陳 浮，曾思燕，張志宏，朱鳳武，許桃元，張紹良

（1.中國礦業(yè)大學環(huán)境與測繪學院，江蘇 徐州 221116；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；3.江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇 南京 221009）

1 引言

近30年來中國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就[1]。但由于長期實行工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先戰(zhàn)略，農(nóng)村勞動主體老弱化、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收、耕地過快非農(nóng)化、農(nóng)村空心化等問題顯現(xiàn)[2]。盡管國家大力支持“三農(nóng)”，但農(nóng)村發(fā)展相對滯后并未取得根本性扭轉，鄉(xiāng)村衰退已成為中國包容性增長的障礙[3]。如何深入推進鄉(xiāng)村轉型已成為新時代深化改革的重點。2006年國家布置“美麗鄉(xiāng)村建設”計劃，但實際執(zhí)行時缺少有效的手段、技術規(guī)范和資金[4]。原國土資源部推行的城鄉(xiāng)增減掛鉤政策從理論上解決了城鄉(xiāng)建設用地轉換的制度困境與動力，但各地實施標準、模式不一，效果毀譽參半[5]。因此，客觀地評價農(nóng)村土地綜合整治對鄉(xiāng)村轉型的影響是必要的，有助于分析政策實施績效并作及時調(diào)整。

土地整治被視為有效的管理工具，可以減少農(nóng)田破碎化、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力[6-8]。20世紀90年代，歐洲、非洲和南亞普遍實施土地整治[9-11]，然而，農(nóng)業(yè)不是鄉(xiāng)村的唯一活動，鄉(xiāng)村發(fā)展應當包含農(nóng)業(yè)景觀保護、農(nóng)耕文明傳承、鄉(xiāng)村旅游、村莊更新及其他問題[12]。2003年，F(xiàn)AO引入多目標農(nóng)村土地綜合整理的概念，旨在改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，縮減城鄉(xiāng)差距[13]。中國從2000年起大規(guī)模開展土地整治，最初目標是補充耕地[14]。學術界主要關注新增耕地率[15]、耕地質量[16]及對占補平衡的影響[2]。2006年后重視產(chǎn)能建設，關注點隨之轉向產(chǎn)能潛力[17]、投資效率[18]、農(nóng)田景觀格局[19]及制度設計[20-22]。2008年中央要求“大規(guī)模實施農(nóng)村土地整治”，土地整治肩負起鄉(xiāng)村轉型的重任，人地協(xié)調(diào)、三化同步以及鄉(xiāng)村空間重構成為新焦點[23-24]，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[25]、城鄉(xiāng)一體化[26]、異地掛鉤[27]等不同視角研究土地整治對鄉(xiāng)村轉型、鄉(xiāng)村振興的影響。中國鄉(xiāng)村轉型大體經(jīng)歷了農(nóng)村工業(yè)化、單向城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌三個階段，包含鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟文化轉型和土地利用轉型[28]，并最終體現(xiàn)為收入、就業(yè)和福利變化。土地整治可促進土地流轉和規(guī)?；?jīng)營，既提高了農(nóng)民收入[29]，又促進了非農(nóng)就業(yè)[30]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和就業(yè)方式的轉變實質上推動了鄉(xiāng)村轉型[31]。福利則反映了城鄉(xiāng)隔離向融合的轉變，喻示鄉(xiāng)村轉型成功[9]。盡管農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村轉型二者之間目標契合，但中外國情和發(fā)展背景差異。歐美期望土地整治提升鄉(xiāng)村競爭力，吸引更多年輕人留在農(nóng)村[32]。中國除了補充耕地、提升糧食生產(chǎn)能力外，更期待促進土地流轉和城鎮(zhèn)化。借助農(nóng)村土地綜合整治重構鄉(xiāng)村“三生”空間，促進城鄉(xiāng)交流與共享[33]，實現(xiàn)由城鄉(xiāng)隔離的社會結構向構建和諧社會過程的統(tǒng)一[9]。

盡管先前的研究已涉及多個方面，但關注土地綜合整治對鄉(xiāng)村轉型的作用與機制的文獻極少。盡管農(nóng)村土地綜合整治已試行數(shù)年，但它是一項涉及技術、社會、經(jīng)濟和政策的復雜工程，又關乎農(nóng)民生計和鄉(xiāng)村長計久安[34]，再加上個別地區(qū)實際操作中缺乏透明度和規(guī)范性，導致“農(nóng)民被上樓”等負面報道充塞媒體[11]。因此，對農(nóng)村土地綜合整治開展系統(tǒng)地調(diào)查與研究十分必要。2016年3—6月筆者對江蘇省實施的42個項目開展了實地調(diào)研，期望達成以下幾點：（1）厘清農(nóng)村土地綜合整治推動鄉(xiāng)村轉型的途徑和機制；（2）評價農(nóng)村土地綜合整治對鄉(xiāng)村轉型的促進效果；（3）識別農(nóng)村土地綜合整治引導的鄉(xiāng)村轉型的關鍵影響因子。

2 研究方法及數(shù)據(jù)處理

2.1 研究區(qū)

江蘇省地處東部沿海，介于東經(jīng)116°18′～121°57′，北緯30°45′～35°20′。屬于暖溫帶—亞熱帶過渡性氣候，平均氣溫13～16℃，年降水量850～1 350 mm。2016年，常住人口7 998.6萬人，城市化率為67.7%，GDP為76 086.2億元[35]。經(jīng)濟水平發(fā)達，但省內(nèi)發(fā)展極不均衡，蘇南、蘇中和蘇北人均GDP為4∶2∶1。人均耕地僅為0.06 hm2，但各區(qū)對建設用地需求均很大，耕地占補平衡和糧食安全壓力大。2009—2012年江蘇省率先實施了42個農(nóng)村土地綜合整治項目，即江蘇省“萬頃良田工程”。它不同于一般意義上的增減掛鉤，要求整村撤并異地安置，搬遷資金由地方政府負責，土地整治資金按省以上投資土地整治項目管理，由省財政下?lián)堋Ｈf頃良田工程一律不得與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設等支農(nóng)惠農(nóng)項目重合，防止套取財政投資。

2.2 數(shù)據(jù)收集與處理

2016年3—6月從當?shù)剞r(nóng)村工作調(diào)查隊、派出所和省土地整理中心收集了相關數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)包含項目位置、收入、經(jīng)濟發(fā)展、人口、教育和土地資源狀況等6類18個指標?？紤]各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異、施工周期及整治效應的滯后性，從蘇南、蘇中和蘇北各選2個作為典型案例，2009年和2015年作評價時點。其外，為便于冗余度分析，對一些數(shù)據(jù)作簡化處理。如受教育程度，直接簡化為受教育時間小于6年、6～9年和大于9年3類。

2.3 研究方法

2.3.1 土地綜合整治引導的鄉(xiāng)村轉型的機制與路徑的刻畫

根據(jù)龍花樓的概念模型[36]和實地調(diào)查，本文采用人地關系網(wǎng)絡圖刻畫農(nóng)村土地綜合整治過程中人與地的動態(tài)關系，并進一步歸納和解釋鄉(xiāng)村轉型的路徑及其驅動力。

2.3.2 農(nóng)村土地綜合整治引導的鄉(xiāng)村轉型的評估方法

根據(jù)萬頃良田工程的建設目標，農(nóng)民收入、非農(nóng)就業(yè)率和社會保障體系覆蓋率越高，說明鄉(xiāng)村轉型發(fā)展的效果越好。選擇收入變化系數(shù)、就業(yè)變化指數(shù)和福利變化指數(shù)作為評估指標，并扣除當?shù)仄骄鲩L率，簡化消除非農(nóng)村土地綜合整治的影響。具體計算公式如下：

式（1）—式（3）中：ICI代表收入變化系數(shù)，系數(shù)越大代表項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民增長越多，轉型效果越好；和分別表示2009年、2015年第i個項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均可支配收入；和分別表示2009年、2015年第i個項目所在縣（市）農(nóng)民人均可支配收入；ECI代表就業(yè)變化指數(shù)，系數(shù)越大代表轉向非農(nóng)就業(yè)人數(shù)越多，轉型效果越好；和分別表示2009年、2015年第i個項目區(qū)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村勞動力數(shù)；和分別表示2009年、2015年第i個項目區(qū)內(nèi)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村勞動力數(shù)差；WCI代表就業(yè)變化指數(shù)，系數(shù)越高代表社會福利體系覆蓋越廣，轉型效果越好；和分別表示2009年、2015年第i個項目區(qū)納入社會養(yǎng)老保障體系農(nóng)村人口數(shù)；和分別表示2009年、2015年第i個項目區(qū)納入醫(yī)療保險體系農(nóng)村人口數(shù)；Pi表示2015年第i個項目區(qū)內(nèi)總人口數(shù)；a和b是兩者權重，分別取0.7和0.3。

2.3.3 數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析

數(shù)據(jù)統(tǒng)計采用SPSS 19.0軟件，社會經(jīng)濟變量檢測采用蒙特卡羅置換檢驗法。將3個評估指標作為特征變量，18個社會經(jīng)濟變量作為環(huán)境因子，使用冗余分析（Redundancy Analysis, RDA）檢測二者之間的關系。變量特征值的箭頭長度代表環(huán)境因子對特征變量影響的大小，二者箭頭之間的夾角為銳角時表示兩者之間具有正相關關系，兩者之間夾角為鈍角表示兩者之間具有負相關關系。兩者之間是直角則表示沒有相關性。具體的環(huán)境變量和6個典型項目概況如表1。

表1 2015年江蘇省6個典型萬頃良田工程的社會經(jīng)濟變量Tab.1 Socioeconomic variables of six typical whole village restructuring projects in 2015

3 結果與分析

3.1 江蘇省鄉(xiāng)村轉型的驅動力與路徑

從江蘇實踐來看：取得掛鉤指標是拆遷的動力，指標轉讓收入是安置的保障。拆遷安置成本小于掛鉤指標轉讓收入，則地方政府有動力推動萬頃良田工程。同時安置成本越高的地方指標轉讓收入也越高，差額足以保障地方政府有經(jīng)濟利益（表2）。其中，仍有23.8%項目難以實現(xiàn)資金平衡，原因是蘇北部分項目兼顧扶貧。從圖1可以看出：XY項目僅422戶選擇現(xiàn)金補償，2 592戶選擇集中安置，占地35.1 hm2。僅510戶仍從事農(nóng)業(yè)，剩余2 082戶保留農(nóng)村住房但轉向非農(nóng)業(yè)。節(jié)余的196.0 hm2建設用地作為掛鉤指標可取得6.8億元轉讓費，遠高于4.8億的拆遷安置成本。

農(nóng)村土地綜合整治對鄉(xiāng)村轉型的驅動力可概括為經(jīng)濟驅動力、人口驅動力和土地利用驅動力（圖2）。第一，鄉(xiāng)村轉型的經(jīng)濟驅動力源于城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，村莊更新主要依靠掛鉤指標轉讓費；第二，人口驅動力源于城市化的生活模式，隨著集中式社區(qū)安置，農(nóng)民生活和消費方式均逐漸市民化；第三，土地利用驅動力源于農(nóng)村土地綜合整治。高標準農(nóng)田便于機械化，釋放更多的剩余勞動力，進一步促進土地流轉，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。鄉(xiāng)村轉型的實現(xiàn)路徑主要依靠行政許可，中央政府適度從嚴控制建設占用年度計劃，同時給予地方上一定自主空間，即復墾空心村可置換一定比例的掛鉤指標。近10多年城市化、工業(yè)化及土地財政極大地刺激了地方政府對指標的渴求，從而推動了地方政府復墾低效農(nóng)村宅基地[37]，改善人居環(huán)境，促進人口轉移和非農(nóng)就業(yè)，擴大經(jīng)營規(guī)模和引入工商資本，鼓勵農(nóng)村新業(yè)態(tài)，提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟密度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村轉型。

表2 江蘇省萬頃良田工程的拆遷安置成本和掛鉤指標轉讓費Tab.2 Resettlement cost and land quota transfer income of whole village restructuring projects in Jiangsu Province

圖1 典型案例XY的人地關系網(wǎng)絡圖Fig.1 Network of human-land interrelations in typical project XY

圖2 農(nóng)村土地綜合整治驅動下的鄉(xiāng)村轉型Fig.2 Rural transformation driven by rural land consolidation

3.2 萬頃良田工程對鄉(xiāng)村轉型的效果分析

2009—2015年42個項目內(nèi)農(nóng)民收入從8 600.6元上升至20 527.0元，增長了138.7%，非農(nóng)收入貢獻了86.5%的增長。88.1%項目的收入變化系數(shù)大于0，這說明對農(nóng)民收入促進是顯著的，但11.9%項目的收入變化指數(shù)小于0，這反映工程實施后當?shù)剞r(nóng)民收入增長速度小于當?shù)仄骄鲩L率（圖3（1））。此外，工程對收入增長促進作用存在著明顯的區(qū)域差異，蘇南項目多落于第一、四象限，表現(xiàn)為非農(nóng)收入拉動型增長；蘇北項目多落于第一、二象限，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)收入拉動增長型；第三象限內(nèi)幾乎均為蘇北項目，增長萎縮的地域性明顯（圖3（2））。就業(yè)變化指數(shù)全部大于0，這說明工程對促進非農(nóng)就業(yè)是積極的（圖3（3））。2009—2015年非農(nóng)就業(yè)率增加了26個百分點，這也是非農(nóng)收入大幅增加的主要原因。由于當前社會福利體系主要針對城市職工，農(nóng)民是被排除在外的，對農(nóng)民具有巨大吸引力，養(yǎng)老和醫(yī)療保險的落實有助于萬頃良田工程的推行，但實際調(diào)查結果并不樂觀。50%以上項目福利變化指數(shù)僅為0.3，這歸結于江蘇省2011年后強制性推行農(nóng)村大病醫(yī)療保險。僅KS項目指數(shù)為1.0，為全部搬遷農(nóng)民辦理養(yǎng)老和醫(yī)療保險政策，約25%蘇南項目為60歲以上農(nóng)民交納養(yǎng)老和醫(yī)療保險。與此相比，蘇北地方財力差，無一項目為農(nóng)民辦理養(yǎng)老和醫(yī)療保險（圖3（4））。

圖3 萬頃良田工程實施前后收入、就業(yè)與福利指標系數(shù)變化Fig.3 The changes of ICI, ECI, and WCI before and after whole village restructuring projects in Jiangsu Province

3.3 萬頃良田工程引導鄉(xiāng)村轉型的關鍵因子

根據(jù)特征變量與環(huán)境因子的數(shù)據(jù)分析結果，在第一軸上梯度長度為0.935，這意味著典范對應分析不合適[13]。因此，本文采用RDA分析來探索社會經(jīng)濟變量的間接梯度，從而解釋鄉(xiāng)村轉型的關鍵因子。利用蒙特卡羅置換檢驗對社會經(jīng)濟變量進行預選，結果表表明蘇南地區(qū)NFI、GIO、NFL、PMY、PLT和ACL具有顯著性，蘇中和蘇北DT具有顯著性，但蘇中和蘇北PMY和GIO不具有顯著性?？傮w來看，環(huán)境因子解釋了68.2%的鄉(xiāng)村轉型特征向量的變化情況（表3）。

圖4顯示了特征向量與影響因子之間的關系?？梢钥闯觯河绊戉l(xiāng)村轉型的社會經(jīng)濟變量在蘇南、蘇中、蘇北和全省存在著顯著性差異。圖4（1）顯示在全省尺度上影響鄉(xiāng)村轉型的社會經(jīng)濟變量主要是土地利用政策（PLT和ACL）、經(jīng)濟發(fā)展（NFI、PCP和GIO）、教育（PMY）和區(qū)位（DT）。根據(jù)箭頭長度，相關性從高到低為ACL、GIO、NFI和PLT。在所有的社會經(jīng)濟變量中，GIO、NFI和PLT與軸1具有高度相關性，軸1解釋了大部分特征向量的變化。圖4（2）顯示NFI箭頭最長，表明在鄉(xiāng)村轉型中它是最重要的解釋變量。典型案例點—坐標原點與ICI箭頭之間的夾角遵照從蘇南—蘇中—蘇北逐漸增大，說明與ICI的相關性逐漸減小。此外，PMY在軸2將蘇中與蘇北顯著地區(qū)分。

表3 特征向量與全部社會經(jīng)濟解釋變量的RDA分析結果Tab.3 RDA result of eigenvalues change in rural transformation with all variables

圖4 RDA排序圖顯示鄉(xiāng)村轉型特征值與所有社會經(jīng)濟因素或顯著性因素之間的關系Fig.4 RDA ordination plot showing the relationship between eigenvalues of rural transformation and all environmental factors or signi fi cant factors

4 討論與結論

4.1 農(nóng)村綜合土地整治引導鄉(xiāng)村轉型的不確定性

從江蘇省實踐來看，萬頃良田工程促進鄉(xiāng)村轉型是成功的，多地集中式中心社區(qū)已成為當?shù)匦罗r(nóng)村建設和鄉(xiāng)村轉型的典范，但工程在實施中仍存在問題，主要原因是地方政府操作不規(guī)范。盡管萬頃良田工程不允許其他支農(nóng)資金疊加投資，但也很難從社會經(jīng)濟發(fā)展中將萬頃良田工程的影響直接剝離出來，因此本文直接采用扣除當?shù)仄骄鲩L率的方法，評價結果也可能包含一些其他因素的影響，但整體上反映了萬頃良田工程的實際效果，且便于對比分析。鄉(xiāng)村轉型是復雜系統(tǒng)，一個寵雜的指標體系難以保證評價的科學和準確。為此，本文將鄉(xiāng)村轉型視為黑箱，只關注最終的輸出結果，即鄉(xiāng)村轉型的實際效果。收入、就業(yè)和福利則是反映實際效果最佳宏觀指標,盡管不能反映土地整治引導鄉(xiāng)村內(nèi)部結構性變化，但反映了結構性變化的結果，RDA因子排序結果也彌補了該不足。此外，萬頃良田工程引導的鄉(xiāng)村轉型不是一蹴而就的，但也與江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平高有密切的關系。CHENG等研究發(fā)現(xiàn)當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展越好，越可以促進農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)，有利于規(guī)?；?jīng)營[12]。蘇北一些扶貧項目執(zhí)行困難也反證了本文結果的可靠性。

4.2 農(nóng)村綜合土地整治推進鄉(xiāng)村轉型的風險問題

當前的鄉(xiāng)村轉型是被動式轉型，它圍繞著城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，建設資金完全依賴于指標轉讓收入。歐美鄉(xiāng)村轉型多基于市場化機制[38]。因此，當前鄉(xiāng)村轉型包含了更多的風險。一是政策風險。關于增減掛鉤導致“農(nóng)民被上樓”的爭議一直存在，人們擔心該政策成為城市又一次掠奪農(nóng)村的工具，而不是推動鄉(xiāng)村轉型[11]。村莊更新過于依賴掛鉤指標轉讓收入，一旦政策調(diào)整或指標交易難，可能導致建設全面停滯。二是經(jīng)濟風險。一些地方為加速經(jīng)濟發(fā)展，多抵押融資，額外的指標進一步加大債務風險。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)江蘇省少數(shù)項目建設資金不足，導致農(nóng)民4～5年無法入住。三是社會風險。萬頃良田工程引導的集中式社區(qū)是變相的、被動式、強迫大于自愿的中國式城鎮(zhèn)化，一些受教育少的農(nóng)民很難適應城市生活并取得工作機會[39]。少數(shù)地方在工程實施過程中大搞政績工程，強推土地流轉，導致部分失地農(nóng)民既無地可種，又無法在城市謀生，抗議和上訪在一些地區(qū)時有發(fā)生。圖3（2）反映的農(nóng)民收入下滑的后果是令人擔擾的。因此，管控風險對未來的鄉(xiāng)村轉型十分必要。

4.3 新時代鄉(xiāng)村轉型的農(nóng)村土地綜合整治政策配套問題

鄉(xiāng)村轉型涉及社會、經(jīng)濟、技術、政策等多個方面，資金不是唯一的條件[40]。國家層面上“自上而下”的政策引導和基層農(nóng)村“自下而上”創(chuàng)新性改革是未來土地綜合整治有效執(zhí)行的必要條件。農(nóng)村土地綜合整治政策在發(fā)展戰(zhàn)略上，必須依靠政府主導并推動，將農(nóng)村土地綜合整治納入社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設考核目標中[41]。必須依靠科學技術進步，探索農(nóng)村地區(qū)人—地—生態(tài)環(huán)境的和諧與統(tǒng)一[42]。美麗鄉(xiāng)村建設必須立足于需求為導向，因地制宜，走特色化鄉(xiāng)村發(fā)展之路；在制度建設上，健全規(guī)劃可行性評估制度，在經(jīng)濟可行、生態(tài)保護和公眾滿意度等方面實行一票否決制。立法保護農(nóng)民權益，不得以任何名義霸占農(nóng)民在農(nóng)村土地綜合整治中應得的利益。資金實行封閉管理、?？顚Ｓ?、獨立監(jiān)管[43]；在激勵機制上，強化公眾參與和監(jiān)管，土地綜合整治推動鄉(xiāng)村轉型是集體意愿，必須實行公共決策，防止地方政府“包辦”行為。發(fā)揮農(nóng)村精英在鄉(xiāng)村轉型中的作用，公開信息和共享利益，在健全社會保障體制的同時適度鼓勵土地兼并，克服一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)方式的弊端，發(fā)展家庭農(nóng)場和合作社，提高農(nóng)民收入，減緩城鄉(xiāng)差距。

4.4 主要結論

近20年的經(jīng)濟高速增長后中國面臨著一個巨大的挑戰(zhàn)，即城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展和鄉(xiāng)村相對衰退。這個挑戰(zhàn)已嚴重制約中國社會經(jīng)濟的可持續(xù)性和包容性增長。2008年中國頒布城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，期望促進鄉(xiāng)村轉型與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。盡管試行數(shù)年，但實際效果及可操作性等尚未充分厘清。為此，本文調(diào)查了江蘇省實施的42個萬頃良田工程項目，評價政策執(zhí)行效果、厘清驅動機制、識別關鍵性因素。結果表明：農(nóng)村土地綜合整治對促進鄉(xiāng)村轉型具有重要作用。在扣除平均增長率的前提下，88.1%的項目實現(xiàn)了比周邊更快的收入增長。農(nóng)民收入增加主要是非農(nóng)收入的增加，當?shù)毓I(yè)化程度和農(nóng)民所受教育程度是限制鄉(xiāng)村轉型的關鍵性因子。農(nóng)村社會保障體系的缺失了限制了農(nóng)民土地流轉的意愿，但政策執(zhí)行也存在較大的風險，操作不規(guī)范、指標需求和地方政府財務運作能力嚴重影響鄉(xiāng)村轉型。當前國家正實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，勢必對農(nóng)村土地綜合整治提出新要求，適應新時代，切合新特點，關注新業(yè)態(tài)，注重中國特色鄉(xiāng)村轉型的階段性與地域性，進一步完善資金監(jiān)管、技術準則和驗收辦法，構建適應性管理框架。