(陜西永嘉信律師事務(wù)所，陜西 西安 710065)

一、引 言

建筑節(jié)材是綠色建筑“四節(jié)一環(huán)?！钡闹匾M成部分。“節(jié)材”一詞最早在1990年頒布的《節(jié)約原材料管理暫行規(guī)定》中使用，是“節(jié)約原材料”的簡稱。2005年的《綠色建筑技術(shù)導(dǎo)則》首次將“節(jié)材”納入綠色建筑“四節(jié)一環(huán)保”的范疇，指“材料資源的循環(huán)利用和綠色建材的使用”。2010年，田斌守在《建筑節(jié)材》[1]3中，首次對(duì)“建筑節(jié)材”的概念進(jìn)行了較為系統(tǒng)的界定，明確建筑節(jié)材是從開采-生產(chǎn)加工-設(shè)計(jì)-施工-廢棄回收利用這樣一個(gè)“材料全生命周期”的概念。近年來，建筑節(jié)材的內(nèi)涵隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展不斷豐富和完善，新的內(nèi)容不斷納入到節(jié)材的內(nèi)涵中來。例如，使用廢棄建筑材料加工而成的“再生建材”，也被視為建筑節(jié)材的一項(xiàng)指標(biāo)。

建筑行業(yè)是關(guān)系到國計(jì)民生的重要領(lǐng)域，建筑業(yè)的能耗占到我國總能耗的 28%，其中16.7% 就屬于建筑材料帶來的能耗。近十幾年，隨著我國日益高漲的房價(jià)，建筑業(yè)規(guī)模不斷壯大，建筑材料的產(chǎn)量也翻了幾番。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間建材工業(yè)規(guī)模以上工業(yè)增加值的年均增速已經(jīng)達(dá)到10%以上[2]。隨著國家對(duì)節(jié)約型社會(huì)、綠色建筑和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的倡導(dǎo), 我國的建筑業(yè)正在由粗放經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)過渡，由資源耗損型產(chǎn)業(yè)向環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變[2]。綠色建筑理念的提出對(duì)降低整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的能耗，提高資源利用效率，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境工作都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

自2005年建筑節(jié)材被提出后尚處于成長發(fā)展階段。建筑節(jié)材作為一種新的發(fā)展模式，在我國的推行面臨諸多挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：一是社會(huì)各界，尤其是建筑相關(guān)單位對(duì)建筑節(jié)材的認(rèn)識(shí)普遍比較落后，缺乏對(duì)節(jié)材投資長期回報(bào)的合理估值，在建筑項(xiàng)目中怠于執(zhí)行強(qiáng)制力較弱的節(jié)材相關(guān)法規(guī)，限制了節(jié)材相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的推廣執(zhí)行。地方政府建筑決策部門由于對(duì)建筑節(jié)材的認(rèn)識(shí)多停留在初期的“材料節(jié)約”或“建筑廢棄材料處理”的層面，在推行建筑節(jié)材的過程中缺乏主動(dòng)性和緊迫感。二是建筑節(jié)材在推行初期需要的投入資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于回報(bào)值，而絕大多數(shù)規(guī)模一般或者較小的建筑開發(fā)商，本來看中的就是地產(chǎn)行業(yè)的暴利和高增值率，只有少數(shù)規(guī)模龐大的地產(chǎn)大亨才愿意投入大量資金，使用節(jié)材設(shè)備、產(chǎn)品，建設(shè)綠色低碳建筑。三是缺乏有效的推行機(jī)制，推動(dòng)建筑節(jié)材發(fā)展的強(qiáng)制與激勵(lì)措施缺位，“已有的監(jiān)管制度，對(duì)節(jié)能非常重視，但對(duì)節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地和環(huán)境保護(hù)方面重視不夠。”[3]

建筑節(jié)材要從國家倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)現(xiàn)實(shí)，需要作為橋梁的法律規(guī)范的確認(rèn)和調(diào)整[4]。在建筑節(jié)材漫長的發(fā)展過程中，急切需要解決的，是如何制定有效的法律措施、充分發(fā)揮法律的推動(dòng)作用、促進(jìn)建筑節(jié)材的推廣和實(shí)施。但是，從國內(nèi)對(duì)建筑節(jié)材的研究現(xiàn)狀來看，主要集中在節(jié)材的技術(shù)措施與評(píng)價(jià)方面，且節(jié)材技術(shù)的研究已逐漸走向細(xì)致化、專業(yè)化、前沿化。而針對(duì)節(jié)材的法律相關(guān)研究及推行實(shí)施機(jī)制的研究較少且多是間接研究，直接研究幾乎空白。本文旨在通過對(duì)我國實(shí)施建筑節(jié)材的法律激勵(lì)措施與法律強(qiáng)制措施的梳理、研究和建議，給我國建筑節(jié)材的推廣和實(shí)施提供借鑒。

二、重要的推動(dòng)措施：法律激勵(lì)+法律強(qiáng)制

對(duì)于一切新興的理念、技術(shù)或者生產(chǎn)、加工建造模式等新事物，最重要的事情是什么？而法律又能做或者應(yīng)該做些什么來促進(jìn)這些至關(guān)重要的新事物的發(fā)展呢？這是作者思考最多的問題。通過對(duì)綠色建筑、節(jié)能減排等新事物近十年的迅速發(fā)展歷程進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，無論是國內(nèi)還是國際，促進(jìn)新事物發(fā)展最有效的手段，就是“激勵(lì)+強(qiáng)制”的推動(dòng)模式，即俗稱的“胡蘿卜+大棒”模式。

以我國綠色建筑的發(fā)展為例，綠色建筑建設(shè)自啟動(dòng)，從“十五”期間的先行先試、到“十一五”搭平臺(tái)建體系、“十二五”給激勵(lì)促普及和“十三五”由倡導(dǎo)到強(qiáng)制的四個(gè)發(fā)展階段，目前已進(jìn)入了強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的新常態(tài)發(fā)展模式[5]。國際層面，新加坡、日本、英國等國家，推動(dòng)綠色建筑和建材節(jié)約與循環(huán)利用的過程，采取的也是“激勵(lì)+強(qiáng)制”并駕齊驅(qū)的發(fā)展模式。例如，英國的綠色建筑推廣政策集中在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和強(qiáng)制兩方面，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)如稅收減免、貸款優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等。強(qiáng)制政策方面，英國將公共建筑作為重要突破口，提出公共建筑強(qiáng)制執(zhí)行節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)的要求，同時(shí)，要求公開公示大型建筑的能耗情況統(tǒng)計(jì)，通過量化信息公開的方式，讓普通公民有機(jī)會(huì)參與，成為社會(huì)監(jiān)督的重要力量。對(duì)民用建筑，英國也酌情提出了強(qiáng)制性要求，如規(guī)定新建建筑設(shè)計(jì)時(shí)必須綜合考慮節(jié)材、節(jié)水、節(jié)能等問題，要求民用建筑在實(shí)際開工以前，需先取得具體的建筑能耗分析報(bào)告，這是施工建設(shè)的前提。

因此，對(duì)于建筑節(jié)材這樣同樣處于發(fā)展階段的新事物而言，適當(dāng)?shù)姆杉?lì)措施和法律強(qiáng)制措施，才是最有效的推動(dòng)方式。

三、建筑節(jié)材法律激勵(lì)措施實(shí)施現(xiàn)狀與對(duì)策

1.法律激勵(lì)措施實(shí)施現(xiàn)狀及不足

我國從中央立法和地方立法層面制定了諸多促進(jìn)綠色建筑發(fā)展的激勵(lì)措施，包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式，也包括示范項(xiàng)目工程榜樣激勵(lì)、獎(jiǎng)項(xiàng)激勵(lì)和其他激勵(lì)方式。適用于節(jié)材的有三個(gè)，即再生建材財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金、新型墻體材料專項(xiàng)基金、政府帶頭示范。此外，全國綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)在《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》中將節(jié)材作為評(píng)審要點(diǎn)，且有具體的評(píng)審項(xiàng)，也適用于節(jié)材的激勵(lì)。

(1)再生建材財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金。2008年財(cái)政部為貫徹落實(shí)國務(wù)院的《節(jié)能減排工作方案》，推動(dòng)再生建材生產(chǎn)和利用以及汶川地震建筑垃圾的處理利用，制定《再生節(jié)能建筑材料財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。再生節(jié)能建材財(cái)政補(bǔ)助金，是依中央財(cái)政安排，專項(xiàng)用于支持再生建材生產(chǎn)、推廣和利用的資金。適用對(duì)象主要是用建筑垃圾等廢棄物生產(chǎn)的再生建材以及新型節(jié)能建材。使用范圍主要有：再生節(jié)能建材企業(yè)用于擴(kuò)大產(chǎn)能時(shí)的貸款貼息；再生建材推廣利用獎(jiǎng)金；有關(guān)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的研究與制定；其他經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的相關(guān)支出。但是，該辦法目前已經(jīng)失效，且辦法第五條規(guī)定的“再生節(jié)能建筑材料推廣利用獎(jiǎng)勵(lì)辦法另行制訂”也并沒有落實(shí)下去。

(2)新墻體材料專項(xiàng)基金。2008年財(cái)政部、國家發(fā)改委為規(guī)范新墻體材料專項(xiàng)基金的征收、使用和管理，發(fā)布《新型墻體材料專項(xiàng)基金征收使用管理辦法》，由地方財(cái)政部門和新墻體材料主管部門實(shí)施，各級(jí)墻體材料革新辦公室具體征收、使用和管理。凡未使用《新型墻體材料目錄》列表的新墻體材料的建設(shè)單位，無論是新建、擴(kuò)建或改建建筑工程，均應(yīng)按規(guī)定，繳納專項(xiàng)基金[6]。該專項(xiàng)基金的使用范圍是：生產(chǎn)技術(shù)改造以及設(shè)備更新相關(guān)的貼息及補(bǔ)助；新的產(chǎn)品、工藝和技術(shù)的研發(fā)及推廣使用；示范項(xiàng)目、農(nóng)村示范房建設(shè)及試點(diǎn)工程的補(bǔ)貼；推廣發(fā)展所需要的宣傳、培訓(xùn)資金。新墻體材料專項(xiàng)基金在我國得到全面落實(shí)，地方各級(jí)政府和建設(shè)部門紛紛出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法和操作細(xì)則等。但是，2017年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于取消、調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》，明確自4月1日起，取消新型墻體材料專項(xiàng)基金。

(3)政府帶頭使用綠色再生建材。2010年，深圳市住建局等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在政府投資工程中率先使用綠色再生建材產(chǎn)品的通知》，提出在政府投資工程中優(yōu)先使用再生建材產(chǎn)品。該通知從多方面總結(jié)了使用綠色再生建材可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，明確率先使用再生建材產(chǎn)品的項(xiàng)目范圍、再生建材的生產(chǎn)、使用的技術(shù)規(guī)范、再生建材產(chǎn)品的質(zhì)量認(rèn)定、銷售價(jià)格等內(nèi)容。深圳市政府率先示范使用，不斷完善再生建材的技術(shù)、質(zhì)量、價(jià)格、監(jiān)督等因素，使得再生建材逐漸得到市場的信賴，推廣和發(fā)展勢頭良好。目前，深圳市逐步細(xì)化規(guī)范，將再生建材產(chǎn)品適用的工程部位都明確規(guī)定，還制定了再生建材產(chǎn)品使用目錄。深圳市充分發(fā)揮以政府帶頭示范，激勵(lì)地方建筑企業(yè)全面采用再生建材，效果良好。但是，2010年以來，再生建材的使用在我國并沒有被廣泛推廣開來，只在深圳和廣州兩市實(shí)施。

(4)全國綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)。2004年原建設(shè)部頒布《全國綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)管理辦法》，同年制定了實(shí)施細(xì)則和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。辦法規(guī)定，由住建部歸口管理獎(jiǎng)項(xiàng)實(shí)施事宜，住建部建筑節(jié)能與科技司負(fù)責(zé)創(chuàng)新獎(jiǎng)的日常管理，每兩年評(píng)審一次。全國綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)在我國實(shí)施情況良好，地方政府和企業(yè)均積極申請(qǐng)獎(jiǎng)項(xiàng)，2015年有63個(gè)項(xiàng)目獲得該獎(jiǎng)項(xiàng)。2013年有42個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，2011年有16個(gè)項(xiàng)目獲獎(jiǎng)?？梢?，綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲得者數(shù)量逐年遞增，該獎(jiǎng)項(xiàng)在鼓勵(lì)和推動(dòng)綠色建筑方面的效果顯著。但是，《全國綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》第十三條的規(guī)定的節(jié)材與材料資源利用的評(píng)審要點(diǎn)，只是片面地針對(duì)節(jié)材的某一面，對(duì)建筑節(jié)材的激勵(lì)作用有限。

綜上，由于建筑節(jié)材激勵(lì)措施或是失效，或是實(shí)施范圍受限，或只是片面地針對(duì)節(jié)材的某一面，發(fā)揮的激勵(lì)作用十分有限。新事物的發(fā)展必定會(huì)在資本市場遇冷，無法發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)和促進(jìn)作用，最需要國家法律與政策的扶持，發(fā)揮政府“有形的手”的作用，如何實(shí)施有效的激勵(lì)措施推行建筑節(jié)材是非常重要的問題。

2.完善：制定多樣、有效的節(jié)材激勵(lì)措施

激勵(lì)措施應(yīng)該以促進(jìn)建筑節(jié)材在我國的推廣和發(fā)展，提高建筑材料利用效率，實(shí)現(xiàn)建筑全生命周期的材料節(jié)約與循環(huán)利用為目標(biāo)。以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主，以政府示范、政府獎(jiǎng)勵(lì)等為輔。初級(jí)發(fā)展階段，節(jié)材激勵(lì)的主體是政府，激勵(lì)對(duì)象包括建筑開發(fā)商(建設(shè)單位)、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、物業(yè)管理單位等建筑相關(guān)單位。但隨著節(jié)材的推廣發(fā)展，市場的基礎(chǔ)性作用應(yīng)該被利用起來，政府應(yīng)慢慢降低扶持力度。

(1)設(shè)立建筑節(jié)材專項(xiàng)資金?，F(xiàn)有的再生建材財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金和新墻體材料專項(xiàng)基金都已經(jīng)失效，許多地方政府雖然結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)立了綠色建筑相關(guān)專項(xiàng)資金，如安徽省的綠色建筑專項(xiàng)資金、四川省的綠色建材發(fā)展專項(xiàng)資金等，但缺乏適用于節(jié)材的專門款項(xiàng)。建筑節(jié)材的推廣和發(fā)展需要財(cái)政專項(xiàng)資金的重點(diǎn)投入，設(shè)立建筑節(jié)材財(cái)政專項(xiàng)資金是支持節(jié)材觀念在建筑領(lǐng)域推行的助推器。中央和地方政府應(yīng)研究建立建筑節(jié)材專項(xiàng)資金。節(jié)材專項(xiàng)資金的設(shè)立，應(yīng)有具體的使用方向：一是用作科研經(jīng)費(fèi)，以資助相關(guān)科研單位，從事與節(jié)材有關(guān)的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、材料、設(shè)備等研究和開發(fā)工作；二是建議制訂“節(jié)材產(chǎn)品推薦使用目錄”，針對(duì)使用目錄中列明的技術(shù)產(chǎn)品的建筑項(xiàng)目，通過貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；三是用作資助有關(guān)機(jī)構(gòu)從事節(jié)材評(píng)價(jià)、標(biāo)識(shí)、管理等制度研究。

(2)適當(dāng)?shù)呢?cái)稅優(yōu)惠和信貸優(yōu)惠。實(shí)現(xiàn)節(jié)材目標(biāo)的高成本讓諸多建設(shè)單位望而卻步，解決資金問題是當(dāng)務(wù)之急，適當(dāng)?shù)呢?cái)稅和信貸優(yōu)惠會(huì)產(chǎn)生更顯著、直接的推動(dòng)效果。財(cái)稅優(yōu)惠能夠減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，補(bǔ)償因推行建筑節(jié)材帶來的增量成本，調(diào)動(dòng)建筑各參與單位的積極性。政府通過政策性銀行給予開發(fā)商(投資方)適度的貸款優(yōu)惠，能轉(zhuǎn)移部分因購買節(jié)材技術(shù)、設(shè)備、綠色建材等帶來的高成本壓力。為充分實(shí)現(xiàn)節(jié)材經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的目的，中央和地方應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，以立法方式制定專門激勵(lì)節(jié)材發(fā)展的稅收、信貸優(yōu)惠方案。例如，對(duì)建筑工程項(xiàng)目竣工后，依照綠色建筑節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行認(rèn)證，達(dá)到一星級(jí)或者二星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的，分別由地方政府給予一定財(cái)政補(bǔ)貼，或者給予營業(yè)稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等方面的稅收優(yōu)惠。此外，國家與金融機(jī)構(gòu)合作，結(jié)合地方實(shí)際情況，制定促進(jìn)節(jié)材發(fā)展的信貸優(yōu)惠方案，如低息貸款、無息貸款和貼息貸款等。財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和信貸優(yōu)惠的資金來源，可以通過政府公共財(cái)政預(yù)算予以解決，或通過節(jié)材專項(xiàng)資金提供資金支持。

(3)廣泛設(shè)立節(jié)材的試點(diǎn)示范工程。建筑節(jié)材試點(diǎn)示范項(xiàng)目是與節(jié)材專項(xiàng)資金相配套的激勵(lì)措施，設(shè)立節(jié)材試點(diǎn)示范項(xiàng)目，一方面是為帶動(dòng)建筑相關(guān)主體的積極性、向社會(huì)宣傳建筑節(jié)材的理念；另一方面是為通過節(jié)材試點(diǎn)示范項(xiàng)目的申請(qǐng)、驗(yàn)收，挑選出在節(jié)材方面有重大或較大貢獻(xiàn)的項(xiàng)目，有針對(duì)性地對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)資金投入。廣泛設(shè)立節(jié)材示范項(xiàng)目，應(yīng)由住建部有關(guān)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一歸口管理，由省住建廳(直轄市住建委)負(fù)責(zé)示范工程的立項(xiàng)審查與批準(zhǔn)實(shí)施、監(jiān)督檢查、項(xiàng)目驗(yàn)收、稱號(hào)授予等組織管理工作，縣(區(qū))級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)示范工程的組織實(shí)施和日常管理。節(jié)材試點(diǎn)示范項(xiàng)目的設(shè)置，應(yīng)分設(shè)國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)四個(gè)等級(jí)，每一等級(jí)設(shè)立不同的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，申報(bào)單位可以自由選擇要申請(qǐng)的等級(jí)。在示范工程的實(shí)施中，可以通過規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行管理等環(huán)節(jié)優(yōu)化材料資源配置，推廣和優(yōu)先使用先進(jìn)的節(jié)材技術(shù)與產(chǎn)品，促進(jìn)建筑節(jié)材技術(shù)進(jìn)步和綠色建材產(chǎn)品的研發(fā)。建設(shè)單位是示范工程的申報(bào)主體和實(shí)施主體。節(jié)材示范項(xiàng)目推行一段時(shí)間后，管理部門應(yīng)酌情制定相應(yīng)的《建筑節(jié)材示范項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》，逐步完善節(jié)材示范項(xiàng)目配套的管理制度。

除上述激勵(lì)措施，還應(yīng)該注意其他適用于建筑業(yè)綠色發(fā)展、推進(jìn)建筑工業(yè)化發(fā)展等間接促進(jìn)建筑節(jié)材推廣發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。例如完善現(xiàn)有的全國綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)、地方綠色建筑專項(xiàng)基金、將再生綠色建材納入政府采購范圍等。建立多樣、有效的節(jié)材法律激勵(lì)體系，是隨著實(shí)踐的拓展和檢驗(yàn)不斷完善的過程。

四、建筑節(jié)材的法律強(qiáng)制措施實(shí)施現(xiàn)狀與對(duì)策

1.法律強(qiáng)制措施的實(shí)施現(xiàn)狀及不足

法律強(qiáng)制是通過各類法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定與強(qiáng)制執(zhí)行，來達(dá)到一定目標(biāo)的行為。強(qiáng)制措施能夠直接管制企業(yè)的行為, 目標(biāo)明確,效果明顯。按照強(qiáng)制的主體、對(duì)象及針對(duì)的階段不同，適用建筑節(jié)材的法律強(qiáng)制措施可分為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制，監(jiān)管強(qiáng)制和責(zé)任強(qiáng)制三種方式。標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制是通過施工圖審查機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)計(jì)及施工階段的圖紙、文件進(jìn)行審查，強(qiáng)制執(zhí)行建筑節(jié)材的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管強(qiáng)制是最常見的強(qiáng)制執(zhí)行方式，建筑節(jié)材相關(guān)行政管理部門通過制定文件、定期巡視、專項(xiàng)檢查等方式，督促和管理節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)、措施、技術(shù)等的實(shí)施。責(zé)任強(qiáng)制是通過在立法中規(guī)定違反建筑節(jié)材的管理規(guī)定、技術(shù)規(guī)范、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定時(shí)，有關(guān)主體承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。

(1)建筑節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制——施工圖審機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審查。施工圖設(shè)計(jì)文件審查，指建設(shè)行政主管部門認(rèn)定的施工圖審查機(jī)構(gòu)，依法對(duì)施工圖涉及的強(qiáng)制性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行審查，一般通過制定綠色建筑施工圖審查要點(diǎn)，在進(jìn)行施工圖審的時(shí)候，直接將節(jié)材的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或依此編制的節(jié)材設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、施工圖審查要點(diǎn)作為圖審的依據(jù)。審圖機(jī)構(gòu)分專業(yè)對(duì)項(xiàng)目具體選用的節(jié)材技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行審查。經(jīng)匯總分析，得出是否滿足節(jié)材要求。我國大部分省市均已結(jié)合地方實(shí)際情況頒布了施工圖審查要點(diǎn)，如安徽省《綠色建筑施工圖審查要點(diǎn)(試行)》、海南省的《綠色建筑基本技術(shù)審查要點(diǎn)(試行)》、陜西省的《綠色建筑施工圖設(shè)計(jì)文件技術(shù)審查要點(diǎn)》等。

(2)建筑節(jié)材監(jiān)管強(qiáng)制——行政專項(xiàng)執(zhí)法檢查。住建部住建主管建筑相關(guān)事宜，下設(shè)建筑節(jié)能與科技司承擔(dān)推進(jìn)綠色建筑、城鎮(zhèn)減排的責(zé)任，負(fù)責(zé)制定綠色建筑節(jié)材方面的行動(dòng)方案、技術(shù)指標(biāo)、評(píng)價(jià)體系等。地方各級(jí)建設(shè)行政主管部門是執(zhí)法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本地區(qū)的綠色建筑節(jié)材推廣，并制定符合本地區(qū)情況的政策、措施、指標(biāo)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)綠色建筑節(jié)材目標(biāo)。行政機(jī)關(guān)的專項(xiàng)檢查是我國各地方省市建設(shè)行政主管部門推行綠色建筑節(jié)材的主要方式。當(dāng)前已經(jīng)有甘肅、重慶、廣州、浙江、吉林等14個(gè)省份開展了針對(duì)綠色建筑的專項(xiàng)檢查制度。專項(xiàng)執(zhí)法檢查制度，是我國推行綠色建筑節(jié)材的主要方式之一。

(3)建筑節(jié)材責(zé)任強(qiáng)制——違法責(zé)任嚴(yán)格規(guī)定。違法責(zé)任的約束作用體現(xiàn)在兩方面：一是針對(duì)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等建筑相關(guān)單位違反綠色建筑節(jié)材立法或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該承擔(dān)的行政處罰責(zé)任；二是針對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府或其他的有監(jiān)管職責(zé)的部門工作人員，存在玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法行為，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。前者責(zé)任主體是建筑相關(guān)單位，承擔(dān)的是行政責(zé)任。后者責(zé)任主體是公權(quán)力機(jī)關(guān)，承擔(dān)的有行政責(zé)任也可能有刑事責(zé)任。違法責(zé)任的強(qiáng)制作用，能在一定程度上約束建設(shè)相關(guān)單位和管理機(jī)關(guān)，按照規(guī)定執(zhí)行綠色建筑節(jié)材的規(guī)范。但是，違法責(zé)任的規(guī)定只存在于個(gè)別地方政府制定的綠色建筑條例、辦法之中，并沒有在被廣泛推廣和使用。

綜上，適用于建筑節(jié)材的強(qiáng)制措施主要是針對(duì)節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制審查、對(duì)節(jié)材施工的專項(xiàng)檢查和對(duì)違反節(jié)材規(guī)定的責(zé)任約束三種。但強(qiáng)制畢竟還是依靠利用公權(quán)力的制約發(fā)揮作用，強(qiáng)制不宜過度。強(qiáng)制手段應(yīng)該與激勵(lì)手段同時(shí)進(jìn)行，在保障建筑節(jié)材法律法規(guī)實(shí)施的同時(shí)，培育相關(guān)的綠色市場的成長。

2.完善：建立全面、有效的強(qiáng)制措施體系

節(jié)材的強(qiáng)制措施以現(xiàn)行中央和地方節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)為主要參考依據(jù)，遵循因地制宜原則，充分考慮建筑全壽命周期的各個(gè)階段，將其納入節(jié)材的主要環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，分別制定有針對(duì)性的、便于操作的強(qiáng)制技術(shù)規(guī)范，提供技術(shù)支撐。在此基礎(chǔ)上，通過立法或者規(guī)范性文件，明確各相關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)，建立建筑節(jié)材的目標(biāo)責(zé)任制度、設(shè)計(jì)審查制度、專項(xiàng)檢查制度、專項(xiàng)驗(yàn)收制度、綠色標(biāo)識(shí)管理制度等，形成以強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的閉合的強(qiáng)制措施體系。

(1)完善節(jié)材設(shè)計(jì)審查制度。審查制度主要適用于建筑設(shè)計(jì)階段和建筑施工階段。我國住建部2013年頒布的《關(guān)于印發(fā)“十二五”綠色建筑和綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃的通知》中，明確提出通過“綠色建筑設(shè)計(jì)專項(xiàng)審查制度”加強(qiáng)制度監(jiān)管，要求“地方各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門在施工圖設(shè)計(jì)審查中增加綠色建筑專項(xiàng)審查，達(dá)不到要求的不予通過”[7]。目前部分地方政府已經(jīng)制定了適合地方情況的綠色建筑施工圖審查要點(diǎn)(如福建)、施工圖設(shè)計(jì)文件技術(shù)要點(diǎn)(如陜西、海南)，建立了強(qiáng)制執(zhí)行綠色建筑的審查機(jī)制，其中包含部分建筑節(jié)材的審查內(nèi)容，但并未對(duì)節(jié)材進(jìn)行專項(xiàng)審查，而將節(jié)材相關(guān)內(nèi)容分開放在建筑專業(yè)、結(jié)構(gòu)專業(yè)等不同專業(yè)審查要點(diǎn)下進(jìn)行。這樣實(shí)則有斷章取義之嫌，一些單位可能會(huì)因?yàn)檫_(dá)不到某一節(jié)材技術(shù)的要求而借機(jī)規(guī)避執(zhí)行相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)當(dāng)完善建筑節(jié)材的審查制度，依據(jù)綠色建筑的節(jié)材評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要求必須達(dá)到節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)中“控制項(xiàng)”的全部要求，并結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，選擇“一般項(xiàng)”作為審查的要點(diǎn)。施工圖審查機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)節(jié)材的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，審查建筑施工圖紙，是否滿足建筑節(jié)材的相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求、是否達(dá)到一般性要求、是否有觸及公共利益行為，以及是否可能危害到社會(huì)公眾安全等。

(2)建立節(jié)材專項(xiàng)檢查制度。原住建部副部長仇保興曾說：“專項(xiàng)檢查是通過政府引導(dǎo)方式推進(jìn)綠色建筑和建筑節(jié)能的有效途徑”[8]。自2005年起，原建設(shè)部開始在全國范圍內(nèi)對(duì)“建筑節(jié)能”實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查；2015年起，住建部將“綠色建筑行動(dòng)”實(shí)施情況納入專項(xiàng)檢查的范疇；2016年起，住建部將“裝配式建筑”實(shí)施情況納入住建部的專項(xiàng)檢查之中。目前對(duì)建筑節(jié)材內(nèi)容實(shí)施情況的檢查是放在綠色建筑實(shí)施情況專項(xiàng)檢查之中進(jìn)行的。作者認(rèn)為，專項(xiàng)檢查靈活性高，行政執(zhí)法的強(qiáng)制效果也較其他強(qiáng)制方式好些，應(yīng)該建立建筑節(jié)材的專項(xiàng)檢查制度。具體的程序和方法，應(yīng)參照住建部綠色建筑、節(jié)能等專項(xiàng)檢查方式，盡量簡化行政程序，著重于建筑項(xiàng)目的具體執(zhí)行情況的督促檢查。建議將建筑節(jié)材作為單獨(dú)項(xiàng)納入“檢查內(nèi)容”一欄，地方各級(jí)政府建筑行政主管部門對(duì)建筑節(jié)材的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，將檢查結(jié)果形成報(bào)告在官網(wǎng)上通報(bào)，并及時(shí)逐級(jí)上報(bào)至住建部。

(3)建立節(jié)材專項(xiàng)驗(yàn)收制度。專項(xiàng)驗(yàn)收適用于竣工驗(yàn)收階段，是銜接建筑設(shè)計(jì)階段與運(yùn)行階段的關(guān)鍵紐帶[5]。節(jié)材的專項(xiàng)驗(yàn)收應(yīng)該以節(jié)材設(shè)計(jì)文件審查通過為前提，在建筑工程項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收合格的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以免出現(xiàn)重復(fù)驗(yàn)收問題。節(jié)材專項(xiàng)驗(yàn)收的程序和組織應(yīng)遵守《建筑工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》(GB50300-2013)和《綠色建筑工程竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》(T/CECS 494-2017)的要求，由建設(shè)單位組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位進(jìn)行驗(yàn)收，并形成驗(yàn)收記錄，作為評(píng)定驗(yàn)收是否合格的依據(jù)。驗(yàn)收應(yīng)針對(duì)控制項(xiàng)、施工圖審查或綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)“節(jié)材篇”規(guī)定的評(píng)分項(xiàng)和加分項(xiàng)逐條進(jìn)行驗(yàn)收，各項(xiàng)技術(shù)或措施應(yīng)用均合格的情況下方可認(rèn)定合格。對(duì)于節(jié)材驗(yàn)收不合格的建筑工程，可進(jìn)行整改或重新評(píng)估。相關(guān)單位不整改或整改后仍不滿足節(jié)材竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)將評(píng)估結(jié)論作為建筑工程竣工驗(yàn)收材料進(jìn)行備案，同時(shí)報(bào)備有關(guān)評(píng)審機(jī)構(gòu)，收回前期投入的節(jié)材專項(xiàng)資金，或撤銷其綠色建筑評(píng)價(jià)等級(jí)等相關(guān)榮譽(yù)標(biāo)簽。

(4)建立廢棄建材處理責(zé)任制度。廢棄建材主要產(chǎn)生于建筑施工階段、裝飾裝修階段和拆除階段，包括施工和裝修過程中的余料、廢料和拆除階段產(chǎn)生的廢棄材料、建筑垃圾等。我國廢棄建材的管理和資源化利用的效率都較為低下，“企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失是導(dǎo)致廢棄建材利用率低下的關(guān)鍵原因，單純依靠市場自身調(diào)節(jié)及企業(yè)行為自律，并不能實(shí)現(xiàn)建筑廢棄物處理的最優(yōu)狀態(tài)?！盵9]因此，建立廢棄建材處理的責(zé)任制度十分必要。廢棄建材處理責(zé)任制度的建立需分階段，分別規(guī)定建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、建筑物所有者要履行的義務(wù)，明確各參與方的責(zé)任范圍以及層次，以及不履行義務(wù)的違法責(zé)任處罰，敦促各方主體積極履行廢棄建材處置義務(wù)。尤其是針對(duì)廢棄建材的回收利用和再生利用，在制度建立時(shí)，應(yīng)該結(jié)合我國情況，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，將各單位應(yīng)承擔(dān)的廢棄建材回收、再生利用責(zé)任進(jìn)行量化，設(shè)定最低的回收、再生利用比率。

(5)建立再生建材標(biāo)識(shí)制度。將廢棄建材通過機(jī)械或化學(xué)的方式進(jìn)行加工生產(chǎn)的綠色再生骨科混凝土、固廢再生墻體材料等是目前被廣泛推行使用的再生建材。再生建材以其綠色、環(huán)保、生態(tài)等特點(diǎn)備受研究者和環(huán)保人士的推崇，但在建材市場上，仍有消費(fèi)者對(duì)再生建材持觀望態(tài)度，部分商家為銷售再生建材，有意將再生建材與其他綠色建材綁定營銷以混淆視聽。為了規(guī)制這種亂象，應(yīng)該建立再生建材標(biāo)識(shí)制度，對(duì)再生建材實(shí)行標(biāo)識(shí)管理，強(qiáng)化消費(fèi)者對(duì)有利于再生建材的產(chǎn)品的選擇，培養(yǎng)消費(fèi)者的綠色消費(fèi)意識(shí)，引導(dǎo)消費(fèi)者的購買傾向。實(shí)行再生建材標(biāo)識(shí)制度，首先，應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，通過新聞媒介、教育部門等對(duì)再生建材進(jìn)行宣傳，讓更多人了解再生建材的來源。其次，應(yīng)對(duì)再生建材產(chǎn)品進(jìn)行標(biāo)識(shí)評(píng)價(jià)，根據(jù)技術(shù)統(tǒng)計(jì)和分析，制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻。如果企業(yè)加工生產(chǎn)出來再生產(chǎn)品能達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，由國家從節(jié)材專項(xiàng)資金中拿出適當(dāng)?shù)馁Y金獎(jiǎng)勵(lì)獲得再生建材產(chǎn)品標(biāo)識(shí)的企業(yè)，或者給予一定的政策優(yōu)惠。

五、結(jié) 語

我國綠色建筑節(jié)材的推廣和發(fā)展不僅是為順應(yīng)全球綠色建筑發(fā)展的趨勢，同時(shí)也是我國實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、循環(huán)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的整體要求。本文從法律視角進(jìn)行剖析，將我國現(xiàn)有的建筑節(jié)材發(fā)展法律促進(jìn)措施總結(jié)為“法律激勵(lì)+法律強(qiáng)制”兩種形式。法律激勵(lì)方面將現(xiàn)有措施總結(jié)為再生建材財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金、新型墻體材料專項(xiàng)基金、政府帶頭示范使用綠色建材和全國綠色建筑創(chuàng)新獎(jiǎng)等，在此基礎(chǔ)上分析了激勵(lì)措施的實(shí)施現(xiàn)狀，提出通過設(shè)立建筑節(jié)材專項(xiàng)資金、適當(dāng)?shù)呢?cái)稅優(yōu)惠和信貸優(yōu)惠和廣泛設(shè)立節(jié)材的試點(diǎn)示范工程等措施進(jìn)一步完善節(jié)材的法律激勵(lì)體系。法律強(qiáng)制層面將現(xiàn)有措施總結(jié)為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制、監(jiān)管強(qiáng)制和責(zé)任強(qiáng)制三種方式，在分析現(xiàn)有強(qiáng)制措施實(shí)施現(xiàn)狀后，提出建立建筑節(jié)材設(shè)計(jì)審查制度、建筑節(jié)材專項(xiàng)檢查制度、專項(xiàng)驗(yàn)收制度、綠色標(biāo)識(shí)管理制度等，建立以強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的閉合的強(qiáng)制措施體系。綜上，作者以為，不管是正在制定的或已經(jīng)制定的節(jié)材強(qiáng)制措施和激勵(lì)措施，若要切實(shí)落地并被廣泛推廣實(shí)施，定要以國家《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》為基礎(chǔ)，制定量化、細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和體系化的節(jié)材措施，使建筑節(jié)材的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)更具體可操作性，更容易被理解、被推廣、被接受。