劉國臻 劉 芮

學術界對非住宅建設用地使用權屆期問題鮮有研究?！吨腥A人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）對建設用地使用權從住宅與非住宅做了區(qū)分。對住宅建設用地使用權屆期做了自動續(xù)期的規(guī)定，對非住宅建設用地使用權做了“期限屆滿后續(xù)期的，依照法律法規(guī)辦理”的委任性規(guī)定。2016年11月27日中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《關于完善產權保護制度意見》）指出，對產權保護應當遵循“平等、全面、依法”的原則。保護不動產產權不能僅限于住宅，還應包括非住宅不動產。隨著非住宅建設用地使用權屆期，我國現行非住宅建設用地使用權屆期制度存在的過于偏向保護土地所有權人利益，而忽視土地使用權人利益的立法缺陷越來越突出，并引起社會的關注。本文揭示我國現行非住宅建設用地使用權屆期制度存在的缺陷，提出并論證制度完善思路，以期為我國非住宅建設用地使用權制度建設提供參考。非住宅建設用地使用權是住宅建設用地使用權的對稱，指的是除用于住宅以外的建設用地使用權，既包括以出讓方式取得的建設用地使用權，也包括以劃撥方式取得的建設用地使用權。由于以劃撥方式取得的建設用地使用權實行無期限制度，一般沒有期限限制，所以，本文討論的非住宅建設用地使用權僅指以出讓方式取得的建設用地使用權。

一、非住宅建設用地屆期制度存在的缺陷

根據我國現行立法規(guī)定，非住宅建設用地使用權的最高期限分別為40或50年。自20世紀80年代我國建立城鎮(zhèn)國有土地使用權有償出讓制度至今已近40年，未來大量的非住宅用地使用權屆期與續(xù)期必將成為亟待解決的現實問題。我國非住宅建設用地使用權屆期制度存在的缺陷主要表現如下。

（一）缺乏對“社會公共利益”范圍的界定

“社會公共利益”需要是不批準非住宅用地使用權續(xù)期申請的法定理由?！吧鐣怖妗眱群哂心：?、變動性和適應性。①梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016年第6期。把握不準很容易造成公權力對私權利的侵害?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《房地產管理法》）第22條第一款規(guī)定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。”但相關立法中并沒有明確規(guī)定非住宅建設用地使用權屆期收回的“社會公共利益”的邊界。我國現行相關立法不僅沒有從實體法上規(guī)定“社會公共利益”的邊界，而且在程序方面也確乏相應的制度安排。政府審批機關在非住宅建設用地使用權屆期收回中也缺乏“社會公共利益”需要的專門性說明。似乎只要是政府不批準非住宅建設用地使用權續(xù)期，就符合“社會公共利益”需要。這樣政府審批機關的公正性難以保證，不利于非住宅建設用地使用權人的利益保護。

（二）國家無償取得地上房屋及其他不動產不合理

我國現行法律制度把土地與地上房屋及其他不動產分別作為物權客體。非住宅建設用地使用權已經成為獨立意義的物權。非住宅建設用地使用權具有期限性，而地上房屋及其他不動產又是無期限的。這樣就存在有期限的非住宅建設用地使用權與坐落其上的無期限房屋及其他不動產存在客觀沖突?，F行法律法規(guī)規(guī)定，非住宅建設用地使用權期滿后，沒有約定或者約定不明確的，②實踐中，非住宅建設用地使用權出讓合同由政府提供格式文本，一般沒有期滿后該土地上房屋及其他不動產歸屬的約定。該地上的房屋及其他不動產所有權歸國家無償取得。鑒于地上房屋及其他不動產是獨立的物權，有獨立的財產價值，獨立于土地使用權的房屋及其他不動產所有權具有正當性。③高圣平、楊旋：《建設用地使用權期滿后的法律后果》，《法學》2011年第10期。非住宅建設用地使用權期限屆滿后，國家無償收回非住宅建設用地使用權并及之地上房屋及其他不動產的做法，不僅違反產權平等保護原則，也有違公平交易原則。從經濟學角度分析，地上房屋及其他不動產的所有權在非住宅建設用地使用權期限屆滿后，面臨著被政府無償取得的風險，則地上房屋及其他不動產所有權人為追求自身利益最大化，極有可能對土地、地上房屋及其他不動產進行消極管理，甚至于破壞性利用，由此必然導致土地資源利用不足或利用過度，違背了最優(yōu)化社會效用的原則，難以避免“租值消散（rent dissipation）”的結果。④租值消散的概念在庇古《福利經濟學》一書中第一次提出。最初指的是產權界定不清，公共的部分就會成為大家爭搶的對象，并帶來社會利益的損失。之后在H·斯科特·戈登、張五常等學者處得到發(fā)展。現行制度安排下，會促使非住宅建設用地使用權人竭澤而漁，不惜以違背土地資源可持續(xù)發(fā)展的要求而攫出最大利潤，這與土地資源有效利用的立法本意相去甚遠。⑤王林清：《建設用地使用權期限屆滿法律后果比較觀察》，《環(huán)球法律評論》2016年第4期。政府部門做出不予續(xù)期的決定后，土地使用權人的權益缺乏相應的法律保障和權利救濟途徑。

（三）續(xù)期制度不科學、不完善

我國有關非住宅建設用地使用權續(xù)期制度安排主要見于《物權法》《房地產管理法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》）等。上述法律法規(guī)對非住宅建設用地使用權續(xù)期制度安排內容是：（1）續(xù)期采用申請制，但是否續(xù)期決定權在政府部門；（2）土地使用權人至遲于屆滿前一年申請續(xù)期；（3）續(xù)期需重新簽訂土地使用權出讓合同，支付土地使用權出讓金；（4）我國土地使用權出讓采用法定最長年限制。上述續(xù)期制度安排不科學、不完善的主要表現在以下方面。第一，非住宅建設用地使用權續(xù)期采用申請制，操作成本高，既浪費非住宅建設用地使用權人的時間成本和人力成本，也浪費政府部門的行政資源。既然只有出于社會公共利益需要才不批準申請人的續(xù)期申請，而實踐中為了社會公共利益需要的非住宅建設用地情況并不多見，大量的非住宅建設用地并非為了社會公共利益需要，而是一般市場經營行為。第二，續(xù)期時間不科學。依據《物權法》第149條和《房地產管理法》第21條的規(guī)定，非住宅建設用地使用權期限屆滿后，原土地使用權人有意愿繼續(xù)使用土地的，申請續(xù)期的時間為“至遲于屆滿前一年”。此規(guī)定從字面上理解，土地使用者可在其有效使用期限內，除屆滿前最后一年外均能申請。非住宅建設用地使用權的最高期限分別為40年或50年，則可以在前39年或49年內進行申請。與我國香港地區(qū)土地批租制度在“期滿前二十年內”申請規(guī)則相比較，①張增強：《香港法制教程》，廣州：暨南大學出版社，1993年，第185頁。我國雖然給予了土地使用權人更長的申請時間，但這樣的規(guī)定顯然不符合一般經營規(guī)律。實踐中，非住宅建設用地使用權人在取得土地使用權后的前10年、20年多忙于前期物業(yè)開發(fā)建設和試營業(yè)，對營業(yè)的預期尚處于不能確定狀態(tài)，很難決定是否續(xù)期，也就一般沒有申請續(xù)期的需求。政府部門需應對長達39年或49年內的所有土地使用權人的可能申請，不僅對行政資源來說是一種巨大的浪費，而且非住宅建設用地使用權人申請過早，政府部門也難以判斷涉案土地在30、40年后是否存在社會公共利益需求的情況?！爸吝t于屆滿前一年申請續(xù)期”的規(guī)定彈性太大，操作起來不符合效率原則。而且現行立法對非住宅建設用地使用權人尚在合法使用期最后一年的申請沒有規(guī)定是否允許。第三，土地使用權出讓采用法定最長年限制，雖然在理論上存在“土地使用權出讓合同”可約定短于40年或50年，但實踐中，“土地使用權出讓合同”均采用政府部門提供的格式文本，一般不允許當事人更改土地使用權出讓年限。法律規(guī)定的最高年限也就成為土地使用權事實年限。此種做法的好處是使得土地使用權人的權利可預期，可進行長遠計劃，在一定程度上保障交易安全。但要注意的是，預期確定不等于預期合理，也不意味著能保證土地資源最有效率的利用。②周林彬、任爾昕：《我國農地使用權和基地使用權制度的效率分析》，《甘肅政法學院學報》2000年第3期。同時，我國有關非住宅建設用地使用權續(xù)期制度對續(xù)期次數、續(xù)期費用等相關內容都存在立法空白，導致實踐中出現“無法可依”的困境。

二、科學界定“社會公共利益”范圍

為了達到增強公權力機關行政行為的公信力，減少乃至杜絕非住宅建設用地使用權人在續(xù)期申請被拒后的報復性行為，建設和諧社會目標，必須對“社會公共利益”范圍進行界定。

（一）實體法的設計

對“社會公共利益”范圍的認識，既存在一定共性，也存在一定差別。從實體法上對“社會公共利益”進行界定，能夠為政府部門在審批非住宅建設用地使用權續(xù)期申請時提供具體操作規(guī)范，防止非住宅建設用地使用權屆期收回權的濫用。2011年1月19日通過的《中華人民共和國國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《新房屋征收條例》）對國有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的立法界定，可為非住宅建設用地使用權屆期收回法定理由，即“社會公共利益”需要的范圍界定提供借鑒經驗?！缎路课菡魇諚l例》首先以概括的方式界定了國有土地上房屋征收的“公共利益”，并從五個方面列舉可以發(fā)動國有土地上房屋征收權的“公共利益”目的范圍。實踐證明，《新房屋征收條例》關于“公共利益”范圍的界定符合中國國情，具有可操作性。2017年5月國土資源部公布的《土地管理法（修正案）》（征求意見稿），也吸收了《新房屋征收條例》“公共利益”目的范圍的界定方式和內容。其中《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）關于以概括方式界定土地征收的“公共利益”目的范圍，與《新房屋征收條例》對國有土地上房屋征收的“公共利益”的界定完全相同?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖姼澹┮粤信e方式規(guī)定“公共利益”目的范圍與《新房屋征收條例》關于國有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的（一）（二）（三）（六）完全一致。③（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。只是（四）（五）兩項，《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）與《新房屋征收條例》的規(guī)定略有不同，其區(qū)別在于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（四）在《新房屋征收條例》（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要基礎上，增加了“搬遷安置工程建設的需要?！薄锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖姼澹ㄎ澹┡c《新房屋征收條例》（五）規(guī)定的內容也并非實際性的差別。①《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（四）由政府組織實施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設的需要；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規(guī)劃而進行開發(fā)建設的需要?！缎路课菡魇諚l例》（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要。對非住宅建設用地使用權續(xù)期不予批準的“社會公共利益”的范圍界定，可借鑒《新房屋征收條例》“公共利益”目的范圍的界定。特別是《新房屋征收條例》關于國有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的（一）（二）（三）（六）項可直接移植。

（二）程序法的設計

由于實體立法存在局限性，不可能窮盡現實生活中所有“社會公共利益”的情形。在程序法制度規(guī)范確認“社會公共利益”方面，我國沒有非住宅建設用地使用權續(xù)期不予批準的“社會公共利益”界限的程序性制度安排。在實踐中，對非住宅建設用地使用權續(xù)期不予批準的“社會公共利益”界限的把握，還必須建立科學的程序法制度來保障。境外國家或地區(qū)的經驗和我國的實踐表明，法律必須建設非住宅建設用地使用權續(xù)期不予批準的“社會公共利益”程序性制度，規(guī)范不予批準非住宅建設用地使用權續(xù)期申請的行為，增加不予批準非住宅建設用地使用權續(xù)期申請的透明度和公示性，將不予批準非住宅建設用地使用權續(xù)期申請的行政行為框定在必要的范圍內。市場經濟條件下，對政府部門公權力制約存在客觀需要。市場經濟比較發(fā)達國家或地區(qū)通常建立司法程序制度，對私權利實施救濟。司法救濟是權利救濟的最后屏障和防線，也是“弱者”爭取公平、維護權利，向“強者”“扳平”的重要途徑，具有權威性和強制性。②劉國臻：《論我國土地征收公共利益目的之邊界》，《中國行政管理》2010年第9期。為了確保非住宅建設用地使用權收回時的“社會公共利益”需要，必須設置司法救濟途徑。2011年1月19 日《新房屋征收條例》設置司法救濟途徑的經驗可資借鑒?！缎路课菡魇諚l例》第14條規(guī)定“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。這是我國對公共利益范圍界定的比較成熟的程序性制度安排。2014年11月1日修正后的《中華人民共和國行政訴訟法》第12條也將土地征收的公共利益范圍界定安排了司法救濟的途徑。關于公共利益范圍界定，不僅實體法有“用武”之地，程序法也不可或缺，已成為潮流。

三、修訂現行立法，明確地上房屋及其他不動產人以補償請求權

根據《土地管理法》和《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定，非住宅建設用地使用權期限屆滿未成功續(xù)展的，地上房屋及其他不動產將被無償收歸國家所有。實踐中，非住宅建設用地上的房屋及其他不動產具有情況復雜、類型多樣的特點，一律收歸國有的“一刀切”處理方案，對非住宅建設用地使用權人而言，期滿后只有選擇續(xù)期或不續(xù)期的權利，并無其他可以救濟自身權益的有效辦法與途徑，這不利于非住宅建設用地使用權人財產權益保護。③浩然：《財產權預期視角下的建設用地使用權續(xù)期問題探討》，《山東社會科學》2016年第11期。因此，應當修訂現行相關立法，區(qū)別不同情況，明確地上房屋及其他不動產歸屬原則與補償標準，賦予地上房屋及其他不動產所有人以補償請求權，合理保護地上房屋及其他不動產所有權人的合法權益。

（一）地上房屋及其他不動產的歸屬

根據我國《房地產管理法》《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，非住宅建設用地使用權實行期限制，最長期限分別為40年或50年；而地上房屋及其他不動產所有權實行無期限制。這與境外國家或地區(qū)的規(guī)定并無二致。所不同的是，境外國家或地區(qū)對非住宅建設用地使用權期限屆滿后地上房屋及其他不動產的歸屬處理并不采用一律收歸土地所有權人所有的處理方案。而是賦予地上權人的地上建筑物補償請求權。例如，德國《地上權條例》規(guī)定，地上權人對建筑物享有補償請求權。④陳越鵬：《住宅建設用地使用權自動續(xù)期的問題與出路》，《中國土地科學》2016年第10期。在建筑技術和建筑材料日新月異的今天，房屋及其他不動產的使用“壽命”期限一般很長，有的可達百年，甚至幾百年。這樣就必然存在無期限的房屋及其他不動產所有權，與有期限的非住宅建設用地使用權之間的矛盾與協調問題。①王利明：《住宅建設用地使用權自動續(xù)期規(guī)則》，《清華法學》2017年第2期。

政府機關對于房屋及其他不動產的產權依照《物權法》等相關法律頒發(fā)不動產證書，房屋及其他不動產的產權應當得到平等保護。國家無償收回的行為，不僅違反了法律對產權平等保護的原則，還會打擊土地使用權人對地上房屋及其他不動產的長遠投資意愿，不利于土地使用權人建造高質量的房屋及其他不動產。盡管房屋及其他不動產坐落于土地之上，但土地使用權屆期滿后，地上房屋及其他不動產并未滅失。國家無償取得地上房屋及其他不動產，并未支付對價，缺乏法理依據?，F行法律對非住宅建設用地使用權期滿后地上房屋及其他不動產的歸屬規(guī)定，過于簡單粗暴，實踐中必然帶來潛在不良后果，修訂現行立法，明確地上房屋及其他不動產的補償請求權，是防止不良后果發(fā)生的有效制度安排。

在我國用于開發(fā)的城鎮(zhèn)土地，其所有權歸屬國家，地方政府具體行使國家土地所有權而出讓土地使用權時，所采用的出讓合同文本均為政府提供的示范格式文本。對于合同具體條款，土地使用權受讓人幾乎沒有修改的機會和權利?！段餀喾ā返?49條第二款規(guī)定“約定地上物歸屬”的內容，在實踐中也就淪為空洞條文。鑒于土地使用權出讓合同本質是民事合同，有關地上物的歸屬問題，應尊重意思自治原則，給予當事人適當磋商的機會和權利。②朱廣新：《論違約行使土地使用權的法律后果》，《法律科學》2012年第2期。在土地使用權期滿后給予土地使用權人以地上房屋及其他不動產補償請求權，可以有效平衡土地使用權出讓人與受讓人雙方的利益，有利于土地使用權人的合法財產所有權的保護。③李顯冬：《論土地使用權到期后其上房屋所有權的歸屬》，《國家行政學院學報》2005年第5期。具體分為兩種情形處理。其一，沒有地上房屋及其他不動產或地上房屋及其他不動產不具備使用價值時，對于土地使用權人為充分發(fā)揮土地的功能，投入相當多的費用去改良土地，以提升土地的經濟價值。由此產生的土地增值，應賦予土地使用權人在土地使用權收回后，向土地所有權人請求償還有益費用的權利。其二，地上房屋及其他不動產具備使用價值，未續(xù)期或續(xù)期未批準，且土地使用權人取回地上房屋及其他不動產會造成使用價值減損、滅失的，土地所有權人（政府）應當進行合理補償。④高圣平、楊旋：《建設用地使用權期滿后的法律后果》，《法學》2011年第10期。此種補償的性質可被認為是土地使用權人將地上房屋及其他不動產通過買賣的方式將所有權轉移給國家，也即賦予地上房屋及其他不動產所有權人以補償請求權。對于國家來說，可以促進社會財富的良性積累；對原地上物所有權人來說，也不會出現消極維護、故意破壞等報復行為。

（二）地上房屋及其他不動產的處理與補償思路

對地上房屋及其他不動產處理與補償有四種解決思路：（1）土地使用權期限屆滿后由國家無償取得；（2）在土地使用權出讓合同中對補償標準有約定的，按照約定處理；（3）延長土地使用期限以抵充地上房屋及其他不動產的補償款；（4）土地所有權人對地上房屋及其他不動產以市場價格進行補償。上述第一種解決思路過于注重保護土地所有權人的利益，與境外國家和地區(qū)注重保護土地用益物權人利益通例不符。⑤房紹坤：《物權法用益物權篇》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第209頁。第二種解決思路，由于國家壟斷土地一級市場，處于絕對強勢地位，合同相對人的平等磋商談判機會難以保證，可操作性并不強。第三種和第四種解決思路較為可行，但需針對不同情況分別適用。第三種解決思路適用于當政府部門財政困難，無法足額支付補償款時，可用此解決思路。具體延長期限的長短需視不同地上房屋及其他不動產的現存價值而定。第四種解決思路適用于當地上房屋及其他不動產的使用期限較之于土地使用權期限屆更長，且地上房屋及其他不動產的取回會破壞其完整性的，對于因土地使用權人改良土地使得土地增值而支出的有益費用，土地所有權人應給予合理補償。⑥朱廣新：《房屋征收補償范圍與標準的思考》，《法學》2011年第5期。若土地使用權人無繼續(xù)開發(fā)使用的意愿或繼續(xù)使用對其已無必要而拒絕延長的，可采用稅收優(yōu)惠、相關費用減免等方式對地上房屋及其他不動產現值予以補償。

四、續(xù)期時間、期限、次數和費用科學化、具體化

我國現行立法對非住宅建設用地使用權續(xù)期時間、期限、次數和費用缺乏科學、詳細的規(guī)定，將續(xù)期時間、期限、次數和費用科學化和具體化有助于解決司法實踐“有法難依”“無法可依”的困境，保護土地使用權人的合法權利。

（一）續(xù)期時間

首先，對非住宅建設用地使用權人在期限屆滿前的最后一年內申請續(xù)期需要立法予以確定。由于非住宅建設用地使用權人對土地開發(fā)后，既可自己使用，進行相關經營性活動，也可出租給其他市場主體使用，以此獲取租金等收益。依現行立法規(guī)定，除距離期限屆滿前最后一年外，土地使用權人都可申請續(xù)期。但立法卻恰恰沒有賦予土地使用權人在最后一年內的申請權，這對于土地使用權人和租用人的權益保障都是不合理的。隨著不動產統(tǒng)一登記制度的建立和互聯網大數據時代的到來，政府行政部門的業(yè)務辦理效率和審查準確率都已有很大提升，管理者對于城市的規(guī)劃也日臻成熟。①張倩：《建設用地使用權未到期能否提前辦理續(xù)期》，《中國土地》2016年第2期。因此，行政決策時間大幅縮短已成為現實，賦予非住宅建設用地使用權人在最后一年內的申請權有其必要性和可行性。

其次，對將來有計劃申請續(xù)期的土地使用權人，續(xù)期的時間范圍應遵循經營規(guī)律。一般而言，對于非住宅建設用地使用權人來說，充足的資金保障和穩(wěn)定的現金流是其持續(xù)發(fā)展的“生命線”。②郜昂、劉成明、沈利強：《建設用地使用權續(xù)期中的規(guī)劃問題——以“深圳模式”為例》，《中國土地》2017年第6期。在續(xù)期時，原土地使用權人需要重新繳納一筆不菲的土地所使用權出讓金。在日常經營中，土地使用權人很少會選擇在距離其使用權期限較早的時候提出續(xù)期申請，因為較早的時候提出續(xù)期申請行為于其經濟方面并無益處。但也應看到，市場經濟不可能不存在波動，且不可預測。土地使用權人需要時刻根據市場形勢進行調整與應對，對土地進行經營活動的預期計劃定得過于長遠是不現實的。因此，將請求續(xù)期的年限范圍限定在至少超過其土地使用權總期限一半更為適宜。例如，現行立法規(guī)定商業(yè)用地使用權最長期限為40年，則規(guī)定于距期限屆滿前20年內比較科學。

（二）續(xù)期期限

首先，土地使用權出讓應當同時規(guī)定最長期限和最短期限。現行立法僅規(guī)定土地使用權出讓最長年限，若其選擇較短的期限，目前制度上看，也是合法的。不規(guī)定最短期限則可能出現“短期炒地”等投機性行為，無助于市場經濟發(fā)展。因此，同時規(guī)定最長和最短期限，可抑制土地投機行為，促進土地稀缺資源有計劃且更富遠見地有效利用。

其次，適當提高最長出讓年限。現行非住宅建設用地使用權的出讓年限采用40年或50年相對較短，不利于城市長遠規(guī)劃目標實現，也不符合建筑物的壽命年限。③李婧怡：《對城市國有土地使用權期滿問題的探討》，《國土資源》2012年第2期。較短的土地使用年限不僅不會提高土地利用效率，相反土地使用權人還會因此而降低開發(fā)成本，以求縮短投資回收期和增加投資回報率，其結果必然導致土地利用社會效益、環(huán)境效益和利用效率降低。以英國為例，英國的城市規(guī)劃通常以100年為限，某些地區(qū)所做的規(guī)劃甚至更長。英國的商業(yè)土地使用權通常是125年，地上建筑物的壽命在合理使用情況下期限為60年。我國香港地區(qū)商業(yè)土地使用權期限是75到150年。我國內地商業(yè)等經營性土地使用權的期限僅為40年，明顯短于一般建筑物壽命年限，也與境外國家或地區(qū)通行做法不一致。因此，續(xù)期年限問題可由兩種方案配合解決：一是對已存在的土地使用權出讓合同，在期限屆滿后進行第一次續(xù)展時，所續(xù)的期限長度為原出讓合同約定的年限長度；二是修改立法，對新的土地使用權出讓合同，根據建筑物具體使用期限以及城市相關規(guī)劃，確定長于或等于建筑物使用期限的使用年限。若長于建筑物年限的，則應為建筑物使用年限的整倍數。④周林彬：《物權法新論——一種法律經濟學分析的觀點》，北京：北京大學出版社，2002年，第620頁。

再次，統(tǒng)一各種非住宅建設用地使用權的使用年限?，F行立法規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂用地”的使用年限為40年，“綜合或其他用地”的使用年限則為50年，如此長短不一的出讓期限在改革開放初期，具有引導資本流向的重要作用，但我國市場經濟已日趨成熟，應當“將屬于市場的回歸市場”。一方面，對工業(yè)用地采用較商業(yè)用地更長的使用期限，于商業(yè)用地使用者而言是不公平的。同時，更短的使用期限會投資者對建設用地產生更多顧慮，不利于資本擴張，也不利于規(guī)?；洜I；①靳相木、歐陽亦梵：《同名異質的土地使用權續(xù)期問題》，《東岳論叢》2017年第6期。另一方面，“民宅商用”是被《物權法》所認可的住宅所有權人的合法權利，但我國住宅建設用地使用權70年的期限遠比非住宅建設用地使用權40或50年的期限要長，同時住宅建設用地使用權還可自動續(xù)期，導致實踐中愈發(fā)常見“民宅商用”的情況出現。房地產開發(fā)商在進行土地開發(fā)時將建筑物設計成“商住合一”形式的現象在房地產開發(fā)市場中具有一定普遍性。如此，開發(fā)商既可使用商業(yè)區(qū)域盈利，又可享受僅開發(fā)一般商業(yè)用地所沒有的政策優(yōu)惠，實現在法律制度中獲得“隱性收益”。實踐證明，規(guī)定長短不一的土地使用權出讓期限已無必要。若政府部門決定某片土地應當縮短使用年限，可在出讓合同中直接約定。

（三）續(xù)期次數

關于非住宅建設用地使用權經過第一次續(xù)期后，是否還能再次續(xù)期，學界有著不同見解。筆者認為，再次續(xù)期與否，應根據建筑物的結構和耐用年限而定。在原土地使用權經過一次續(xù)期后，由于已考慮到建筑物的結構和耐用年限，則應當不允許再續(xù)期，反之則可以多次續(xù)期，理由如下。其一，建筑物使用到一定年限后，維護費用會明顯增多，同時土地效用年增長率與土地使用期限成反比。導致土地使用權人的年純收益會隨著土地使用年限的增長而減少。②毛璐，汪應宏，申寶鋼：《土地使用年期的確定方法研究》，《國土資源科技管理》2007年第3期。在經過一次續(xù)期后，按照現行規(guī)則，總使用年限已近百年。隨著建造技術更新迭代，地上的建筑早已變得陳舊、落后。對于土地使用權人而言，已無法通過地上建筑物獲得良好經濟回報，卻還得支付高昂的維護成本。若土地使用權人選擇對建筑物進行大整修，投資成本可能會比重建還高。其二，允許土地使用權人多次續(xù)期，有將國有土地私有化的嫌疑（土地使用權出讓變成土地所有權買賣），③王利明：《住宅建設用地試用期自動續(xù)期規(guī)則》，《清華法學》2017年第2期。國有土地事實上成為私人土地，不僅有損土地所有權人的合法權益，而且違反了《中華人民共和國憲法》所確立的土地公有制原則。其三，任由土地使用權人無次數地續(xù)期，將導致該區(qū)域土地無法進入土地出讓市場（一級市場），會導致新的土地“私人”交易市場的出現，與我國土地基本政策不符。經過一次續(xù)期的建設用地，應重新進入公開市場招標、拍賣、或掛牌，對土地使用權人與土地所有權人都有益處，非住宅建設用地使用權的續(xù)期次數只定一次為宜。

（四）續(xù)期費用

非住宅建設用地使用權作為一種用益物權應有償續(xù)期，這一觀點在學界已取得共識，但續(xù)期費用的多少（標準），則是一個懸而未決的命題。按照現行立法，非住宅建設用地使用權人在獲得政府有關部門批準續(xù)期后，應重新簽訂土地出讓合同，并繳納土地使用權出讓金。需注意的是，將本適用于首次取得土地使用權的規(guī)則，直接套用在續(xù)期問題上是否妥當？續(xù)期費用按照首次獲得土地使用權時所繳納的土地出讓金數額計算，還是以續(xù)期日為節(jié)點的市場價格計算？由于土地使用權出讓合同本質上屬于民事合同，故而土地使用權出讓金不是公權力機關行使管理權的方式，而是國有土地使用權作為可流通商品的市場價格。由于土地所有權人在首次出讓土地使用權時的地上物與土地使用權續(xù)期時的地上物是不同的；土地使用權續(xù)期時與土地所有權人首次出讓土地使用權時，已經相隔40—50年，簡單套用土地出讓規(guī)則來解決土地續(xù)期費用并不可行。綜合考慮土地使用權續(xù)期費的標準，制定土地評估規(guī)則。具體繳費標準可參考土地估價方法中的成本法（cost approach）。④房地產估價中的成本法與土地估價中的成本法略有不同。一般房地產估價中的成本法通常已假定地價是可知的，而土地估價中的成本法通常是用來推算未知地價，也稱之為成本逼近法。兩者的實際運用范圍、方法和估價程序都有很大差別。盧新海、黃善林編著：《土地估價》，上海：復旦大學出版社，2010年，第139頁。成本法是通過求取開發(fā)可替代估價對象的土地使用權所需的成本總額來估算土地使用權價格的方法。①盧新海、黃善林編著：《土地估價》，第139頁。首先分別求取土地成本與對土地進行開發(fā)建造改良物（包括附著于土地建筑物及其附著設施）的成本，以此求得待評估資產在評估基準日的復原重置成本中扣減其各項價值損耗后確定資產價值。②戴學珍：《房地產估價教程》，北京：清華大學出版社，2011年，第100頁。續(xù)期費用的確定，需遵循合理利潤最大化原則。土地使用權人對續(xù)期費用的基本期待不應高于其購買一塊空地，并在沒有外部性或內部性原因延誤工期的情形下，建造具有同等功能的建筑物及附著物的總代價。土地所有權人對土地使用權續(xù)期的總價，也不可低于其對該片土地的基礎設施與公共建設配套費總投入，以及城市總體規(guī)劃可帶來的未來增值預期收益。應確保原出讓土地使用權的續(xù)期費低于同區(qū)域新出讓土地使用權的出讓金，還應綜合考慮市場基準價格與建筑物殘余價值。由于續(xù)期土地上已存在開發(fā)投入，可考慮給予土地使用權人一定程度的政策優(yōu)惠（例如減少稅收等），以鼓勵其繼續(xù)為經濟發(fā)展做出貢獻。

綜上所述，鑒于現行非住宅建設用地使用權與住宅建設用地使用權同樣存在屆期問題的破解難題，加之非住宅建設用地使用權的期限短于住宅建設用地使用權的期限，非住宅建設用地使用權屆期問題的解決更為迫切。從科學界定“社會公共利益”范圍，修訂現行立法，確立地上房屋及其他不動產人以補償請求權；將續(xù)期時間、期限、次數和費用具體化等方面完善非住宅建設用地使用權屆期制度，可有效破解現行非住宅建設用地使用權屆期問題。