□祁全明

（西北民族大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

十九大報告明確指出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，在我國“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)程中具有劃時代的里程碑意義。鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)就在于農(nóng)村土地制度的完善，其中之一就是宅基地的改革完善。而目前我國農(nóng)村閑置宅基地已經(jīng)形成一定規(guī)模，基本占到全國2.4億畝宅基地面積的10%—15%，這些閑置的宅基地和房屋不僅無法保障農(nóng)戶自身的權(quán)益，還會對我國耕地保護(hù)制度和糧食安全等造成很大的危害。為適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和實現(xiàn)，必須對我國目前閑置的宅基地進(jìn)行有效治理。閑置宅基地的治理是一項非常復(fù)雜和長期的系統(tǒng)工程。作為物權(quán)法明確規(guī)定的用益物權(quán)的一種，宅基地使用權(quán)人有權(quán)進(jìn)行自我收益。在強調(diào)閑置宅基地的依法流轉(zhuǎn)和自愿有償退出的前提下，也應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)人對閑置宅基地進(jìn)行再開發(fā)利用，以期能夠更大的發(fā)揮宅基地作為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的價值屬性，不僅可以有效地利用土地，減少土地的浪費，還可以增加農(nóng)民收益，美化鄉(xiāng)村環(huán)境，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供新的途徑。從廣義上講，閑置宅基地的開發(fā)利用包括農(nóng)村居民點整理、土地復(fù)墾、宅基地置換、宅基地退出等各種利用模式。本文所分析的閑置宅基地的開發(fā)利用，僅指對農(nóng)村閑置宅基地的再次開發(fā)和利用，即對原有閑置宅基地采取更加合理的規(guī)劃和有效的開發(fā)，使其獲得除住宅保障功能以外的更高經(jīng)濟(jì)效益功能和財產(chǎn)價值的一種治理手段。

一、休閑農(nóng)業(yè)視野下的閑置宅基地開發(fā)利用

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，大量人口涌入城市謀求發(fā)展，使城市人口急劇增長，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏等環(huán)境污染問題為主的“城市病”，增加了城市居民的生活和工作壓力。促使城市居民開始尋求更加舒適的身心放松之地，在閑暇時間“逃離”城市到農(nóng)村進(jìn)行身心的放松。這些因素推動農(nóng)業(yè)觀光旅游和休閑度假的發(fā)展，促使了休閑農(nóng)業(yè)模式的出現(xiàn)。

休閑農(nóng)業(yè)是以三農(nóng)為背景，利用農(nóng)業(yè)景觀、農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村環(huán)境，以農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)和農(nóng)村文化生活為依據(jù)，以休閑農(nóng)場為載體，增進(jìn)人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村生活體驗為目的的新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)[1](p118)。休閑農(nóng)業(yè)是深度開發(fā)農(nóng)業(yè)資源的最大生產(chǎn)力和有效增加農(nóng)民收入的一條新路徑。休閑農(nóng)業(yè)的主要特征是把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與游客參加活動等融為一體的發(fā)展模式，通過充分開發(fā)具有旅游和觀光價值的農(nóng)業(yè)資源產(chǎn)業(yè)和各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，促使農(nóng)村土地有效利用，促進(jìn)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)民收入的持續(xù)增加。另一方面也可以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展，增加城鄉(xiāng)之間的良好互動，對鄉(xiāng)村文化的挖掘、保護(hù)以及傳承具有重要意義。

20世紀(jì)30—40年代，休閑農(nóng)業(yè)最早出現(xiàn)在意大利、奧地利等歐洲國家。其后在美國和其他國家與地區(qū)迅速發(fā)展起來。日本、美國等世界發(fā)達(dá)國家的休閑農(nóng)業(yè)已經(jīng)發(fā)展到了非常高級的階段。我國第一次明確提出“休閑農(nóng)業(yè)”是2008年中央一號文件。2012年的中央一號文件明確指出，要通過積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，來拓展農(nóng)村發(fā)展的非農(nóng)就業(yè)空間。2016年中央一號文件專門用一條來指導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，指出要繼續(xù)大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。支持和鼓勵有條件的地方因地制宜，通過盤活農(nóng)村的閑置房屋、閑置宅基地和其他集體建設(shè)用地、“四荒地”等資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。要將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地納入地方土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，進(jìn)行合理安排。

目前在我國大部分地區(qū)已經(jīng)開展了大量的以休閑農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，其主要的發(fā)展模式包括以下幾種。

（一）整體開發(fā)模式

整體開發(fā)模式的前提是開發(fā)地區(qū)有比較優(yōu)美的田野風(fēng)光、較為舒適的氣候條件和環(huán)境，能夠吸引游客。這種開發(fā)模式以農(nóng)戶參與，政府為主的開發(fā)模式。首先由政府通過對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，比如自來水、電路、天然氣、通行道路、衛(wèi)生院等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，然后帶動周邊農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，集中連片地開發(fā)現(xiàn)代化的休閑農(nóng)業(yè)。根據(jù)市場需求，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民開發(fā)各種農(nóng)業(yè)休閑觀光項目，吸引城市居民來到農(nóng)業(yè)觀光園區(qū)休閑、參觀和娛樂，從而帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

北京市懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)官地村，從2004年被列為北京市舊村改造工程試點村開始，村委會按照“充分尊重農(nóng)民意愿，以農(nóng)戶投資為主，村集體出資為輔”的原則對整村進(jìn)行規(guī)劃改造。改造后的官邸村成為了歷史人文特色鮮明、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施先進(jìn)的現(xiàn)代化新農(nóng)村和綜合旅游休閑區(qū)，被稱為“京郊民俗旅游第一村”[2](p68-71)。

安徽省潁上縣謝橋鎮(zhèn)張莊村也是典型的整村開發(fā)模式。張莊村屬于生態(tài)農(nóng)業(yè)村自然環(huán)境優(yōu)美，氣候宜人。該村原有荒舊宅基地大約53.3公頃。為提高土地利用率,把全村11個自然村莊重新規(guī)劃成5個新村,對閑置老宅基地40.1公頃予以開發(fā)利用。通過村莊遷移，主動騰出舊宅基地16.9公頃。在原有閑置宅基地上新建動物館、植物園和游樂場，吸引游客到此旅游觀光。每年僅旅游收入就達(dá)到幾十萬元。這種發(fā)展模式不僅促進(jìn)了休閑農(nóng)業(yè)和旅游農(nóng)業(yè)的發(fā)展,而且對于荒舊宅基地的開發(fā)利用起到了非常好的示范效應(yīng)，同時還增加了農(nóng)民收入[3](p35)。

浙江省聯(lián)眾休閑產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司所實踐的聯(lián)眾模式，是由該公司通過和鄉(xiāng)村合作進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)而探索出的一種經(jīng)營模式。由公司對整個村莊的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營，企業(yè)用自有資金對整個村莊進(jìn)行重新規(guī)劃建設(shè)，包括利用村民的宅基地重建四層小樓，一層仍然歸農(nóng)民自己使用，二至四層則由該公司進(jìn)行出租給城市居民進(jìn)行居住，同時完善村莊的配套設(shè)施。不需政府和農(nóng)民自己投入，是利用閑置和原有的宅基地開發(fā)建設(shè)，也不占用土地資源，破壞生態(tài)環(huán)境。企業(yè)享有的實際上是一種出租權(quán)，即對宅基地使用權(quán)的再次出租，獲得的是租金收益。消費者得到的是房屋的使用權(quán)。真正的宅基地使用權(quán)仍然歸屬于原來的農(nóng)民。這種模式不僅實現(xiàn)了土地資源的合理配置，也體現(xiàn)了市場是配置資源最有效的手段。對閑置宅基地進(jìn)行市場化運作可以最大限度地挖掘土地的經(jīng)濟(jì)價值，實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的有效、合理利用[4](p41-46)。

（二）“農(nóng)家樂”模式

“農(nóng)家樂”模式主要是指以農(nóng)民為從業(yè)主體，以農(nóng)戶家庭為單位，以自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品及周圍的田園風(fēng)光、自然景觀為載體，以低廉的價格吸引游客前來吃農(nóng)家飯、品農(nóng)家菜、住農(nóng)家屋、干農(nóng)家活、娛農(nóng)家樂、購農(nóng)家品。這種模式主要出現(xiàn)在交通便利等城郊的農(nóng)村。農(nóng)民通過充分發(fā)揮自己的勞動和智慧，有的是將原來閑置的房屋和宅基地進(jìn)行裝修，打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)下宅基地與農(nóng)田分割的耕作模式，將庭院與住宅充分結(jié)合利用。利用住宅進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游接待，利用庭院進(jìn)行農(nóng)作物種植和其他高附加值的苗木生產(chǎn)。有的是利用閑置的房屋和宅基地發(fā)展家庭手工業(yè)，吸引游客親自進(jìn)行操作和實踐。

成都近郊郫縣友愛鎮(zhèn)農(nóng)科村是該經(jīng)營“農(nóng)家樂”模式利用閑置宅基地和房屋的典型代表。其主要模式包括農(nóng)家園林型、花果觀賞型、景區(qū)旅舍型和花園客棧型。把原來的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變成為旅游企業(yè)進(jìn)行開發(fā)，把原來的集體建設(shè)用地，尤其是閑置的宅基地通過綠化和美化予以裝飾，使之成為具有農(nóng)家風(fēng)味的休閑娛樂場所。有效整合了農(nóng)村宅基地散亂的局面，促進(jìn)了鄉(xiāng)村村容整潔和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

北京市通州區(qū)大營村原來也是村小人少，閑置宅基地比較多。后來村里通過依托印刷廠，化工廠等村辦企業(yè)，積累資金，通過居民投資等方式改善村容環(huán)境，硬化路面，實行“一戶一園”的生態(tài)旅游特色接待模式。目前有近1/3的家庭從事“農(nóng)家樂”，旅游收入占到人均純收入的30%。

位于福建省閩侯的荊溪鎮(zhèn)，農(nóng)村宅基地閑置比例也比較高。部分村莊的閑置宅基地比例達(dá)到50%以上。但是荊溪鎮(zhèn)依托特殊的地理位置和環(huán)境優(yōu)勢，提出了休閑旅游產(chǎn)業(yè)帶動模式。以三疊井森林公園、“拔仕官路遺跡”等人文生態(tài)景觀為依托，大力發(fā)展荊溪鎮(zhèn)的旅游經(jīng)濟(jì)。并因此帶動景區(qū)周邊農(nóng)村房屋的開發(fā)與建設(shè)。政府也出臺政策，鼓勵農(nóng)戶依托旅游景點發(fā)展“農(nóng)家樂”,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也帶動了閑置房屋和閑置宅基地的開發(fā)利用[5](p31)。

（三）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動閑置宅基地的開發(fā)利用，主要是采取農(nóng)戶和企業(yè)合作的方式，由企業(yè)對農(nóng)戶的閑置宅基地投入資金進(jìn)行整治，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，發(fā)展某種具有地方特色的產(chǎn)品，形成自己獨特的品牌和品牌效應(yīng)，吸引城市居民前來購買和消費，拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在農(nóng)民增收的同時也達(dá)到了對農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用和有效治理。

1.發(fā)展特色種植業(yè)。北京市密云縣巨各莊鎮(zhèn)蔡家洼村曾經(jīng)是貧窮落后村，村中道路狹窄，街道泥濘坑洼不平，大量村民外出打工，導(dǎo)致宅基地的閑置。自從進(jìn)行舊村改造以來，村支部積極引進(jìn)企業(yè)融資，以農(nóng)村集體土地開發(fā)利用為核心，加快土地整理和流轉(zhuǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新建居住小區(qū)，將原來的閑置宅基地和其他的宅基地一起進(jìn)行置換，置換出的宅基地和其他集體建設(shè)用地用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。已經(jīng)建成5000畝的生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括了一期600畝的觀光采摘園，栽種了大櫻桃樹，冬棗樹、加州大李子等，還建起8棟高標(biāo)準(zhǔn)的溫室大棚，栽植了木瓜、番石榴、杧果等熱帶水果；二期又栽種了6萬余株櫻桃樹。形成了以農(nóng)產(chǎn)品加工為主題，以休閑觀光為理念的新農(nóng)村[2](p78-80)。

2.發(fā)展特色漁業(yè)。福清市沙埔鎮(zhèn)和岐村位于龍高半島中部，是個瀕海灣小漁村，因其屬于內(nèi)海,有大片灘涂。和岐村村民有80%左右的村民外出謀求發(fā)展,留守的都是老人和兒童，也導(dǎo)致了閑置宅基地的大量出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計閑置面積大約占到村內(nèi)宅基地面積的70%左右，大約有4萬多平方米。和岐村通過利用海邊的閑置養(yǎng)殖場，以及村內(nèi)的閑置宅基地，大力發(fā)展特色海鮮旅游度假項目，使得原來閑置的宅基地被充分利用[5](p38)。

二、互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)下的閑置宅基地開發(fā)利用

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和更新，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)進(jìn)入了千家萬戶，成為人們?nèi)粘Ｉ畈豢扇鄙俚囊环N技術(shù)手段和有效資源。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，互聯(lián)網(wǎng)也伴隨著智能手機(jī)的發(fā)展進(jìn)入農(nóng)村，深入農(nóng)戶，已經(jīng)成為影響農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的一種新的力量和重要因素。而“互聯(lián)網(wǎng)+”的出現(xiàn)，則更加深刻地改變著我國廣大的農(nóng)村地區(qū)的面貌，也會對農(nóng)民的居住環(huán)境和生活產(chǎn)生積極的影響，是農(nóng)村再次煥發(fā)活力的良好契機(jī)。在此過程中，可以充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展來帶動農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用，促進(jìn)農(nóng)村土地的有效利用。

（一）互聯(lián)網(wǎng)對農(nóng)村宅基地的影響

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《2014年農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r研究報告》顯示，截至2014年12月，中國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達(dá)1.78億，年增長率為1%。城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模為4.7億，城鎮(zhèn)網(wǎng)民增長幅度大于農(nóng)村網(wǎng)民。盡管農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)民規(guī)模和互聯(lián)網(wǎng)普及率都在不斷增長，但是城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)普及率差異仍有擴(kuò)大之勢，2014年城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率超過農(nóng)村地區(qū)34個百分點。雖然城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)網(wǎng)普及率有較大差距，但是考慮農(nóng)村人口的基數(shù)和未來的發(fā)展，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展將仍然是未來互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的重點區(qū)域。

由于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，對農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民生活方式的改變起到了巨大的作用。一方面是信息的快速交流，使農(nóng)民能夠在很短的時間內(nèi)了解和掌握相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品價格、銷量等農(nóng)業(yè)信息，另一方面也改變著農(nóng)村傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的休閑娛樂方式乃至精神世界。而作為農(nóng)民重要財產(chǎn)的宅基地也因為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展而被賦予了更加豐富的功能，提升了宅基地本身的價值。

1.農(nóng)民認(rèn)識到了宅基地的資本功能。由于互聯(lián)網(wǎng)的接入，使農(nóng)民可以第一時間掌握黨和國家關(guān)于農(nóng)村的重要精神和政策，了解并認(rèn)識到宅基地不僅僅是對農(nóng)民自己生活的基本保障，而且具有很高的價值和資產(chǎn)功能。但是在沒有互聯(lián)網(wǎng)的時代，黨和國家關(guān)于農(nóng)村的重要精神和政策都要一級級地傳達(dá)，存在著很多的問題。（1）具有時間上的滯后性，無法讓農(nóng)民在第一時間了解和掌握，也就無法及時預(yù)測自己未來的行為和發(fā)展方向；（2）傳達(dá)過程中的不全面性。很多情況下都是由上級部門口頭通知和傳達(dá)，農(nóng)民根本無法獲得全部的信息，只能獲取一些關(guān)鍵詞，無法準(zhǔn)確理解和把握農(nóng)業(yè)政策的基本要求，也會影響農(nóng)民以后的行為。（3）還有可能導(dǎo)致一些優(yōu)惠的利民政策被部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或者村干部所隱瞞，只是由他們自己或者近親屬來享受這些優(yōu)惠政策，其他農(nóng)民則由于信息缺失而遭受利益的損失。但是在互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入農(nóng)村以后，農(nóng)民就可以通過智能手機(jī)或者電腦，在第一時間全面了解和掌握黨和國家的惠農(nóng)政策，并進(jìn)而調(diào)整自己的行為預(yù)期。比如國家提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場等等，使農(nóng)民開始認(rèn)識到農(nóng)村宅基地能夠像城里的國有土地一樣獲得較高的價格和利益，也會促使農(nóng)民重新考慮對宅基地的利益問題。

2.農(nóng)民享受了宅基地被征收后的增值利益。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使農(nóng)民可以在第一時間獲得相關(guān)農(nóng)業(yè)信息，也讓農(nóng)民可以在進(jìn)行宅基地征收等過程中有底氣和資本與政府進(jìn)行談判，以獲得更加符合宅基地本身價值的增值利益。在以前沒有互聯(lián)網(wǎng)的時代，政府在進(jìn)行宅基地等土地征收過程中都處于強勢地位，征收宅基地的價格和標(biāo)準(zhǔn)都有政府說了算，農(nóng)民缺乏與政府進(jìn)行談判的資本和底氣。一方面是由于農(nóng)民并不知道自己宅基地所具有的資本價值。另一方面，即便是農(nóng)民知道了宅基地所具有的經(jīng)濟(jì)價值，但由于信息的閉塞和不對稱，缺乏相應(yīng)的價值參照，無法準(zhǔn)確地知道自己宅基地的市場價值，只能聽從政府的安排。但是在互聯(lián)網(wǎng)時代，農(nóng)民可以通過互聯(lián)網(wǎng)準(zhǔn)確地知道政府征收的目的，是用于公共利益還是用于商業(yè)開發(fā)，并因此決定自己所能接受的預(yù)期價格；另一方面也可以通過互聯(lián)網(wǎng)參考相近的國有土地征收的價格，并以此為基礎(chǔ)和政府進(jìn)行談判，謀求自己利益的最大化，享受宅基地所帶來的增值利益。

3.互聯(lián)網(wǎng)讓城市居民更加向往農(nóng)村生活，增加宅基地的利用價值。隨著各種“城市病”的不斷出現(xiàn)，城市居民渴望到生活環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村社會緩解壓力，釋放自己。但是傳統(tǒng)農(nóng)村社會是一個熟人社會，是一個信息閉塞、相對封閉的社會。由于互聯(lián)網(wǎng)的接入，農(nóng)村社會不再封閉和自我，互聯(lián)網(wǎng)打通了農(nóng)村與社會的交流渠道，使得外面的世界可以更好地了解農(nóng)村，也能讓農(nóng)村和農(nóng)民更好地宣傳自己。通過互聯(lián)網(wǎng)，城市居民不僅可以選擇適合自己的農(nóng)村進(jìn)行放松休閑，甚至很多城市居民直接在農(nóng)村買房居住。平時在城里上班，周末和節(jié)假日則一起到農(nóng)村居住，不僅可以享受農(nóng)村的田園風(fēng)光，而且由于網(wǎng)絡(luò)的普及，城里人也可以隨時和世界聯(lián)通，并不影響自己的基本生活。這也使得農(nóng)村的宅基地價值不斷增加，尤其是城市近郊的農(nóng)村宅基地。

（二）互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)下閑置宅基地的開發(fā)利用

2015年3月，李克強總理在政府工作報告中第一次明確提出“互聯(lián)網(wǎng)+”的行動計劃。2015年9月，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推進(jìn)農(nóng)業(yè)電子商務(wù)發(fā)展行動計劃》，指出積極實施“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行動，扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)電子商務(wù)快速健康發(fā)展。2015年12月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強調(diào)農(nóng)村電子商務(wù)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要手段，有利于推動農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。

所謂的“互聯(lián)網(wǎng)+”是指傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字化、在線技術(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)型、升級，憑借互聯(lián)網(wǎng)開放、透明、共享的特性，使有效信息被挖掘和充分應(yīng)用，從而提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力，實現(xiàn)財富增長[6](p143)。由于互聯(lián)網(wǎng)本身所具有的開放、平等、無邊界等特性，可以打破原先某部門或企業(yè)內(nèi)部的封閉的傳統(tǒng)運作模式，使得可以隨時在上下游和協(xié)作單位之間進(jìn)行低成本的信息流動和交換，并實現(xiàn)信息的整合、深加工和應(yīng)用，提升運營效率，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和社會轉(zhuǎn)型升級[7](p165)。近年來我國“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展非常快，以農(nóng)村電子商務(wù)為例，2014年我國農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)交易額超過1000億元，占農(nóng)產(chǎn)品銷售額的3%，涉農(nóng)電商已達(dá)4000多家。到2016年全國農(nóng)村網(wǎng)購市場交易總量有望突破4600億元。這么大規(guī)模的農(nóng)村電商交易正在深刻影響我國農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。京東在縣級以下的4—6級市場設(shè)立可為客戶提供代下單、配送、展示等服務(wù)的幫服中心，重點加強農(nóng)產(chǎn)品的物流配送。京東加大與騰訊的合作，登入手機(jī)QQ和微信的一級入口，鎖定農(nóng)村市場的年輕用戶。2014年，阿里巴巴提出“千縣萬村”農(nóng)村淘寶項目，計劃3—5年內(nèi)投資100億元建立1000個縣級運營中心和10萬個村級服務(wù)站，將其供應(yīng)鏈覆蓋全國1/3的縣及1/6的農(nóng)村地區(qū)。2015年1月，蘇寧第一家自營易購服務(wù)站在江蘇省宿遷市洋河區(qū)開業(yè)，計劃年內(nèi)在三四級縣鎮(zhèn)及農(nóng)村推廣到1500家，未來五年要設(shè)立10 000家[8](p92-93)。

“互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)”的模式歸納起來主要有三種：一是在生產(chǎn)領(lǐng)域的智慧農(nóng)業(yè)模式，運用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的精確生產(chǎn)，使得勞動力、生產(chǎn)資料、土地資源等各種要素在時間、空間上精確分配，以獲取最大化的收益；二是在流通領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)深入營銷電商模式，深刻改變傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品流通模式；三是互聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)業(yè)深度融合的產(chǎn)業(yè)鏈模式，互聯(lián)網(wǎng)為重塑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈提供技術(shù)支持和平臺，依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者不僅可以分享、獲取各種生產(chǎn)技術(shù)和市場信息，并且可以得到法律、融資等相關(guān)服務(wù)[9](p8-10)。這三種模式的發(fā)展都需要土地，尤其使農(nóng)村的宅基地作為重要的基礎(chǔ)資源，布局開展相關(guān)的物流、技術(shù)支持等服務(wù)。

1.充分利用農(nóng)村閑置宅基地建立現(xiàn)代物流園區(qū)。“互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)”的發(fā)展使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加現(xiàn)代化和網(wǎng)絡(luò)化，促使農(nóng)民使用更加高科技的農(nóng)業(yè)技術(shù)和手段，也將大大提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和生產(chǎn)速度。大量農(nóng)產(chǎn)品的儲存和運輸是現(xiàn)代“互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)”發(fā)展的重要保障和前提。可以充分利用農(nóng)村的閑置宅基地，建立現(xiàn)代化的物流園區(qū)。一方面方便農(nóng)產(chǎn)品的儲存和運輸，另一方面也可以對農(nóng)村的閑置宅基地進(jìn)行整治利用，以防各個互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為了“跑馬圈地”而占用農(nóng)村耕地進(jìn)行物流園區(qū)的建設(shè)，造成土地的浪費。具體可以由各地根據(jù)實際情況，結(jié)合本地宅基地閑置情況和農(nóng)村生產(chǎn)的特點，選取地理位置較好、交通便利的村莊建設(shè)物流園區(qū)。

2.充分利用閑置宅基地建立網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)站?！盎ヂ?lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)”的發(fā)展離不開網(wǎng)絡(luò)。雖然我國目前農(nóng)村入網(wǎng)人數(shù)每年以1%的速度增長，但是農(nóng)民利用互聯(lián)網(wǎng)主要是用于交友娛樂等消費，真正利用網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高的比例非常低。而且由于大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較落后，農(nóng)民家里有電腦的比例也比較低。這些因素也將制約我國“互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)”在農(nóng)村的進(jìn)一步推動和發(fā)展。為了有效提高農(nóng)民利用網(wǎng)絡(luò)及時掌握農(nóng)產(chǎn)品交易價格等農(nóng)業(yè)信息和進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)的學(xué)習(xí)和提高，應(yīng)該充分利用村內(nèi)的閑置宅基地建立網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)站。以村組為基本單位，設(shè)置專職的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)員。信息服務(wù)員可輔導(dǎo)和代替不會上網(wǎng)的村民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)活動，逐步培養(yǎng)村民的網(wǎng)絡(luò)使用習(xí)慣。通過電子商務(wù)平臺、報刊、廣播和雜志提供詳細(xì)的農(nóng)產(chǎn)品物流信息，及時傳遞市場供需信息[8](p95)。同時由中央和地方政府加大對信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，對農(nóng)民網(wǎng)絡(luò)通信資費和電腦花費給予財政補貼，進(jìn)一步加快“互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)”的發(fā)展。

三、開發(fā)利用閑置宅基地的啟示與建議

通過上述分析可知，目前在農(nóng)村對于閑置宅基地的開發(fā)利用已經(jīng)形成巨大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，成為一條比較有效的解決宅基地閑置問題的途徑，各地也在紛紛模仿，同時結(jié)合自己的地域特色進(jìn)行不斷創(chuàng)新，取得了很好的一些經(jīng)濟(jì)效果和社會效果，對于農(nóng)村宅基地治理和土地利用有重要的意義，值得學(xué)習(xí)和借鑒。一方面可以緩解城市的部分“城市病”，使城鎮(zhèn)居民也能享受到向往的田園美景式的美好農(nóng)村生活，為農(nóng)村增加人氣，拉動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面也通過對農(nóng)村閑置宅基地的有效利用，美化了鄉(xiāng)村環(huán)境，增加了農(nóng)民收入，發(fā)展了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了農(nóng)村的良性循環(huán)。不僅可以使農(nóng)民能夠繼續(xù)扎根農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，防止了農(nóng)民外出造成的宅基地閑置，同時隨著農(nóng)民收入的增加，也有能力對宅基地進(jìn)行更加有效的利用。這些探索和嘗試也對農(nóng)村閑置宅基地的治理帶來了一些啟示。

（一）政府通過稅收等優(yōu)惠措施吸引資金進(jìn)行開發(fā)利用

從實踐經(jīng)驗來看，在閑置宅基地的開發(fā)利用中，農(nóng)戶是主體，是自我利益的決策者和經(jīng)營者。但是地方政府在開發(fā)利用過程中也起到了非常重要的引導(dǎo)作用。

1.政府可以利用自身的信息優(yōu)勢、政策優(yōu)勢等為農(nóng)民搭建宅基地開發(fā)利用的平臺，使農(nóng)民有更好的選擇機(jī)會，實行宅基地治理和自我利益的最大化。

2.同時政府可以通過稅收的優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施的完善和改造，來積極吸引企業(yè)，根據(jù)“誰開發(fā)誰受益”的原則，讓企業(yè)利益與農(nóng)民利益能夠交融在一起。企業(yè)能夠真正通過資金的投入獲得巨大的利益，農(nóng)村則因為企業(yè)資金的注入可以有效地對閑置的宅基地和土地進(jìn)行開發(fā)利用，增加農(nóng)民收益。政府也可以通過優(yōu)惠政策等方式引入社會資金，通過引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)戶的合作，通過企業(yè)的資金和技術(shù)幫助農(nóng)村宅基地的治理，農(nóng)村也可以為企業(yè)提供土地和人力支持，達(dá)到雙贏的目的。

3.政府也可以為農(nóng)民治理宅基地提供資金的支持。比如政府可以利用公共財政為新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造工程項目提供資金，還可以為無償補助、貼息貸款等方式加快宅基地開發(fā)利用的進(jìn)程。

（二）嚴(yán)格規(guī)劃，挖掘農(nóng)村特色進(jìn)行開發(fā)利用

在宅基地開發(fā)利用過程中，不管是進(jìn)行什么樣的開發(fā)利用，都要堅持嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行，必須符合國家土地利用總體規(guī)劃和地方政府制定的村鎮(zhèn)規(guī)劃，地方政府要強化對農(nóng)村宅基地的政策引導(dǎo)和規(guī)劃，不能完全由農(nóng)民在自家宅基地上進(jìn)行自由建設(shè)和開發(fā)。但是另一方面，也要因地制宜，畢竟我國各地地域特征明顯，有非常豐富的人文資源、地理資源和環(huán)境資源，各地可以結(jié)合本地實際情況，進(jìn)行針對性的開發(fā)利用。比如對于具有歷史文化價值的古村古鎮(zhèn)等，可以在保持原有風(fēng)貌的情況下，引入社會資金合作開發(fā)為旅游景區(qū)，也可以由政府出資建設(shè)文化教育基地。要充分考慮現(xiàn)代城市居民的懷舊意識和對鄉(xiāng)村文化的追求，充分凝練和挖掘各地農(nóng)村的特色。因此，深度挖掘農(nóng)村閑置宅基地所具有的開發(fā)利用價值，不僅對恢復(fù)部分已被丟失和破壞的鄉(xiāng)村文化與傳統(tǒng)具有重要意義，也是解決我國目前農(nóng)村閑置宅基地的重要模式。

（三）充分利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)開發(fā)利用閑置宅基地

隨著互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村電子商務(wù)的發(fā)展，農(nóng)村也和城市一樣，既分享了現(xiàn)代科技帶來的生活的變化，也獲得了對農(nóng)村進(jìn)行再次改造的良好契機(jī)。一方面互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入農(nóng)村社會，不僅縮小了城市居民與農(nóng)民居民之間的通訊差距，而且由于農(nóng)村的生活環(huán)境更好，使得大量城市人口開始向往農(nóng)村的田園生活，有網(wǎng)、有景、有新鮮的蔬菜水果，從而在一定程度上出現(xiàn)了“逆城市化”的趨勢。這部分城市居民回歸農(nóng)村，選擇在農(nóng)村購房或者租房居住，不僅會增加農(nóng)民收益，而且也會使原來閑置的房屋和宅基地被充分利用。另一方面，隨著農(nóng)村電子商務(wù)的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，大量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，比如阿里巴巴的“千縣萬村”農(nóng)村淘寶項目和蘇寧的自營農(nóng)村服務(wù)站等推廣，無疑會使農(nóng)村的土地，尤其是閑置的房屋和宅基地再次被重視和利用，甚至大幅度的升值。因此，可以加大我國農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的力度，鼓勵城市居民去農(nóng)村居住養(yǎng)老，充分利用閑置宅基地和房屋。同時利用互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)推動農(nóng)村電子商務(wù)的快速發(fā)展，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，在農(nóng)村建立物流園區(qū)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)站等方式，實現(xiàn)閑置宅基地的利用和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著城市居民和互聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)在農(nóng)村入住，不僅會增加農(nóng)村的人氣，增加農(nóng)民收入，也會為農(nóng)村帶來現(xiàn)代企業(yè)管理制度，為農(nóng)村發(fā)展注入新的活力，引導(dǎo)農(nóng)民加強對宅基地的自我管理，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行更加合理的規(guī)劃設(shè)計和利用，防止宅基地的再次閑置和浪費。

（四）建立合理的利益分配和共享機(jī)制

如舒爾茨所述，小農(nóng)是追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，他們有著明確的利益取向。在傳統(tǒng)技術(shù)的狀態(tài)下，農(nóng)民依靠著其自身的進(jìn)取精神，通過對有利可圖的生產(chǎn)機(jī)會和資源加以最大限度地利用實現(xiàn)其價值追求[1](p121)。農(nóng)民對于閑置宅基地開發(fā)利用帶給他們的利益期待非常強烈。但是基于農(nóng)民宅基地的分散性，要想實行較大規(guī)模達(dá)產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較困難。為此，就要積極發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，通過黨組織、村委會等村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作，將農(nóng)民的宅基地統(tǒng)一集中開發(fā)利用，由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、技能培訓(xùn)、提供公共服務(wù)等措施，共同完成閑置宅基地的開發(fā)利用。同時也要建立合理的利益分配機(jī)制，根據(jù)農(nóng)戶和集體協(xié)商的結(jié)果，原則上由農(nóng)民獲得開發(fā)收益的主要部分，集體在一定范圍內(nèi)提取用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等基本費用。