陳柏峰

《文化縱橫》以辦刊十周年為契機(jī)，邀請(qǐng)學(xué)者分享對(duì)十年來(lái)中國(guó)與世界變化的觀察、判斷與思考。作為創(chuàng)刊十年來(lái)的老讀者和老作者，受邀既感到榮幸，也感受到了責(zé)任。十年間，我在《文化縱橫》發(fā)表了多篇討論基層社會(huì)治理的文章，以“基層社會(huì)治理的十年變遷”為主題，也許是最合適的選擇。

討論中國(guó)基層社會(huì)治理在過(guò)去十年的變遷，起點(diǎn)可能應(yīng)該放在取消農(nóng)業(yè)稅上。2006年，我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，宣告了沿襲了兩千年之久的這項(xiàng)傳統(tǒng)稅收的終結(jié)。這是具有重大標(biāo)志性的事件，對(duì)基層社會(huì)治理產(chǎn)生了極為重要的影響，為基層社會(huì)變遷起到了推波助瀾的作用。

取消農(nóng)業(yè)稅，為基層組織行為模式和功能發(fā)揮帶來(lái)了很大影響?；鶎咏M織不再與所有的農(nóng)民都打交道，而只是與農(nóng)民中的一部分人打交道，組織體系的原有功能模式不能再如期發(fā)揮作用。取消農(nóng)業(yè)稅之前，國(guó)家要將農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收起來(lái)，就必須與千家萬(wàn)戶的小農(nóng)打交道，雖然會(huì)有很多矛盾，但基層政府和組織必須面對(duì)千家萬(wàn)戶的小農(nóng)，農(nóng)民可以借助稅費(fèi)這一“武器”，向基層組織提出差別各異的需求和一些合理或不合理的要求。為了稅費(fèi)收取，基層組織常常會(huì)盡量滿足農(nóng)民的訴求。此互動(dòng)過(guò)程使得基層組織與千家萬(wàn)戶的小農(nóng)，幾乎無(wú)遺漏的聯(lián)系在一起?；鶎诱徒M織熟悉農(nóng)民，知道他們的各種需求。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不用再向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅，不再“有求于”農(nóng)民，基層政府和組織越來(lái)越不是面對(duì)所有的農(nóng)民，因此越來(lái)越難將所有農(nóng)民組織起來(lái);同時(shí)，對(duì)千家萬(wàn)戶的小農(nóng)各不相同的偏好和需求也不感興趣，對(duì)農(nóng)民就會(huì)越來(lái)越陌生。

當(dāng)然，基層政府和村級(jí)組織還有很多自上而下的任務(wù)，比如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，協(xié)助執(zhí)行各種法律和政策，爭(zhēng)取各種項(xiàng)目并將項(xiàng)目在基層落地，還包括黨建任務(wù)、群眾工作任務(wù)，等等。這些工作讓基層政府和組織仍然很忙碌。不過(guò)，這些忙碌的工作，與過(guò)去的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取有著重要的不同，它們要么是基層組織體系內(nèi)部的自我循環(huán)，工作限于組織體系內(nèi)部的黨員干部;要么只與一些群眾打交道，只需要顧及一些人的需求和訴求。例如，項(xiàng)目在基層社會(huì)的實(shí)施，會(huì)遇到很多問(wèn)題，但這些問(wèn)題的解決，幾乎都是與少數(shù)人打交道，尤其是少數(shù)釘子戶，而不需要與廣大群眾發(fā)生普遍的聯(lián)系。相應(yīng)地，基層政府和組織也就難以將農(nóng)民組織起來(lái)。因此，組織體系的原有功能模式不能再如期發(fā)揮作用，其組織和動(dòng)員能力都有所降低。

基層組織體系的功能發(fā)揮的弱化，除了取消農(nóng)業(yè)稅這一因素之外，還有群眾權(quán)利與責(zé)任觀念自身的變化。中國(guó)基層社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了利益和思想都多元化的時(shí)代，基層群眾的權(quán)利和責(zé)任觀念發(fā)生了很大的變化。伴隨著社會(huì)利益格局的多元化，相應(yīng)的思想意識(shí)也逐漸多元化。不同經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)階層的人，會(huì)對(duì)不同的思想意識(shí)表現(xiàn)出親和性，甚至可能自覺(jué)選擇相應(yīng)的思想意識(shí)。西方各種不同思潮的涌入以及在中國(guó)的演繹，又為不同階層的選擇提供了現(xiàn)實(shí)可能性。智能手機(jī)的普及，使得即使最基層的農(nóng)民，也可以接觸到各種各樣的思想，并從中選擇對(duì)自己有利的思想作為理論武器。

在利益多元背景下，基層人們權(quán)利與職責(zé)觀念發(fā)生巨大變化，實(shí)踐中出現(xiàn)各種匪夷所思的事情。2016年，湖北應(yīng)城市民政局干部鄧文明參加防汛抗洪，歸來(lái)后寫(xiě)文章談及困惑：黨員干部一把手日夜抗洪排險(xiǎn)，村民老百姓卻打牌觀望;一個(gè)剛參加工作姓徐的小伙子，整整一天，沒(méi)有吃飯喝水，討開(kāi)水喝，群眾打麻將，沒(méi)有人倒開(kāi)水！基層群眾已經(jīng)到了只講權(quán)利不講義務(wù)不講責(zé)任的地步。社會(huì)治理中沒(méi)有權(quán)威，對(duì)不講道德、義務(wù)、責(zé)任的群眾沒(méi)有任何合法的制衡。老百姓不怕政府，只怕黑社會(huì)，因而基層治理似乎變成叢林狀態(tài)。對(duì)付那些不講責(zé)任不講道理的群眾，只有黑社會(huì)、混混才有辦法。群眾碰到利益蜂擁而上，遇上責(zé)任和義務(wù)退避三舍。跟他們講道理，他們也有道理回敬，而且還是一整套現(xiàn)代話語(yǔ)：不作為，政府義務(wù)，維權(quán);等等。

在基層治理過(guò)程中，政府似乎背上了枷鎖，有著無(wú)窮無(wú)盡的義務(wù)和責(zé)任。在法治話語(yǔ)中，他們被要求尊重權(quán)利，履行義務(wù)，動(dòng)則面對(duì)基層民眾的維權(quán)。在黨的政治倫理話語(yǔ)中，要把群眾的事情當(dāng)自己的事情，把群眾的困難當(dāng)自己的困難，對(duì)人民群眾有著近乎無(wú)限度的責(zé)任。而當(dāng)群眾面對(duì)基層政府和組織時(shí)，卻可以在各種話語(yǔ)中游走選擇，哪種話語(yǔ)對(duì)自己有利就選擇哪種。最終，導(dǎo)致的是一種權(quán)利與責(zé)任極為不匹配的實(shí)踐。這種實(shí)踐反過(guò)來(lái)起到不良的示范作用，不斷“教育”群眾成為不講責(zé)任和義務(wù)的人，從根本上強(qiáng)化了權(quán)利和責(zé)任觀念的變化。

這種狀況下，基層社會(huì)治理面臨巨大的壓力?；鶎咏M織原有的功能弱化，針對(duì)全體農(nóng)民的動(dòng)員已經(jīng)很困難。但是，基層組織還有許多工作需要應(yīng)對(duì)，包括有效執(zhí)行各種政策，維護(hù)社會(huì)治安，化解社會(huì)矛盾，處理突發(fā)事件，收集各種信息。在社會(huì)安全和穩(wěn)定需求日益增長(zhǎng)的背景下，城鄉(xiāng)基層發(fā)展了新的管控模式，其中以所謂的網(wǎng)格化管理最為典型。網(wǎng)格化管理將城鄉(xiāng)基層劃分為不同層次的網(wǎng)格，在網(wǎng)格基礎(chǔ)上進(jìn)行信息收集和管理，基層管理范圍被劃分若干個(gè)單元網(wǎng)格組成的網(wǎng)格結(jié)構(gòu)。在財(cái)政能力較為寬裕的東部地區(qū)和城市地區(qū)，新技術(shù)的投入使得網(wǎng)格化管理形成了一種全新的技術(shù)治理模式。它以技術(shù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，以信息收集為基礎(chǔ)，針對(duì)的是重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)隱患和重點(diǎn)人。對(duì)于某些重點(diǎn)人，一旦相關(guān)信息進(jìn)入網(wǎng)格管理系統(tǒng)，其很多社會(huì)行為的記錄可能在技術(shù)系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)提示，提醒管理人員進(jìn)行研判和管理。

目前應(yīng)對(duì)安全和穩(wěn)定事務(wù)的社會(huì)管理模式，某種程度上與法治社會(huì)的建設(shè)有張力。這種社會(huì)治理模式，強(qiáng)調(diào)管理而不是治理，對(duì)民眾造成很大壓力。在社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)安全壓力很大的今天，技術(shù)監(jiān)管模式當(dāng)然需要，但是其與法治不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，還是需要解決，不能長(zhǎng)期依賴對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題和重點(diǎn)人的監(jiān)控來(lái)應(yīng)對(duì)問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)對(duì)問(wèn)題還是應(yīng)該建立均衡的權(quán)利和責(zé)任體系，幫助社會(huì)公眾樹(shù)立正確的權(quán)利和責(zé)任觀念，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任的平衡。對(duì)于社會(huì)治理對(duì)象，在強(qiáng)調(diào)權(quán)利的同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)他們?cè)谧灾沃械牧x務(wù)，在道德上的責(zé)任，在法治體系中的義務(wù)。對(duì)于基層政府和組織，在明確其權(quán)力和職權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)明確其責(zé)任和義務(wù)，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)責(zé)任和義務(wù)的有限性。否則，基層政府處于法治和政黨倫理的多重壓力下，承擔(dān)無(wú)限的責(zé)任，治理問(wèn)題卻只能被捂住壓住，難以建立良好的治理秩序。