn)題，這不僅表現(xiàn)在治理主體的行為模式一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，還表現(xiàn)在埋藏于制度體系深層并固化在治理主體價(jià)值觀深處的城市治理價(jià)值導(dǎo)向這一制度要素會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。在當(dāng)下的中國(guó)城市治理語(yǔ)境下，“發(fā)展”特別是經(jīng)濟(jì)意義上的“發(fā)展”時(shí)常被作為非常重要甚至唯一的價(jià)值取向，城市化仍被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“推進(jìn)器”?！鞍菪浴薄鞍l(fā)展成果為人民共享”等理念雖然常被提及，但真正落實(shí)到城市治理制度體系的各個(gè)要素中仍面臨重重障礙。包容性城市治理模式的最終確立，仍需要人們堅(jiān)持不懈地努力。

二是從城市治理內(nèi)部來(lái)看，不同領(lǐng)域?qū)Υ鞍菪猿鞘兄卫怼钡膽B(tài)度可能不同，例如，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和城市的公共服務(wù)部門在同一時(shí)期對(duì)于“包容性”的理解及重視程度會(huì)有差別，這種差別在某些情況下可能相當(dāng)大，因此包容性城市治理必須面對(duì)不同領(lǐng)域治理價(jià)值取向、治理策略的不同乃至沖突的挑戰(zhàn)。從城市外部來(lái)看，任何一個(gè)城市并非孤立存在，它總是處在某個(gè)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中，不可避免地與周圍的城市相聯(lián)系。在這種情況下，不同城市之間的包容性水平差異可能會(huì)對(duì)高包容性城市造成一定的負(fù)面影響，迫使高包容性的城市采取傾向于排斥的治理策略，降低其包容性水平。因此，包容性城市治理又必須考慮城市間的包容性的“平衡”與協(xié)調(diào)發(fā)展，就此而言，“包容性城市治理”的推進(jìn)對(duì)于國(guó)家及區(qū)域治理能力也將是一大考驗(yàn)。

盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，隨著“包容性發(fā)展”“包容性城市”等理念在全世界范圍內(nèi)取得越來(lái)越多的認(rèn)同并逐漸上升為包括中國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家的發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，在城市治理理論與實(shí)踐中，“包容性城市治理”將越來(lái)越為人們所關(guān)注。隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國(guó)國(guó)際地位日益提高、國(guó)際影響力日益增強(qiáng)，中國(guó)城市的國(guó)際化水平、城市間及城市內(nèi)部的多元化程度亦將不斷提高，以包容性城市治理推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型，不僅能有效解決“城市病”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、提高人民群眾“獲得感”[31]，還能幫助中國(guó)城市妥善處理、從容應(yīng)對(duì)國(guó)際化、多元化帶來(lái)的潛在影響與沖突，為城市乃至國(guó)家樹立良好的國(guó)際形象。