行政復(fù)議委員會制度是我國行政復(fù)議制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是我國行政復(fù)議法修改的重要論題之一。立足行政復(fù)議委員會制度改革實(shí)踐，梳理試點(diǎn)工作中的得失成敗，對于堅(jiān)持行政復(fù)議委員會的改革方向、豐富行政復(fù)議委員會制度內(nèi)涵具有重要意義。行政復(fù)議委員會不僅要作為行政復(fù)議的審理機(jī)關(guān)，而且還要確立為法律上的行政復(fù)議主體。在此基礎(chǔ)上需設(shè)置行政復(fù)議委員會必要的正當(dāng)工作程序：建立以聽證為代表的公開審理制度；確立行政復(fù)議委員會委員回避制度；強(qiáng)化行政復(fù)議決定說明理由。

行政復(fù)議委員會制度是我國行政復(fù)議制度改革實(shí)踐的一項(xiàng)重要內(nèi)容。早在2007年，北京、哈爾濱等地就通過成立行政復(fù)議委員會的方式，提高行政復(fù)議制度的效率和公信力。2008年，國務(wù)院法制辦發(fā)布的 《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱 《通知》）決定在北京、黑龍江、江蘇等8省市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作。2010年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）再次提出“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會試點(diǎn)”。10年來，全國各地紛紛設(shè)立行政復(fù)議委員會處理行政爭議，取得了一定的成效，也引發(fā)了一些質(zhì)疑和討論。為進(jìn)一步推動該制度發(fā)展和完善，分析行政復(fù)議委員會改革的初衷，歸納行政復(fù)議委員會實(shí)踐中暴露出來的問題，并在理論上進(jìn)行反思，對于推動行政復(fù)議委員會改革的深入，促進(jìn)我國行政復(fù)議制度的完善，具有重要的意義。

一、行政復(fù)議委員會制度改革的緣起

從行政復(fù)議立法來看，在法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)以外再成立復(fù)議委員會“參與”行政復(fù)議工作，并沒有法律依據(jù)。因此，催生行政復(fù)議委員會這項(xiàng)改革的動因不僅關(guān)系到行政復(fù)議委員會的構(gòu)成及其職能定位，而且對于推動我國行政復(fù)議制度的完善，激發(fā)行政復(fù)議制度在我國法治建設(shè)中的作用具有關(guān)鍵性的作用。那么，肇始于行政復(fù)議實(shí)踐中的這種探索出發(fā)點(diǎn)是什么呢，《通知》歸納了三個方面。①然而，無論是完善體制機(jī)制，還是優(yōu)化行政復(fù)議資源，其核心都是為了提升行政復(fù)議辦案質(zhì)量，提振行政復(fù)議制度的公信力。《通知》對這種內(nèi)在關(guān)系也進(jìn)行了明確的闡述：“開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作，進(jìn)一步完善行政復(fù)議案件審理機(jī)制，可以充分發(fā)揮專家學(xué)者等社會力量的作用，有利于提高行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效率，也有利于進(jìn)一步消除人民群眾對行政復(fù)議案件審理可能產(chǎn)生的‘官官相護(hù)’的疑慮，進(jìn)一步提高行政復(fù)議制度的社會公信力?！迸c《行政復(fù)議法》確立的行政復(fù)議體制相比，成立專門的行政復(fù)議委員會參與行政復(fù)議工作，至少在以下三個方面能夠有針對性地矯正現(xiàn)行行政復(fù)議制度的局限性。

首先，建立行政復(fù)議委員會可以在很大程度上緩解行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立所導(dǎo)致的社會公眾對復(fù)議決定公正性的質(zhì)疑。從行政復(fù)議制度的起源及運(yùn)作的實(shí)踐來看，這種“自己做自己案件的法官”的制度設(shè)計雖然滿足了解決行政爭議專業(yè)性和效率的要求，但也埋下了公眾不信任的種子。對于復(fù)議制度，西方學(xué)者并不諱言：“復(fù)議程序產(chǎn)生于法院提供的權(quán)利保護(hù)尚不完善的時代。當(dāng)有人不同意其所受的行政決定時，他有可能在行政內(nèi)部——一般向上級機(jī)關(guān)表示不服。同時行政機(jī)關(guān)也有機(jī)會自我糾正錯誤；法院則免除了這一負(fù)擔(dān)?！保?］(P298)“由于復(fù)議是由與作出原決定的官員同屬一個機(jī)關(guān)，其可能的結(jié)果是，它只是成為申請尋求有效救濟(jì)途徑的一個障礙，造成了拖延和附加的成本，卻得不到一個真正中立與客觀的復(fù)議?！保?］近年來，國內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)部門也將行政復(fù)議公信力不高歸因于復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性缺失，“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性的缺乏是造成行政復(fù)議制度失信于民的首要體制性原因”［3］(P538)，“在揭示行政復(fù)議制度存在的各種問題進(jìn)而探討有效發(fā)揮其功能時，最為集中的莫過于對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠的批評”［4］。為此，《通知》把“積極探索完善行政復(fù)議組織”作為行政復(fù)議委員會制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確“探索建立政府主導(dǎo)、社會專家學(xué)者參與的行政復(fù)議工作機(jī)制。行政復(fù)議委員會可以由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員原則上應(yīng)當(dāng)由本級政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任委員由本級政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，—般委員可以由經(jīng)遴選的專職行政復(fù)議人員和專業(yè)人士、專家學(xué)者等外部人員擔(dān)任”，即通過在組織機(jī)構(gòu)、人員組成上與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的分立，保證行政復(fù)議委員會組織上的獨(dú)立性，從而為行政復(fù)議的公正展開奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其次，建立行政復(fù)議委員會可以在很大程度上彌補(bǔ)行政復(fù)議人手不足并優(yōu)化行政復(fù)議隊(duì)伍的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提升行政復(fù)議質(zhì)量并緩解社會公眾對行政復(fù)議公信力的質(zhì)疑。根據(jù)《通知》的表述，復(fù)議機(jī)關(guān)人手不足、專業(yè)性欠缺，“成為制約行政復(fù)議制度發(fā)揮應(yīng)有作用的瓶頸”。因此，如何在現(xiàn)有的制度資源背景下，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，消除這一“瓶頸”就成了檢驗(yàn)行政復(fù)議委員會制度改革得失成敗的關(guān)鍵。從實(shí)踐來看，各地行政復(fù)議委員會正朝著這一方向進(jìn)行著不懈努力。例如，北京市第一屆行政復(fù)議委員會28名組成人員中，來自高校、研究機(jī)構(gòu)和國家部委的非常任委員有18名之多；2016年成立的江蘇省行政復(fù)議委員會36名委員中，有23名來自有關(guān)高校、律所及省政府以外的其他部門的非常任委員；而哈爾濱市更是明確行政復(fù)議委員會的個人委員要以市政府以外的委員為主。［5］可見，設(shè)立行政復(fù)議委員會能夠很好地借助于“外腦”，彌補(bǔ)復(fù)議機(jī)構(gòu)人手不足的弊端；多元化構(gòu)成的行政復(fù)議委員會委員在改善行政復(fù)議人員結(jié)構(gòu)、提高行政復(fù)議的辦案質(zhì)量，進(jìn)而提升行政復(fù)議制度的公信力的同時，其本身也獲得了較高的公信力。

最后，建立行政復(fù)議委員會制度、特別行政復(fù)議委員會制度中的議決制度，在一定程度上可以消除行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的不足，進(jìn)而緩解社會公眾對復(fù)議決定公正性的質(zhì)疑。據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，各級人民政府及其職能部門都是行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)。一方面，復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議被申請人是上下級關(guān)系，由于下級行政機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上接受上級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，甚至有些行政行為的做出本身就是接受上級機(jī)關(guān)指導(dǎo)的結(jié)果，因而這種行政復(fù)議結(jié)果的公正性客觀上難以保障，公眾對其產(chǎn)生質(zhì)疑合情合理；另一方面，現(xiàn)行的行政復(fù)議程序主要是按照行政命令的模式來設(shè)計的，確立書面審理的原則，缺乏雙方質(zhì)證、抗辯等程序公正的規(guī)定，無法從程序上對行政相對人的合法權(quán)利進(jìn)行保障，雖然彰顯了該制度靈活高效的優(yōu)勢，但為了追求這一優(yōu)勢而以犧牲程序公正為代價，不僅飽受行政復(fù)議“司法化”的詬病，也有些得不償失。從各地區(qū)行政復(fù)議委員會工作方式和工作程序來看，普遍確立了案審前材料送達(dá)、參會成員回避、參會成員提問和發(fā)表意見、參會成員對處理意見和其他待議決事項(xiàng)進(jìn)行票決等程序性制度；必要時，案審會還可以中止，通過舉行聽證或者補(bǔ)充調(diào)查等方式取證后，再行恢復(fù)審理。通過這種“準(zhǔn)司法”的程序制度，提高了復(fù)議過程的民主性、透明度，有助于提高行政復(fù)議決定的公正性和公信力。

二、行政復(fù)議委員會制度面臨的挑戰(zhàn)

官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，實(shí)施行政復(fù)議委員會改革以來，試點(diǎn)地區(qū)成效明顯。開展行政復(fù)議委員會制度試點(diǎn)的各地區(qū)，復(fù)議案件數(shù)量明顯回升而信訪量顯著減少，甚至出現(xiàn)了行政復(fù)議受理案件數(shù)量超過行政訴訟的狀況，行政復(fù)議制度作為行政糾紛過濾器的作用開始得到體現(xiàn)。不僅如此，部分未納入試點(diǎn)的省市也積極主動地開展該項(xiàng)工作。數(shù)據(jù)表明，2001年的前10個月，我國多數(shù)地方行政復(fù)議案件的數(shù)量穩(wěn)步增長，其中12個行政復(fù)議力量相對較弱的省級政府受理行政復(fù)議案件量同比增長超過10%，寧夏、福建、湖北、江蘇等增長最快，分別達(dá)260%、80%、50%和42%，廣東當(dāng)年辦理行政復(fù)議案件已突破萬件，總體糾錯率達(dá)30%。有觀點(diǎn)甚至就此認(rèn)為，我國行政爭議解決方式的“大信訪、中訴訟、小信訪”格局已經(jīng)形成。［6］毋庸諱言，2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的頒布施行及行政復(fù)議委員會制度改革探索的確在一定程度上激活了“沉睡”的行政復(fù)議制度，促成了行政復(fù)議制度在多元化行政爭議解決機(jī)制中的無限風(fēng)光。然而熱情過后行政復(fù)議制度似又回復(fù)到了先前的“疲軟”狀態(tài)，其外在的標(biāo)志就是行政復(fù)議案件數(shù)量的下降和維持決定比重的上升。以2017年為例，貴州省各級行政機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請3973件，同比下降12.3%，受理3162件，受理率79.6%，同比下降10%。從審理結(jié)果看，維持1438件，占審結(jié)案件45.95%，同比上升5.9%。②江蘇省常州市政府法制辦共收到行政復(fù)議申請121件，與2016年同期214件相比，收案數(shù)下降43.5%，已審結(jié)的426件復(fù)議案件中,維持204件，占結(jié)案總數(shù)的47.8%。當(dāng)然，造成上述局面的原因是多方面的，如“行政管理行為逐步規(guī)范化”“《行政訴訟法》修訂帶來的案件井噴式增長后便有所下降”“行政相對人維權(quán)日趨理性”等，但行政復(fù)議委員會制度在實(shí)踐中面臨的問題亦應(yīng)引起高度重視。概括起來，這些問題和挑戰(zhàn)主要有以下三個方面。

第一，行政復(fù)議委員會制度改革與行政復(fù)議法律制度發(fā)展的方向。重大改革必須于法有據(jù)，這是黨領(lǐng)導(dǎo)中國社會主義法治建設(shè)的根本原則。而行政復(fù)議委員會制度改革缺乏《行政復(fù)議法》上的規(guī)范依據(jù)被普遍視為其致命缺陷，以致在很大程度上導(dǎo)致人們對該項(xiàng)改革的質(zhì)疑，甚至影響行政復(fù)議在行政爭議解決過程中的公信力。有學(xué)者直言：“至今為止行政復(fù)議委員會的推行，并沒有嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)，而只有政策的指導(dǎo)?！保?］顯然，作為行政復(fù)議制度改革初期的一種探索，特別是明確為相關(guān)基本制度改革的“試點(diǎn)”，以政策為指導(dǎo)具有較大程度的正當(dāng)性，但是若一項(xiàng)改革長期處于“試點(diǎn)”狀態(tài)而得不到“正名”，不免讓人懷疑該項(xiàng)改革舉措本身的科學(xué)性。例如，在國務(wù)院法制辦公室發(fā)布行政復(fù)議委員會試點(diǎn)《通知》的2年之后，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》再次提出“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會試點(diǎn)”的要求，這表明行政復(fù)議委員會制度的改革方向得到了國家最高行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可，并將其作為法治政府建設(shè)的一個重要的“抓手”。同年底召開的全國行政復(fù)議年度工作會議透露，《行政復(fù)議法》的修改工作正在進(jìn)行之中。此后在2013年10月公布的第十二屆全國人大立法規(guī)劃中，《行政復(fù)議法》修改屬于47件“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”之一，而在最新公布的第十三屆全國人大立法規(guī)劃中，《行政復(fù)議法》修改仍然屬于全國人大“第一類立法項(xiàng)目”。為什么已經(jīng)啟動了修法程序并且也列入了全國人大的立法規(guī)劃，但《行政復(fù)議法》的修改卻仍然“猶抱琵琶”？個中原因一定是復(fù)雜的。但是從改革的實(shí)踐邏輯來看，當(dāng)一項(xiàng)重大改革舉措，尤其是關(guān)乎爭議解決機(jī)制改革和完善的方案長期不能得到立法層面的確認(rèn)，必然對其績效產(chǎn)生致命的損害并引發(fā)公眾的質(zhì)疑：行政復(fù)議委員會改革是不是背離我國行政復(fù)議制度改革和完善的方向？

第二，行政復(fù)議委員會模式選擇與行政復(fù)議制度功能的定位。通說認(rèn)為，我國行政復(fù)議制度起源自中華人民共和國成立初期政務(wù)院批準(zhǔn)、財政部公布的《財政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》確立“復(fù)核處理”制度。該辦法第6條規(guī)定：“被檢查的部門對檢查機(jī)構(gòu)之措施認(rèn)為不當(dāng)時，得具備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)申請復(fù)核處理?！毖永m(xù)這一思路，后來的《行政復(fù)議條例》和《行政復(fù)議法》都將行政復(fù)議制度定位為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度”③，直至2007年國務(wù)院制定發(fā)布《行政復(fù)議法實(shí)施條例》時，才將“解決行政爭議”列為行政復(fù)議制度的功能。盡管“內(nèi)部監(jiān)督”和“糾紛解決”可以并行不悖，但是兩者賴以發(fā)力的重點(diǎn)則存在明顯差異，進(jìn)而傳導(dǎo)到行政復(fù)議制度上具體要求也存在不同：“內(nèi)部監(jiān)督”只是要求監(jiān)督者對被監(jiān)督者具有權(quán)威即可，而“糾紛解決”則取決于裁決者能否獲得社會公眾的認(rèn)可和信賴。一般認(rèn)為，我國行政復(fù)議委員會在實(shí)踐中主要有兩種模式：一種是以北京為代表的咨詢型行政復(fù)議委員會，主要是審議重大疑難復(fù)雜的行政復(fù)議案件，對行政復(fù)議工作和發(fā)展中的重大問題進(jìn)行研究；另一種是以哈爾濱為代表的案件決議型行政復(fù)議委員會，直接審議行政復(fù)議案件并進(jìn)行議決。［5］可見，北京模式實(shí)際上是給行政復(fù)議機(jī)關(guān)建立了一個“參謀”機(jī)構(gòu)，復(fù)議委員會并不取代復(fù)議機(jī)關(guān)作“議決”，充其量不過是復(fù)議制度中的“審判委會”，從“形式合法”的角度進(jìn)行評價，該模式并未逾越現(xiàn)行法律的約束。而哈爾濱模式是由行政復(fù)議委員會取代行政機(jī)關(guān)作為做出行政復(fù)議決定主體，意味著復(fù)議機(jī)關(guān)的“改弦更張”，與“行政復(fù)議司法化”改革思路較為接近。前者之于我國行政復(fù)議制度震動較小，也基本能夠滿足“層級監(jiān)督”的要求，而后者通過賦予行政復(fù)議委員會主體的獨(dú)立性、外部性，從而有助于行政復(fù)議決定的“立威”進(jìn)而取信于民，但需要行政復(fù)議法進(jìn)行根本性的變革。問題是，“解決行政爭議”是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》這部行政法規(guī)“增設(shè)”的行政復(fù)議功能，仍然有待全國人大立法層面的首肯和吸納。

第三，行政復(fù)議委員會集中設(shè)置、分散安排與行政復(fù)議公信力的塑造。無論是《通知》還是《意見》，均明確了“相對集中行政復(fù)議審理權(quán)”的改革方向。“相對”集中與“絕對”集中應(yīng)有區(qū)別，問題是，什么樣的集中或者說集中到何種程度為“相對”集中并無明確標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了實(shí)踐中的各種不同做法。例如，在行政復(fù)議委員會試點(diǎn)過程中出現(xiàn)了將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)集中到本級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會來行使，被集中的部門不再保留行政復(fù)議職權(quán)探索，但在具體操作上又形成了同級政府所有部門和部分部門的復(fù)議職能集中到政府設(shè)立的復(fù)議委員會的相對集中和全部集中的不同做法，這是橫向的集中。從縱向上看，這種相對集中與絕對集中在省、市、縣三級又存在著明顯區(qū)別：行政層級越低，集中度可能越高；而在省級層面，由政府的一個行政復(fù)議委員會統(tǒng)一行使行政復(fù)議審理權(quán)，往往操作難度較大。當(dāng)然，從試點(diǎn)的角度看，行政復(fù)議委員會模式的多元化是試點(diǎn)的題中之意，它通過不同模式的比較和“試錯”，有助于積累經(jīng)驗(yàn)、揚(yáng)長避短，進(jìn)而能夠選擇或提煉出一個最優(yōu)的模式，并最終形成正式的制度體系。

三、行政復(fù)議委員會制度的改革圖景:堅(jiān)守與方向

全國各地行政復(fù)議委員會的制度改革探索也有不少做法逾越了現(xiàn)行《行政復(fù)議法》所能“容忍”的紅線，因而需要行政復(fù)議法的修改予以回應(yīng)。在《行政復(fù)議法》修改再次列入全國人大立法規(guī)劃之際，我們認(rèn)為，需要從我國行政爭議解決機(jī)制的發(fā)展趨勢及行政復(fù)議委員會改革探索的目的等方面，來全面評價這場改革的得失取舍，從而為未來的修法提供智力支持和實(shí)踐腳本。

第一，行政復(fù)議委員會制度符合我國行政復(fù)議制度在爭議解決中的角色定位和未來的發(fā)展方向?；庑姓幾h不僅需要行政復(fù)議制度，而且最理想的狀態(tài)是，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議的主戰(zhàn)場。法治社會并不意味著消除爭議，而是在于提供一整套的規(guī)則體系，預(yù)防爭議的產(chǎn)生，并且在爭議產(chǎn)生后能夠提供有效的制度化爭議解決管道。隨著社會主體多元化利益訴求的形成，司法爭議解決機(jī)制已不堪重負(fù)，進(jìn)而形成了多種糾紛解決機(jī)制共存的局面。在風(fēng)險社會且行政專業(yè)化水平與日俱增的情景下，具有技術(shù)和效率優(yōu)勢的行政審查成為傳統(tǒng)司法審查所不可替代的一種爭議解決方式［7］，這一點(diǎn)國外國家法治建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也給予充分的證實(shí)。資料顯示，在行政爭議的解決方式中，同一期復(fù)議案件與訴訟案件的比率美國是24比1，日本約為8比1，韓國則為7比1。［8］上述數(shù)據(jù)不僅充分說明行政復(fù)議在行政爭議解決中的主渠道作用，更重要的是，它折射出行政復(fù)議決定能夠?yàn)闋幾h當(dāng)事人所充分認(rèn)可，意味著行政復(fù)議制度具有較高的社會公信力。

在我國，行政復(fù)議和行政訴訟作為我國行政救濟(jì)機(jī)制的重要組成部分，理論界與實(shí)務(wù)界有基本一致的認(rèn)識。在行政救濟(jì)機(jī)制在發(fā)揮維護(hù)相對人合法權(quán)益的同時，是否把解決行政爭議作為其肩負(fù)的一項(xiàng)重要任務(wù)，一開始并不明確。例如，1989年出臺的《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟功能為“正確、及時”審理行政案件、“保護(hù)”相對人合法權(quán)益、“維護(hù)和監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)④；直到2014年《行政訴訟法》的修改才將“解決行政爭議”并列為行政訴訟功能之一。而在我國行政復(fù)議立法中，行政復(fù)議功能同樣是“維護(hù)和監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行政職權(quán)、“防止和糾正”違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、“保護(hù)”相對人合法權(quán)益⑤；直至國務(wù)院2007年頒布施行新的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》才將“解決行政爭議”確立為行政復(fù)議的核心功能，并將其他功能予以“剔除”⑥。雖然糾紛解決同權(quán)利救濟(jì)“可以并行不?！保珒烧咧g有時難免也會出現(xiàn)背離，甚至造成“案結(jié)事不了”的狀況。這種局面既是對行政糾紛解決機(jī)制權(quán)威的一種侵蝕，同時也可能損傷社會公眾對糾紛解決機(jī)制的信任。正因?yàn)檎J(rèn)識到“糾紛解決功能的強(qiáng)化既是司法權(quán)的應(yīng)有之義，也是因應(yīng)化解社會矛盾的時代需要”［9］，2015年修改后的行政訴訟法將“解決行政爭議”確立為立法目的之一。相比較而言，由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的法律位階低于《行政復(fù)議法》，因此盡管該條例第1條強(qiáng)調(diào)是“根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》”制定的，但在形式上難免遭受合法性質(zhì)疑，因此應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議修改時，明確將“解決行政爭議”作為該制度的主要任務(wù)。

實(shí)際上，行政復(fù)議不僅要以“解決行政爭議”為主要目的，而且還要在行政爭議解決過程中發(fā)展“主渠道”的作用。這一點(diǎn)，不僅是法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的“先例”，而且逐漸成為我國行政爭議解決制度建設(shè)的一個方向。例如，修改后的《行政訴訟法》之所以能夠不顧理論上的爭議，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在作出維持復(fù)議決定時應(yīng)當(dāng)同原行政機(jī)關(guān)為共同被告的目的⑦，就是要“敦促復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行職能，發(fā)揮復(fù)議制度在行政爭議解決中應(yīng)有的作用”，進(jìn)而解決行政復(fù)議這種“具有高效、便民、成本低等優(yōu)勢的解決爭議的方式偏離”其“設(shè)置初衷”的問題。［10］(P70-71)顯然，行政復(fù)議制度要在我國行政爭議解決機(jī)制發(fā)揮主要作用，核心在于通過行政復(fù)議裁決主體的改造來消除現(xiàn)行復(fù)議制度給人們造成的“官官相護(hù)”印象。而廣泛吸收外部專家學(xué)者組成的行政復(fù)議委員會與傳統(tǒng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)相比，既在組織上獨(dú)立又不乏廣泛性、專業(yè)性、代表性，較之于行政系統(tǒng)內(nèi)部基于上下級關(guān)系而產(chǎn)生的復(fù)議機(jī)關(guān)而言，其中立性和公正性更容易獲得相對人和社會公眾的認(rèn)可。

第二，從行政“層級”出發(fā)有差別地實(shí)施相對集中的行政復(fù)議委員會設(shè)置應(yīng)當(dāng)成為我國行政復(fù)議委員會制度改革的方向。如前所述，“相對集中行政復(fù)議審理權(quán)”是我國行政復(fù)議制度改革的一個方向，國務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤在2011年12月24日召開的行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作座談會上也明確表示，實(shí)行行政復(fù)議委員會模式，相對集中行政復(fù)議權(quán)限，有利于簡化行政復(fù)議管轄體制，依法有效化解行政爭議，保障行政復(fù)議的公正性和公信力，提高行政復(fù)議的效率，它可能會成為我國行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的基本發(fā)展方向。［11］透過各地紛繁復(fù)雜的行政復(fù)議委員會試點(diǎn)實(shí)踐，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同行政層級，從縱向和橫向兩個維度上進(jìn)行有差別的相對集中。

一方面是橫向的集中，即在縣（市）、設(shè)區(qū)的市一級實(shí)行行政復(fù)議審理權(quán)向縣（市）、設(shè)區(qū)的市人民政府行政復(fù)議委員會集中。之所以作出這種設(shè)置安排，原因有三。（1）客觀條件的限制。行政復(fù)議委員會制度優(yōu)勢是要借力“外腦”來解決復(fù)議機(jī)關(guān)人員不足、專業(yè)性不強(qiáng)和獨(dú)立性缺乏等問題，而我國目前較為普遍的一個現(xiàn)狀是，各種專門人才往往集中在少數(shù)大城市，若以《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)為依據(jù)普遍建立相對應(yīng)的行政復(fù)議委員會，不僅不能緩解《通知》指出的專門復(fù)議隊(duì)伍人才匱乏問題，而且縣（市）、設(shè)區(qū)的市專業(yè)人才儲備實(shí)際也不能滿足這種需求。由此可能造成這樣的一個結(jié)果，即少數(shù)專家不得不受聘多個行政復(fù)議委員會，進(jìn)而造成不同行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議委員會委員的高度重疊而成為實(shí)質(zhì)上的一個復(fù)議委員會。這樣一來，不僅可能對行政復(fù)議委員會制度，尤其行政復(fù)議委員會公信力造成負(fù)面影響，而且也會帶來了公共資源的浪費(fèi)。（2）實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的考慮。從我國行政爭議解決實(shí)踐來看，社會公眾一個普遍的認(rèn)知是，爭議解決主體的層級越高，所受到的法外因素干擾越小，越是能夠公正地處理行政爭議。這一點(diǎn)甚至已經(jīng)對我國行政訴訟管轄制度的改革產(chǎn)生了影響。⑧按照現(xiàn)行行政訴訟管轄的規(guī)定，雖然復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告并不能實(shí)質(zhì)性地提高行政訴訟的級別管轄，但客觀上對行政復(fù)議的審理主體和相對人的心理等都會產(chǎn)生積極影響。（3）回應(yīng)行政復(fù)議實(shí)踐的需要。正如有學(xué)者指出的那樣，各級政府職能部門作為行政復(fù)議受理機(jī)關(guān)，既造成復(fù)議機(jī)關(guān)的專業(yè)性不夠，難以有效處理行政糾紛；又有可能造成行政資源的浪費(fèi)，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計情況，市、縣兩級政府部門很少辦理行政案件，有的縣一年受理的行政復(fù)議案件只有三、四件甚至更少。因此，取消市、縣政府部門行政復(fù)議的職責(zé)，將其統(tǒng)一交給政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)管理，對行政復(fù)議的實(shí)踐影響不大，還能提高復(fù)議效率。［12］哈爾濱市就相對集中行政復(fù)議權(quán)進(jìn)行了有益探索，經(jīng)市政府部門的申請，可以將原本由本部門管轄的行政復(fù)議案件交由市行政復(fù)議委員會決定，而2009年修訂的《山東省行政復(fù)議條例》第6條第2款更是明確規(guī)定，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以集中行使行政復(fù)議權(quán)。

另一方面是縱向的集中，即實(shí)行省級與縣（市）、設(shè)區(qū)的市級差別化的集中。在省級，政府組成部門可以根據(jù)實(shí)際需要參照省政府的做法，建立行政復(fù)議委員會。省級政府部門的行政復(fù)議委員會因其獨(dú)立性、專業(yè)性還能吸引對下級政府部門提起的行政復(fù)議申請，從而實(shí)現(xiàn)另一種維度的行政復(fù)議集中。更重要的是，這種形式的集中在保證行政復(fù)議專業(yè)性同時，亦未突破我國行政復(fù)議法確立的上級行政機(jī)關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)的體制。

第三，行政復(fù)議委員會不僅要作為行政復(fù)議的審理機(jī)關(guān)，而且還要通過行政復(fù)議法的修改確立為法律上的行政復(fù)議主體。以北京市和哈爾濱市為代表的兩種行政復(fù)議委員會模式，其根本的差異在于行政復(fù)議委員會與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系，即復(fù)議委員會的決定對復(fù)議機(jī)關(guān)是否有拘束力。從經(jīng)驗(yàn)邏輯來看，如果復(fù)議委員會的決定對行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有拘束力，那么復(fù)議委員會制度在實(shí)踐中較大的可能是流于形式，甚至可能衍變成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定正當(dāng)性背書的工具。行政聽證制度在我國最初的遭遇即是例證；如果行政復(fù)議委員會具有絕對的拘束力，那么在現(xiàn)行體制下仍要由行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人承擔(dān)復(fù)議決定的后果就有些不大合適，并且也與行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的問責(zé)機(jī)制相沖突。［12］實(shí)際上，修改后的《行政訴訟法》將行政復(fù)議機(jī)關(guān)確立為共同被告，目的雖是為解決長期以來行政復(fù)議維持率居高不下的問題，但也給行政復(fù)議機(jī)關(guān)帶來了極大的應(yīng)訴壓力。在這種情況下，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)只承擔(dān)訴訟風(fēng)險卻不享有作出復(fù)議決定的相應(yīng)權(quán)力，復(fù)議委員會制度定會受到現(xiàn)行體制的抑制而難以有效推行。有鑒于此，我們認(rèn)為，在當(dāng)下的制度環(huán)境下，可以吸收多數(shù)行政復(fù)議委員會制度探索的做法，即行政復(fù)議委員會作出的決定類似于“專業(yè)咨詢意見”，其對行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不具有絕對的拘束力，最終的復(fù)議決定仍然由復(fù)議機(jī)關(guān)作出。但是，若復(fù)議機(jī)關(guān)不采納行政復(fù)議委員會的審理意見，必須充分地說明理由。蘇州市從2014年開始，在全市范圍內(nèi)推行說理式行政復(fù)議決定書，要求從講清“法理、事理、情理、文理”四個角度完善行政復(fù)議決定書的制作；對復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會決定一致的行政復(fù)議事項(xiàng)，由復(fù)議委員會提供復(fù)議決定書；復(fù)議機(jī)關(guān)作出與復(fù)議委員會不一致的行政復(fù)議決定時，由復(fù)議機(jī)關(guān)就決定理由進(jìn)行充分說明，并形成書面存檔。⑨

從我國行政復(fù)議制度改革過程中推行行政復(fù)議委員會試點(diǎn)探索的目的來看，我們認(rèn)為，行政復(fù)議委員會應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步“做實(shí)、做強(qiáng)”，直至以行政復(fù)議委員會的名義直接作出復(fù)議決定，才能真正提升我國行政復(fù)議制度公信力，使行政復(fù)議成為我國解決行政爭議的主渠道。實(shí)際上，這種做法與我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制并不存在沖突：按照我國《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)在一定程度上是“分離”的，而復(fù)議機(jī)關(guān)對于復(fù)議機(jī)構(gòu)的處理意見基本上也是“照單全收”，而行政復(fù)議委員會的實(shí)體化實(shí)際上就是這種分離的“審決主體”一體化。當(dāng)然這不僅需要我國行政復(fù)議法修改時對行政復(fù)議體制作出根本性的變革，并對包括行政訴訟法在內(nèi)的相關(guān)法律規(guī)范作出相應(yīng)調(diào)整，同時還要強(qiáng)化行政復(fù)議的程序構(gòu)造。

在已有的理論研究成果中，有不少學(xué)者針對行政復(fù)議制度正當(dāng)程序缺失而帶來對復(fù)議申請人權(quán)益保障的力度較弱的狀況，主張推動行政復(fù)議的司法化，并在制度設(shè)計方面仿照行政訴訟。對此，我們持保留態(tài)度：一方面，盡管行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，但從本質(zhì)上講，行政復(fù)議是行政權(quán)的行使，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。與其他行政行為不同的是，其他行政行為是發(fā)生在雙方當(dāng)事人之間，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁判，是三方行為。也正因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)居中裁決且行政復(fù)議需依當(dāng)事人的申請啟動，行政復(fù)議才具有了司法性質(zhì)。如果過于強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的司法性，推動其司法化，則會使行政復(fù)議喪失行政權(quán)的特性，損害行政復(fù)議制度“方便快捷、程序靈活”［12］的優(yōu)勢；另一方面，過于強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的司法化，會使其喪失制度價值。行政復(fù)議作為與行政訴訟并行的行政糾紛解決制度，其獨(dú)特的制度價值在于能夠通過行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督更快地解決行政糾紛，減輕法院的壓力。行政復(fù)議不僅審查行政行為的合法性問題，還能通過體制內(nèi)層級監(jiān)督的天然優(yōu)勢對行政行為的合理性進(jìn)行審查。從這個層面上說，行政復(fù)議對行政相對人的權(quán)利保障更為全面。例如，美國就很注重發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟在行政和司法兩方面解決行政爭議的功效，司法審查確立了“窮盡行政救濟(jì)原則”，并側(cè)重法律審查。［13］過于強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的司法化，行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化，既忽視了行政復(fù)議獨(dú)特的制度價值，也會造成行政資源和司法資源的浪費(fèi)。

在此基礎(chǔ)上，為了保證行政復(fù)議委員會獨(dú)立、科學(xué)、公正地作出復(fù)議決定，必須設(shè)置行政復(fù)議委員會必要的正當(dāng)工作程序。為此，既要保障行政復(fù)議委員會作為一個行政機(jī)構(gòu)的特性，又要吸收部分司法程序規(guī)定，使得復(fù)議申請人能夠感受到程序公正。（1）建立以聽證為代表的公開審理制度。《行政復(fù)議法》規(guī)定了書面審理的原則，確實(shí)能夠保證行政糾紛解決的效率。但是“書面審原則的貫徹又使得復(fù)議工作人員對事實(shí)問題的查明更多依賴于被申請人提交的證據(jù)材料”［14］，在我國行政決定程序不完善、證據(jù)收集和認(rèn)定方面存在問題的情況下確定書面審理原則，不利于查明案件事實(shí)，會損害案件審理公正性。（2）確立行政復(fù)議委員會委員回避制度。任何人不得作為自己的法官，這是行政程序公正原則最基本的要求。為保證行政復(fù)議委員會的中立性，委員會成員發(fā)現(xiàn)復(fù)議案件與本人或所在單位有利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)主動申請回避；復(fù)議申請人因同樣原因申請委員會成員回避的，應(yīng)當(dāng)同意。（3）強(qiáng)化行政復(fù)議決定說明理由。說明理由能夠使行政相對人充分理解行政行為及復(fù)議決定作出的原因，有利于行政糾紛的解決；同時說明理由也是對復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定的有效監(jiān)督。

四、結(jié) 語

行政復(fù)議委員會在行政復(fù)議的實(shí)踐中不斷探索發(fā)展，在保證復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的前提下有效提高了復(fù)議決定的公信力，對完善行政復(fù)議制度、將行政復(fù)議建立成為解決行政爭議的主要渠道具有重要意義。行政復(fù)議委員會制度符合我國行政復(fù)議制度在爭議解決中的角色定位和未來的發(fā)展方向。但是，由于設(shè)立行政復(fù)議委員會依據(jù)的文件效力層級較低、缺乏統(tǒng)一的制度性規(guī)定，行政復(fù)議委員會的實(shí)踐存在一些問題。因此，應(yīng)當(dāng)通過《行政復(fù)議法》修改將行政復(fù)議委員會制度確立下來。行政復(fù)議委員會不僅要作為行政復(fù)議的審理機(jī)關(guān)，而且還要確立為法律上的行政復(fù)議主體。并在此基礎(chǔ)上設(shè)置行政復(fù)議委員會必要的正當(dāng)工作程序，首先，建立以聽證為代表的公開審理制度；其次，確立行政復(fù)議委員會委員回避制度；最后，強(qiáng)化行政復(fù)議決定說明理由，以促進(jìn)行政復(fù)議委員會制度的完善，更好地發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢。

注釋:

①具體為：開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善行政復(fù)議體制、創(chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制要求的重要舉措；開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作，是提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量、效率和社會公信力的現(xiàn)實(shí)需要；開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作，是優(yōu)化行政復(fù)議資源配置、充分發(fā)揮行政復(fù)議制度功能的重要途徑。

②參見《省政府法制辦圓滿完成2017行政復(fù)議、應(yīng)訴案件統(tǒng)計工作》，http：//www.gzfzb.gov.cn/zwgk/xxgkml/tjsj_39180/201804/t20180417_3238160.html。本文相關(guān)數(shù)據(jù)系查詢各地行政復(fù)議和行政應(yīng)訴統(tǒng)計報告，以下不再贅述。通過比對，發(fā)現(xiàn)也有少部分地區(qū)2017年行政復(fù)議案件數(shù)略有上升，如江蘇省無錫市、安徽省銅陵市等。

③參見原國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇1988年10月27日在第九屆全國人大常委會第五次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）的說明》。

④《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”

⑤《行政復(fù)議條例》第1條規(guī)定：“為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例?！薄缎姓?fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”

⑥《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第1條規(guī)定：“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》，制定本條例?！?/p>

⑦從相關(guān)司法解釋來看，這里的被告還是必要的共同被告，即哪怕起訴人不起訴復(fù)議機(jī)關(guān)，人民法院也要依職權(quán)追加作出維持復(fù)議決定的復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。

⑧例如，21世紀(jì)初行政訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的“提級”管轄，以及2008年最高院關(guān)于管轄的司法解釋和修改后的行政訴訟法等，相對1989年行政訴訟法管轄規(guī)定，都有了一定程度的提高。

⑨行政復(fù)議說明理由制度在國外的行政復(fù)議制度中也存在。例如，德國《行政法院法》第73條第3款規(guī)定：“復(fù)議決定中必須說明理由，附具權(quán)利救濟(jì)手段的告知，決定必須送達(dá)?！?/p>