何建功,武永超

（新疆大學 政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

引言

民族地區(qū)由于在政治、經濟、文化方面發(fā)展的特殊性，所以我國歷屆黨和國家領導人十分關注民族地區(qū)的發(fā)展，不斷探索針對民族地區(qū)脫貧行之有效的良策。近年來，民族地區(qū)的經濟發(fā)展令人矚目注目。例如，在建國后內蒙古工業(yè)在中國共產黨的英明領導下取得全面發(fā)展，成為全國重要的工業(yè)基地之一，在經濟發(fā)展狀況方面，內蒙古的經濟增長速度蟬聯(lián)全國第一。GDP的增速度在全國排名由先前的第24位增長到第16位；人均生產總值排名位列全國第八，連續(xù)六年在西部地區(qū)保持第1的桂冠。但是，這只是我國民族地區(qū)發(fā)展的一個縮影。事實上，我國民族地區(qū)的發(fā)展依然比較落后，民族地區(qū)一直都是我國政府脫貧攻堅的重要戰(zhàn)場之一。黨的十八屆五中全會提出五大發(fā)展理念，黨的十九屆全國人民代表大會再一次重申發(fā)展是解決我國現(xiàn)階段發(fā)展所面臨一切問題的基礎和關鍵，全黨和全國各族人民必須堅定不移地貫徹執(zhí)行落實黨的新發(fā)展理念，讓民族地區(qū)如期全面精準脫貧攻堅，在2020年同全國一道共同進入小康社會。黨的新發(fā)展理念能夠幫助民族地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，為民族地區(qū)探索出精準脫貧攻堅多維新模式，走出一條精準脫貧新路徑。

一、民族地區(qū)打贏脫貧戰(zhàn)的現(xiàn)實困難

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱，導致發(fā)展的機遇欠佳

民族貧困地區(qū)相對來說，自然條件惡劣，限制了民族地區(qū)的良性發(fā)展，同時在一定程度上造成了民族地區(qū)脫貧和返貧的惡性循環(huán)現(xiàn)象。由于受自然生態(tài)的影響，制約了我國民族地區(qū)脫貧工作的進展。查閱地理文獻資料發(fā)現(xiàn)，民族地方大部分散落在荒山野嶺等自然生態(tài)脆弱區(qū)，同時我們也看以發(fā)現(xiàn)這些區(qū)域也是自然災害的頻發(fā)區(qū)。同時，與其他貧困地區(qū)相比民族地區(qū)由于受生態(tài)的影響經濟發(fā)展水平落后和基礎設施建設落后，交通、信息等傳播渠道制約缺少發(fā)展的機遇，造成民族地區(qū)脫貧攻堅難度大。在一定程度上是造成民族地區(qū)與國內一般貧困地區(qū)之間發(fā)展程度差異顯著的原因。

（二）資源利用的模式落后，需求的精準定位不足

目前，我國民族地區(qū)對特色資源使用的效率較低。因此，導致民族地區(qū)的精準脫貧攻堅面臨一定的困難。由于民族地區(qū)特色資源利用效率低，所以民族地區(qū)的精準脫貧攻堅需要重點解決好效率和精準定位兩個問題。一是以黨的生態(tài)文明建設為引領切實轉變民族地區(qū)傳統(tǒng)的資源利用模式。而且絕大部分民族地方采用“大水漫灌”式的開發(fā)模式開發(fā)利用效率低。因此，很難從根本上改變民族地方的貧困現(xiàn)狀。二是民族地區(qū)應科學發(fā)展精準定位需求。做好定位工作一直都是做好民族地區(qū)脫貧工作的難點問題。民族地區(qū)自身發(fā)展條件不足與自主創(chuàng)新能力弱，所以國家需要需要針民族地區(qū)的發(fā)展制定切實可行的政策，但這也使得我國民族地區(qū)精準脫貧工作面臨巨大挑戰(zhàn)。

（三）人口素質偏低，導致發(fā)展的后勁不足

要脫貧先扶智，人口素質的提升對一個地區(qū)的發(fā)展具有至關重要的意義，民族地區(qū)由于受多重原因的影響教育落后人口素質低。在一定程度上制約了民族地區(qū)的發(fā)展，造成民族地區(qū)群眾脫貧難上加難。第一，民族地區(qū)本身的教育體系不健全、教育設施落后、教育意識薄弱。2013年全國人大常委會對義務教育法實施情況的執(zhí)法檢查中，以高中教育階段為例我們可以發(fā)現(xiàn)，在入學率方面，2013年除內蒙96.6%、寧夏88.4%基礎較好外，新疆79.0%、西藏72.2%、廣西78.0%以及民族人口較多的青海74.0%、云南72.1%、貴州68.0%均低于全國平均水平86.0%。甚至一些民族貧困地區(qū)的教育水平更低，2013年云南省紅河州民族比例占比較大的南部6縣高中階段的入學率僅為37.1%。由此可以發(fā)現(xiàn)，我國民族聚居地區(qū)人口的勞動力素質低下。第二，勞動者就業(yè)形式非常單一他們大部分所從事的是低端的第一產業(yè)。民族地區(qū)適齡人口從事二、三產業(yè)的比例不大。第三，民族地區(qū)產業(yè)發(fā)展的基礎薄弱，導致脫貧攻堅缺乏一定的支撐，由于民族地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展的基礎落后，以及自我發(fā)展的造血功能欠缺。因此導致實施精準脫貧攻堅需要注入更大的精力和成本。

（四）精準脫貧攻堅制度體系不完善，導致脫貧攻堅難度較大

由于民族地區(qū)特殊的政治經濟文化發(fā)展背景導致其在脫貧攻堅過程中往往與其他地區(qū)相比出現(xiàn)不同程度的差異。雖然我國目前制訂了《建立精準扶貧工作機制實施方案》、《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》（中辦發(fā)〔2013〕25號）、《社會救助暫時辦法》《農村五保供養(yǎng)救助條例》等。這樣一些法律的確為我國民族地方的脫貧工作提供了一些制度性的保障，但是，在實踐中依然缺乏專門針對民族地區(qū)精準脫貧攻堅的專門性法律。因此，國家基本的脫貧制度可能并不總是能夠契合民族地區(qū)特殊的發(fā)展條件，歸其原因主要有如下兩點：一是民族地區(qū)受自然和社會條件的限制經濟發(fā)展落后、民族地區(qū)群落散居、發(fā)展水平差異，這些因素都決定了國家對民族地區(qū)的脫貧攻堅工作任務要求更為嚴格，需要國家出臺相應針對民族地區(qū)脫貧的配套性法律。二是民族地區(qū)脫貧工作制度體系不完善，導致政府在脫貧工作過程中出現(xiàn)政府管理缺位、管理越位、及濫用職權等現(xiàn)象，造成民族地區(qū)脫貧攻堅工作無法落實的莙境。

二、新發(fā)展理念下民族地區(qū)脫貧攻堅的可行性分析

新發(fā)展理念下我國民族地區(qū)脫貧攻堅要做到精準，精準提升資源的利用能力、精準提升脫貧攻堅的效率。改善民族地方群眾的生存面貌、增強動力以及強化國家精準脫貧政策對民族地區(qū)的支持等為主要內容。十九大發(fā)展新要求為我國民族地區(qū)脫貧攻堅提供科學指南。

（一）創(chuàng)新理念助力我國民族地區(qū)創(chuàng)新精準脫貧模式

傳統(tǒng)脫貧攻堅模式缺乏體制支撐［1］效能低下，造成民族地區(qū)的脫貧效果一直不甚理想。為了實現(xiàn)民族地區(qū)精準脫貧戰(zhàn)略，我們要以新發(fā)展理念為引領打造精準脫貧的長效機制，帶領我國民族地區(qū)同胞同步脫貧。民族地區(qū)的脫貧模式也要因地制宜有所創(chuàng)新，精準施策，為民族地區(qū)的經濟發(fā)展略盡微薄之力。例如新疆自治區(qū)人民政府在2016年印發(fā)《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的實施意見》從創(chuàng)新體制機制、搞活金融市場、發(fā)展創(chuàng)業(yè)服務、搭建創(chuàng)業(yè)平臺、激發(fā)創(chuàng)新活力、拓寬城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)渠道、加強統(tǒng)籌協(xié)調等九個方面實施創(chuàng)新驅動發(fā)展政策，有利于新疆邊遠地區(qū)民族群眾了解國家脫貧致富政策，盡早脫貧。施政者創(chuàng)新理念政策，能夠為民族地區(qū)的脫貧提供有效的指導。

（二）協(xié)調理念提升我國民族地區(qū)資源利用的整合能力［2］

均衡發(fā)展是民族地區(qū)精準脫貧攻堅的重要路徑，要求中央以及地方政府協(xié)調好政府部門的職責，助推民族地方與其他地區(qū)的均衡發(fā)展，精準瞄準脫貧攻堅對象，都要求協(xié)調我國民族地區(qū)的多方資源。民族精準扶貧是“一項協(xié)同性的集體行為，更是各方扶貧理念的一種協(xié)同，包括扶貧上下級、當?shù)卣c外來扶貧者、社會力量、政府與貧困群體，以及參與扶貧各方的扶貧理念與扶貧行動的整合”［3］。精準扶貧要將“微觀脫貧與宏觀脫貧結合起來，在充分發(fā)揮個人和市場在人民群眾脫貧致富奔小康中的主觀能動性和決定性作用外，更加強調通過頂層設計、整體施策，加快經濟發(fā)展，促進公平分配，最大限度地發(fā)揮黨和政府在緩解絕對貧困和相對貧困中的作用”［4］。提高我國民族地區(qū)資源利用的整合能力，堅守我國脫貧政策，處理好民族地方多方關系，有效提升民族地區(qū)脫貧攻堅資源的配置效率，突破歷史與現(xiàn)行因素的制約，把民族地區(qū)的工作看成我國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，多方資源向我國民族地區(qū)傾斜。幫助民族同胞盡早脫貧。

（三）綠色理念助推生態(tài)經濟，實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)精準脫貧

造成民族地區(qū)脫貧工作困難的一個重要原因，是由于自然生態(tài)的脆弱性等原因。用綠色理念打造民族地區(qū)生態(tài)經濟跨越式發(fā)展，是民族地區(qū)的精準脫貧攻堅的內在發(fā)展要求。如新疆烏蘇市2016年“十三五”精準脫貧方案中就將生態(tài)保護脫貧納入其中，強調民族地區(qū)的生態(tài)保護脫貧發(fā)展要重點突出生態(tài)脫貧，要堅持保護優(yōu)先和綠色發(fā)展為導向的原則，把脫貧開發(fā)與草原保護，與生態(tài)環(huán)境的建設有機的結合起來。將生態(tài)環(huán)境發(fā)展作為新疆地區(qū)民族群眾脫貧的指向，多措并舉實施退耕還林還草、生態(tài)防護林建設等項目。同時該地創(chuàng)新生態(tài)資金的使用形式，利用生態(tài)建設和保護資金聘請當?shù)馗挥鄤趧恿Τ鋵嵉搅謽I(yè)和生態(tài)環(huán)境的保護當中。有機實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)保護和脫貧的有機結合。幫助民族地區(qū)改善區(qū)域的脆弱生態(tài)、加強綠色生態(tài)建設、為減少民族地區(qū)的生態(tài)災害樹立一道綠色屏障。

（四）開放理念打造精準脫貧攻堅合作平臺

開放的本質是鼓勵多元參與。為了保證精準脫貧工作的實施效果，政府應當轉變傳統(tǒng)觀念，敞開懷抱［5］，不管是民族黨派、非公經濟力量、民族宗教界人士、新階層社會人士力量、海外戰(zhàn)線力量、社會工作主體都可以參與到我國民族地方打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的隊伍中。在打贏脫貧攻堅的發(fā)展性問題當中，民族地方應以開放的姿態(tài)充分調動國內外一切可以調動的資源來精準脫貧，讓一切可利用的社會資源充分參與到民族地區(qū)的脫貧攻堅工作當中。同時通過陸上絲綢之路、海上絲綢之路建設、“亞投行”“亞太經合組織會議”、“二十國領導集團峰會”、“亞信峰會”等這樣一些高端會議及組織。加強我國與國際組織高端合作平臺的建立，通過與國際組織建立長期高端脫貧攻堅合作平臺，加強合作建立國際國內兩套脫貧體系建設，切實加強民族地區(qū)脫貧的精準性。

（五）共享理念實現(xiàn)精準脫貧的惠民成果共享［6］

共享理念強調脫貧效果的共同分享。共享是實施精準脫貧工作的最終價值所在，讓民族地區(qū)群眾共享精準脫貧成果是共享理念發(fā)展的要求。全面小康社會的建成，需要我們重點關注和解決民族地區(qū)脫貧攻堅的短板。切實使民族地區(qū)的全面脫貧攻堅做到切實如習主席所講我國全面建成小康社會堅決做到民族地方的脫貧做到“一個都不能少”的目標，意味著我國民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆或邊遠貧困地區(qū)的各族民眾可以享受到共享精準脫貧帶來的效益。充分保障發(fā)展成果為整個社會所共享，正是我國作為社會主義國家的本質體現(xiàn)。解決民族地區(qū)整體區(qū)域性貧困現(xiàn)狀，有利于社會公平目標的實現(xiàn)、有利于社會的健康運轉。

三、實現(xiàn)民族地區(qū)精準脫貧攻堅的的新路徑

黨的十九大提出的新發(fā)展理念，是新時代助推我國民族地區(qū)脫貧攻堅，是引領民族地區(qū)取得脫貧攻堅戰(zhàn)最終勝利的重要手段。在新發(fā)展理念下，實現(xiàn)民族地區(qū)全面脫貧攻堅，可遵循以下脫貧途徑。

（一）構建以政府為主導的多維脫貧攻堅模式

近年來，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，各類社會組織在社會中的作用日益顯現(xiàn)。倡導堅持以政府主導和社會力量相結合，不斷完善社會保障體系，切實做好濟貧工作。以政府為導，構建“政府主導，社會力量參與的多維脫貧模式是我國民族地區(qū)今后打贏脫貧攻堅戰(zhàn)努力的方向。以政府為主導構建多維脫貧模式：就需要政府加大脫貧資金支出，加大對民族地區(qū)脫貧攻堅項目的投入力度，突出政府的責任主體作用，積極促成政府與社會組織、企事業(yè)單位、民族界精英人士的合作，保障參與主體的多元；通過市場的力量打造民族地區(qū)精準脫貧攻堅的造血功能，以利益為導向使各參與主體在合作上達到共贏，給予熱衷民族地區(qū)脫貧攻堅事業(yè)的企業(yè)一定的政策優(yōu)惠；引入社會工作力量介入到民族地區(qū)的精準脫貧當中，多元脫貧模式倡導政府和社會的廣泛合作實現(xiàn)合作共贏，在這個模式中政府作為主要的主體，政府更多的是通過購買社會組織提供的服務來幫助民族地區(qū)貧困群眾盡快脫貧；探索民族地區(qū)群眾增加收益的形式，對于那些無力也沒基礎致富的民族地區(qū)群眾可以鼓勵企業(yè)積極吸收支農資金，讓民族地方群眾與之成立合作社，帶動民族地區(qū)群眾脫貧致富。

（二）高效發(fā)掘利用民族地區(qū)的特色資源

我國民族地區(qū)的資源獨具特色民族地區(qū)的精準脫貧攻堅要充分挖掘和利用好民族地區(qū)獨居特色資源，提升我國民族地區(qū)脫貧開發(fā)利用資源的效率。而民族地區(qū)要充分提升脫貧資源的效率就需要民族地區(qū)在精準打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中高效整合本地區(qū)的特色資源，要精準推進這一工作的開展需要從如下幾個方面著手積極助推我國民族地區(qū)的特色資源開發(fā)。首先，要建立健全對民族地區(qū)脫貧資金的管理體系，按照《國家扶貧資金管理辦法》實施綱要使我國民族地區(qū)的脫貧資金管理體系科學化，我國民族地區(qū)的脫貧資金管理應該因地制宜，結合本區(qū)實際發(fā)展情況靈活處理，在細化和完善資金管理制度的同時，又能夠使我國民族地區(qū)的脫貧資金管理真正落到實處。其次，要加強定期開展對民族地區(qū)發(fā)展的評估工作，在民族地區(qū)不僅要精準投入脫貧資源，又要使脫貧資源的利用達到“精準”的要求［7］。例如新疆自治區(qū)為了助力南疆脫貧攻堅印發(fā)《十三五”南疆特色小城鎮(zhèn)脫貧攻堅項目專項貸款工作指導意見》的通知以及相應針對民族地區(qū)脫貧建設的優(yōu)惠政策，能夠為南疆特色小城鎮(zhèn)項目的推進提供了總的資金支持，在一定程度上緩解了民族貧地區(qū)脫貧的資金短板。最后，民族地區(qū)的各族黨員干部群眾要不斷更新觀念吸納社會資源，要積極協(xié)調國內與國外兩個主體參與到民族地區(qū)的脫貧攻堅隊伍中，民族干部群眾要學會對社會資源汲取能力，調動充足的社會資源用以高效開發(fā)民族地區(qū)的特色資源。

（三）建立民族地區(qū)產業(yè)脫貧和精準脫貧攻堅的長效機制

民族地區(qū)具有豐富的特色產業(yè)資源，建立精準的特色產業(yè)脫貧機制有利于民族地區(qū)貧困群眾快速脫貧。［8］建立精準的產業(yè)脫貧增長機制我們可以從如下幾點入手，為民族地區(qū)的脫貧攻堅提供借鑒。第一，要建立民族地區(qū)產業(yè)脫貧的融資機制。這種融資模式是一種“政府選擇產業(yè)+農民自主參與+金融扶持+企業(yè)參與”的新型模式，將為民族地區(qū)的經濟發(fā)展和產業(yè)轉型提供物質支持。第二，完善地區(qū)的產業(yè)脫貧的體系，將種糧補貼政策擴展到邊遠貧困民族地區(qū)原生態(tài)畜牧業(yè)領域。一是加大對比如像西藏、新疆等民族地區(qū)畜產品儲藏體系建設的資金投入，二是設立民族貧困地區(qū)專項培訓使用基金。三是支持生態(tài)畜牧業(yè)產業(yè)化發(fā)展，建立民族特色畜牧產業(yè)合作社。四是建立健全民族地區(qū)對生態(tài)產業(yè)的補償體系。第三，完善民族地區(qū)職業(yè)教育培訓體系，支持有文化、懂技術、會經營的民族精英人士、青年致富帶頭人、鄉(xiāng)賢等，引領民族同胞發(fā)家致富脫貧攻堅。

［1］陳金龍．五大發(fā)展理念的多維審視［J］．思想理論教育，2016（1）:4-8．

［2］劉解龍．經濟新常態(tài)的精準扶貧理論與機制創(chuàng)新［J］．湖南社會科學，2015（4）:156-159．

［3］穆莉萍．協(xié)同治理視角下社會工作介入精準扶貧的路徑研究——以重慶市“三區(qū)”社會工作專業(yè)人才支持計劃為例［J］．遵義師范學院學報，2017,19（4）:44-48．

［4］徐長玉．當前我國脫貧致富工作應注意的幾個問題及對策建議［J］．遵義師范學院學報，2017（05）．50-52

［5］姚茂華，龍永華，陳茜．民族貧困地區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門社會化扶貧模式研究［J］．民族論壇，2015（12）81-85．

［6］莫光輝．五大發(fā)展理念視域下的少數(shù)民族地區(qū)多維精準脫貧路徑——精準扶貧績效提升機制系列研究之十一［J］．西南民族大學學報，2017（02）．18-23．

［7］莫光輝．價值導向與貧困治理新發(fā)展理念視域下的少數(shù)民族地區(qū)精準脫貧路徑［J］．武漢理工大學學報，2016（04）621-626．

［8］蘇海紅，杜青華．十三五”期基于精準脫貧視角的青南藏區(qū)產業(yè)脫貧路徑研究［J］．青海社會科學，2016（03）．122-127．