張 杰

(中國(guó)人民公安大學(xué) 國(guó)際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院， 北京 100038)

恐怖主義的外溢與否，在學(xué)術(shù)界尚有爭(zhēng)論。對(duì)外溢趨勢(shì)的判斷主要基于中亞移民向外反復(fù)遷徙的過程中思想被滲透、向他人傳播極端思想、制造暴恐事件等案例分析而得出。這一趨勢(shì)尚在初期形成階段，值得引起實(shí)務(wù)部門重視。移民因素所導(dǎo)致的恐怖主義外溢之破壞力在于它對(duì)外部世界造成的安全威脅，帶有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)特征。比較而言，它不完全等同于“恐怖主義的國(guó)際化”，恐怖主義國(guó)際化作為客觀存在的現(xiàn)象，是恐怖組織擴(kuò)張的方式及掠奪國(guó)際資源的途徑。帶有移民因素的恐怖主義外溢是恐怖主義國(guó)際化過程的一種具體表現(xiàn)。

中亞恐怖主義問題的研究成果多集中于對(duì)恐怖組織在該地區(qū)的產(chǎn)生、形成、發(fā)展的分析、歸納或該地受到的恐怖主義滲透活動(dòng)。學(xué)界對(duì)中亞地區(qū)移民問題的關(guān)注比起對(duì)其恐怖主義發(fā)展問題的關(guān)注要少許多，已有的研究成果大多是從勞動(dòng)移民、經(jīng)濟(jì)問題角度的探討。當(dāng)然，有一些研究成果是從移民類型和政策歸納的角度探討中亞移民問題的，但緊密探求它與中亞地區(qū)恐怖主義發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系的研究卻很少。本文側(cè)重于如下兩個(gè)視角的分析，一個(gè)是恐怖主義向中亞之外發(fā)展的動(dòng)態(tài)情況考查，另一個(gè)是和移民活動(dòng)、非法移民等問題結(jié)合起來(lái)描述問題和分析問題。突出以問題為導(dǎo)向的研究思路，在方法上突破單一學(xué)科和理論的局限性，以探究趨勢(shì)及其對(duì)策為目的采用綜合交叉研究的方法，從國(guó)際政治、社會(huì)學(xué)、公安學(xué)、邊境管理學(xué)等多維角度綜合探討防范跨國(guó)移民在遷徙活動(dòng)中的恐怖主義傳播行為及其對(duì)策和方法。

一、中亞地區(qū)恐怖主義從滲透到外溢過程中的移民因素辨析

移民因素對(duì)中亞地區(qū)恐怖主義發(fā)展及其外溢產(chǎn)生了重要作用。犯罪內(nèi)因不消失，犯罪活動(dòng)不會(huì)因打擊而消亡，它只會(huì)發(fā)生地理的轉(zhuǎn)移。外溢是經(jīng)濟(jì)因素、武力打擊、移民活動(dòng)施加的結(jié)果?！百M(fèi)爾干納火藥桶”的恐怖主義的溢出現(xiàn)象可以追溯到2011年末至2012年初。[1]它伴隨著中亞移民出境圣戰(zhàn)活動(dòng)而逐步顯現(xiàn)?？鐕?guó)移民加速了不同地緣的人們之間的面對(duì)面交流?？植乐髁x之所以能夠附著于人的思想或行為進(jìn)行跨國(guó)傳播，跨境遷徙起到了非常重要的作用。

移民因素對(duì)恐怖主義傳播的影響是傳統(tǒng)而現(xiàn)實(shí)的，而非潛在的。新興的網(wǎng)絡(luò)并未對(duì)傳統(tǒng)的人之遷徙途中的極端思想傳播形式取而代之，相反，二者互為依托、加速并復(fù)雜化了傳播效果。考查移民對(duì)恐怖主義發(fā)展的作用時(shí)，不能僅從恐怖活動(dòng)本身(發(fā)生數(shù)量、作案主體、手法、特征)入手，還要考察跨越國(guó)界的人口的動(dòng)態(tài)移動(dòng)特征。

(一)中亞地區(qū)恐怖主義外溢的表現(xiàn)

總體來(lái)看，恐怖主義的外溢表現(xiàn)為：(1)“中亞地區(qū)作為招募基地”的形勢(shì)在向“以中亞人為招募組織者、或在中亞之外招募中亞移民”的形勢(shì)轉(zhuǎn)變；(2)中亞移民在地區(qū)之外制造恐怖事件的案件增多；(3)中亞國(guó)家出境圣戰(zhàn)的公民人數(shù)明顯比周邊國(guó)家多。

首先，招募條件顯露了外溢的必然性?？植澜M織在選擇招募對(duì)象的過程中，主要從流動(dòng)性強(qiáng)的跨國(guó)移民群體中選擇符合下列條件的群體：(1)動(dòng)身前往敘利亞的獨(dú)行的中亞移民，包括在開往俄羅斯等目的國(guó)的國(guó)際列車、交通工具上實(shí)施招募活動(dòng)；(2)已經(jīng)取得了俄羅斯國(guó)籍的中亞移民(重點(diǎn)是中亞農(nóng)民)。圣彼得堡地鐵爆炸案主犯就屬于上述兩類。必要時(shí)恐怖組織會(huì)幫助中亞農(nóng)民移民偽造一份俄羅斯護(hù)照，然后強(qiáng)迫其從事極端活動(dòng)。俄羅斯專家認(rèn)為，過去被削弱的伊斯蘭激進(jìn)分子又出現(xiàn)復(fù)燃的趨勢(shì)，且被新的群體——一些中亞移民代替，俄羅斯《消息報(bào)》報(bào)道警察對(duì)地下瓦哈比進(jìn)行大規(guī)模專項(xiàng)行動(dòng)打擊中發(fā)現(xiàn)：以前高加索地區(qū)被視為“盛產(chǎn)”極端分子的地方，今天有被中亞地區(qū)取代的勢(shì)頭。

2015年獨(dú)聯(lián)體反恐中心數(shù)據(jù)顯示，有1500人因與恐怖主義活動(dòng)有關(guān)而被通緝，其中2/3的人員是獨(dú)聯(lián)體各國(guó)的移民。

其次，中亞恐怖主義溢出的地理范圍包括但不限于上海合作組織成員國(guó)。中亞國(guó)家自2010年之后并未發(fā)生大的恐怖主義案件，然而中亞移民在地區(qū)之外制造的暴恐案件增多，尤其最近一兩年間，俄羅斯、哈薩克斯坦以及周邊國(guó)家、甚至美國(guó)、歐洲等中亞移民的主要目的國(guó)所發(fā)生的一系列預(yù)謀實(shí)施的和已經(jīng)實(shí)施的暴恐案嫌犯均是來(lái)自中亞國(guó)家的移民；且這些案件從規(guī)模到影響都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中亞本地制造的案件。這些案件有一個(gè)明顯的特征：一些中亞移民專門在本地區(qū)以外的國(guó)家和地區(qū)傳播極端思想、實(shí)施恐怖活動(dòng)，反映出中亞恐怖主義外溢的傾向。

再次，中亞國(guó)家和阿富汗、巴基斯坦的出境圣戰(zhàn)公民人數(shù)居多。表面上看,“伊斯蘭國(guó)”在巴基斯坦建立基地的企圖未果，2016年卻在鄰國(guó)阿富汗發(fā)展成員超過萬(wàn)人，且在阿楠哈格爾省建立據(jù)點(diǎn)，設(shè)有多處訓(xùn)練營(yíng)、工廠等，收買各類極端組織，頻繁搞恐襲活動(dòng)。中亞國(guó)家和巴基斯坦均緊鄰阿富汗，巴基斯坦發(fā)生的恐襲案件要遠(yuǎn)多于中亞國(guó)家。然而，中亞地區(qū)的問題更加令人擔(dān)憂。盡管該地區(qū)近年發(fā)生的暴恐案不多，但是加入“伊斯蘭國(guó)”組織、出境圣戰(zhàn)的公民數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于巴基斯坦圣戰(zhàn)公民的數(shù)量。2014年數(shù)據(jù)顯示巴基斯坦僅200多名加入了“伊斯蘭國(guó)”組織[2]，中亞國(guó)家公民在中亞以外地區(qū)參加圣戰(zhàn)的活動(dòng)要嚴(yán)重于在本國(guó)內(nèi)的活動(dòng)。

赴敘利亞和伊拉克參戰(zhàn)的總?cè)藬?shù)在2015年7月達(dá)到8萬(wàn)，其中3萬(wàn)是外國(guó)人，來(lái)自中東和北非。[3]普京在2015年10月份召開的獨(dú)聯(lián)體峰會(huì)上談到加強(qiáng)去極端化時(shí)指出，參加“伊斯蘭國(guó)”圣戰(zhàn)的獨(dú)聯(lián)體成員國(guó)公民達(dá)到5000～7000人。[4]2017年12月19日獨(dú)聯(lián)體國(guó)家安全部門領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上俄羅斯安全局長(zhǎng)公布，“獨(dú)聯(lián)體國(guó)家包括中亞公民在內(nèi)有2萬(wàn)人參加各種跨境恐怖活動(dòng)和宗教極端活動(dòng);勞動(dòng)移民中出現(xiàn)的暴恐分子急劇增長(zhǎng)?！?/p>

哈薩克斯坦的數(shù)字也令人擔(dān)憂，哈國(guó)安官方數(shù)據(jù)顯示曾有400人出境圣戰(zhàn)，一些哈專家表示這已經(jīng)是相當(dāng)保守的數(shù)目了；吉爾吉斯斯坦內(nèi)務(wù)部和該國(guó)副總理阿卜得拉罕曼·瑪瑪塔利耶夫在公開場(chǎng)合證實(shí)的數(shù)據(jù)一樣:2015年去敘利亞參加“伊斯蘭國(guó)”圣戰(zhàn)的人數(shù)達(dá)330人，俄方給出的此數(shù)據(jù)是600人。據(jù)估計(jì)2016數(shù)據(jù)顯示，在5000名前往伊拉克和敘利亞的中亞外國(guó)戰(zhàn)斗人員中烏茲別克斯坦有1500人。[5]

塔吉克斯坦和土庫(kù)曼斯坦前往敘利亞和伊拉克總數(shù)達(dá)2000人。塔吉克斯坦內(nèi)務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示參加圣戰(zhàn)的公民數(shù)量達(dá)386名。[4]2016年因塔吉克斯坦求改革，伊斯蘭復(fù)興黨被禁止并被鎮(zhèn)壓，極端主義活動(dòng)上升，并導(dǎo)致出境圣戰(zhàn)者增多。

由此可見，中亞地區(qū)恐怖主義的外溢趨勢(shì)隨著地區(qū)以外的招募活動(dòng)導(dǎo)致形勢(shì)加劇、出境圣戰(zhàn)人員增加、在地區(qū)之外制造暴恐案數(shù)量增加。

(二)跨國(guó)遷徙的洪流伴隨著移民思想及其行為的變化而轉(zhuǎn)變

移民出境、回流的反復(fù)遷徙活動(dòng)使得恐怖主義思潮的跨界傳播成為現(xiàn)實(shí)。恐怖主義影響并改變了一些移民的生活方式。一部分移民主觀上欲尋找新的生活，客觀上淪為被“圣戰(zhàn)”思想滲透的對(duì)象。另一部分已經(jīng)帶有極端思想的群體不滿于本地區(qū)的活動(dòng)空間而出境。其內(nèi)因不可忽視：本地區(qū)恐怖主義土壤肥厚，滋養(yǎng)了極端主義群體；貧富差距懸殊、氏族部落等級(jí)制森嚴(yán)，年輕人因此而缺乏平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和資源變得迷茫；中亞國(guó)家延續(xù)著集權(quán)管理，對(duì)極端的和暴力的行為控制防范嚴(yán)格，但邊境管理脆弱，移民群體進(jìn)而向外尋求活動(dòng)空間；此外，文化認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同等社會(huì)問題摻雜著民族矛盾，被極端宗教洗腦的人只認(rèn)同政教合一。

移民群體在遷徙之前或遷徙過程中被滲透了極端思想，有的成為傳播極端思想的以及實(shí)施圣戰(zhàn)活動(dòng)的工具。移民向外傳播思想和出境圣戰(zhàn)的脈絡(luò)逐步清晰地展現(xiàn)在世人面前。

首先，中亞移民遷徙過程中有不少到中東接受過神學(xué)教育，尤其吉爾吉斯斯坦的移民大多數(shù)都在阿聯(lián)酋、沙特阿拉伯、土耳其等接受過“神學(xué)”教育。這三個(gè)國(guó)家所處的地理正是“伊斯蘭國(guó)”等恐怖組織招募骨干的重要地區(qū)源。在這些國(guó)家逗留的經(jīng)歷極大地影響了他們的思想和行為的變化。例如，吉爾吉斯斯坦國(guó)大量年輕人成為敘利亞恐怖陣營(yíng)的候選人。中亞移民輾轉(zhuǎn)土耳其到達(dá)中東后，會(huì)有人給他們發(fā)放武器。被捕的前“伊斯蘭國(guó)”成員哈里爾·瑪瑪塔吉斯坦白他得到的武器是刀，他們一般從網(wǎng)上得知“穆斯林在敘利亞需要幫助”后，繞道土耳其進(jìn)入中東的“前線”，為武裝人員從事做飯等后勤服務(wù)。事實(shí)上，即便是廚師也不是純粹地做飯，而是大量時(shí)間守在“網(wǎng)上廚藝”中，但不討論烹調(diào)，而是學(xué)習(xí)各種刀具的用法。前“伊斯蘭國(guó)”成員伊斯瑪依爾·瑪瑪扎諾夫從中亞出境后并未按預(yù)先計(jì)劃去種西紅柿，而是成了保衛(wèi)“哈里發(fā)”的武裝人員。

其次，本來(lái)就難以融入異域文化的遠(yuǎn)在他鄉(xiāng)的年輕移民更易于被富有人性化傳播手段的極端組織所感染，并進(jìn)而輕易地接受極端主義思想的滲透。例如，恐怖組織利用社交網(wǎng)絡(luò)，建立與粉絲互動(dòng)關(guān)系、勤于留言、網(wǎng)上網(wǎng)下雙重滲透、一對(duì)一、一對(duì)多地多方位交流。[6]“伊斯蘭國(guó)”等恐怖組織非常重視人性的心理誘導(dǎo)，注重激發(fā)異域青年人的認(rèn)同感、歸屬感和使命感。一些移民在遷徙過程中逐步接納圣戰(zhàn)思想并付諸行動(dòng)、成為傳播極端思想的人，出境“圣戰(zhàn)”的群體就這樣逐步形成。移民活動(dòng)為恐怖主義的溢出提供了條件，同時(shí)，新移民把異鄉(xiāng)見聞很快通過網(wǎng)絡(luò)途徑傳播給家鄉(xiāng)的群體。移民活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)空間共同為極端主義思想的廣泛而反復(fù)地傳播提供了條件，擴(kuò)大了思想在地理上的傳播廣度和速度。

(三)中亞國(guó)家移民的遷徙路徑及其中的不穩(wěn)定因素

被蠱惑的中亞人通過特定路線跨國(guó)遷徙活動(dòng)完成向外傳播極端思想的活動(dòng)。中亞恐怖活動(dòng)不僅傳播到俄羅斯等國(guó)家，而且波及到遙遠(yuǎn)的歐洲、美國(guó)等地。中亞人向外移民的路線圖與之外溢恐怖主義的路徑有一定的重合性。所以，了解中亞移民的路徑對(duì)掌握恐怖主義外溢方向有一定現(xiàn)實(shí)意義。

中亞移民常見目的國(guó)為俄羅斯、哈薩克斯坦、中東國(guó)家等。中亞國(guó)家移民活動(dòng)的特點(diǎn)是往往不在一地長(zhǎng)期停留，而是保持了較高的流動(dòng)性和反復(fù)性。這是因?yàn)樗麄兇蟛糠譃閯趧?dòng)移民，他們所前往的目的國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)形勢(shì)決定了其反復(fù)入出境、高度流動(dòng)性的移民活動(dòng)特征。

首先，他們自發(fā)地選擇向周邊國(guó)家和地區(qū)移民。中亞各國(guó)之間形成了跨國(guó)移民的潮流。中亞地區(qū)跨國(guó)移民活動(dòng)是反映社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的晴雨表。經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相對(duì)好的哈薩克斯坦成為烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦移民的目的國(guó)。大部分中亞人選擇向俄羅斯移民。吉爾吉斯斯坦因加入了歐亞經(jīng)濟(jì)體，其移民在俄羅斯的權(quán)利得到擴(kuò)大，而塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦國(guó)籍的非法移民更多一些，他們往往成為游離于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之外的群體。歐洲有兩個(gè)國(guó)家最吸引勞動(dòng)移民，即德國(guó)和俄羅斯。聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)顯示，俄羅斯以1200萬(wàn)外國(guó)移民數(shù)量居首?？▋?nèi)基莫斯科中心“亞太地區(qū)的俄羅斯”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人亞歷山大·加布耶夫表示，中亞經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化是公民向俄羅斯移民增加的原因。遷徙入俄的中亞人有區(qū)域偏好，他們并非去莫斯科、圣彼得堡等大城市，而是選擇去遠(yuǎn)東地區(qū)。該地區(qū)中國(guó)移民正逐步被烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦來(lái)的移民替代，目前，當(dāng)?shù)卣紦?jù)第一位的是中亞外籍工人。[7]俄聯(lián)邦安全會(huì)議秘書尼古拉·帕特魯舍夫在雅庫(kù)茨克的遠(yuǎn)東地區(qū)國(guó)家安全問題會(huì)議上說，中國(guó)公民大量離開遠(yuǎn)東的情況下，2017年此地外國(guó)移民人數(shù)依然增長(zhǎng)15%，達(dá)40萬(wàn)。其中，約一半人為無(wú)業(yè)的非法居留者。

其次，中亞移民向沙特阿拉伯、敘利亞等中東國(guó)家遷徙。移民一般會(huì)被鼓動(dòng)進(jìn)入土耳其境內(nèi)，再轉(zhuǎn)道進(jìn)入敘利亞等中東地區(qū)參加恐怖主義活動(dòng)。例如“伊斯蘭國(guó)”前成員吉爾吉斯斯坦公民巴布爾·瑪瑪扎諾夫因圣彼得堡地鐵爆炸案而在俄被捕，訊問中他供述，先從中亞國(guó)家到土耳其去找工作，然后被派到敘利亞，再加入“哈里發(fā)”。從吉爾吉斯斯坦奧什——“費(fèi)爾干納火藥桶”走出來(lái)的上百人均通過類似途徑走上“伊斯蘭國(guó)”圣戰(zhàn)的道路。

此外，中亞國(guó)家公民所鐘愛的移民目的國(guó)俄羅斯，因受到經(jīng)濟(jì)制裁就業(yè)形勢(shì)逐年惡劣起來(lái)，哈薩克斯坦的就業(yè)形勢(shì)也不樂觀，這些國(guó)家不再能保障中亞勞動(dòng)移民維持生計(jì)。那些原來(lái)以俄羅斯、哈薩克斯坦為目的國(guó)的中亞勞動(dòng)移民一部分被迫返鄉(xiāng)；另一部分選擇進(jìn)入阿拉伯國(guó)家謀生。據(jù)估計(jì)，中亞大約60萬(wàn)移民的目的國(guó)是沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó),其中部分人在那里加入了極端組織。即便是比較保守的烏茲別克斯坦，跨國(guó)移民潮流也十分龐大?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示，在遷往沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)的60多萬(wàn)中亞移民中，有2/3是烏茲別克斯坦國(guó)公民，且大部分是社會(huì)精英。盡管前總統(tǒng)卡里莫夫不止一次地提出限制他們移民的想法，但最終未能控制住遷徙的潮流。

因就業(yè)崗位有限，到阿拉伯國(guó)家謀生的中亞人并不那么幸運(yùn)，這里一般只能提供50～60萬(wàn)的外國(guó)人就業(yè)崗位，利比亞、也門均如此。[8]阿拉伯國(guó)家對(duì)外國(guó)人的居留管理政策比俄羅斯更加嚴(yán)格，如沙特定期偵查穆兄會(huì)等組織活動(dòng)的跡象，制定了嚴(yán)格的外國(guó)移民居留政策。中亞移民常因輕微違法而被驅(qū)逐出境，其中，一部分被驅(qū)逐者并未回到中亞，而是再次進(jìn)入俄羅斯、哈薩克斯坦等國(guó)。中亞勞動(dòng)移民的遷徙活動(dòng)因此而構(gòu)成反復(fù)性特征。出境移民和圣戰(zhàn)回流人員在反復(fù)遷徙活動(dòng)中把境外極端思想傳播給母國(guó)和更多的移民目的國(guó)。[8]移民活動(dòng)客觀上擴(kuò)大和疊加了思潮傳播的作用。

再次，伴隨著中亞移民的活動(dòng)恐怖主義向中國(guó)邊疆外溢的苗頭顯現(xiàn)?？植乐髁x思潮在中亞泛濫，其中薩拉菲主義滲透尤為嚴(yán)重。來(lái)自中亞國(guó)家的移民帶著“極端思想”的“私貨”進(jìn)入中國(guó)。這一外溢的跡象給安全帶來(lái)的威脅不可小視。2015 年我國(guó)警察抓捕了若干回流暴恐分子，曾在敘利亞接受軍事訓(xùn)練的“東伊運(yùn)”骨干艾克拜爾學(xué)會(huì)了爆炸物的制造方法，潛回國(guó)準(zhǔn)備在石家莊某商場(chǎng)實(shí)施暴恐活動(dòng)。[9]

2016、2017年哈薩克斯坦國(guó)家受到薩拉菲主義、極端主義的思想滲透加深。我國(guó)和該國(guó)經(jīng)貿(mào)往來(lái)日漸密切、人員交往頻繁、政策開放度加大，哈薩克斯坦近年流行的恐怖主義思潮隨著兩國(guó)移民群體的頻繁往來(lái)漸漸滲透到中國(guó)新疆。這是中亞地區(qū)恐怖主義外溢的體現(xiàn)之一，它是隨著移民跨境遷徙活動(dòng)而發(fā)生的。

具體來(lái)講，哈薩克斯坦在20世紀(jì)大力吸引全世界哈族人回歸、入籍，其中不乏中國(guó)公民放棄國(guó)籍加入哈薩克斯坦籍。但經(jīng)過一段時(shí)間，部分退籍的人不適應(yīng)在哈生活，又返回原國(guó)籍國(guó)，有的長(zhǎng)期以哈薩克斯坦國(guó)籍等外國(guó)人身份居住在中國(guó)新疆；還有一些持有探親、訪友類簽證頻繁往來(lái)邊境地區(qū)從事商貿(mào)活動(dòng)；隨著中哈彼此開放度加大，哈薩克斯坦公民來(lái)中國(guó)交流的人員也在增多。

此外，中亞移民除選擇周邊國(guó)家、中東國(guó)家移民外，還把歐洲、美洲等更遠(yuǎn)的地區(qū)作為移民目的國(guó)，少數(shù)人在那里制造恐怖活動(dòng)。

據(jù)俄羅斯國(guó)家電視臺(tái)2017年4月23日?qǐng)?bào)道，一些中亞移民試圖在美國(guó)搞聯(lián)盟，建立具有極端主義性質(zhì)的團(tuán)體，塔吉克斯坦前內(nèi)務(wù)部高官被任命為該聯(lián)盟頭目。[10]2017年10月31日，來(lái)自烏茲別克斯坦的移民在曼哈頓駕車沖撞人群，制造了8死多傷的暴恐案。中亞國(guó)家移民活動(dòng)對(duì)恐怖主義跨境外溢產(chǎn)生的作用不可小視。

二、恐怖主義擴(kuò)張中的移民要素

(一)移民跨越的邊境地區(qū)演變?yōu)榭植乐髁x活動(dòng)及招募的空間

中亞國(guó)家邊界管控薄弱，防范恐怖主義的能力有限，導(dǎo)致邊境地區(qū)的有組織犯罪活動(dòng)方面較為被動(dòng)。尤其是與中亞接壤的西北邊境內(nèi)外活躍著一些恐怖組織及其恐怖分子，一些地區(qū)演變?yōu)榭植乐髁x、走私與販賣毒品等多種犯罪勢(shì)力駐扎的空間和發(fā)展的重災(zāi)區(qū)。2003年3月26日晚，一輛中國(guó)旅客班車在從吉爾吉斯斯坦首都比什凱克返回喀什途中，在境外邊境地區(qū)遭“東突”恐怖組織武裝分子襲擊，21名乘客全部遇害，其中，中國(guó)公民18人(15名為維吾爾族)。[11]

從2016年對(duì)中哈邊境地區(qū)及哈薩克斯坦極端主義發(fā)展形勢(shì)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年哈薩克斯坦受中東極端主義滲透形勢(shì)比較嚴(yán)峻。傳統(tǒng)上認(rèn)為的新疆地區(qū)的極端分子僅僅是少數(shù)維吾爾族人，現(xiàn)在情況發(fā)生了一些變化。中哈兩國(guó)一些民族有血親和密切社會(huì)關(guān)系，其中部分哈薩克族群體將極端思想從哈薩克斯坦帶進(jìn)新疆，呈現(xiàn)出主體的民族多樣化的傾向。從哈薩克斯坦國(guó)進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)傳播極端思想的主體出現(xiàn)了少數(shù)的哈薩克斯坦的哈薩克族人。

最近幾年，上述問題不僅發(fā)生在中國(guó)的西北邊境，中國(guó)西南邊境地區(qū)也成為移民制造恐怖活動(dòng)的活躍地。這里邊境線漫長(zhǎng)而崎嶇，其中與越南接壤的廣西邊境線長(zhǎng)637公里；與緬甸、老撾和越南三國(guó)接壤的云南省邊境線長(zhǎng)達(dá)4060公里，聚居于此的少數(shù)民族眾多，邊民跨境貿(mào)易頻繁，人口密集，一直保持著親密關(guān)系，甚至聯(lián)姻。一些出境圣戰(zhàn)與回流人員將此地作為非法出境的理想通道。

中亞的跨國(guó)有組織犯罪活動(dòng)在發(fā)展中受到了俄羅斯跨國(guó)有組織犯罪發(fā)展的影響，模仿其以邊境地區(qū)為根據(jù)地的發(fā)展特征。10%～40%的俄國(guó)跨國(guó)有組織犯罪發(fā)生在58000公里(占邊境長(zhǎng)度的1/5)的邊界地區(qū)。走私、非法貿(mào)易、詐騙等犯罪是俄羅斯邊境地區(qū)的主要跨國(guó)犯罪形態(tài)，近年能源走私犯罪突出，包括走私原油、能源、有色金屬、稀有金屬和其他自然資源。

2012年7月哈薩克斯坦北部庫(kù)斯塔奈州的薩拉菲組織頭目幫助招募來(lái)的哈公民偷渡到阿富汗-巴基斯坦邊境參加恐怖活動(dòng)。此外，在打擊“伊斯蘭國(guó)”極端主義的過程中，中亞國(guó)家特別是塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦邊境上的某些居民被迫成為難民。難民的洪流在俄羅斯南部邊境地區(qū)形成，加之高加索恐怖勢(shì)力擴(kuò)大，有可能使歐洲一體化項(xiàng)目崩潰。

中亞地區(qū)面臨地區(qū)非傳統(tǒng)安全形勢(shì)比較復(fù)雜，尤其是面臨著“伊斯蘭國(guó)”等組織的思想滲透、圣戰(zhàn)分子的回流、中亞恐怖主義外溢的威脅等，這些負(fù)面因素持續(xù)在邊境地區(qū)發(fā)酵。

(二)恐怖組織暗中觀察國(guó)際勞動(dòng)移民的弱點(diǎn)從而突破其防線

一些到境外尋找極端主義活動(dòng)空間的群體以合法的移民身份作掩蓋出境。此外，恐怖組織的招募擴(kuò)張得益于他們暗中觀察人們對(duì)社會(huì)的看法、對(duì)生活的態(tài)度、對(duì)經(jīng)濟(jì)收入的滿意度、需求狀況等，從而發(fā)現(xiàn)潛在移民群體，伺機(jī)突破其防線，根據(jù)形勢(shì)變化而招募不同個(gè)性和層次的人才。顯然，這是有預(yù)謀的、有策略的招募和擴(kuò)張活動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)狀況的惡化往往是恐怖主義招募擴(kuò)張的最好時(shí)機(jī)。中亞國(guó)家本不是極端活動(dòng)高發(fā)地，但近年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化導(dǎo)致大量移民遷徙他鄉(xiāng)以擺脫貧窮處境;而他們的移民目的國(guó)無(wú)論是俄羅斯還是哈薩克斯坦，都呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下行的形勢(shì)，這把中亞青年人推向生存就業(yè)的艱難之地。招募因而有機(jī)可乘。

恐怖組織用各種形式宣傳極端思想，一方面使移民在遷徙過程中受到恐怖主義的思想滲透，另一方面它煽動(dòng)并點(diǎn)燃了原住民的移民遷徙動(dòng)機(jī)。2015年6月俄某女大學(xué)生投奔ISIS，引發(fā)俄國(guó)擔(dān)憂。2012年7月3日哈薩克斯坦北部庫(kù)斯塔奈州的薩拉菲組織頭目被指控招募哈薩克斯坦民眾，并為移民偽造必要的文件、幫助他們偷渡到阿富汗-巴基斯坦邊境參加恐怖活動(dòng)?？梢?，移民動(dòng)力來(lái)自于恐怖勢(shì)力的暗中“推動(dòng)”。

圣彼得堡地鐵爆炸案主犯阿布羅爾·阿西莫夫來(lái)自吉爾吉斯斯坦的奧什,根據(jù)鄰居描述，案發(fā)前，他曾一直在尋找更高收入的工作，后被一名地下自殺式襲擊者招募。移民群體往往對(duì)所離開的地區(qū)社會(huì)現(xiàn)實(shí)缺乏認(rèn)同感，且比非移民群體有著更高一些的叛逆度。

有犯罪行為的人往往符合恐怖組織招募的特質(zhì)要求。英國(guó)倫敦大學(xué)國(guó)王學(xué)院戰(zhàn)爭(zhēng)系的報(bào)告指出，“伊斯蘭國(guó)”在歐洲國(guó)家招募大量有犯罪前科的人。[6]圣彼得堡地鐵爆炸案阿奇莫夫供述，哈里發(fā)的招募旗幟甚至插到了監(jiān)獄里。[10]

招募者抓住移民的反叛性、強(qiáng)大的破壞力以及對(duì)獲得發(fā)展機(jī)會(huì)的強(qiáng)烈渴求等特質(zhì)，特意給年輕的移民制造了“成長(zhǎng)壯大”的巨大誘惑，[6]對(duì)移民向中亞之外遷徙活動(dòng)構(gòu)成了推力，最終將其變成傳播或被傳播“圣戰(zhàn)”的、極端思想的群體。

三、以反恐為目標(biāo)的移民治理實(shí)踐

移民、難民與恐怖主義是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系？某些暴恐襲擊案嫌犯具有復(fù)雜的移民背景的事實(shí)加劇了人們對(duì)這一話題的爭(zhēng)論和思考。

移民是全世界的現(xiàn)象。據(jù)世界衛(wèi)生組織報(bào)告，截至2015年底約2.44億多國(guó)際移民，有2100多萬(wàn)難民和300多萬(wàn)尋求庇護(hù)者。[12]跨國(guó)移民活動(dòng)為文化價(jià)值觀、信息、資本的國(guó)際交融提供了歷史機(jī)遇。然而，國(guó)際移民、難民活動(dòng)是否與恐怖主義活動(dòng)有關(guān)，一直以來(lái)為專家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。[12]中亞地區(qū)移民問題與其他地區(qū)相比有特殊性，尤其是非法移民給地區(qū)恐怖主義發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，對(duì)恐怖主義的滲透、外溢所起的作用與歐洲恰好相反，歐洲焦點(diǎn)問題集中在“是外來(lái)移民問題與恐怖主義相關(guān)性”，而中亞焦點(diǎn)是“出境移民參加圣戰(zhàn)的問題，乃至圣戰(zhàn)分子的回流問題”。

非法移民是21世紀(jì)急需克服和解決的普遍性難題。那么，當(dāng)它與國(guó)際恐怖主義活動(dòng)的傳播和外溢產(chǎn)生關(guān)系時(shí)，恐怖主義的治理就變得復(fù)雜起來(lái)。因此非法移民的治理以及一國(guó)的移民政策及出入境管理就顯得極其重要。俄羅斯一直傾向于認(rèn)為跨國(guó)移民問題與恐怖活動(dòng)上升有必然聯(lián)系。歐洲對(duì)移民政策的尖銳討論也反映出對(duì)上述現(xiàn)象的焦慮。

歐洲早些時(shí)候的開放為不同移民頻繁的交流、多元文化的沖突碰撞提供了機(jī)會(huì)，移民和難民獲得了規(guī)?？涨暗膬r(jià)值觀、文化、信仰沖突方面的實(shí)踐。[12]歐洲對(duì)“移民或難民與恐襲案發(fā)生的內(nèi)在關(guān)系”問題出現(xiàn)了更廣泛范圍的爭(zhēng)論。一般認(rèn)為，國(guó)際移民活動(dòng)與恐怖主義發(fā)展存在一定關(guān)系，尤其是非法移民。

從在德國(guó)的外國(guó)移民刑事犯罪的情況看，難民與恐怖活動(dòng)無(wú)關(guān)，從巴爾干和北非地區(qū)來(lái)的難民，特別是摩洛哥人、突尼斯人和阿爾及利亞人的犯罪率尤其高；與之相比，來(lái)自恐怖主義活動(dòng)中心-敘利亞和伊拉克的難民的犯罪率要低得多。法國(guó)不同于其他歐洲國(guó)家，是西歐穆斯林人口最多、原教旨“自循環(huán)”程度最深的國(guó)家，[13]盡管穆斯林人10%的這個(gè)占比看起來(lái)不高，但其高比例的出生率已使法國(guó)形成了大比例穆斯林群體的生態(tài)社會(huì)。[13]許多此前被查獲的恐怖分子雖有中東或非洲血統(tǒng)，卻是生長(zhǎng)法國(guó)本土、擁有該國(guó)國(guó)籍的公民?？植酪u擊發(fā)生前也采取過諸如不允許本國(guó)清真寺雇傭外籍阿訇等意在切斷原教旨全球網(wǎng)絡(luò)渠道的防范措施。

從這一角度看，移民、難民與恐怖主義犯罪之間不具備必然的因果關(guān)系。但大規(guī)模難民、非法移民在邊境地區(qū)的活動(dòng)是導(dǎo)致恐怖主義藏匿和擴(kuò)張的負(fù)面因素。在跨國(guó)移民管理中的執(zhí)法安全合作中，可采取如下措施：

(一)通過加強(qiáng)邊防檢查和動(dòng)態(tài)監(jiān)控途徑既防出境圣戰(zhàn)又防回流

對(duì)各國(guó)反恐實(shí)戰(zhàn)部門來(lái)說，抽象的判斷對(duì)行動(dòng)來(lái)說沒有意義。他們需要采取更具體的做法，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理——從防出境圣戰(zhàn)到防回流。

一些移民在離開本土出境時(shí)，并未有圣戰(zhàn)計(jì)劃，在移民過程或出境后發(fā)生了角色的多位轉(zhuǎn)換:一般移民-勞動(dòng)移民-非法移民-出境圣戰(zhàn)群體-回流群體-被販賣的群體-傳播恐怖主義的群體。相關(guān)部門圍繞著移民活動(dòng)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)非法移民的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控和治理，防范出境“圣戰(zhàn)”-防范境外圣戰(zhàn)者回流-打擊販賣人口-打擊網(wǎng)絡(luò)和交通工具上的招募與傳播活動(dòng)。應(yīng)對(duì)措施要適時(shí)轉(zhuǎn)換和調(diào)整，從防出境圣戰(zhàn)到防回流，從防暴恐到打擊毒品犯罪、販賣人口、網(wǎng)上網(wǎng)下的招募活動(dòng)等，動(dòng)用可調(diào)的綜合性措施應(yīng)對(duì)。

當(dāng)然，從技術(shù)層面看，積極預(yù)防和提前發(fā)現(xiàn)犯罪的預(yù)謀活動(dòng)是非常有必要的。邊防檢查站是第一道預(yù)防和發(fā)現(xiàn)非法移民、回流人員、出境圣戰(zhàn)人員的實(shí)有陣線。邊境、口岸和途經(jīng)國(guó)是邊檢人員查驗(yàn)護(hù)照、發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)人員的首選地。中國(guó)以及周邊國(guó)家已經(jīng)從早期的防“出境”圣戰(zhàn)轉(zhuǎn)向防圣戰(zhàn)分子“回流”。

中亞國(guó)家一些移民具有了一定的反偵查思維和能力，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)并非直接進(jìn)入圣戰(zhàn)目的國(guó),往往從非重點(diǎn)國(guó)家入境，即選擇一個(gè)符合條件的中轉(zhuǎn)國(guó)入境，作為跳板，再轉(zhuǎn)渡真正目的國(guó)，他們潛藏的時(shí)間不確定，適時(shí)再轉(zhuǎn)入目的國(guó)。[10]選擇的中轉(zhuǎn)國(guó)一般是鄰近的，且出入境便利、證件得手容易、查驗(yàn)不夠嚴(yán)苛、易入境的國(guó)家。轉(zhuǎn)道入境往往不會(huì)引起懷疑。(2)漂洗證件和身份,持有他人的做過偽假處理的護(hù)照入出境。出入境檢查嚴(yán)苛的國(guó)家對(duì)圖謀不軌之人有特殊意義。持有蓋著該國(guó)出入境驗(yàn)訖章的護(hù)照，表示持有人接受過出入境的嚴(yán)苛檢查，某種程度上會(huì)降低他進(jìn)入歐洲等第三國(guó)(真正的目的國(guó))出入境邊檢人員的警惕性。一些人以此“洗白”自己。

一些人甚至通過盜取A國(guó)空白簽證頁(yè)，偽造出簽證，進(jìn)入出入境嚴(yán)苛的B國(guó)，洗白身份，再進(jìn)入C國(guó)等最終目的國(guó)。中國(guó)的入出境查驗(yàn)以嚴(yán)苛著稱，一些別有用心的人千方百計(jì)地從中國(guó)出入境一次，以便在護(hù)照上留有中國(guó)驗(yàn)訖章，洗白自己的疑點(diǎn)。這對(duì)中國(guó)的邊防檢查工作提出了挑戰(zhàn)。

目前一些國(guó)家并不重視安檢，這對(duì)反恐造成了極大的困擾。歐盟內(nèi)部邊界檢查取消的情況下，一些國(guó)家交通客運(yùn)系統(tǒng)安檢松懈，例如法國(guó)的地面交通系統(tǒng)的安檢形同虛設(shè)，2016年3月法國(guó)在恐怖襲擊發(fā)生后第一時(shí)間召開了國(guó)家安全緊急會(huì)議，宣布了緊急狀態(tài)和一系列安全強(qiáng)化措施。[13]

(二)確定跨國(guó)移民群體對(duì)重點(diǎn)人及突破尋找證據(jù)的方法

為了能夠嚴(yán)防圣戰(zhàn)回流與出境圣戰(zhàn)活動(dòng)，一般而言，各國(guó)邊防檢查機(jī)關(guān)把有限的人力集中起來(lái)，在實(shí)施日常出入境口岸邊防檢查的基礎(chǔ)上，將“恐怖主義形勢(shì)嚴(yán)峻的國(guó)家的或者恐怖分子分布較多的國(guó)家的公民，以及在上述國(guó)家過境、停留、居留過的人員”列為查驗(yàn)的重點(diǎn)對(duì)象。重點(diǎn)查驗(yàn)其護(hù)照、人員、物品、整個(gè)行程、航班、護(hù)照號(hào)碼等是否存疑、是否屬實(shí)。

確定重點(diǎn)人員，是為了準(zhǔn)確及時(shí)監(jiān)控，在其采取暴恐行動(dòng)前能得到關(guān)于他們更詳細(xì)的信息，以將之納入到被監(jiān)控的范圍中，增加對(duì)新型恐怖襲擊方法與手段的預(yù)測(cè)、預(yù)防。確定重點(diǎn)人——即高低風(fēng)險(xiǎn)人員的分類管理，是世界許多國(guó)家強(qiáng)力部門普遍采取的方法。

如何確定國(guó)際移民中的重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象、重點(diǎn)人，并盡可能獲得恐怖主義活動(dòng)的證據(jù)？這對(duì)反恐戰(zhàn)非常重要。歐洲近年頻繁發(fā)生暴恐案件，警方在重點(diǎn)監(jiān)控方面煞費(fèi)苦心，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。歐洲暴恐形勢(shì)嚴(yán)峻的原因之一是移民管理疏漏、偵查和監(jiān)控不嚴(yán)等。

總體看，早期進(jìn)入的移民、難民比入境時(shí)間短的難民、移民更具有危險(xiǎn)性，更易被納入到監(jiān)控對(duì)象；而入境短時(shí)的移民，因信息不完整，不在監(jiān)控之列，往往成為更加不穩(wěn)定的因素。因此對(duì)短時(shí)進(jìn)入的移民應(yīng)該制訂即時(shí)監(jiān)控計(jì)劃，以防止在其信息尚未被掌握之前，制造暴恐事件，而遁逃無(wú)形。

例如，德國(guó)參加圣戰(zhàn)的人員達(dá)600人之多，要遠(yuǎn)多于一些中亞國(guó)家出境圣戰(zhàn)的人數(shù)。這部分人是德籍，他們回到德國(guó)，成為德國(guó)監(jiān)控的對(duì)象，相對(duì)來(lái)說屬于目標(biāo)確定的群體。雖然屬于危險(xiǎn)的人群，但是準(zhǔn)確地被列入監(jiān)控體系中，是可預(yù)防群體。在德國(guó)，有犯罪前科、有極端思想傾向的人基本上被德國(guó)列入重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象，往往能夠及時(shí)預(yù)防。強(qiáng)力部門對(duì)這部分危險(xiǎn)源的預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防能力是值得夸贊的。

“9·11”后，美國(guó)吸取教訓(xùn)，加強(qiáng)出入境領(lǐng)域的反恐情報(bào)搜集。[14]日本政府規(guī)定申請(qǐng)登陸的外國(guó)人在面對(duì)入境檢查官時(shí)，必須提供電磁形式的包括指紋、相片在內(nèi)的用于識(shí)別個(gè)人信息的數(shù)據(jù)。韓國(guó)政府要求賓館、飯店對(duì)入住外國(guó)人的護(hù)照資料進(jìn)行復(fù)印，并向警察廳報(bào)告?zhèn)浒浮＿@些做法給移民監(jiān)測(cè)帶來(lái)了便利。

對(duì)重點(diǎn)國(guó)際移民還需采取線上線下聯(lián)手監(jiān)控的方法。跨國(guó)勞動(dòng)移民數(shù)量的擴(kuò)大及其頻繁反復(fù)出入境，對(duì)偵查工作而言是喜又是憂，喜的是，帶有極端思想的移民在跨國(guó)遷徙中往往漏出蛛絲馬跡，這是偵查部門發(fā)現(xiàn)問題的好時(shí)機(jī)。移民活動(dòng)既給了犯罪分子機(jī)會(huì)，也給了行動(dòng)部門、偵查部門發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、獲得證據(jù)和線索的機(jī)會(huì)，也給了有關(guān)部門設(shè)置防范恐怖主義思想滲透、暴恐培訓(xùn)方法滲透的切入點(diǎn)。憂的是，思想的傳播是在出入境行動(dòng)的反復(fù)過程中實(shí)現(xiàn)的。所以需要線上線下的綜合性防范措施，它不是移民出入境的管理部門單獨(dú)能完成的。在防范極端思想的跨境滲透的同時(shí)，還要防范帶有極端思想的移民的頻繁反復(fù)出入境。

(三)以上海合作組織為依托將反恐目標(biāo)下的移民問題合作列為優(yōu)先合作方向

上合組織是旨在治理其成員國(guó)地緣內(nèi)的非法移民、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題的國(guó)際組織。各國(guó)非法移民治理、監(jiān)控和管理的方式、方法、效率及其科學(xué)性方面有待提升，對(duì)移民活動(dòng)中的恐怖主義要素缺乏緊密跟蹤。上合組織有必要把移民管理列為下一步的優(yōu)先合作方向。目前，上合組織積極支持落實(shí)聯(lián)合國(guó)全球中亞反恐戰(zhàn)略，維護(hù)中亞境內(nèi)的平安，打擊恐怖主義，禁止非法移民和非法販運(yùn)毒品。當(dāng)然，上合組織地區(qū)有其自身特殊性，這種特殊性來(lái)自于每個(gè)成員國(guó)的移民管理政策的特殊性。

首先，應(yīng)該采取綜合性對(duì)策。有序地制定對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的需求量，企業(yè)、單位根據(jù)確定的招聘計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，以防止中亞勞動(dòng)移民盲目尋找居住地，并預(yù)防他們因信息不對(duì)稱長(zhǎng)期處于失業(yè)的狀態(tài)，否則可能并被招募者設(shè)計(jì)的“偶然”的或有預(yù)謀的情境引誘誤入歧途。

在一些國(guó)際性大都市宗教禱告場(chǎng)所能滿足中亞移民穆斯林群體的需求。俄羅斯專家認(rèn)為，針對(duì)本國(guó)大城市缺少足夠穆斯林禮拜場(chǎng)所的情況，可以在調(diào)研的基礎(chǔ)上采取有效的解決辦法，由政府尋找在宗教管理部門和移民管理部門視野監(jiān)督之內(nèi)的場(chǎng)地，作為官方指定做禮拜的地點(diǎn)，安排神職人員，確立官方宗教教育制度。加強(qiáng)社會(huì)管理，建立種族和文化社區(qū)，提供本土語(yǔ)言課程的教學(xué)資源，提供文化活動(dòng)的俱樂部，讓外國(guó)勞務(wù)移民融入到居住國(guó)的社會(huì)生活中，以降低或替代他們?cè)诋悋?guó)他鄉(xiāng)搞派別、接納激進(jìn)思想的可能性。

其次，上合組織成員國(guó)要采取有區(qū)別的國(guó)別對(duì)策。反觀俄羅斯的移民管理，俄一些分析人士認(rèn)為，俄頻繁遭遇恐怖襲擊事件及未遂恐襲威脅，和移民管理漏洞、為恐怖組織滲入開方便之門有一定關(guān)系。非法移民在俄羅斯形成地下產(chǎn)業(yè)鏈?？植婪肿永脕?lái)自中亞的非法移民或利用這一渠道滲透極端思想，并策劃、組織、實(shí)施恐怖襲擊活動(dòng)。一些信息顯示，在俄羅斯花30000盧布(約合3641元人民幣)就能獲得全套的證件，中亞國(guó)家公民花5萬(wàn)～10萬(wàn)盧布就能拿到俄羅斯護(hù)照，這已經(jīng)成為俄新興的地下產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，俄官員腐敗，尤其是執(zhí)法機(jī)關(guān)腐敗問題并未得到徹底解決，這滋養(yǎng)著地下產(chǎn)業(yè)的土壤。反腐是反恐的前提，為了強(qiáng)化移民管理事務(wù)，俄羅斯將之重新劃歸至內(nèi)務(wù)部，這顯示了國(guó)家對(duì)移民管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控非法移民作用的重視。

近年來(lái)上合組織主要國(guó)家的移民政策在發(fā)生變化，并表現(xiàn)出一些國(guó)家矛盾的治國(guó)心態(tài)。中亞國(guó)家邊境管理政策上既希望能站在促進(jìn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)需要的基礎(chǔ)上制定開放政策，又期待治理非傳統(tǒng)安全目標(biāo)下抵擋住滲透進(jìn)來(lái)的各種恐怖主義思潮以及恐怖組織的意圖。為了獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，設(shè)立比以往更開放的經(jīng)濟(jì)制度，比如，哈薩克斯坦作為僅次于俄羅斯的中亞國(guó)家公民首選目的國(guó)，渴望在世界舞臺(tái)上扮演一定角色。其人均GDP已經(jīng)進(jìn)入世界前50的行列，且已將爭(zhēng)取進(jìn)入世界前30個(gè)最發(fā)達(dá)國(guó)家行列定位為發(fā)展目標(biāo)。該國(guó)移民政策在手續(xù)辦理的便利性上有所提升，采取比以前更便利的移民管理手續(xù)辦理制度。

國(guó)家的焦慮和不自信與面對(duì)各種復(fù)雜的極端主義思潮滲透、圣戰(zhàn)分子回流的形勢(shì)，構(gòu)成復(fù)雜的國(guó)家心態(tài)，既表現(xiàn)出以更加開放的姿態(tài)歡迎移民、以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又表現(xiàn)出對(duì)恐怖主義因素的謹(jǐn)慎防范態(tài)度，擔(dān)憂非法移民涌入、通過移民滲透恐怖主義的問題，因而采取收緊的政策。收緊的移民政策給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)化為管理政策矛盾。哈薩克斯坦采取了入境管理收緊的政策，在簽證申請(qǐng)方面對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家公民給出十分嚴(yán)苛的單日限量的制度。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期需要外資和外國(guó)人才，哈薩克斯坦既希望外資進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)入，又希望限制部分國(guó)家的勞動(dòng)力從而解決境內(nèi)勞動(dòng)就業(yè)問題，移民政策中的矛盾心理，難免會(huì)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生制約。

全球大多數(shù)地區(qū)增強(qiáng)了恐外心理和保護(hù)主義。收緊移民政策在世界上許多國(guó)家開始有所顯現(xiàn)。美國(guó)為阻止“伊斯蘭極端主義”向本國(guó)蔓延，加強(qiáng)了移民審批程序，其側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)申請(qǐng)者的資格審查上，并與鄰國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展了移民與邊境安全方面的合作。加拿大作為移民國(guó)家也面臨著移民安全威脅，一方面移民官員沒有足夠的力量對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行安全審查，另一方面外來(lái)恐怖分子與本土滋生的恐怖分子把加拿大一些區(qū)域變成“飛地”，為恐怖分子的滋生與逃匿提供了溫床。這促使它和美國(guó)在“9·11”之后簽訂了《智慧邊界報(bào)關(guān)協(xié)議》，[15]根據(jù)該協(xié)議，雙方同意執(zhí)行對(duì)方國(guó)家做出的將某人驅(qū)逐出境的裁定的，從而形成防范恐怖主義的共同安全屏障?？梢?，加深合作是各國(guó)在執(zhí)行開放政策下的趨同選擇。

(四)各國(guó)在加強(qiáng)出入境與邊防檢查聯(lián)合措施的空間

邊境安全聯(lián)合措施目前面臨著一系列挑戰(zhàn)。

第一個(gè)挑戰(zhàn)是，應(yīng)對(duì)中亞各國(guó)的邊防查驗(yàn)水平、技術(shù)參差不齊的現(xiàn)實(shí)。中亞國(guó)家的安檢技術(shù)、防范制度需要提升的空間比較大。他們的薄弱和相鄰的中國(guó)、俄羅斯的移民入出境管理的嚴(yán)格性構(gòu)成了結(jié)構(gòu)上的不平衡。尤其是中亞國(guó)家對(duì)入境后的外國(guó)移民旅行軌跡缺乏有效管理。中亞國(guó)家也缺乏類似歐洲一體化的制度為平臺(tái)，需要在邊檢技術(shù)、安檢技能方面加強(qiáng)地區(qū)間的互通和交流。中國(guó)在該領(lǐng)域業(yè)務(wù)、技能領(lǐng)先，管理規(guī)范和嚴(yán)格，可依托上合組織成員國(guó)提升業(yè)務(wù)水平，推動(dòng)各國(guó)安檢、邊檢部門制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，帶動(dòng)中亞國(guó)家首先建立上合組織地區(qū)乃至“一帶一路”范圍的技術(shù)及其經(jīng)驗(yàn)的互換和交流。

另一個(gè)挑戰(zhàn)是應(yīng)對(duì)各國(guó)邊境執(zhí)法松緊度不一的現(xiàn)實(shí)。在上合組織國(guó)家中，俄羅斯在安檢方面查驗(yàn)趨于嚴(yán)格。中亞國(guó)家普遍存在出入境邊線管理單薄的現(xiàn)象，各國(guó)寬嚴(yán)不一容易給非法移民和思想傳播和滲透提供可乘之機(jī)。在意識(shí)、經(jīng)驗(yàn)方面可交流合作的空間很大。中亞國(guó)家加強(qiáng)邊檢水平和經(jīng)驗(yàn)交流的需求目前是迫切的。

第三個(gè)挑戰(zhàn)是嘗試分類管理加強(qiáng)邊境安全防范。為了使反恐舉措不影響彼此人員往來(lái)與貿(mào)易發(fā)展，[15]將高風(fēng)險(xiǎn)人員與低風(fēng)險(xiǎn)人員分開實(shí)施入出境查驗(yàn)，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)人員可進(jìn)行預(yù)先審查并頒發(fā)有區(qū)別的出入境卡，保證其快速通關(guān)；在保障安全物流方面，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)貨物進(jìn)行預(yù)先檢驗(yàn)，保證貨物快速通關(guān)。