王 磊

內(nèi)容提要：法治是遏制宗教極端主義滲透蔓延的重要舉措。美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)以及俄羅斯等國(guó)家在立法、司法和執(zhí)法實(shí)踐中通過依法嚴(yán)厲打擊、多角度綜合治理、加強(qiáng)國(guó)際合作等手段和方式，取得了一些遏制宗教極端主義的經(jīng)驗(yàn)，從中可以總結(jié)出有借鑒意義的啟示。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，對(duì)于整個(gè)世界來說，備受矚目的莫過于由宗教極端主義催生的恐怖勢(shì)力在全球的肆虐橫行。世界各國(guó)不得不采取包括法治手段在內(nèi)的各種舉措予以應(yīng)對(duì)。有些國(guó)家在遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐方面已經(jīng)取得了先行經(jīng)驗(yàn)，通過比照分析，可資借鑒和參考。

一、美國(guó)遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐

美國(guó)政府最初認(rèn)為，宗教極端主義犯罪是恐怖主義犯罪的一個(gè)重要組成部分。無論聯(lián)邦層面還是州層面，并沒有制定專門的反極端主義立法，而采取了恐怖主義和極端主義混同式規(guī)制的法律模式。早在1980年代，美國(guó)就出臺(tái)了一些反對(duì)恐怖主義的法律條款(散見于各個(gè)法律之中)，但未成系統(tǒng)。為了消除軍隊(duì)中可能出現(xiàn)的極端主義，美國(guó)國(guó)防部于1996年10月1日發(fā)布第1325.6號(hào)指示，圍繞種族、性別、倫理、宗教、膚色、原始國(guó)別對(duì)極端主義進(jìn)行了界定，但該定義存在較大的模糊空間。因該指示可能與美國(guó)憲法第一修正案存在沖突，后在2009年11月27日被廢止。[注]Waiter M.Hudson,Racial Extremism in the Army，Military Law Review，Vol.159，1999，p.8.為了加強(qiáng)甄別和打擊恐怖主義力度，美國(guó)《1996年反恐法》賦予國(guó)務(wù)卿有認(rèn)定外國(guó)恐怖組織的權(quán)力。[注]杜邈：《外國(guó)恐怖組織認(rèn)定機(jī)制初探》，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。

2001年“9·11”事件之后，美國(guó)國(guó)會(huì)迅速通過《愛國(guó)者法案》(其全稱是《使用適當(dāng)手段攔截和阻止恐怖主義以助美國(guó)團(tuán)結(jié)和強(qiáng)大法案》)。該法案規(guī)定，國(guó)內(nèi)恐怖主義行為罪的構(gòu)成條件是：第一，在美國(guó)境內(nèi)實(shí)施；第二，企圖以威脅或強(qiáng)制方式影響政府；第三，違反刑法危害他人生命。[注]杜邈：《反恐刑法立法硏究》，北京：法律出版社，2009年，第109頁。根據(jù)此法案，對(duì)于與恐怖主義有牽連的極端主義犯罪亦應(yīng)給予嚴(yán)厲打擊。2006年，該法案經(jīng)過修改補(bǔ)充，形成了《愛國(guó)者法修改與再授權(quán)法》和《2006年愛國(guó)者法額外再授權(quán)修改法》，在對(duì)恐怖主義犯罪的預(yù)防、偵查和打擊方面，執(zhí)法部門被賦予更大權(quán)力。[注]程昉：《美國(guó)刑事打擊恐怖主義融資之經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。然而，立法和執(zhí)法的難點(diǎn)在于：如何在控制極端主義言論和保護(hù)言論自由之間尋求適度平衡。美國(guó)司法界和學(xué)術(shù)界逐漸形成一致認(rèn)識(shí)，即任何宗教都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)，宗教信徒在實(shí)施違法行為后，不能借口宗教教義而意欲免除法律責(zé)任；公民的言行包括宗教儀式和行為，只要涉及宗教極端，都在被限制之列。學(xué)術(shù)界建議立法部門應(yīng)當(dāng)就宗教極端主義威脅國(guó)家安全和社會(huì)秩序的具體情形作出明確界定。[注]胡山野：《借鑒與完善：遏制宗教極端主義的立法研究》，《政法學(xué)刊》2013年第5期。

奧巴馬執(zhí)政之后，改變了過去把極端主義作為恐怖主義犯罪從屬部分的做法，反擊暴力極端主義逐漸成為美國(guó)反恐戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。2011年12月，美國(guó)政府出臺(tái)了《授權(quán)地方合作者預(yù)防國(guó)內(nèi)暴力極端主義戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》。國(guó)土安全部作為具體執(zhí)行部門，會(huì)同國(guó)家反恐中心和其他美國(guó)機(jī)構(gòu)開展一系列有針對(duì)性的項(xiàng)目，依托社區(qū)、加強(qiáng)防御，預(yù)防個(gè)人參與同政治、社會(huì)、文化、種族、宗教等意識(shí)形態(tài)有關(guān)的暴力活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)消除極端主義目標(biāo)。[注]初冬梅：《反擊暴力極端主義：美國(guó)反恐支柱》，《世界知識(shí)》2016年第3期。2016 年1月，美國(guó)政府宣布成立打擊暴力極端主義特別工作組(Countering Violent Extremism Task Force)。該工作組由國(guó)土安全部與司法部聯(lián)合組建和共同領(lǐng)導(dǎo)，其工作人員來自聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)家反恐中心(National Counterterrorism Center)和其他相關(guān)實(shí)務(wù)部門與機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)和整合美國(guó)各機(jī)構(gòu)的反暴力極端主義工作。美國(guó)政府成立打擊暴力極端主義特別工作組，意味著其將反對(duì)極端主義戰(zhàn)略從反對(duì)恐怖主義戰(zhàn)略中分離出來，使兩者成為彼此獨(dú)立又高度關(guān)聯(lián)的戰(zhàn)略體系。[注]王江：《美國(guó)打擊暴力極端主義特別工作組概況》，《中國(guó)信息安全》2017年第9期。

2017年伊始，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了“關(guān)于難民和移民政策的行政命令”，對(duì)伊朗、伊拉克、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門等7國(guó)公民采取特殊的入境限制，認(rèn)為這有助于“將激進(jìn)伊斯蘭恐怖分子趕出美國(guó)”。該命令在全世界引起軒然大波，被人們稱為“禁穆令”，美國(guó)西雅圖聯(lián)邦基層法院和上訴法院凍結(jié)了該命令的執(zhí)行。3月6日，特朗普又簽署新版較為溫和的“禁穆令”，剔除了伊拉克，但依舊被夏威夷和馬里蘭州的聯(lián)邦法官叫停。6月26日，美國(guó)最高法院推翻了下級(jí)法院的判決，允許新版“禁穆令”部分生效。

美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到，需要國(guó)際社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)才能鏟除滋生恐怖主義和極端主義的土壤。2011年，奧巴馬政府設(shè)立全球反恐論壇，以期在反擊暴力恐怖和宗教極端主義方面進(jìn)行國(guó)際合作。全球反恐論壇在阿布扎比成立了反擊暴力極端主義卓越中心，負(fù)責(zé)就反擊暴力極端主義開展科研和培訓(xùn)工作。此外，美國(guó)借助聯(lián)合國(guó)大會(huì)，呼吁各國(guó)積極應(yīng)對(duì)暴力極端主義的蔓延威脅，強(qiáng)化相關(guān)反擊機(jī)制和舉措，包括嚴(yán)厲打擊極端主義的境外招募者，同他國(guó)政府、社會(huì)組織、私營(yíng)部門建立合作關(guān)系，使用網(wǎng)絡(luò)社交媒體等高科技手段反擊暴力極端主義思想的傳播，消除其不良影響，等等。[注]初冬梅：《淺析美國(guó)反擊暴力極端主義政策》，《國(guó)際關(guān)系研究》2016年第3期。

二、歐洲國(guó)家遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐

目前，伊斯蘭極端主義對(duì)歐洲各國(guó)的滲透日益加劇，暴力恐怖事件層出不窮。為此，歐洲各國(guó)不斷擴(kuò)大和織密法律網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)打擊極端主義和恐怖主義犯罪的力度。我們選擇德國(guó)、英國(guó)和法國(guó)作為典型進(jìn)行介紹。

(一)德國(guó)

德國(guó)沒有對(duì)極端主義進(jìn)行專門立法，但很早就有反恐方面的立法。1976年4月22日，德國(guó)修訂刑法，增設(shè)了第129a條，特別規(guī)定“為恐怖組織招募成員罪”。2001年9月19日，德國(guó)議會(huì)通過“第一個(gè)一攬子安全立法”，對(duì)刑法的原有內(nèi)容進(jìn)行修改，包括懲罰創(chuàng)建恐怖組織的行為，將外國(guó)恐怖犯罪組織納入刑法第129a條的適用范圍，只要參與或支持此類組織即被視為刑事犯罪。具有宗教基礎(chǔ)的極端組織將不再享有在犯罪指控方面的豁免，并會(huì)以與其他極端組織同樣的理由受到禁止。[注]杜邈：《反恐刑法立法研究》，第87頁。

2002年1月，德國(guó)出臺(tái)了專門的《反國(guó)際恐怖主義法》。該法的特點(diǎn)有二：一是采取附屬式立法模式，其本身并沒有規(guī)定具體的法律關(guān)系內(nèi)容，而是對(duì)已經(jīng)生效的《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》《聯(lián)邦情報(bào)局法》《聯(lián)邦刑警局法》《聯(lián)邦邊防法》《護(hù)照法》和《外國(guó)人管理法》等21部法律文件進(jìn)行修訂、刪改。[注]趙秉志、杜邈：《反恐立法模式的理性選擇》，《法學(xué)》2008 年第3期。二是采取了“限時(shí)法”的立法模式，該法規(guī)定了“落日條款”，即有效期至2007年1月。當(dāng)然，2007 年1月5日，德國(guó)議會(huì)通過了《反恐怖主義補(bǔ)充法》作為后續(xù)立法。就主要內(nèi)容而言，《反國(guó)際恐怖主義法》賦予情報(bào)部門和司法部門在金融、通訊、交通信息和資料搜集獲取方面以更大的權(quán)限，加強(qiáng)了情報(bào)部門與司法部門之間預(yù)防和打擊恐怖主義犯罪的協(xié)調(diào)合作，強(qiáng)化了德國(guó)公民生物特征身份識(shí)別制度，擴(kuò)大了披露外國(guó)人信息的范圍，加強(qiáng)了維護(hù)航空安全的人員身份審查措施，強(qiáng)化了對(duì)外國(guó)人團(tuán)體的嚴(yán)格管理，等等。[注]趙秉志：《國(guó)際恐怖主義犯罪及其防治對(duì)策專論》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005年，第144頁。

近年來，為了遏制和防范宗教極端主義及其引發(fā)的恐怖主義犯罪，德國(guó)政府和社會(huì)采取了一系列措施，包括：(1)“反極端化”。在各地政府的主導(dǎo)下，警方、教育機(jī)構(gòu)、宗教界以及社會(huì)工作者加強(qiáng)協(xié)作，廣泛開展反對(duì)宗教極端主義思想的宣傳教育，在網(wǎng)絡(luò)上與極端勢(shì)力進(jìn)行直接斗爭(zhēng)，以正確的思想和言論壓制極端勢(shì)力的歪理邪說，抵制宗教極端主義思想對(duì)社會(huì)的侵蝕。(2)“去極端化”。伊斯蘭極端主義像其他邪教一樣，通過宣傳極端教義和發(fā)表蠱惑言論，對(duì)受害人洗腦后加以精神控制，使其很難擺脫。為此，德國(guó)政府邀請(qǐng)受害者的親友、教師或者神職人員，在專業(yè)人員的指導(dǎo)下，用淺顯生動(dòng)的語言，向受害者宣傳道德倫理以及和平理性的伊斯蘭教義，規(guī)勸其重新回到正確的人生道路。(3)“封殺作案”。倘若極端分子確實(shí)頑固不化且有嚴(yán)重的暴力傾向，警方則會(huì)采取嚴(yán)厲措施，包括沒收證件、限制出境、進(jìn)行 24 小時(shí)嚴(yán)密監(jiān)控，必要時(shí)實(shí)施抓捕，等等，使極端恐怖分子的作案機(jī)會(huì)最大限度地降低。[注]嚴(yán)建衛(wèi)：《德國(guó)積極開展反宗教極端化行動(dòng)》，《文匯報(bào)》2015年2月5日第4版。

(二)英國(guó)

早在1974年，為了應(yīng)對(duì)愛爾蘭共和軍(IRA)實(shí)施的恐怖活動(dòng)威脅，英國(guó)便通過了《防止恐怖活動(dòng)法》。[注]〔美〕奧德麗·庫爾思·克羅寧、詹姆斯·M.盧德斯：《反恐大戰(zhàn)略》，北京：新華出版社，2015年，第120頁。英國(guó)在2001年以后制定了新的反恐戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)打防結(jié)合，重在預(yù)防，其主要目標(biāo)是“防止、應(yīng)對(duì)個(gè)人的激進(jìn)化問題”。具體內(nèi)容措施包括：積極消除各類社會(huì)隱患，如因歧視或非平等而可能導(dǎo)致極端化的問題；尋找并處置蠱惑、煽動(dòng)極端主義和恐怖主義的個(gè)人，幫助其改善生存環(huán)境；開展反恐思想斗爭(zhēng)，批駁極端主義意識(shí)形態(tài)，增強(qiáng)穆斯林抵抗極端主義思想影響的能力。[注]④ 方金英：《文明的交融與和平的未來：穆斯林“去激進(jìn)化”理論與實(shí)踐》，北京：時(shí)事出版社，2016年，第282、283～287頁。

目前，英國(guó)有關(guān)反恐工作的法案對(duì)遏制極端主義同樣適用，具體包括：第一，《反恐怖法案1998》。此條例表現(xiàn)出對(duì)恐怖主義和極端主義更加嚴(yán)厲的態(tài)度。比如限制沉默權(quán)和保釋權(quán)、對(duì)境外有恐怖主義犯罪進(jìn)入英國(guó)的人予以法律追究、禁止任何人向恐怖分子的銀行賬戶捐款，等等。第二，《恐怖主義法2000》。該法規(guī)定：為推行政治、宗教或者意識(shí)形態(tài)之目的，影響政府或者威脅公眾或部分公眾的行為，即構(gòu)成恐怖主義。國(guó)務(wù)大臣可以發(fā)布命令，認(rèn)定符合法定標(biāo)準(zhǔn)的某組織為恐怖組織。[注]杜邈：《外國(guó)恐怖組織認(rèn)定機(jī)制初探》。第三，《反恐怖主義、犯罪和安全法2001》。該法律包括旨在提高當(dāng)局對(duì)直接參與或支持恐怖主義活動(dòng)分子的人進(jìn)行有效打擊的一系列措施，具體為：凍結(jié)和監(jiān)控恐怖分子資金，加強(qiáng)信息采集，建立航空、化學(xué)、生物與核安全等一系列安全體系，擴(kuò)大了一系列警察權(quán)力。第四，《預(yù)防恐怖主義法2005》。該法賦予內(nèi)政大臣核發(fā)“監(jiān)控令”的權(quán)力，不論本國(guó)公民還是外國(guó)人，只要涉嫌恐怖犯罪，都受該法制約。第五，《恐怖主義法2006》。該法把鼓動(dòng)、縱容恐怖主義定義為刑事犯罪，如頌揚(yáng)恐怖主義、傳發(fā)極端主義出版物和通過互聯(lián)網(wǎng)傳播恐怖主義宣傳資料等，都將受到法律制裁。[注]王存奎、李健和：《英國(guó)反恐怖預(yù)警機(jī)制研究》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第6期。

2001年以后，英國(guó)對(duì)恐怖主義和極端主義采取強(qiáng)硬措施，宣揚(yáng)極端主義思想的神職人員被驅(qū)逐、與伊斯蘭極端主義有關(guān)的清真寺和場(chǎng)所被關(guān)閉。數(shù)以千計(jì)的穆斯林被英國(guó)警方和情報(bào)部門納入秘密監(jiān)控范圍，其中包括傾向“基地”組織精神的人員、巴基斯坦裔英國(guó)人或者父輩與“基地”組織有牽連的英國(guó)人。2005年以后，英國(guó)內(nèi)政大臣有權(quán)決定驅(qū)逐任何鼓吹極端主義的外國(guó)人，或是拒絕向其發(fā)放入境簽證。英國(guó)教育部要求高校遏制極端主義的蔓延傳播，責(zé)令地方行政官員及警方必須查出可能進(jìn)行極端主義宣傳的學(xué)校和宗教場(chǎng)所。英國(guó)軍情五處等機(jī)構(gòu)組織計(jì)算機(jī)專業(yè)人士，成立專門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)中心，在互聯(lián)網(wǎng)上追蹤、監(jiān)控極端主義分子的宣傳、蠱惑、欺騙和聯(lián)絡(luò)行為。2014年開始，為了防止極端分子回流，英國(guó)以“恐怖主義罪名”拘留從敘利亞回國(guó)的人員。英國(guó)外交部和內(nèi)政部向“激進(jìn)中間道路”等網(wǎng)站秘密提供資金，支持他們向穆斯林宣傳伊斯蘭溫和思想。此外，要求學(xué)校增設(shè)公民意識(shí)課程，培養(yǎng)學(xué)生寬容、理解、積極向上的品格，崇尚民主和人權(quán)價(jià)值觀，從而免受極端主義意識(shí)形態(tài)影響。④

(三)法國(guó)

一直以來，法國(guó)對(duì)于極端主義和恐怖主義都采取嚴(yán)厲打擊的態(tài)度。在20世紀(jì)80年代，《法國(guó)刑法典》就增設(shè)了獨(dú)立的恐怖主義行為罪，1994年又對(duì)恐怖活動(dòng)罪以專門章節(jié)的形式進(jìn)行規(guī)定，并以幅度不等的刑罰措施懲治不同的恐怖活動(dòng)。其實(shí)，《法國(guó)刑法典》第2卷第1編“反人類罪”中規(guī)定的有些犯罪本身就可被視為極端主義犯罪。2001年美國(guó)“9·11”事件之后，法國(guó)深感恐怖主義威脅，完善反恐及相關(guān)立法的步伐明顯加快，增設(shè)了與恐怖主義活動(dòng)牽連的上下游犯罪的罪名，如資助恐怖活動(dòng)罪、幫助恐怖主義活動(dòng)洗錢罪等。[注]杜邈：《反恐刑法立法研究》，第85～86頁。

2011年4月，法國(guó)成為第一個(gè)立法禁止在公共場(chǎng)合佩戴蒙面面紗或者穿著覆蓋全身罩袍的歐洲國(guó)家，違者將處以150歐元的罰款或參加民事權(quán)利培訓(xùn)班；迫使或誘使婦女戴面紗者將被判處1年監(jiān)禁和罰款3萬歐元；迫使未成年人戴面紗將被判處兩年監(jiān)禁和罰款6萬歐元。[注]安國(guó)章：《法國(guó)：公共場(chǎng)所禁止戴遮住整個(gè)面部的面紗》，《政府法制》2011年第17期。2015年11月13日，法國(guó)巴黎發(fā)生連環(huán)恐怖襲擊，造成129人死亡、352人受傷。法國(guó)國(guó)民議會(huì)隨即授權(quán)政府在全國(guó)實(shí)施為期3個(gè)月的緊急狀態(tài)，允許政府取締與清真寺和其他宗教場(chǎng)所有關(guān)的極端組織、關(guān)閉有極端主義和恐怖主義的網(wǎng)站和社交媒體，將可疑人員納入電子監(jiān)控范圍。[注]方金英：《文明的交融與和平的未來：穆斯林“去激進(jìn)化”理論與實(shí)踐》，第287～290頁。2016年，隨著極端組織“ISIS”逐漸覆亡，極端分子開始回流原籍國(guó)。法國(guó)政府感到國(guó)家安全受到嚴(yán)重威脅，為此采取了有針對(duì)性的措施：(1)司法部門將重判回流的極端分子。對(duì)于加入“ISIS”的人員所處的刑期由10年改為20～30年。(2)設(shè)立去極端化中心，改造極端分子的思想。全國(guó)13個(gè)大區(qū)都設(shè)立去極端化中心，學(xué)員接受教育改造的時(shí)間為10 個(gè)月，主要內(nèi)容包括：一是接受技能與職業(yè)培訓(xùn)，重新融入社會(huì)；二是接受宗教現(xiàn)實(shí)和世俗主義的心理輔導(dǎo)，恢復(fù)正常思維模式。[注]李永群：《法國(guó)嚴(yán)防極端分子回流》，《人民日?qǐng)?bào)》2016 年12 月3 日第11 版。

2018年2月, 法國(guó)政府出臺(tái)新的去極端化計(jì)劃，內(nèi)容涵蓋關(guān)于監(jiān)獄、學(xué)校和社交媒體等的60 條改革措施：一是加強(qiáng)全國(guó)各類學(xué)校的價(jià)值觀教育，提高教師辨別學(xué)生受極端主義思想影響的能力。嚴(yán)格私人辦學(xué)條件，向私立學(xué)校派駐特別督學(xué)，預(yù)防出現(xiàn)恐怖主義性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)。二是改變當(dāng)前監(jiān)獄分散關(guān)押極端分子的策略，進(jìn)行集中或隔離看管，防止極端主義思想在監(jiān)獄中傳播。三是加強(qiáng)與各大社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的合作，及時(shí)清除恐怖主義宣傳信息，避免年輕人受到網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的影響。四是將有極端化傾向的公職人員從安全部門調(diào)離或辭退、開放極端分子信息庫以便加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科研究、促進(jìn)地方行政和醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)防極端化專業(yè)水平的提升。由此可見，法國(guó)政府的新計(jì)劃將教育、司法、科研、網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)等均納入去極端化領(lǐng)域，從而更好地預(yù)防極端主義思想的侵襲。[注]龔鳴：《出臺(tái)新計(jì)劃，法國(guó)嚴(yán)控極端思想蔓延》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月26日第21版。

三、俄羅斯遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐

蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯深受伊斯蘭極端主義和恐怖主義之害。為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，俄羅斯制定了大量?jī)?nèi)容嚴(yán)厲的法律文件，采取反恐怖主義和反極端主義分立的立法模式，且兩者相輔相成，構(gòu)建了預(yù)防、打擊宗教極端主義，減輕恐怖活動(dòng)危害的法律體系。

俄羅斯《反極端主義法》于2002年7月實(shí)施，其主要意旨為：第一，明確極端活動(dòng)、極端組織和極端材料的定義。其中，極端活動(dòng)的范疇較為寬泛，包括基于社會(huì)、種族、民族、宗教、語言等原因煽動(dòng)仇恨、宣揚(yáng)排他或優(yōu)劣性以及侵犯他人合法利益，而以暴力方式破壞國(guó)家統(tǒng)一，公開聲援、支持恐怖主義活動(dòng)，破壞選舉活動(dòng)，妨礙國(guó)家機(jī)關(guān)和公共社會(huì)組織合法活動(dòng)。第二，明確反極端活動(dòng)的基本原則包括：(1)承認(rèn)、尊重、保護(hù)公民和法人的合法利益；(2)法治；(3)公開；(4)俄羅斯聯(lián)邦的安全優(yōu)先；(5)防范極端活動(dòng)的措施優(yōu)先；(6)國(guó)家與社會(huì)組織、宗教組織合作；(7)對(duì)極端活動(dòng)不免除處罰。第三，明確禁止社會(huì)組織、宗教組織和其他組織從事極端活動(dòng)，違者將受到警告直至被取締的處罰。第四，明確禁止媒體從事極端材料的傳播，違者將受到警告直至被禁止活動(dòng)的處罰。同時(shí)，禁止使用公共網(wǎng)絡(luò)實(shí)施極端活動(dòng)，違者將被追究行政或刑事責(zé)任。[注]此部分資料來自新疆師范大學(xué)法學(xué)院所譯《俄羅斯聯(lián)邦反極端主義法》，筆者注。俄羅斯《2006年反恐法》規(guī)定,法院在聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)或其下屬檢察長(zhǎng)的聲明基礎(chǔ)上作出判決，認(rèn)定某組織屬于恐怖組織。[注]杜邈：《外國(guó)恐怖組織認(rèn)定機(jī)制初探》。

近年來，俄羅斯采取積極主動(dòng)的策略，逐漸擺脫了恐怖主義活動(dòng)頻發(fā)的困局。俄羅斯政府先后公布《聯(lián)邦反恐構(gòu)想》《2020年前國(guó)家安全戰(zhàn)略》《2025年前俄聯(lián)邦抵制極端主義戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略性文件，指出極端主義是恐怖主義思想產(chǎn)生的直接根源，必須采取完善反恐怖主義與反極端主義立法等多種防范措施，以保障俄羅斯的國(guó)家安全。[注]④ 戴艷梅、鄭迪、唐春華：《恐怖主義思想防范體系構(gòu)建：俄羅斯的實(shí)踐與啟示》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第3期。

2011年，俄羅斯專門成立了反極端主義部際協(xié)調(diào)委員會(huì)。該委員會(huì)的職責(zé)是保障國(guó)家打擊極端主義政策的實(shí)現(xiàn)，對(duì)聯(lián)邦和各聯(lián)邦主體的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)打擊極端主義的行動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)；該委員會(huì)的任務(wù)是編制并提交俄羅斯極端主義的年度報(bào)告、討論制定打擊和消除極端主義的具體措施，等等。[注]龍長(zhǎng)海：《俄羅斯應(yīng)對(duì)極端主義網(wǎng)絡(luò)傳播的措施及啟示》，《犯罪研究》2016年第6期。為了應(yīng)對(duì)極端主義的滲透和蔓延，俄羅斯在互聯(lián)網(wǎng)管理、輿論宣傳、文化教育和宗教引導(dǎo)方面做了大量切實(shí)有效的工作。如自2006年起，俄羅斯對(duì)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義與極端主義的傳播實(shí)施嚴(yán)厲的刑事制裁。在極端主義曾經(jīng)肆虐的車臣共和國(guó)，規(guī)定廣播、電視和報(bào)刊必須開設(shè)40%以上的頻道以及版面對(duì)青年人進(jìn)行道德精神和愛國(guó)主義的教育，以加強(qiáng)對(duì)恐怖主義和極端主義的防范。2012年起，根據(jù)政府要求，反恐怖主義與極端主義成為全俄羅斯中學(xué)的基礎(chǔ)課程，目的是讓學(xué)生樹立正確的價(jià)值觀，不能以極端方式看待和解決問題。政府特別強(qiáng)調(diào)，宗教和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)積極參與反對(duì)恐怖主義和極端主義，重要任務(wù)是避免青年人被蠱惑而參加各類宗教極端組織。④

俄羅斯在打擊極端主義的國(guó)際合作方面也作出了卓有成效的努力。2001年，上海合作組織各成員國(guó)共同簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》；同年7月16日，中俄簽訂了《睦鄰友好合作條約》，第20條規(guī)定：雙方在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義以及打擊有組織犯罪和非法販運(yùn)毒品、精神藥品、武器等犯罪活動(dòng)方面進(jìn)行積極合作；2004年，俄羅斯和獨(dú)聯(lián)體其他國(guó)家簽訂了反對(duì)恐怖主義和極端主義的法律合作協(xié)議；2005年，各國(guó)又通過了《合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》；2010年，中俄又簽訂了《關(guān)于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的合作協(xié)定》；2015年以來，俄羅斯對(duì)敘利亞的極端主義團(tuán)體進(jìn)行武力打擊，在重創(chuàng)恐怖組織的同時(shí)，也消滅了大量俄羅斯籍極端恐怖分子，掌握了反對(duì)國(guó)際恐怖主義和極端主義的主動(dòng)權(quán)。

四、其他國(guó)家遏制宗教極端主義法治實(shí)踐的借鑒和啟示

由上可知，其他國(guó)家在遭受極端主義和恐怖主義危害之時(shí)都采取了一系列法治措施予以反制和打擊。通過對(duì)這些法治措施進(jìn)行比較分析，我們可以得出一些有益的借鑒和啟示。

(一)遏制宗教極端主義應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國(guó)家安全和保障人權(quán)之間尋求平衡

依法懲治極端主義必須以維護(hù)國(guó)家安全為首要目標(biāo)。《俄羅斯反極端主義法》將“國(guó)家安全優(yōu)先”和“反極端主義措施優(yōu)先”作為反極端活動(dòng)的基本原則。其原因在于：宗教極端主義常常將信仰自由、權(quán)利自由等作為其進(jìn)行極端主義宣傳、實(shí)施極端主義活動(dòng)的法律盾牌，其傳播無孔不入、行為形形色色，經(jīng)常處于法律認(rèn)定和規(guī)制的灰色區(qū)域或模糊地帶。因此，“國(guó)家安全優(yōu)先”和“反極端主義措施優(yōu)先”為執(zhí)法部門靈活適用法律、有針對(duì)性地打擊各種極端主義行為提供了法律依據(jù)。由此可見，“國(guó)家安全優(yōu)先”和“反極端主義措施優(yōu)先”成為反極端主義立法極具特色的原則，值得我國(guó)汲取和借鑒。實(shí)際上，一向標(biāo)榜“人權(quán)至上”的歐洲國(guó)家也開始注意遏制宗教極端主義對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全和公共秩序的重要性。2014年，歐洲人權(quán)法院在“S.A.S訴法國(guó)”案中，判決支持了法國(guó)禁止在公共場(chǎng)所穿戴蒙面服飾的立法，認(rèn)為該法案不存在違反《歐洲人權(quán)公約》的情形，而蒙面則阻礙了“共同生活”,也妨礙了“公共秩序”的維護(hù)。[注]毛俊響：《歐洲人權(quán)法院關(guān)于在公共場(chǎng)所穿戴蒙面服飾的最新法理》，《歐洲研究》2017年第1期。

遏制極端主義應(yīng)當(dāng)以切實(shí)保障人權(quán)為宗旨。司法機(jī)關(guān)追究極端分子刑事責(zé)任，在剝奪和限制其人身自由等基本人權(quán)時(shí)，不得任意而無限度，應(yīng)當(dāng)保證犯罪分子在拘捕、關(guān)押以后的人道待遇和接受公平審判的權(quán)利。更為重要的是，防范、打擊極端主義各項(xiàng)措施對(duì)于克減公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)保持必要的限度。許多國(guó)家為了監(jiān)控、收集極端主義和恐怖主義犯罪的情報(bào)和證據(jù)，允許執(zhí)法部門廣泛采取電子監(jiān)聽、秘密搜查、放寬拘捕嫌犯條件、攔截郵件、銀行查賬等方法，這些做法對(duì)公民權(quán)利可能構(gòu)成大范圍克減，其實(shí)施應(yīng)當(dāng)特別慎重且有程序?qū)徍吮Ｕ?。值得借鑒的是，《德國(guó)反國(guó)際恐怖主義法》和美國(guó)的《愛國(guó)者法案》都規(guī)定了法律的時(shí)效，屬于“限時(shí)法”，到期若無立法機(jī)關(guān)的授權(quán)則會(huì)失效。[注]趙秉志、杜邈：《反恐立法模式的理性選擇》。這種立法模式對(duì)于特殊時(shí)期國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張給予了約束，有利于實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。此外，防范、打擊極端主義和恐怖主義的各項(xiàng)措施不能有種族、民族和宗教的特定“標(biāo)簽化”。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，2009年，法國(guó)的阿拉伯人和黑人在街頭被警察盤問的概率比白人高8倍；2010年后，英國(guó)穆斯林遭到警察“截停搜身”的次數(shù)是白人的5倍。[注]沈曉晨、史志欽：《反恐怖主義極端化的“歐洲模式”及其政策困境》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017 年第 4 期。這些人權(quán)歧視的做法飽受爭(zhēng)議和批評(píng)。

(二)構(gòu)建統(tǒng)一有效的反極端主義法律體系

美、德、英、法等國(guó)家沒有針對(duì)極端主義進(jìn)行專門立法，而是將極端主義與恐怖主義混同規(guī)制的立法模式。但是，這些國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到極端主義與恐怖主義雖有聯(lián)系但迥然有異，并逐步采取有針對(duì)性的措施遏制極端主義。俄羅斯針對(duì)極端主義采取單獨(dú)的立法模式，頒布了《反極端主義法》。此種立法模式的結(jié)構(gòu)體系較為完整清晰，全面規(guī)定了極端主義的內(nèi)涵與類型、法律適用主體、打擊與預(yù)防主體、刑事依據(jù)等；其內(nèi)容條款既包括實(shí)體也包括程序、既包括刑事也包括行政，能夠針對(duì)極端主義形成相對(duì)完善的社會(huì)綜合治理體系。[注]盧有學(xué)、吳永輝：《極端主義犯罪辨析——基礎(chǔ)理論與立法剖析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。

在極端主義犯罪的刑事立法方面，將極端主義犯罪作為一種單獨(dú)的犯罪種類進(jìn)行集中規(guī)定可能是各國(guó)相關(guān)立法的選擇方向。法國(guó)《刑法典》就將恐怖主義犯罪規(guī)定在第4卷的第2編當(dāng)中，歸類為危害民族、國(guó)家級(jí)公共安全罪。俄羅斯《刑法典》則集中規(guī)定了極端主義犯罪，明確了極端主義的相關(guān)概念，特別是極端主義行為、極端主義活動(dòng)、極端主義組織，從而與恐怖主義犯罪、普通的刑事犯罪區(qū)別開來。此外，針對(duì)極端主義和恐怖主義犯罪的特殊復(fù)雜性應(yīng)當(dāng)設(shè)立特殊的刑事追訴程序。一般而言，法治國(guó)家在刑事程序中，對(duì)犯罪嫌疑人采取人身羈押、搜查、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施之前，必須經(jīng)由法院批準(zhǔn)，獲得司法令狀后方可實(shí)施。不過，現(xiàn)在很多國(guó)家通過法律授予的權(quán)力將審查權(quán)賦予了檢察官，以便實(shí)現(xiàn)迅速打擊犯罪的目的，這種方式無疑“有利于檢察機(jī)關(guān)盡快熟悉證據(jù)和案情，減少審查起訴的時(shí)間，提高訴訟效率”[注]杜邈：《預(yù)防和懲治恐怖主義：國(guó)外檢察制度發(fā)展的新特征》，《檢察日?qǐng)?bào)》2010年8月9日第3版。。

(三)建立完善的極端主義組織認(rèn)定模式

遏制宗教極端主義的前提是對(duì)極端主義組織進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定。一方面，此種認(rèn)定、公布的過程和結(jié)果有利于社會(huì)公眾明確認(rèn)知宗教極端主義的危害和結(jié)果；另一方面，認(rèn)定程序的規(guī)范化和法治化有利于增強(qiáng)行政司法機(jī)關(guān)防范和打擊宗教極端主義的公信力、針對(duì)性和有效性。

就以往的實(shí)踐來看，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都將目光聚集于對(duì)恐怖主義組織的認(rèn)定，形成兩種認(rèn)定模式：(1)司法認(rèn)定模式，即由檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由法官最終裁決，裁決結(jié)果作為刑事制裁的依據(jù)。俄羅斯、德國(guó)、法國(guó)和意大利均采取類似的司法認(rèn)定模式。(2)行政認(rèn)定模式，即由一國(guó)行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)某一組織是否為恐怖組織進(jìn)行確認(rèn)。比較而言，行政認(rèn)定模式的特點(diǎn)在于：一是主動(dòng)性強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)在某一恐怖組織采取行動(dòng)前即可“先發(fā)制人”地主動(dòng)出擊；二是效率高，行政機(jī)關(guān)通常可一次識(shí)別和判定多個(gè)恐怖組織。

然而，司法認(rèn)定和行政認(rèn)定絕非截然對(duì)立。當(dāng)今世界多數(shù)國(guó)家都實(shí)行兩者結(jié)合的雙軌制模式，行政認(rèn)定通過甄別和處罰等措施突出防范和打擊的及時(shí)性、司法認(rèn)定則通過訴訟程序裁決追究刑事責(zé)任彰顯懲治的公正性與合法性，兩者相互配合銜接，共同完成對(duì)恐怖組織的認(rèn)定懲處任務(wù)；同時(shí)，完善配套的監(jiān)督和救濟(jì)程序又是保證認(rèn)定工作公正和有效的必要基礎(chǔ)。對(duì)恐怖組織的認(rèn)定程序同樣適用于極端組織，如俄羅斯《反極端主義活動(dòng)法》規(guī)定的關(guān)于宗教極端主義組織認(rèn)定程序與恐怖組織相同。

(四)加強(qiáng)反極端主義和反恐怖主義的國(guó)際合作

極端主義犯罪與恐怖主義犯罪從來都具有跨國(guó)和國(guó)際化的顯著特征，單憑一個(gè)國(guó)家很難獨(dú)立防范和懲治此類犯罪。這就要求各個(gè)國(guó)家必須攜起手來，在情報(bào)交流、罪犯引渡、案件偵查等方面加強(qiáng)合作，才能共同應(yīng)對(duì)這一世界性難題。美國(guó)一直通過打造各種平臺(tái)，試圖協(xié)調(diào)各國(guó)在反對(duì)國(guó)際恐怖主義和極端主義方面采取統(tǒng)一行動(dòng)，以期掌握相關(guān)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。除了奧巴馬時(shí)期設(shè)立的全球反恐論壇外，2018年2月27日，美國(guó)邀請(qǐng)約90個(gè)國(guó)家和組織的代表，在華盛頓召開反對(duì)恐怖主義和極端主義的國(guó)際執(zhí)法合作會(huì)議，探討如何進(jìn)一步打擊極端組織“ISIS”的殘余勢(shì)力，并就下一階段的相關(guān)行動(dòng)協(xié)調(diào)立場(chǎng)和策略。[注]朱東陽：《打擊“伊斯蘭國(guó)”執(zhí)法會(huì)議呼吁加強(qiáng)國(guó)際執(zhí)法合作》，http://news.sina.com.cn/w/2018-02-28/doc-ifyrzinh0146269.shtml，最后訪問時(shí)間：2018年6月3日。德國(guó)的《反國(guó)際恐怖主義法》對(duì)《外國(guó)人法》和《避難法》作了修改，加強(qiáng)與其他國(guó)家的合作力度，在簽證程序方面強(qiáng)化信息交流，擴(kuò)大了外國(guó)人簽證檔案登記的內(nèi)容，以阻止外國(guó)恐怖分子入境德國(guó)和在德國(guó)居住、逗留。[注]張美英：《德國(guó)與歐盟反恐對(duì)策及相關(guān)法律研究》，北京：中國(guó)檢察出版社，2007年，第90頁。俄羅斯也非常重視在國(guó)際組織框架或單邊合作框架下反對(duì)恐怖主義和極端主義的合作。近年來，上海合作組織、獨(dú)聯(lián)體等國(guó)際組織也都在反對(duì)恐怖主義和極端主義領(lǐng)域做出了相應(yīng)的改革，建立了多邊合作機(jī)制，開展了國(guó)際間的深層次合作，極大地遏制了跨國(guó)恐怖主義和極端主義犯罪的頻發(fā)態(tài)勢(shì)。