公民參與是民主理念和民主制度的核心要素，隨著“強(qiáng)勢民主”“參與式民主”“協(xié)商民主”等觀念與實(shí)踐的發(fā)展，公民參與不再是選舉日的“一日女王”，而是體現(xiàn)在公共決策與執(zhí)行過程中的全程參與。公民參與權(quán)作為一項(xiàng)公民基本權(quán)利日益受到關(guān)注，黨和國家一貫支持和發(fā)展中國特色的社會主義民主。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)我國社會主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主，發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主，要依法治國有機(jī)統(tǒng)一。發(fā)展社會主義民主政治，要擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。①公民參與是中國特色的社會主義民主的核心內(nèi)容，公民參與權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

一、公民參與與公民參與權(quán)的理論闡釋

（一）公民參與的界定

公民最根本的意義是政治參與及自我治理。公民參與權(quán)最早源于公民政治參與，主要是指公民的政治權(quán)利，包括投票的權(quán)利、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、參與政治辯論的權(quán)利等。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》把政治參與界定為：“參與制定、通過或貫徹公共政策的行動。”［1］（P563）從這個解釋可以看出，政治參與的范圍涵蓋了公共行政的全過程，不僅僅局限于公民的政治參與權(quán)，還包括公民在行政過程中的參與權(quán)，即參與公共政策的執(zhí)行。公共行政的公共性決定了其最終目的是公共利益，為了保證政府行為能夠合乎公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，政府在實(shí)施行政行為時應(yīng)當(dāng)考慮并反映公眾的利益，即使公共利益的具體內(nèi)容不能使每一個公眾滿意?，F(xiàn)代意義上的公民參與已經(jīng)突破了傳統(tǒng)意義上的公民政治參與的范疇，而更多地體現(xiàn)了公共行政過程中的參與，包括行政決策、行政執(zhí)法、行政問責(zé)等全過程。

關(guān)于公民參與，學(xué)者們論述眾多，由于側(cè)重點(diǎn)不同，所以就有不同的表述，但都是圍繞參與對公共政策、社會事務(wù)的影響展開的。俞可平認(rèn)為，公共參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動，包括政治參與和對社會公共生活的參與。［2］（P1-2）王錫鋅認(rèn)為，公共參與的領(lǐng)域在行政立法與行政決策。［3］（P2）蔡定劍則強(qiáng)調(diào)，公民參與中的協(xié)商與對話，是一個互動的過程，因此排除了選舉，也不包括參與者單方表達(dá)意見的行動。［4］（P5）

關(guān)于公民參與權(quán)的界定有狹義與廣義之說。狹義的公民參與是公民的參政權(quán)（即政治參與），在政治活動中參與投票選舉等，是實(shí)現(xiàn)其民主政治權(quán)利的方式。廣義的公民參與是公民對政治生活與社會生活參與，并產(chǎn)生有效影響的一項(xiàng)活動，是公民民主權(quán)利的體現(xiàn)，包含立法層面、決策層面及治理層面的參與。本文論及的參與權(quán)是廣義的參與權(quán)，對參與權(quán)的界定也更傾向于蔡定劍的觀點(diǎn)。公民參與應(yīng)該是一個互動的過程，不僅有公民的積極參與，更有決策層的回應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)公民參與對政治生活與社會生活的有效影響。

（二）公民參與權(quán)的屬性

我國《憲法》規(guī)定了人民主權(quán)原則：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@是公民參與權(quán)的憲法依據(jù)。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，公民參政議政的權(quán)利就是公民參與權(quán)的最好的體現(xiàn)。此外，《憲法》還規(guī)定公民享有批評和建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，這是公民在國家社會事務(wù)管理中監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，也是公民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體途徑，可見公民參與權(quán)是由我國《憲法》確認(rèn)的一項(xiàng)公民的基本權(quán)利。公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的法律保障，而其權(quán)利屬性則決定了公民參與權(quán)受到侵犯時應(yīng)獲得司法救濟(jì)。

1.公民參與權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利?，F(xiàn)代意義上的公民是指一個具有參與人民的自我治理過程的政治權(quán)利的人。［5］（P142）在現(xiàn)代公民權(quán)的定義中，公民權(quán)不再僅僅是身份資格的象征，不再僅僅是一種法律地位，而成為某種適當(dāng)行為的標(biāo)準(zhǔn)。有一些人，他們不吝以犧牲資金的某些方面，為他們的政治共同體、教會、午餐會以及其他人類結(jié)合體的福利做出貢獻(xiàn)，并且不是偶爾為之而是經(jīng)常如此，這些人就被看作是這些團(tuán)體“真正的公民”。［5］（P143）這里“真正的公民”又被稱為好公民，是現(xiàn)代協(xié)商民主制度下的參與型公民，是富有社會責(zé)任的公民。因此，在現(xiàn)代民主制度中，公民參與不僅在政治生活領(lǐng)域發(fā)揮著作用，而且滲透到社會生活的各個方面，公民廣泛參與到公共行政過程中，通過各種渠道表達(dá)自己的訴求，和政府形成良性互動，政府行動也會考慮民眾的意見。在這個意義上，公民參與權(quán)作為公民權(quán)的一種，已不再從屬于某一種公民權(quán)利，而是獨(dú)立的一項(xiàng)基本權(quán)利。

2.公民參與權(quán)是一項(xiàng)積極權(quán)利。英國哲學(xué)家以賽亞·伯林把自由劃分為消極自由和積極自由：消極自由的核心是作為主體的個人或人的群體不被干涉，做他想做的事情，國家無需行動，不作為即可；積極自由則是做自己的主人，有權(quán)決定自己做什么、成為什么樣的人而不是別的，最重要的是他完全能夠意識到自己是一個有思想、有意志而積極的人，能夠?yàn)樽约旱倪x擇負(fù)起責(zé)任，國家應(yīng)積極行動保障人或者人的群體做自己的主人。［6］（P189）權(quán)利通常以自由為內(nèi)容，是被社會及法律所確認(rèn)并予以保護(hù)的自由，于是就有了“消極權(quán)利”和“積極權(quán)利”的劃分。美國學(xué)者桑斯坦（Sunstein）認(rèn)為：“消極權(quán)利禁止政府行為，并將它拒之門外；積極權(quán)利需要并盛情邀請政府。前者需要公職人員蹣跚而行，而后者需要公職人員雷厲風(fēng)行。消極權(quán)利的特點(diǎn)是保護(hù)自由；積極權(quán)利的特點(diǎn)是促進(jìn)平等。”［7］（P26）在共和主義公民身份理論中，公民身份不僅僅是一種社會成員資格和一個承載權(quán)利義務(wù)的主體，更重要的是，公民是“積極公民”，是一個維護(hù)公共利益的行動者。在政府活動中，積極公民既是權(quán)利主體，更是義務(wù)主體、責(zé)任主體，那些“搭便車”或“對社會漠不關(guān)心”的公民不屬于積極公民的范疇。公民廣泛參與政府活動，能夠保證政府的決策行為包含了民眾的意見，有利于政府決策的順利執(zhí)行，從而更好地發(fā)揮其社會作用。公民參與權(quán)則是公民實(shí)現(xiàn)參與國家社會事務(wù)管理的權(quán)利，因此國家對公民參與權(quán)有積極維護(hù)的義務(wù)，應(yīng)采取措施保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從這個層面來講，公民參與權(quán)應(yīng)該屬于積極權(quán)利。

3.公民參與權(quán)是一項(xiàng)程序性權(quán)利。實(shí)體性權(quán)利、程序性權(quán)利也是對公民權(quán)利分類的一種，實(shí)體性權(quán)利是指“人依法享有的具有直接的實(shí)際意義的權(quán)利，它可以直接表現(xiàn)為一定的物質(zhì)利益或精神利益”，而程序性權(quán)利是指“人作為程序主體在實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利或?yàn)楸Ｕ蠈?shí)體權(quán)利不受侵犯時所享有的權(quán)利”。［8］（P10）與選舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治權(quán)利不同，公民參與權(quán)是保障公民實(shí)現(xiàn)其參與國家事務(wù)、社會事務(wù)管理權(quán)的一種權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)其實(shí)體權(quán)利的途徑與方式，因此公民參與權(quán)是一種程序性權(quán)利。英美法系注重程序，認(rèn)為“程序先于權(quán)利”，沒有存在于正當(dāng)程序之外的權(quán)利。正當(dāng)程序理論最早主要體現(xiàn)在訴訟程序中，在現(xiàn)代法律程序中得到了普遍認(rèn)可。程序性權(quán)利可從兩個層面上理解：權(quán)利救濟(jì)層面的訴權(quán)和法律程序?qū)用娴臋?quán)利，法律程序?qū)用娴臋?quán)利就是公民在法律程序中的參與權(quán)。公民參與法律程序特別是參與至行政程序中成為約束政府行為的重要手段，現(xiàn)代政府的管理活動越來越多地考慮到民眾的意愿，正是通過公民的參與，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間互相回應(yīng)。公民在行政過程中的參與權(quán)對于監(jiān)督約束日益膨脹的行政權(quán)，構(gòu)建高效、廉潔、透明的服務(wù)型政府起到了至關(guān)重要的作用，這項(xiàng)程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是社會主義民主政治的重要體現(xiàn)。

二、我國公民參與權(quán)司法救濟(jì)的缺位

救濟(jì)是權(quán)利不可缺少的一部分，沒有救濟(jì)的權(quán)利是不完整的權(quán)利。通常有實(shí)體權(quán)利受到侵害，才能夠向法院尋求司法救濟(jì)，但在特定情況下，英美法系國家的法院也會在雖然沒有實(shí)體權(quán)利受侵害但對程序性權(quán)利不予以救濟(jì)會產(chǎn)生不公平的情況下，運(yùn)用自由裁量權(quán)提供救濟(jì)?；凇坝袡?quán)利就有救濟(jì)”的理論，當(dāng)公民參與權(quán)受到侵害時能夠享有救濟(jì)權(quán)利并有效地實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，才是一項(xiàng)真正的權(quán)利，否則只能是一紙空文。1948年《世界人權(quán)宣言》第8條就明確規(guī)定：“任何人當(dāng)憲法或法律賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時，有權(quán)由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補(bǔ)救?！彼痉ň葷?jì)是權(quán)利保障的最后一道防線，特別是憲法所規(guī)定的權(quán)利能否得到司法救濟(jì)成為衡量一個國家公民權(quán)利保障程度的標(biāo)準(zhǔn)。我國加入WTO之后，司法最終解決的原則在很多領(lǐng)域得到了確立。公民參與權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，而這項(xiàng)權(quán)利的司法救濟(jì)卻存在法律空白，顯然不符合民主法治建設(shè)的要求。

《行政訴訟法》對受案范圍采取了概括式、列舉式的混合式規(guī)定，通過概括式規(guī)定不失全面，通過列舉式規(guī)定明確行政訴訟所保護(hù)的權(quán)利范圍，使規(guī)定更為全面且具體。然而事與愿違，這一受案范圍的規(guī)定在司法實(shí)踐中也引起了很多困惑，特別是缺乏對公民參與權(quán)的保護(hù)。

（一）保護(hù)的權(quán)利范圍過窄

公眾參與權(quán)的司法救濟(jì)缺乏相應(yīng)的立法，司法實(shí)踐中公民參與的權(quán)利救濟(jì)也很難實(shí)現(xiàn)。2015年修訂的《行政訴訟法》在一定程度上擴(kuò)大了行政訴訟所保護(hù)的權(quán)利范圍，第12條用列舉的方式規(guī)定了11種屬于行政訴訟受案范圍的行政行為?！缎姓V訟法》所保護(hù)的權(quán)利范圍有所擴(kuò)大，除原來的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域外，對經(jīng)營自主權(quán)、社會保障權(quán)、公平競爭權(quán)也予以明確，第12條的兜底條款提及了其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，表明了司法救濟(jì)的范圍不再局限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國《憲法》對公民基本權(quán)利的規(guī)定并不限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，對受教育權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等憲法權(quán)利的司法救濟(jì)在實(shí)踐中都有了一定的探索，而且隨著社會的發(fā)展，合法權(quán)益的范疇也趨于廣泛，公民的參與權(quán)、知情權(quán)等新型權(quán)利進(jìn)入了公眾的視野。由于現(xiàn)行《行政訴訟法》并未明確列舉人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利，公民參與權(quán)作為程序性權(quán)利受到侵害后很難獲得有效救濟(jì)。

有學(xué)者主張，我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定了人民法院可以違反法定程序?yàn)橛?，判決撤銷或者部分撤銷行政行為，如果行政機(jī)關(guān)沒有依法保障行政相對人包括參與權(quán)在內(nèi)的法定程序權(quán)利，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院可以其違反法定程序而撤銷該行政行為，公民參與權(quán)作為公民的一項(xiàng)程序性權(quán)利自然可以依據(jù)該條法律規(guī)定獲得司法救濟(jì)。［9］筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)值得商榷。首先《行政訴訟法》列舉了可救濟(jì)的權(quán)利為人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及經(jīng)營自主權(quán)、社會保障權(quán)、公平競爭權(quán)，司法實(shí)踐中，對于這些權(quán)利以外的其他合法權(quán)益，如公民參與權(quán)受到侵害時提起的訴訟，因?yàn)槿狈χ苯拥姆梢罁?jù)，人民法院通常不會受理。其次，如何認(rèn)定是否違反法定程序缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于我國沒有統(tǒng)一的行政程序法，關(guān)于行政主體實(shí)施行政行為所遵循的行政程序也就缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)行政程序的規(guī)定散見于一些單行法中。《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律中雖然有關(guān)于行政程序的專門規(guī)定，但是行政行為的種類繁多，遠(yuǎn)不止行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，法律沒有作出明確規(guī)定的行政行為應(yīng)該依據(jù)什么程序，怎么認(rèn)定違反法定程序就失去了判斷標(biāo)準(zhǔn)，特別是立法未對公民參與作為一項(xiàng)必經(jīng)程序作出規(guī)定時，在人民法院審理該類案件時將無法認(rèn)定其違反法定程序。

2003年通過的《行政許可法》第7條規(guī)定了公民、法人或其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，但這只是籠統(tǒng)的規(guī)定，不具有操作性，在司法實(shí)踐中涉及行政許可的訴訟，最多擴(kuò)大到“相鄰權(quán)人”“公平競爭權(quán)人”②，公民的參與權(quán)仍然無法保護(hù)。2007年1月通過的《政府信息公開條例》更進(jìn)一步，為知情權(quán)提供了行政復(fù)議和行政訴訟兩種救濟(jì)手段。③知情權(quán)作為公民參與權(quán)的一種重要形式，把知情權(quán)納入行政訴訟的范疇，在行政訴訟受案范圍上是一個進(jìn)步，對公民參與權(quán)司法救濟(jì)的完善很有借鑒意義。

（二）將抽象行政行為排除在受案范圍之外

2015年修訂的《行政訴訟法》第2條將可訴具體行政行為修改為行政行為，行政訴訟的受案范圍似乎突破了具體行政行為的范疇，在第13條列舉的人民法院不受理的事項(xiàng)中包含了行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令 （在學(xué)理上被統(tǒng)稱為抽象行政行為）。與《行政復(fù)議法》對抽象行政行為的附帶審查相一致，現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定了對抽象行政行為的附帶審查，但附帶審查的對象限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，而審查的結(jié)果更是只能選擇不予適用，對抽象行政行為無法做出否定性評價，對行政立法行為仍無權(quán)審查。

在人民法院不受理的抽象行政行為中，作為行政立法的行政法規(guī)、規(guī)章，其立法程序在《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》有明確規(guī)定。在行政立法程序中，從起草到行政法規(guī)、規(guī)章的審查都有公民參與立法的程序性規(guī)定，公民可以通過座談會、論證會、聽證會等多種方式實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民對行政立法的監(jiān)督，但對于公民在行政立法過程中的參與權(quán)受到侵犯該如何救濟(jì)卻未作規(guī)定。然而除了行政立法以外，行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令還有很多，這些通常被稱為其他規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件”。與行政立法有著嚴(yán)格的立法程序不同，這類“紅頭文件”不僅制定主體繁多，而且缺乏統(tǒng)一嚴(yán)格的制定程序，制定過程缺乏民主性和科學(xué)性、公民參與缺失、執(zhí)行監(jiān)督不力，實(shí)踐中“紅頭文件”又是執(zhí)行法律政策、實(shí)施行政管理的重要依據(jù)，其侵犯行政相對人合法權(quán)益的行為成為有“合法依據(jù)”的行政行為，行政相對人卻無法尋求司法救濟(jì)。

公民在立法過程中的參與權(quán)在《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中都有明確的規(guī)定，但由于現(xiàn)行《行政訴訟法》及其《司法解釋》明確將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍以外，無論是在有法律依據(jù)的行政立法過程中，還是在缺乏程序約束的其他規(guī)范性文件制定過程中，公民參與權(quán)受到侵犯后勢必?zé)o法通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。

三、構(gòu)建公民參與權(quán)司法救濟(jì)制度的思路

公民參與的程度體現(xiàn)了一個國家民主法治發(fā)展的程度，公民參與權(quán)的行使代表了公民基本權(quán)利是否能夠切實(shí)保障。為更好地保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，建議從以下幾個方面對公民參與權(quán)的司法救濟(jì)制度進(jìn)行完善。

（一）明確公民參與權(quán)作為基本權(quán)利的法律依據(jù)

首先，國家對公民參與權(quán)的積極維護(hù)應(yīng)體現(xiàn)在《憲法》中，我國《憲法》應(yīng)明確公民參與權(quán)作為公民一項(xiàng)基本權(quán)利的法律屬性。我國現(xiàn)行《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@可以認(rèn)為是公民參與權(quán)的憲法依據(jù)。但這條憲法性規(guī)定過于原則，應(yīng)在公民的基本權(quán)利與義務(wù)中予以進(jìn)一步明確。其次，應(yīng)在相關(guān)部門法中將公民參與權(quán)具體化。公民參與權(quán)在行政領(lǐng)域中發(fā)揮著極為重要的作用，我國尚無統(tǒng)一的行政程序法對公民參與權(quán)作出明確規(guī)定，關(guān)于公民參與權(quán)的規(guī)定多散見于各單行法中。法律最早有關(guān)公民參與權(quán)的規(guī)定是2003年實(shí)施的《環(huán)境影響評價法》，其中規(guī)定了環(huán)境影響評價的公眾參與權(quán)④；2006年環(huán)?？偩滞ㄟ^了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對環(huán)境評價中的公眾參與進(jìn)一步細(xì)化；2004年實(shí)施的《行政許可法》中有關(guān)許可評價制度的規(guī)定；《立法法》《行政處罰法》等都在各自領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序；2011通過并實(shí)施的《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》在征收補(bǔ)償程序的各個階段對公民參與權(quán)都做了明確規(guī)定，規(guī)劃階段、擬定征收補(bǔ)償方案都要求征求公眾意見，舊城區(qū)改造中被征收人享有聽證的權(quán)利，這些規(guī)定都充分保障了公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）將行政過程中的公民參與權(quán)納入行政訴訟所保護(hù)的權(quán)利范圍

我國《憲法》規(guī)定了人民享有當(dāng)家作主的權(quán)利，十七大報(bào)告、十八大報(bào)告、十九大報(bào)告中均有相關(guān)表述：公民參與權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的具體權(quán)利途徑。2010年10月10日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》也明確規(guī)定：重大行政決策必須經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定五個必經(jīng)程序。“公眾參與”作為五個環(huán)節(jié)中的首要環(huán)節(jié)，社會公眾參與重大行政決策已經(jīng)成為政府決策的法定程序，公民參與的廣度與深度反映了一個國家的民主化程度，保證政府決策的科學(xué)、民主，延伸到?jīng)Q策執(zhí)行階段又能增加了民眾對政府決策的可接受度。可以說公民參與權(quán)是公民參與國家管理的重要權(quán)利，特別是在行政過程中，公民參與權(quán)的行使對于依法行政、民主決策起著相當(dāng)重要的作用。將行政過程中的公民參與權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，既可以更廣泛地保護(hù)公民權(quán)利，又能夠更好地監(jiān)督行政主體依法行政。

（三）將制定其他規(guī)范性文件的行為納入行政訴訟的受案范圍

2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，明確了保障公民參與權(quán)是依法行政的基本要求之一，在行政立法過程中包括其他規(guī)范性文件的制定過程中擴(kuò)大公眾參與程度，采取多種形式廣泛聽取意見，對涉及廣大老百姓切身利益的決議要通過各種方式聽取利益相關(guān)者的意見，使政府的決策能夠?yàn)榻^大多數(shù)老百姓接受，真正做到?jīng)Q策為民。在行政立法及其他規(guī)范性文件的制定過程中賦予公民參與權(quán)是基礎(chǔ)，如何保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)才是更重要的，完善公民參與的途徑、方式、程序是保障公民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要措施，缺乏救濟(jì)的權(quán)利是不完整的，為公民參與權(quán)提供司法救濟(jì)才是對權(quán)利的最終保障。

在我國行政立法與行政決策過程中，公民參與雖然進(jìn)行得如火如荼，各種聽證會給了公民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)會，但聽證會的結(jié)果往往讓公眾很失望，價格聽證會大多成為漲價聽證會，被戲稱為“逢聽必漲”，還存在“聽證專業(yè)戶”等現(xiàn)象，公民參與權(quán)形式上得到了保障，卻無法發(fā)揮應(yīng)有的效果，不能真正反映公眾意見。為保障行政過程中公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅應(yīng)在制度上、程序上加以完善，還應(yīng)該賦予公民參與權(quán)司法上救濟(jì)的權(quán)利，在公民參與權(quán)受到侵犯時，能夠通過司法途徑予以救濟(jì)。筆者建議，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將制定其他規(guī)范性文件的行為納入行政訴訟的受案范圍，全面接受司法審查。

（四）拓寬原告資格

依據(jù)訴訟目的的不同，大陸法系國家的學(xué)者把訴訟分為主觀訴訟與客觀訴訟，主觀訴訟是以保護(hù)個人權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為無利益即無訴權(quán)，提起訴訟是為了維護(hù)自己的權(quán)益；客觀訴訟是以維護(hù)社會公共利益與公共秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，無關(guān)個人的權(quán)益。在客觀訴訟中，“任何利害關(guān)系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德的、間接的關(guān)系，都可以向行政法院提出起訴。這種訴訟的目的也不再是保護(hù)公民的主觀權(quán)利”［10］（P151）?？陀^訴訟制度的設(shè)立對于打破我國傳統(tǒng)訴權(quán)理論對原告資格的限制，保護(hù)國家利益與社會公共利益意義重大。

行政過程中的公民參與權(quán)有時并不是為了維護(hù)某一具體個體的利益，例如環(huán)保測評、行政許可事項(xiàng)涉及公共利益等。另外，其他規(guī)范性文件的實(shí)施往往涉及人數(shù)眾多，涉及公共利益，需要公民積極參與。根據(jù)傳統(tǒng)的訴權(quán)理論以及我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，有權(quán)提起行政訴訟的原告應(yīng)是其合法權(quán)益受到行政行為的侵害或是行政行為對其權(quán)益造成了不利影響，為維護(hù)自己的合法權(quán)益提起訴訟的行政相對人或行政相關(guān)人，這是學(xué)理上的主觀訴訟。當(dāng)受到損害的是公共利益時，依據(jù)主觀訴訟理論，行政相對人或相關(guān)人不確定將導(dǎo)致受損的利益無法得到司法救濟(jì)。而依據(jù)客觀訴訟理論，構(gòu)建行政公益訴訟制度，打破現(xiàn)行行政訴訟對原告資格的限制，可以通過立法賦予公民個人、社會團(tuán)體原告資格，在一定條件下提起公民訴訟、社會團(tuán)體訴訟。

1.普通公民可以為維護(hù)公共利益而賦予其原告資格。如果行政行為涉及公共利益，卻沒有通過征求意見或舉行聽證程序，導(dǎo)致公民參與權(quán)被剝奪的，因?yàn)樵撔姓袨樯性跊Q策階段，還沒有權(quán)益受到影響的特定的行政相對人，行政行為可能影響到的范圍內(nèi)的普通公民、法人或其他組織應(yīng)當(dāng)可以作為原告起訴?！缎姓S可法》中的行政許可評價制度就明確了公民、法人或者其他組織有權(quán)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議，行政許可聽證制度涉及公共利益的，應(yīng)向社會公告，這就是賦予了公告范圍內(nèi)的公民對公共事件的參與權(quán)。當(dāng)公民參與權(quán)受到侵犯時，為了鼓勵公民參與公共利益的維護(hù)、監(jiān)督行政權(quán)力的行使，在公告范圍內(nèi)的公民、法人或其他組織為了維護(hù)公共利益均應(yīng)有資格作為原告來起訴。在城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、公共決策等過程中的公民參與權(quán)受到侵犯的，均可由普通公民、法人或其他組織作為原告提起訴訟，因?yàn)樽鳛槌鞘械囊粏T，每一個成員都是利益相關(guān)人，從而具備原告資格。

2.社會團(tuán)體、行業(yè)組織可以為了本群體的利益而賦予其原告資格。當(dāng)行政行為影響的是某一行業(yè)、某一群體的權(quán)益，賦予社會團(tuán)體、行業(yè)組織及為了本群體的利益作為原告提起行政訴訟。郭道暉指出：良性的社會組織是公民社會的核心力量。公民社會中這些社會組織對組織、教育公民，表達(dá)公民利益和要求，維護(hù)公民的自由和權(quán)利，服務(wù)國家和社會，監(jiān)督和制約國家權(quán)力等方面，具有政府不可替代的作用。［11］根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，社會團(tuán)體是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會團(tuán)體的成立或是為了某一共同目的，或是為了某一公共利益，譬如中華全國婦女聯(lián)合會、中國殘疾人聯(lián)合會等，也可以是為了某一行業(yè)團(tuán)體的共同利益，如中華全國律師協(xié)會、中國足球協(xié)會等。社會團(tuán)體通常為了維護(hù)其宗旨（通常是維護(hù)某一公共利益或某一群體成員的利益），通過對政府活動的參與，監(jiān)督政府民主決策、依法行政。與普通公民相比，社會團(tuán)體作為一個組織在某一行業(yè)方面更為專業(yè)，有一定的資金、人員做支撐，行使權(quán)利的能力會更強(qiáng)，維權(quán)時也會比普通公民更理性，賦予社會團(tuán)體行政公益訴訟的原告資格，更有利于維護(hù)社會公共利益和其成員利益。

3.其他規(guī)范性文件適用范圍內(nèi)的公民、法人或其他組織具有原告資格。對于就其他規(guī)范性文件制定過程中的公眾參與權(quán)提起訴訟的，在該規(guī)范性文件適用范圍內(nèi)的公民、法人或其他組織具有原告資格。正如前文所述，其他規(guī)范性文件包括了除行政法規(guī)、規(guī)章以外的各級各類行政機(jī)關(guān)作出的針對不特定的人、可以反復(fù)適用的具有普遍約束力的決定、命令，在該規(guī)范性文件適用的范圍內(nèi)的每一個公民、法人或其他組織都是該規(guī)范性文件的約束對象，那么該規(guī)范性文件的制定過程中如果存在侵犯了公民參與權(quán)的，在規(guī)范性文件的效力范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織可以作為利益相關(guān)人有權(quán)作為原告提起行政公益訴訟。

注釋：

①黨的十七大首次提出了保障“公民四權(quán)”，黨的十七大報(bào)告中指出：“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”在黨的十八大報(bào)告中，公民參與權(quán)的地位再次提升，尤其是更加注重公民參與在“公民四權(quán)”中的核心地位。

②《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的……”

③《政府信息公開條例》第33條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為其知情權(quán)受到侵犯時，“可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。

④《環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價?！钡?1條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明?！?/p>

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