涂鋒

黨的十八大以來(lái)，中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作，重拳查處了一批重點(diǎn)案件。其中，2011年的南充賄選案無(wú)論是從案情規(guī)模還是具體腐敗方式來(lái)說(shuō)，都具有很強(qiáng)的典型性，值得深入分析。

回溯南充賄選案

南充賄選案指2011年南充市委常委選舉、干部民主推薦等環(huán)節(jié)的送錢拉票行為以及相關(guān)的失職瀆職行為。涉案人員總共477人，金額總共1671.9萬(wàn)元。該案最終被定性為“一宗嚴(yán)重違反黨紀(jì)國(guó)法、嚴(yán)重違反黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)重違反組織人事紀(jì)律的惡劣案件”。[1] 南充賄選案在2015年被紀(jì)委徹查，中央也對(duì)該案的查處情況做了通報(bào)。筆者所在的課題組在2015年和2016年兩次赴南充進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。[2]

在南充賄選案中，主要的涉案人物和涉案情節(jié)如下：（1）楊建華，時(shí)任儀隴縣委書記，在推薦、黨代會(huì)及全委會(huì)環(huán)節(jié)送錢拉票，以陪選身份當(dāng)選市委常委。楊建華被認(rèn)定犯行賄罪、受賄罪及濫用職權(quán)罪。（2）劉宏建，時(shí)任南充市委書記，作為黨政一把手與換屆選舉工作的第一責(zé)任人，對(duì)全委會(huì)上的拉票行為“沒有引起重視”，犯玩忽職守罪。（3）時(shí)任營(yíng)山縣委原書記杜延茂、南部縣委原書記何修禮、閬中市委書記蒲芝龍等區(qū)縣干部，均親自或安排下屬送錢拉票，犯行賄罪、濫用職權(quán)等罪。（4）何智彬，時(shí)任南充市副市長(zhǎng)，以組織名單候選人的身份敗給楊建華，落選市委常委。何智彬之后離開南充，“被認(rèn)為是引爆南充拉票賄選案的關(guān)鍵人物”。

按時(shí)間順序，該案主要包括如下一些主要事件：（1）2011年3月，南充市非定向推薦副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后備人選。在投票過(guò)程中，第一輪杜延茂得票過(guò)半。第二輪蒲芝龍落選，事后他向劉宏建反映情況，但未獲得重視。此后，蒲芝龍?jiān)谄洳肯碌膭裾f(shuō)下也參與送錢拉票活動(dòng)。[3]（2）5月，南充市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆民主推薦。6月，南充市委收到四川省委換屆考察組轉(zhuǎn)來(lái)的關(guān)于換屆違紀(jì)的信訪摘錄件。但是劉宏建沒有按照中央相關(guān)要求，讓組織部和紀(jì)委組成聯(lián)合調(diào)查組，而只是讓組織部單獨(dú)查辦。（3）10月17～19日，中共南充市第五次黨代會(huì)召開。519名黨代表投票選舉產(chǎn)生了市委委員55人。楊建華當(dāng)選市委委員，并被組織確定為常委的差額對(duì)象。但是楊建華以差額陪選身份向市委委員拉票，宣稱“我就是墊背的充數(shù)的，但是希望能支持我一下，不至于我太難看?！盵4]（4）10月19日下午，中共南充市第五屆委員會(huì)舉行第一次全體會(huì)議，以“無(wú)記名投票和差額選舉方式”在14名候選人中選出13人，組成新一屆南充市委領(lǐng)導(dǎo)班子。選舉結(jié)果是，作為差額對(duì)象的楊建華當(dāng)選，而作為組織名單候選人的何智彬則意外落選。據(jù)稱何智彬當(dāng)時(shí)“憤然離場(chǎng)”，也不來(lái)上班了。他事后一直上告此事，也被當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為是導(dǎo)致案發(fā)的一個(gè)關(guān)鍵因素。[5]（5）2014年7月，中央第九巡視組對(duì)四川省進(jìn)行巡視。四川省紀(jì)委在中央巡視組的指導(dǎo)下，對(duì)時(shí)任南充市委常委、市總工會(huì)主席楊建華涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。（6）2015年9月，四川省委召開會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)中共中央關(guān)于南充拉票賄選案查處情況的通報(bào)。

從以上所回溯的具體事件與案情來(lái)看，南充賄選案主要涉及黨內(nèi)選舉過(guò)程中的拉票、賄選等嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為。但是該案的特殊性在于，相關(guān)腐敗行為并不能簡(jiǎn)單歸咎于具體涉案人的一時(shí)之錯(cuò)或者個(gè)人品行。從最終披露出來(lái)的紀(jì)委徹查結(jié)果來(lái)看，南充賄選案的重要特點(diǎn)是持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，涉案人員多，波及面也非常廣。此外，拉票賄選的形式也更加多樣化，甚至于包括動(dòng)用公款拉票，班子一起研究專項(xiàng)行賄資金、“公司化操作”等極端做法。[6]可見，南充賄選案的背后，存在一個(gè)相當(dāng)惡化的政治生態(tài)背景。正如蒲芝龍從政黨選舉到最終被拉入賄選這一個(gè)案所顯示，具體干部的個(gè)體行為已經(jīng)極大地受制于體系層面的腐敗。因此，拉票賄選的政治行為雖然是發(fā)生在個(gè)人層面，但體系層面的政治生態(tài)癥結(jié)必須從整體性的制度上尋求答案。

選舉中的“唯票論”問(wèn)題

南充賄選案的案情主要集中在黨內(nèi)選舉和干部選任過(guò)程中的非法拉票活動(dòng)。黨內(nèi)選舉自然要立足于投票程序，投票也是選舉的應(yīng)有之義。但與此同時(shí)，某種“唯票論”的傾向則意味著對(duì)黨管干部原則、嚴(yán)肅換屆紀(jì)律等方面的嚴(yán)重忽視。

黨內(nèi)選舉的基本原則是差額選舉和無(wú)記名投票。這一點(diǎn)在《黨章》中有明確的規(guī)定。在選舉的具體規(guī)則方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第四條規(guī)定，除書記、副書記之外，其他的地方委員會(huì)委員和常委會(huì)委員均實(shí)行差額選舉。在常委選舉方面，該條例第二十條規(guī)定，常委候選人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選人數(shù)一至二人。南充市委按照“14選13”的差額方式確定常委候選人數(shù)就是基于這一規(guī)定。同樣的，在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中也規(guī)定，干部選任應(yīng)該經(jīng)過(guò)民主推薦、考察、醞釀、討論決定等基本程序。這其中，民主推薦、民主測(cè)評(píng)和黨委會(huì)討論決定等環(huán)節(jié)也都涉及投票行為。

在黨內(nèi)選舉和干部選任的過(guò)程中，投票本身是一種重要的民主決策形式。但是，這種形式必須與黨管干部的原則相符合，也必須遵循禁止拉票賄選的選舉紀(jì)律要求。在這一方面，當(dāng)?shù)攸h委尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部其實(shí)肩負(fù)著重要的主體責(zé)任。相反，“唯票論”則意味著主要領(lǐng)導(dǎo)干部在面對(duì)潛在隱患時(shí)不敢承擔(dān)責(zé)任，甚至于有意無(wú)意地放任腐敗行為。在南充賄選案中，前期的民主推薦環(huán)節(jié)中已經(jīng)暴露出賄選拉票問(wèn)題，上級(jí)黨委都已經(jīng)收到信訪舉報(bào)，甚至于蒲芝龍都給予了正式提醒。但是，作為南充市黨委書記的劉宏建卻沒有按照正常程序讓紀(jì)委和組織部實(shí)施聯(lián)合調(diào)查。這表明，作為“一把手”的劉宏建在完成投票與拉票風(fēng)險(xiǎn)之間，僅僅考慮前者而完全忽視后者。這種“唯票論”的做法實(shí)際上是在嚴(yán)肅問(wèn)題上做“老好人”，而不惜放松黨紀(jì)國(guó)法。事后南充的干部都認(rèn)為，劉宏建是好人也非常干凈，但是“現(xiàn)在南充干部都很恨他了，因?yàn)樗渭也粐?yán)，害了477個(gè)干部”。相比而言，作為行賄者的楊建華是“太急”，而作為主政者的劉宏建則是“太昏”。 [7]因此，這種“唯票論”其實(shí)是歪曲了黨內(nèi)民主的正常程序，也是對(duì)黨內(nèi)換屆選舉風(fēng)氣的一種敗壞。在這種風(fēng)氣的影響下，主政官員在黨內(nèi)選舉過(guò)程中只求平穩(wěn)“走程序”而喪失基本的紀(jì)律觀念與是非觀念，進(jìn)而更助長(zhǎng)腐敗行為的產(chǎn)生。長(zhǎng)此以往，換屆選舉中的各類違紀(jì)違法行為得不到及時(shí)糾正，顯然就會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)的逐漸惡化。

監(jiān)督中的“一把手”難點(diǎn)

通常來(lái)說(shuō)，拉票賄選行為往往涉及權(quán)錢交易，即官員賄選的資金很多是源于索賄等腐敗行為，但南充賄選案的一個(gè)特別之處是涉案人挪用公款、組織下屬來(lái)拉票賄選。在該案中，賄選活動(dòng)波及南充市下轄的所有縣。在這些縣委書記的安排之下，大批干部、大量公款被服務(wù)于拉票賄選這一非法用途。因此在當(dāng)?shù)?，該案也就顯得更為公開化和更有組織性，其社會(huì)影響也就更為惡劣。該案的特殊性更表明，在大規(guī)模的拉票活動(dòng)中，對(duì)于作為縣委書記的“一把手”來(lái)說(shuō)，相關(guān)的紀(jì)律監(jiān)督完全失去其應(yīng)有的約束力，眾多的縣委“一把手”全部成為紀(jì)律監(jiān)督的嚴(yán)重薄弱點(diǎn)。

從黨內(nèi)監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)于財(cái)政支出及其他重大決策的監(jiān)督機(jī)制其實(shí)并非空白。在組織原則方面，《黨章》的總綱中確定了民主集中制的根本原則，其中就包括“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第十七條也重申了民主集中制原則，并規(guī)定“凡屬應(yīng)當(dāng)由全會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議討論和決定的事項(xiàng)，必須由集體研究決定，任何個(gè)人或者少數(shù)人無(wú)權(quán)擅自決定”。但是在南充賄選案中，這一民主集中制原則卻遭遇了如何監(jiān)督縣委“一把手”的難題。在賄選活動(dòng)過(guò)程中，面對(duì)縣委書記的濫用職權(quán)，既有的組織紀(jì)律沒有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督效能。比如說(shuō)，楊建華在市委常委選舉中可以安排縣級(jí)部門下屬拉票。杜延茂在拉票時(shí)，是直接把現(xiàn)金公款放在單位公車的后備箱里。在一些縣，還發(fā)生了黨委班子集體開會(huì)來(lái)討論公款拉票的活動(dòng)安排。[8]在極端的個(gè)案中，甚至于出現(xiàn)了所謂“掛圖作戰(zhàn)”的模式，即縣委書記整合不同部門，研究不同條線上的賄選對(duì)象，把拉票目標(biāo)落實(shí)到部門個(gè)人。同樣的，公款支出的權(quán)限本來(lái)在財(cái)政局，并且遵循嚴(yán)格的財(cái)經(jīng)紀(jì)律。但是在南充案中，縣委書記都將公款視作私人，而財(cái)政局只能照辦，否則就被換人。按照當(dāng)?shù)馗刹康恼f(shuō)法，“一把手能管住你的‘帽子，就能管住你的一切，上級(jí)讓你干什么你就得干什么，即便可能是錯(cuò)的”。在有的情況下，縣委書記還會(huì)直接找財(cái)政局長(zhǎng)，并授意財(cái)政局長(zhǎng)不向縣長(zhǎng)匯報(bào)。最后案發(fā)后，相關(guān)縣長(zhǎng)因?yàn)椴恢?，“這樣反而保護(hù)他了”。 [9]

因此，南充當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題就是對(duì)“一把手”的監(jiān)督難點(diǎn)。在現(xiàn)有的體制中，縣委書記的權(quán)限囊括人事任免、重大決策進(jìn)而延伸到財(cái)政支出，而缺乏有效制約。無(wú)論是相關(guān)紀(jì)律還是同級(jí)黨委成員乃至同級(jí)紀(jì)委，都無(wú)法充分發(fā)揮監(jiān)督“一把手”的功能。在這種情況下，紀(jì)律的約束容易流于形式，黨委工作的民主集中制也就無(wú)法落實(shí)?？h委書記長(zhǎng)期不受有效監(jiān)督，其行為也就容易一步步脫離規(guī)矩和法紀(jì)的邊界，黨政決策過(guò)程中的基本政治生態(tài)也就日益遭到破壞。實(shí)際上，中央在十八大后制定的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中一個(gè)重點(diǎn)是落實(shí)紀(jì)律檢查工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是“執(zhí)紀(jì)審查工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，這就是希望有針對(duì)性地解決“一把手”的監(jiān)督難題。

當(dāng)?shù)夭涣忌鐣?huì)生態(tài)對(duì)干部的負(fù)面影響

一個(gè)地方的黨風(fēng)、政風(fēng)不僅與內(nèi)部政治環(huán)境有關(guān)，與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)風(fēng)俗也是緊密關(guān)聯(lián)的。政治生態(tài)的優(yōu)劣在很大程度上會(huì)受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生態(tài)的影響。在這方面，南充是一個(gè)比較負(fù)面的例子。

根據(jù)筆者的調(diào)研，南充當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生態(tài)成為腐敗滋生的直接土壤。其中，一個(gè)突出表現(xiàn)就是極其泛濫的“請(qǐng)客加紅包”的交際習(xí)慣。請(qǐng)客與紅包的習(xí)俗本來(lái)屬于中國(guó)傳統(tǒng)的“關(guān)系”文化，一般也發(fā)生在特定的喜慶場(chǎng)合。但是在南充當(dāng)?shù)?，紅包習(xí)俗則極端泛濫化。實(shí)際上，只要是親朋熟人之間的請(qǐng)客吃飯，就一定會(huì)每人送一個(gè)紅包，數(shù)額從一百到幾百不等。這種過(guò)度泛濫的紅包文化使得當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生態(tài)趨于功利化，而且極其容易被腐敗分子所利用。以楊建華為例，根據(jù)當(dāng)?shù)馗刹康慕榻B，他就是將這種關(guān)系文化“發(fā)揮到了極致”。作為縣委書記，楊建華要求下屬各部門請(qǐng)各自的上級(jí)部門吃飯，并借此發(fā)放非常大額的紅包。其中，最少的幾千元，最大超過(guò)萬(wàn)元。甚至于針對(duì)老干部，也通過(guò)拜年的機(jī)會(huì)來(lái)請(qǐng)吃送錢。因此案發(fā)后，紀(jì)檢部門還要花很大工夫來(lái)區(qū)分哪些是真正的紅包，哪些才是賄賂。[10]

在當(dāng)?shù)馗刹靠磥?lái)，南充當(dāng)?shù)氐牟涣忌鐣?huì)生態(tài)也有其一定的歷史淵源，包括傳承自某種“碼頭文化”、“袍哥文化”等。因此，在餐桌上送錢一直是很自然的行為模式。而且在一般情況下，送的錢也的確不多。但關(guān)鍵在于，這些卻是“為后面做好了鋪墊”。 [11]換言之，一旦習(xí)慣了平常的“小紅包”，那么在換屆選舉的關(guān)鍵時(shí)候，就會(huì)很難抵御真正的“大紅包”。實(shí)際上，請(qǐng)客吃飯本身確實(shí)是中國(guó)“熟人社會(huì)”的一種風(fēng)俗。但是筆者在其他一些地方的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在換屆選舉的特殊窗口期內(nèi)，地方政府都會(huì)嚴(yán)禁請(qǐng)客吃飯的做法，并視之為公然的賄選行徑。然而在南充當(dāng)?shù)?，由于日常?qǐng)客附帶紅包是一種習(xí)以為常的風(fēng)俗，因此在政治生活中就更難戒除，從而成為滋生腐敗的沃土。

差額競(jìng)爭(zhēng)與組織意圖的內(nèi)在張力

在黨內(nèi)選舉中，差額選舉的原則在《黨章》等正式的制度文本中已有規(guī)定，但對(duì)于差額原則是否能直接引申出競(jìng)爭(zhēng)原則卻并不明確。其原因在于，在實(shí)際的選舉過(guò)程中，差額原則還需服從于民主集中制這個(gè)更基本的黨內(nèi)組織原則。根據(jù)《黨章》的表述，民主集中制的內(nèi)涵之一是“下級(jí)組織服從上級(jí)組織”。具體到黨內(nèi)選舉中，這就體現(xiàn)為下級(jí)組織在人事任命問(wèn)題上要遵循上級(jí)的“組織意圖”。實(shí)際上在整個(gè)國(guó)家治理體系中，這種人事權(quán)也是組織系統(tǒng)的主要任務(wù)，它決定著整個(gè)政治體制中“重要職務(wù)應(yīng)任命誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任”。[12]實(shí)際上，即使在文本層面，這種上級(jí)的組織人事權(quán)也反映在“考察”、“醞釀”等具體的選任程序上。而在實(shí)踐層面，這種人事權(quán)則一般被稱之為“組織意圖”。在選舉實(shí)踐中，這種組織意圖體現(xiàn)在選舉的方方面面，比如說(shuō)選舉規(guī)程、候選人資格、當(dāng)選人的結(jié)構(gòu)比例乃至于具體的人選等。因此在這種情況下，黨內(nèi)選舉的差額原則并不能直接等價(jià)于競(jìng)爭(zhēng)原則。因此，有學(xué)者也就此認(rèn)為中國(guó)選舉更像是一種“確認(rèn)性選舉”，即由執(zhí)政黨推薦候選人的準(zhǔn)等額選舉。而實(shí)際選舉過(guò)程則呈現(xiàn)為某種“確認(rèn)性質(zhì)”，其典型代表就是“陪選”模式。[13]

在南充賄選案中，楊建華就是這樣一個(gè)“陪選”模式中的“黑馬”。在南充市委常委選舉中，按照預(yù)先確定的組織意圖，他成為組織名單候選人之外用來(lái)陪選的第14名候選人。但是按照程序要求，他又完全可能在全體委員的無(wú)記名投票中成功勝出?？梢约僭O(shè)的是，如果楊建華本人遵從這一組織意圖，他應(yīng)該會(huì)落選。但他卻選擇賄選的道路，甚至還巧妙地利用了“陪選”這一身份來(lái)拉票，宣稱自己“就是墊背的，充數(shù)的，但是希望能支持我一下，不至于我太難看”。[14] 事后來(lái)看，從組織安排的角度來(lái)說(shuō)，讓楊建華當(dāng)陪選對(duì)象本身就具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。比如說(shuō)，有當(dāng)?shù)馗刹烤驼J(rèn)為，“讓這樣的地方大員來(lái)陪選，這在設(shè)計(jì)上就不對(duì)?？h委書記在能力上比副市長(zhǎng)還強(qiáng)。應(yīng)該找個(gè)民政局長(zhǎng)什么的更合適”。 有人更是直接提出，“讓強(qiáng)勢(shì)的縣委書記作陪，組織上的這個(gè)方案是有問(wèn)題的”。[15]在黨內(nèi)選舉中，組織意圖的實(shí)現(xiàn)本來(lái)是常態(tài)，但楊建華仍然可以通過(guò)拉票賄選，借助選舉程序來(lái)成功挑戰(zhàn)組織意圖。這充分表明，差額競(jìng)爭(zhēng)與組織意圖這兩項(xiàng)制度之間存在明顯的內(nèi)在張力。在制度的運(yùn)行機(jī)制沒有完全理順的情況下，如果具體的人事方案又考慮不夠周到，這一張力就很可能被腐敗的陪選人所利用。