陳 偉 霍俊閣

內(nèi)容提要：認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流不僅是貫徹罪刑均衡原則的具體體現(xiàn)，也是配合犯罪分層治理和司法員額制改革的現(xiàn)實(shí)需要。但是，現(xiàn)有規(guī)范性文件對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流設(shè)置了排他性規(guī)定的行政化審批程序以及援引性規(guī)定的行政化質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，制約其審前分流的功能實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，文章認(rèn)為應(yīng)推動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流運(yùn)行模式的司法化轉(zhuǎn)向，以認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的聽證程序取代行政化審批，并對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行司法化改造，從而助推認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度步入良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的關(guān)注忽視了認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，鮮有分析其實(shí)踐運(yùn)行問題。而推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度需要切實(shí)發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰撤案與不起訴的現(xiàn)實(shí)功能，解決認(rèn)罪認(rèn)罰撤案與不起訴的實(shí)踐障礙，優(yōu)化認(rèn)罪認(rèn)罰撤案與不起訴的運(yùn)行機(jī)制。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于2016年11月印發(fā)《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)工作辦法》)，明確將撤案與不起訴作為認(rèn)罪認(rèn)罰案件審前分流的實(shí)現(xiàn)方式。因此，本文將在考察認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，明晰認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的運(yùn)行問題，并著重探索其制度優(yōu)化路徑。

一、認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的正當(dāng)性基礎(chǔ)

筆者認(rèn)為，除《試點(diǎn)工作辦法》中明示的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策及學(xué)界大多數(shù)主張的提高訴訟效率的正當(dāng)性基礎(chǔ)外，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度存在以下正當(dāng)性基礎(chǔ)：

(一)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流是貫徹罪刑均衡原則的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)

從《試點(diǎn)工作辦法》第9條、第13條的規(guī)定來看，[注]《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》第9條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)呈報(bào)公安部，由公安部提請(qǐng)最高人民檢察院批準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對(duì)涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)提起公訴。具有法律規(guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理?！闭J(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度只適用于符合法定不起訴條件、認(rèn)罪認(rèn)罰且具有重大立功、認(rèn)罪認(rèn)罰且案件涉及國家重大利益的行為人。而對(duì)上述認(rèn)罪認(rèn)罰且具有重大立功、認(rèn)罪認(rèn)罰且案件涉及國家重大利益的行為人適用認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流也是貫徹罪刑均衡原則的內(nèi)在要求。因?yàn)?，罪質(zhì)與刑質(zhì)如何對(duì)應(yīng)是罪刑均衡系統(tǒng)之前提，而其中的罪質(zhì)則是社會(huì)危害性與人身危險(xiǎn)性的統(tǒng)一。[注]劉守芬、汪明亮：《試論罪刑均衡系統(tǒng)》，《法商研究》2002年第1期。那么，依據(jù)人身危險(xiǎn)性的降低程度，從輕、減輕乃至免除人身危險(xiǎn)性降低者的刑罰也應(yīng)是罪刑均衡原則的題中之義。而在行為人具有重大立功、由實(shí)施犯罪的社會(huì)反面走向打擊犯罪的社會(huì)正面的積極向上時(shí)，行為人案件涉及國家重大利益、由破壞國家利益到維護(hù)國家利益的積極貢獻(xiàn)時(shí)，就能夠得出其人身危險(xiǎn)性降低的結(jié)論。即使認(rèn)為重大立功和案件涉及國家重大利益，無法說明上述兩類行為人的人身危險(xiǎn)性降低，但“行為人對(duì)司法機(jī)關(guān)認(rèn)定或者指控的基本犯罪事實(shí)的認(rèn)可，以及對(duì)國家刑罰權(quán)的承認(rèn)，證明其對(duì)自己實(shí)施的危害行為的否定性評(píng)價(jià)，也表征出了其人身危險(xiǎn)性(犯罪可能性)程度有所降低”[注]韓紅、謝思淼：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)體法思考》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第1期。。相應(yīng)地，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰且具有重大立功、認(rèn)罪認(rèn)罰且案件涉及國家重大利益行為人的刑罰處罰，也應(yīng)均衡性地從輕、減輕乃至免除處罰。其中，對(duì)人身危險(xiǎn)性低至免除刑罰者，則要求建立認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度，將其案件在法官審理前分流出刑事司法程序，及時(shí)停止刑事責(zé)任的追究。如“在日本，許多該當(dāng)免除刑罰的案件通過偵查階段的微罪處分或起訴階段的起訴猶豫而得到了審前分流處理”[注]曾文科：《免除刑罰制度的比較考察》，《法學(xué)研究》2017年第6期。。

(二)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流是實(shí)現(xiàn)犯罪分層治理的客觀需要

在運(yùn)行模式上，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度以“認(rèn)罪認(rèn)罰+重大立功或案件涉及國家重大利益”情節(jié)為基礎(chǔ)，將刑事案件分為需要進(jìn)入審判程序予以刑罰處罰的案件及需要退出刑事訴訟程序予以非刑罰處罰的案件兩類。這種將“認(rèn)罪認(rèn)罰+重大立功或案件涉及國家重大利益”情節(jié)，作為對(duì)既有犯罪是否撤案、不起訴而在審前程序中予以分流處理標(biāo)準(zhǔn)的制度建設(shè)，正是推行犯罪分層治理的客觀需要。

在制度功能層面，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的適用條件，不僅可以將犯罪由重到輕地劃分為不認(rèn)罪認(rèn)罰、單純認(rèn)罪認(rèn)罰、認(rèn)罪認(rèn)罰+重大立功或案件涉及國家重大利益三個(gè)層次，而且其適用結(jié)果上也可以將犯罪由輕到重地劃分為撤案、移送審查起訴、不起訴、提起公訴四個(gè)層次。在制度來源層面，以認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流作為犯罪分層治理的規(guī)范性踐行措施，也是其本質(zhì)使然。因?yàn)?，“繁?jiǎn)分流與犯罪分層理論之間存在著密切的關(guān)聯(lián)性，繁簡(jiǎn)分流實(shí)際上是犯罪分層在審判程序選擇上的輻射效應(yīng)”[注]盧建平、王曉雪：《以審判為中心視角下檢察權(quán)的定位與運(yùn)行》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。。換言之，繁簡(jiǎn)分流是犯罪分層模式在審判程序上的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用，而認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度作為當(dāng)前刑事案件繁簡(jiǎn)分流的重要踐行舉措，自然是實(shí)現(xiàn)犯罪分層治理的實(shí)踐性制度。

(三)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流積極回應(yīng)了員額制改革的現(xiàn)實(shí)

在運(yùn)行結(jié)果上，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的最直接結(jié)果，就是通過撤案與不起訴的方式分別在偵查階段、審查起訴階段把符合特定條件的認(rèn)罪認(rèn)罰案件分流出刑事訴訟程序。這就直接減少了進(jìn)入審查起訴階段、審判階段的刑事案件數(shù)量，尤其是減少了進(jìn)入審判階段的案件數(shù)量。就此而言，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的建立可謂是此前員額制改革的配套需要。

以法官員額制改革的配套需要為例。因?yàn)?，“目前中央確定的法官員額比例是39%，各地區(qū)由于需要預(yù)留部分員額比例，目前確定的員額比例都在30%左右，這樣一個(gè)比例大大低于原來能夠直接辦案的人員比例，使得能夠直接辦理案件的人員總量大大減少”[注]吳洪淇：《司法改革轉(zhuǎn)型期的失序困境及其克服——以司法員額制和司法責(zé)任制為考察對(duì)象》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。。如江蘇省各級(jí)法院在員額制改革后，審判法官崗位的人數(shù)減少，審判法官數(shù)量呈下降趨勢(shì)。[注]王亞明：《法官員額制的結(jié)構(gòu)改革新探》，《法治研究》2017年第5期。其中自然也包括一線刑事審判法官人數(shù)的減少。相反，在法官員額制改革進(jìn)程中，國家嚴(yán)厲懲治侵犯公民個(gè)人信息犯罪、環(huán)境污染犯罪、貪污賄賂犯罪等刑事政策的推行，使得相關(guān)刑事案件的數(shù)量持續(xù)增多，絕對(duì)性地增加了法院一線刑事審判法官的辦案數(shù)量。這種數(shù)量上的人降案升現(xiàn)象則會(huì)導(dǎo)致“在改革實(shí)施時(shí)，相當(dāng)一部分地區(qū)，員額減少而案件增加，案多人少的矛盾進(jìn)一步加劇”[注]龍宗智：《司法改革：回顧、檢視與前瞻》，《法學(xué)》2017年第7期。。這從法官加班辦案、帶病辦案等新聞報(bào)道中可見一斑。因此，為消解這種與法官員額制改革初衷背道而馳的現(xiàn)象，吸引、留住優(yōu)秀法官辦案，必然需要出臺(tái)相關(guān)配套措施和制度，以提前分流刑事案件、減少進(jìn)入審判階段的刑事案件數(shù)量。

二、認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的實(shí)踐流弊

雖然認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度具有堅(jiān)實(shí)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但其實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制卻并不暢通。《試點(diǎn)工作辦法》就認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流審批程序所做的排他性行政化規(guī)定及其就認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流監(jiān)督機(jī)制所做的援引性行政化處置，均在一定程度上阻礙認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的實(shí)踐展開。

(一)審批程序行政化制約認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流

《試點(diǎn)工作辦法》在確定認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的行政化審批程序。而根據(jù)《試點(diǎn)工作辦法》第26條的適用規(guī)定，[注]《試點(diǎn)工作辦法》第26條規(guī)定：“辦理犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰案件，本辦法有規(guī)定的，按照本辦法執(zhí)行；本辦法沒有規(guī)定的，適用刑法、刑事訴訟法等有關(guān)規(guī)定?！眲t進(jìn)一步排他性地限定了認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流審批程序的行政化運(yùn)行機(jī)制。盡管行政化的審批程序能夠有效避免認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的隨意化、無序化，但其在一定程度上也阻礙了認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的實(shí)踐運(yùn)行。

首先，在偵查階段，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流審批程序行政化所增加的報(bào)批負(fù)擔(dān)會(huì)抑制辦案人員申請(qǐng)撤案的動(dòng)機(jī)，阻礙認(rèn)罪認(rèn)罰案件撤案申請(qǐng)的提出。依照《試點(diǎn)工作辦法》第9條的規(guī)定，認(rèn)罪認(rèn)罰案件需要撤案分流出刑事訴訟程序的，辦案的公安機(jī)關(guān)應(yīng)逐級(jí)報(bào)至公安部，最后由公安部提請(qǐng)最高人民檢察院批準(zhǔn)。這種內(nèi)外結(jié)合的認(rèn)罪認(rèn)罰案件撤案報(bào)批程序會(huì)抑制辦案機(jī)關(guān)就認(rèn)罪認(rèn)罰案件申請(qǐng)撤案的內(nèi)在動(dòng)力，容易使辦案人員為減少程序?qū)徟耐侠鄱∮谔岢龀钒干暾?qǐng)。而且，認(rèn)罪認(rèn)罰案件移送審查起訴程序的簡(jiǎn)潔化也會(huì)隱性推動(dòng)辦案機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件的移送審查起訴。因?yàn)?，如果縣級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件作撤案處理，就需要逐層上報(bào)至市級(jí)公安機(jī)關(guān)、省級(jí)公安機(jī)關(guān)、公安部，最后由公安部提請(qǐng)最高人民檢察院批準(zhǔn)。除去各級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的細(xì)化審批程序，一個(gè)認(rèn)罪認(rèn)罰案件的撤案至少需要四級(jí)審批。而如果縣級(jí)公安機(jī)關(guān)直接將認(rèn)罪認(rèn)罰案件移送審查起訴，則同級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人即可作出批準(zhǔn)。值得注意的是，認(rèn)罪認(rèn)罰案件犯罪嫌疑人所做的有罪供述及依據(jù)其供述找到的證據(jù)等材料使案件更易于達(dá)到人民檢察院審查案件所需查明的內(nèi)容，進(jìn)而便利案件移送審查起訴的接收流轉(zhuǎn)。

其次，在審查起訴階段，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流審批程序行政化所增加的工作壓力也會(huì)降低承辦檢察官就認(rèn)罪認(rèn)罰案件作出不起訴決定的主動(dòng)性。

一方面，由于《試點(diǎn)工作辦法》第13條第2款明確規(guī)定，“具有法律規(guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理”，故其第13條第1款規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴審批程序僅適用于認(rèn)罪認(rèn)罰案件的酌定不起訴；但是，其第13條第1款中增加的“經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)”的行政審批程序，同樣會(huì)阻礙認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的實(shí)際運(yùn)行。因?yàn)?，之前“酌定不起訴需要層層匯報(bào)、層層把關(guān)，且必須經(jīng)過至少一次退補(bǔ)才能作出決定”的審批程序，[注]宋鵬、王曉雪：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬之“出罪”》，胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理論與實(shí)踐——第十三屆國家高級(jí)檢察官論壇文集》，北京：中國檢察出版社，2017年，第538頁。已經(jīng)導(dǎo)致了酌定不起訴較低的適用率。那么，按照當(dāng)前酌定不起訴適用的實(shí)踐邏輯，《試點(diǎn)工作辦法》就認(rèn)罪認(rèn)罰酌定不起訴規(guī)定的行政化控制更為嚴(yán)格的程序要件會(huì)進(jìn)一步降低承辦檢察官作出不起訴決定的積極性。

另一方面，《試點(diǎn)工作辦法》第13條第2款援引的認(rèn)罪認(rèn)罰其他不起訴的審批程序也會(huì)阻礙認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的暢通運(yùn)行。因?yàn)?，?dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部原有的對(duì)不起訴的行政控制方式已經(jīng)損害了承辦檢察官自主性，影響著承辦檢察官的實(shí)際行為選擇。[注]魏曉娜：《完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度：中國語境下的關(guān)鍵詞展開》，《法學(xué)研究》2016年第4期。從最高人民檢察院向全國人大所做的工作報(bào)告來看，自2012年修正的新《刑事訴訟法》實(shí)施以來，2013～2015年年均不起訴案件占審查起訴案件總數(shù)的4.8%；[注]張智輝：《認(rèn)罪認(rèn)罰與案件分流》，《法學(xué)雜志》2017年第6期。2016～2017年的不起訴案件也僅占審查起訴案件總數(shù)的1.9%和7.3%。而在原有行政化決定程序已經(jīng)阻礙不起訴決定作出時(shí)，毫無增進(jìn)、改良的援引適用，無疑會(huì)使認(rèn)罪認(rèn)罰案件其他不起訴的適用也陷入阻滯不暢的困境中。

(二)質(zhì)量監(jiān)督行政化掣肘認(rèn)罪認(rèn)罰的審前分流

有關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的質(zhì)量監(jiān)督，《試點(diǎn)工作辦法》未作直接規(guī)定，而是在第26條中援引了現(xiàn)有的刑事案件撤案、不起訴的質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定，直接將當(dāng)前辦案機(jī)關(guān)有關(guān)撤案、不起訴案件的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制納入了認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度中，掣肘認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的實(shí)踐運(yùn)行。

首先，在偵查階段，《試點(diǎn)工作辦法》援引的公安機(jī)關(guān)立案質(zhì)量監(jiān)督的行政化機(jī)制會(huì)降低辦案人員就認(rèn)罪認(rèn)罰案件提出撤案申請(qǐng)的積極性。因?yàn)?，“?shí)踐中，諸多偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部將撤案率作為衡量偵查工作績(jī)效的負(fù)面指標(biāo)”[注]謝進(jìn)杰：《撤銷案件制度研究》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第2期。。即使某些偵查機(jī)關(guān)不直接將撤案作為扣分項(xiàng)，但撤案“至少說明偵查機(jī)關(guān)在立案之時(shí)沒有把握好案件質(zhì)量”[注]薛培：《職務(wù)犯罪撤銷案件的實(shí)證研究——以某副省級(jí)城市檢察機(jī)關(guān)2004～2006年職務(wù)犯罪撤銷案件為視點(diǎn)》，《中國刑事法雜志》2008年第1期。，這多少會(huì)使辦案人員背負(fù)業(yè)務(wù)水平不高、工作不盡職或有違紀(jì)嫌疑等負(fù)面形象，進(jìn)而成為“業(yè)務(wù)能力”這一普遍性考核指標(biāo)中的扣分子項(xiàng)。直接將這種以撤案為負(fù)面指標(biāo)的行政化案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制援引至認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度中，不僅容易使辦案人員對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件怠于撤案、消極撤案，甚至?xí)共糠洲k案人員因“撤銷案件則意味著辦錯(cuò)了案件”[注]郭勤、施昌虬：《對(duì)刑事立案和撤案問題的幾點(diǎn)思考》，《公安學(xué)刊》2003年第6期。的錯(cuò)誤觀念而抵制撤案。而且，反向來看，行為人的認(rèn)罪認(rèn)罰會(huì)使案件移送審查起訴的路徑變得更加通暢；與這一便利相關(guān)的利益彰顯也會(huì)激發(fā)辦案人員為獲得積極的工作評(píng)價(jià)、提升結(jié)案率等加分項(xiàng)，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件采取移送審查起訴的行為模式。因此，《試點(diǎn)工作辦法》援引的行政化立案質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制容易對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前的撤案分流產(chǎn)生阻礙。

其次，在審查起訴階段，《試點(diǎn)工作辦法》援引了檢察機(jī)關(guān)的不起訴案件專項(xiàng)復(fù)查機(jī)制對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。但是，當(dāng)前司法實(shí)踐中，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)不起訴決定復(fù)查時(shí)，存在著復(fù)查權(quán)沒有明確的時(shí)效限制、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)查時(shí)主觀性較強(qiáng)等嚴(yán)重的行政弊病。[注]宋宏圖：《我國不起訴裁量權(quán)制約機(jī)制的完善》，2013年遼寧大學(xué)碩士學(xué)位論文，第11頁。而這些行政弊病的存在會(huì)使認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴案件的專項(xiàng)復(fù)查機(jī)制產(chǎn)生阻滯承辦檢察官作出案件不起訴決定積極性的負(fù)面效應(yīng)。一方面，從2004年3月《最高人民檢察院關(guān)于開展不起訴案件專項(xiàng)復(fù)查活動(dòng)的通知》列明的閱卷復(fù)查、清理糾正、總結(jié)驗(yàn)收的復(fù)查步驟和持續(xù)近半年的復(fù)查時(shí)間中，[注]2004年3月30日發(fā)布的《最高人民檢察院關(guān)于開展不起訴案件專項(xiàng)復(fù)查活動(dòng)的通知》中規(guī)定：“六、專項(xiàng)復(fù)查活動(dòng)要有步驟、分階段按期完成。第一階段為閱卷復(fù)查階段，于2004年7月底前完成；第二階段為清理糾正階段，于10月底前完成；第三階段為總結(jié)驗(yàn)收階段，于12月底前完成。各省級(jí)檢察院要在11月底前就本地區(qū)的專項(xiàng)復(fù)查工作寫出全面情況總結(jié)，連同《不起訴案件情況統(tǒng)計(jì)表》報(bào)高檢院審查?！笨梢园l(fā)現(xiàn)，無時(shí)效限制的認(rèn)罪認(rèn)罰案件不起訴決定復(fù)查工作無疑會(huì)增加承辦檢察官接受復(fù)查的工作負(fù)擔(dān)，延長(zhǎng)其實(shí)質(zhì)性辦結(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰案件的時(shí)間。于是，在與認(rèn)罪認(rèn)罰案件提起公訴的從快從簡(jiǎn)結(jié)案模式的繁簡(jiǎn)對(duì)比中，行政化的不起訴專項(xiàng)復(fù)查機(jī)制則容易使承辦檢察官傾向于不作出不起訴決定。另一方面，2007年修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中，有關(guān)不起訴錯(cuò)誤、不起訴質(zhì)量不高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均規(guī)定了抽象性、模糊性的兜底規(guī)定，[注]2007年修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》規(guī)定，“二、有下列情形之一的，屬于不起訴錯(cuò)誤：……6.具有其他違反法律規(guī)定的情形，造成不起訴錯(cuò)誤的”?！叭?、具有下列情形之一的，屬于不起訴質(zhì)量不高：……11.具有其他違反法律及最高人民檢察院有關(guān)規(guī)定的情形，影響了不起訴質(zhì)量，但不屬于不起訴錯(cuò)誤的。”適用時(shí)需要復(fù)查主體依照對(duì)相關(guān)規(guī)定的理解予以把握，從而賦予了復(fù)查主體判斷認(rèn)罪認(rèn)罰案件不起訴決定質(zhì)量時(shí)的較強(qiáng)主觀性。但由于專業(yè)技能、知識(shí)結(jié)構(gòu)、人生閱歷、地區(qū)文化等的差異，復(fù)查時(shí)的較強(qiáng)主觀性則可能使復(fù)查主體對(duì)特定認(rèn)罪認(rèn)罰案件的不起訴決定是否符合不起訴錯(cuò)誤、不起訴質(zhì)量不高中兜底標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，與承辦檢察官存在較大差異，這無形中加大了特定認(rèn)罪認(rèn)罰案件的不起訴決定被認(rèn)定為錯(cuò)誤或者質(zhì)量不高的幾率。人類回避風(fēng)險(xiǎn)的行為本性極易促使承辦檢察官避免就認(rèn)罪認(rèn)罰案件作出不起訴決定，從而降低被認(rèn)定為辦案錯(cuò)誤或質(zhì)量不高的概率。因此，《試點(diǎn)工作辦法》引入的行政化不起訴案件復(fù)查機(jī)制會(huì)阻礙認(rèn)罪認(rèn)罰案件審前的不起訴分流。

三、認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的司法化遞進(jìn)

為了推動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要實(shí)現(xiàn)其運(yùn)行模式由行政化到司法化的遞進(jìn)，其理由在于：

(一)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的終局性要求司法化運(yùn)行

在規(guī)范層面，無論是認(rèn)罪認(rèn)罰審前的撤案分流、還是認(rèn)罪認(rèn)罰審前的不起訴分流，都具有終止刑事訴訟程序的效果。一則，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第186條的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)被撤案的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，公安機(jī)關(guān)只有在發(fā)現(xiàn)新事實(shí)或證據(jù)的情況下，才能再次予以立案?jìng)刹?。[注]2012年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第186條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)撤銷案件以后又發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)或者證據(jù)，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)重新立案?jìng)刹椤！边@就意味著，如果沒有新的事實(shí)和證據(jù)，被撤銷的認(rèn)罪認(rèn)罰案件就被分流出了刑事訴訟程序，得到了終結(jié)性處理。二則，參考《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第405條、第416條第2款、第419條第3款、第421條第5款、第424條、第425條的規(guī)定，不起訴的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，只有在發(fā)現(xiàn)新證據(jù)后，或經(jīng)被害人、被不起訴人、公安機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑而被上級(jí)檢察機(jī)關(guān)撤銷后，或經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤而撤銷后，才會(huì)被重新提起公訴。[注]2012年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第405條規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)刑事訴訟法第171條第4款規(guī)定決定不起訴的，在發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，符合起訴條件時(shí)，可以提起公訴?！钡?16條第2款規(guī)定：“上一級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到提請(qǐng)復(fù)核意見書后的三十日以內(nèi)作出決定，制作復(fù)核決定書送交提請(qǐng)復(fù)核的公安機(jī)關(guān)和下級(jí)人民檢察院。經(jīng)復(fù)核改變下級(jí)人民檢察院不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)撤銷或者變更下級(jí)人民檢察院作出的不起訴決定，交由下級(jí)人民檢察院執(zhí)行?！钡?19條第3款規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院經(jīng)復(fù)查作出起訴決定的，應(yīng)當(dāng)撤銷下級(jí)人民檢察院的不起訴決定，交由下級(jí)人民檢察院提起公訴，并將復(fù)查決定抄送移送審查起訴的公安機(jī)關(guān)。出庭支持公訴由公訴部門辦理?！钡?21條第5款規(guī)定：“人民檢察院作出撤銷不起訴決定提起公訴的復(fù)查決定后，應(yīng)當(dāng)將案件交由公訴部門提起公訴。”第424條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)不起訴決定確有錯(cuò)誤，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷不起訴決定，提起公訴?！钡?25條規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)地方各級(jí)人民檢察院的起訴、不起訴決定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院的起訴、不起訴決定，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷或者指令下級(jí)人民檢察院糾正?！蹦敲矗ǔ６?，“在未受到當(dāng)事人有效質(zhì)疑以及司法審查的情況下(如‘公訴轉(zhuǎn)自訴’案件，不起訴決定不再具有法律效力)，這種不起訴具有案件處置上的終局性，與法院的無罪裁判并無本質(zhì)區(qū)別”[注]③ 龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，《法學(xué)研究》2013年第1期。，因而，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件作審前分流處理，就意味著案件徹底退出了刑事訴訟程序，終結(jié)了對(duì)行為人刑事責(zé)任的追究。

而“終止刑事訴訟，對(duì)嫌疑人作有罪否定的實(shí)體性處理，作為一種司法決定，應(yīng)當(dāng)采用一種司法性程序來作出，以保證其實(shí)體的正確與程序的公正”③。這就意味著，為了保證認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流實(shí)體處理的正確性與程序運(yùn)行的公正性，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用司法性的審批、質(zhì)量監(jiān)督程序作出對(duì)嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰撤案、認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴的處理，將認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的運(yùn)行模式從行政化轉(zhuǎn)向司法化。因此，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的終局性要求其應(yīng)采取司法化運(yùn)行模式。

(二)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的不可訴性要求司法化運(yùn)行

在實(shí)踐層面，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流具有不可訴性。其一，實(shí)踐中，被害人不服偵查機(jī)關(guān)撤案決定的可以向偵查機(jī)關(guān)的信訪部門投訴、向人民檢察院提出控告、直接向人民法院起訴；[注]王龍?zhí)欤骸缎淌略V訟中偵查階段的撤案制度研究》，《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2004年第6期。但并不能就撤案決定本身起訴。就此而言，認(rèn)罪認(rèn)罰案件的撤案決定具有不可訴性。其二，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》中不起訴的相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、被害人、被不起訴人不服認(rèn)罪認(rèn)罰案件不起訴決定的也僅享有要求復(fù)議、復(fù)核、復(fù)查、申訴等非司法性救濟(jì)權(quán)，并不能就案件的不起訴決定提起訴訟。

認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的這一不可訴性特征凸顯了其司法行為本質(zhì)。因?yàn)?，“中國劃分行政行為與司法行為的重要標(biāo)準(zhǔn)是這兩類行為是否具有不可訴性”[注]譚世貴：《中國司法權(quán)的界定、調(diào)整與優(yōu)化》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第4期。，即可訴的應(yīng)歸屬于行政行為、不可訴的歸屬于司法行為。為了契合認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的本質(zhì)結(jié)構(gòu)、遵循司法行為展開的實(shí)踐邏輯，其運(yùn)行模式理應(yīng)轉(zhuǎn)向司法化；否則，認(rèn)罪認(rèn)罰案件的撤案與不起訴將背離刑事司法規(guī)律。而且，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的不可訴性也意味著當(dāng)事人無法通過訴訟方式改變分流決定帶來的實(shí)體性權(quán)益分配結(jié)果。例如，認(rèn)罪認(rèn)罰案件被撤案、不起訴時(shí)，被害人難以通過訴訟方式實(shí)現(xiàn)權(quán)益再分配，即使被害人通過公訴轉(zhuǎn)自訴方式也往往難以成功。因?yàn)椋V轉(zhuǎn)自訴的案件自訴人缺乏法定的偵查職權(quán)，舉證能力有限，難以完成舉證責(zé)任。[注]吳衛(wèi)軍、肖仕衛(wèi)：《刑事自訴制度研究——基于文本與實(shí)證的雙重分析》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2014年，第154～155頁。這也反向倒逼認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流，應(yīng)優(yōu)位選擇司法化運(yùn)行模式，以前置性保障當(dāng)事人權(quán)益分配的公正性。

(三)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流司法化能夠克服其行政化弊病

如上文所言，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的局限主要在于審批程序行政化、質(zhì)量監(jiān)督行政化對(duì)其運(yùn)行的阻礙，其根源則在于認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的行政化運(yùn)行模式對(duì)案件承辦人員適用撤案、不起訴積極性的消減。而對(duì)克服這一行政化弊病、提高辦案人員作出審前分流處理的積極性而言，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流運(yùn)行模式的司法化轉(zhuǎn)向不失為一種優(yōu)位選擇。

首先，司法在外觀形態(tài)上具有中立性、終局性特征。[注]④ 付磊：《刑事司法科層制之反思》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2016年，第53～58、56頁。司法的中立性特征賦予認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的客觀中立品質(zhì)，既能夠有效改變撤案一律扣分的傾向化監(jiān)督方式、也可以減低不起訴專項(xiàng)復(fù)查活動(dòng)的主觀性程度，以降低認(rèn)罪認(rèn)罰案件的撤案與不起訴受到負(fù)面評(píng)價(jià)的幾率。而司法的終局性特征，則可以杜絕認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴案件專項(xiàng)復(fù)查的重復(fù)性、反復(fù)性，使專項(xiàng)復(fù)查活動(dòng)一錘定音，以減少認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流后辦案人員的檢查負(fù)擔(dān)。其次，“司法化處理也會(huì)減少大量的內(nèi)部程序，從而在總體上提高工作效率”[注]龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》。。而就內(nèi)部程序的縮減來看，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的司法化，不僅有助于減少辦案人員因多級(jí)審批帶來的工作負(fù)擔(dān)，也會(huì)提高其辦結(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰案件的效率，從而提升辦案人員就認(rèn)罪認(rèn)罰案件作出審前分流處理的積極性。此外，認(rèn)罪認(rèn)罰案件撤案與不起訴的司法化也能夠使當(dāng)事人共同參與到認(rèn)罪認(rèn)罰案件的處理程序中，充分表達(dá)自己的利益訴求并進(jìn)行意見交換、達(dá)成理性共識(shí)。這將顯著減少因被害人、被不起訴人、公安機(jī)關(guān)等不服認(rèn)罪認(rèn)罰撤案、不起訴決定所引起的申訴、四處上訪等現(xiàn)象，促進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件的結(jié)案歸檔。因此，認(rèn)罪認(rèn)罰案件審前分流司法化可以有效化解當(dāng)前行政化模式的制約，促進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對(duì)公正與效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(四)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流司法化能夠更好地實(shí)現(xiàn)其行政化初衷

認(rèn)罪認(rèn)罰撤案的多級(jí)審批與一律扣分機(jī)制的封閉運(yùn)行，并不能有效限制辦案人員自身弱點(diǎn)對(duì)案件處理的影響，無法最大限度地防止認(rèn)罪認(rèn)罰撤案權(quán)的濫用。而且，當(dāng)前的不起訴決定是“通過書面審查的方式，單方面決定對(duì)犯罪嫌疑人不起訴，雖然也聽取相關(guān)方面的意見，但并不通過公開聽證的方式，缺乏公開和透明”[注]儲(chǔ)國、師青正：《不起訴公開審查路徑探索——以上海市徐匯區(qū)檢察院辦案實(shí)踐為視角》，《人民檢察》2013年第13期。。這種封閉性與非透明性也為認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴權(quán)的濫用埋下了隱患。相反，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的司法化運(yùn)行則能夠更好地防止認(rèn)罪認(rèn)罰撤案權(quán)與不起訴權(quán)的濫用。因?yàn)?，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流司法化能夠使認(rèn)罪認(rèn)罰案件撤案與不起訴的審批與監(jiān)督程序更加公開，將其運(yùn)行過程轉(zhuǎn)入社會(huì)公眾視野之下；也“只有將司法從形式到實(shí)質(zhì)都公開在社會(huì)公眾的審視之下，我們才能盡己所能地消弱甚至剔除人性弱點(diǎn)對(duì)司法的影響，切斷案外因素不正當(dāng)影響司法的路徑”④，從而最大限度地壓制人性弱點(diǎn)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流權(quán)力行使的不當(dāng)干擾，提升防止權(quán)力濫用的實(shí)際效果。

四、認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流司法化的實(shí)現(xiàn)策略

認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流司法化是對(duì)其行政化運(yùn)行模式的遞進(jìn)，而非對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度本身的否定，仍是認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流制度的內(nèi)部調(diào)整。

(一)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流決定程序聽證化

就認(rèn)罪認(rèn)罰審前不起訴分流的司法化來看，“對(duì)不起訴決定過程增設(shè)聽證程序不失為不起訴行為司法化的新路徑”[注]儲(chǔ)國、師青正：《不起訴公開審查路徑探索——以上海市徐匯區(qū)檢察院辦案實(shí)踐為視角》。，且已被部分檢察機(jī)關(guān)確定為常態(tài)化做法。如2013年北京市豐臺(tái)區(qū)檢察院就出臺(tái)了《不起訴聽證制度實(shí)施辦法》，實(shí)現(xiàn)了不起訴聽證的常態(tài)化、制度化。[注]王地：《北京豐臺(tái)：不起訴聽證常態(tài)化、制度化》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年4月19日第2版。而就認(rèn)罪認(rèn)罰審前撤案分流的司法化來看，推動(dòng)刑事案件撤案聽證化也可以說是撤案行為司法化的重要方式，且已經(jīng)為部分公安機(jī)關(guān)所踐行。如2011年6月河北泊頭市公安局就曾對(duì)盧麗遭家暴致殘一案的撤案召開聽證會(huì)。[注]劉樹鵬、代晴、李家偉：《女子遭家庭暴力致殘，警方稱證據(jù)不足或撤案》，http://www.chinanews.com/fz/2011/06-22/3128876.shtml。但是，學(xué)界大多數(shù)論者卻只是將偵查機(jī)關(guān)的撤案聽證定位為當(dāng)事人不服撤案決定的救濟(jì)程序；如有論者提出，利害關(guān)系人不服偵查人員在偵查過程中作出的撤案決定的，可以提出聽證申請(qǐng)。[注]陳少林、連真：《刑事偵查程序聽證制度初探》，《法學(xué)評(píng)論》2007年第4期。筆者認(rèn)為，認(rèn)罪認(rèn)罰審前撤案分流的司法化應(yīng)當(dāng)將撤案聽證定位為認(rèn)罪認(rèn)罰撤案的事前審批程序而非事后救濟(jì)程序。因?yàn)椋瑢⒊钒嘎犠C程序納入決定過程，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的及時(shí)性，也可以防止撤案聽證對(duì)撤案決定的否定帶來的司法資源浪費(fèi)。而且，認(rèn)罪認(rèn)罰撤案決定過程的聽證能夠使各審批主體同時(shí)參與到認(rèn)罪認(rèn)罰案件的撤案聽證中，通過以空間換時(shí)間的方式將層級(jí)審批轉(zhuǎn)化為同時(shí)審批。因此，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流司法化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)推動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰撤案與不起訴決定的聽證化。

但由于認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流程序規(guī)定的特殊性以及聽證程序?qū)嵺`運(yùn)行的繁瑣性，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰撤案與不起訴聽證應(yīng)作以下修正。

第一，應(yīng)將認(rèn)罪認(rèn)罰審前撤案分流與不起訴分流的各級(jí)審批主體列為聽證參與人。在認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流決定的聽證程序中，應(yīng)當(dāng)將撤案與不起訴的決定機(jī)關(guān)作為主持方，除將案件相關(guān)人作為利益相關(guān)方、社會(huì)公眾作為監(jiān)督方列為參加人外，還應(yīng)將《試點(diǎn)工作辦法》規(guī)定的各級(jí)審批主體列為參加人。因?yàn)?，雖然在當(dāng)前司法實(shí)踐中，撤案聽證的參加人通常由案件當(dāng)事人、偵查機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等組成。不起訴聽證的參加人則由案件相關(guān)人、參與監(jiān)督的社會(huì)公眾組成。[注]程紹燕、劉根菊：《不起訴聽證制度研究》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。但與普通刑事案件不同的是，《試點(diǎn)工作辦法》對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件的撤案與不起訴需要層級(jí)報(bào)批至最高人民檢察院批準(zhǔn)的程序要件作了排他性規(guī)定。這就決定認(rèn)罪認(rèn)罰撤案與不起訴的各級(jí)審批主體應(yīng)作為認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流聽證的批準(zhǔn)方參與聽證，以維護(hù)《試點(diǎn)工作辦法》的規(guī)范效力，實(shí)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流審批環(huán)節(jié)的整體轉(zhuǎn)化。

第二，應(yīng)采取現(xiàn)場(chǎng)與遠(yuǎn)程直播相結(jié)合的聽證方式。把深化司法體制改革和現(xiàn)代科技應(yīng)用結(jié)合起來、不斷完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義司法制度，[注]《習(xí)近平：深化司法改革與現(xiàn)代科技結(jié)合》，《新京報(bào)》2017年7月11日第A05版。是對(duì)司法體制改革提出的新要求。而在以科技推進(jìn)司法改革的過程中，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的司法化改革也應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代科技手段，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰撤案與不起訴聽證采取現(xiàn)場(chǎng)與遠(yuǎn)程直播相結(jié)合的聽證方式已經(jīng)在司法實(shí)踐中有所展現(xiàn)。如上海市徐匯區(qū)檢察院在不起訴聽證中就曾運(yùn)用視頻網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將聽證全過程向檢委會(huì)委員直播。[注]屈玲玲：《檢察院里的“檢察庭”：徐匯區(qū)人民檢察院探索不訴權(quán)司法化新路徑》，《檢察風(fēng)云》2013年第14期。這種遠(yuǎn)近結(jié)合的聽證方式不僅可以增加遠(yuǎn)程聽證參與者的親身體驗(yàn)、滿足司法決策的親歷性要求，而且能夠?qū)崿F(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流層級(jí)審批的同時(shí)性，減輕辦案人員的層級(jí)審批負(fù)擔(dān)。

第三，應(yīng)即時(shí)公布認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的聽證結(jié)果。在認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流決定的聽證過程中，如果各級(jí)審批主體對(duì)辦案機(jī)關(guān)的撤案或不起訴決定無異議的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出批準(zhǔn)決定并公布準(zhǔn)予審前分流的聽證結(jié)果；如果各級(jí)審批主體對(duì)辦案機(jī)關(guān)的撤案或不起訴決定有異議的，也應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予批準(zhǔn)決定并公布不予審前分流的聽證結(jié)果。這種即時(shí)公布認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流聽證結(jié)果的做法，不僅能夠減少承辦人員對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流案件的重復(fù)閱卷工作、加速其辦結(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰案件撤案或不起訴的周期；而且可以省去辦案人員就案件聽證情況的匯報(bào)程序和時(shí)間，提高認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的處置效率。

(二)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督司法化

除決定程序聽證化外，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流司法化還應(yīng)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督的司法化。具體而言，實(shí)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督司法化應(yīng)對(duì)《試點(diǎn)工作辦法》援引的行政化質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制作如下改革。

首先，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持客觀化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。司法辦案由于牽涉對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定與判斷以及法律的適用，一般要求遵循親歷性、中立性、公開性的工作規(guī)律。[注]張少林：《淺談司改背景下檢察委員會(huì)的適度司法化——以檢委會(huì)討論決定案件為視角》，《東方法學(xué)》2016年第4期。在認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督的司法化運(yùn)行中，司法化辦案這一中立性工作規(guī)律則要求認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)采取客觀化的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，以符合司法辦案活動(dòng)的內(nèi)在邏輯規(guī)律。認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)客觀化的實(shí)現(xiàn)，一方面，應(yīng)當(dāng)取消認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督中將撤案作為扣分項(xiàng)的偏見性標(biāo)準(zhǔn)，客觀公正地依據(jù)認(rèn)罪認(rèn)罰案件撤案的事實(shí)基礎(chǔ)與法律根據(jù)，判斷其撤案是屬于應(yīng)當(dāng)扣分的辦案錯(cuò)誤、還是屬于應(yīng)當(dāng)加分的辦案公正。另一方面，在審查認(rèn)罪認(rèn)罰案件不起訴決定的事實(shí)基礎(chǔ)與法律依據(jù)是否正確時(shí)，復(fù)查主體應(yīng)堅(jiān)持客觀中立而非潛見糾錯(cuò)的態(tài)度，解釋、適用《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中的兜底性質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最大限度保障不起訴專項(xiàng)復(fù)查的客觀性，以消除其主觀性較強(qiáng)的行政化難題。

其次，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)維持終局化的監(jiān)督結(jié)論。因?yàn)椋八痉ǖ慕K局性是司法的基本職能性要求之一，是樹立司法權(quán)威的必要條件”[注]賀日開：《司法終局性：我國司法的制度性缺失與完善》，《法學(xué)》2002年第12期。。而司法的這一終局性特征反應(yīng)在認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流的質(zhì)量監(jiān)督司法化中，即要求其質(zhì)量監(jiān)督結(jié)論應(yīng)當(dāng)終局化，以避免使辦案人員陷入無休止的檢查、復(fù)查中。而且，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量結(jié)論的終局化也是減少多主體、多層級(jí)、多批次重復(fù)檢查增加的工作負(fù)擔(dān)，增加辦案人員作出撤案與不起訴決定積極性的針對(duì)性措施。當(dāng)然，認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流質(zhì)量監(jiān)督結(jié)論的終局化只是針對(duì)辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制而言，是為了克服內(nèi)部重復(fù)檢查的行政化弊端，并不排斥被告人、被害人等利益相關(guān)者對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件撤案與不起訴決定行使監(jiān)督權(quán)。在辦案機(jī)關(guān)的案件質(zhì)量監(jiān)督體系之外，相關(guān)主體仍對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰審前分流案件享有法定救濟(jì)權(quán)利。