王勇 ， 王希博

（1.中國(guó)計(jì)量大學(xué)法學(xué)院，杭州 310018；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433）

現(xiàn)代社會(huì)公共治理興起，在政府之外，社會(huì)組織、私人部門、國(guó)際組織等其他主體也參與到管理中，組成管理網(wǎng)絡(luò)，形成多個(gè)權(quán)力中心，互相監(jiān)督，互相制衡，使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)[1]。非政府組織（NGO）作為多元共治主體之一，是協(xié)商民主和公眾參與的中介性主體。環(huán)境問(wèn)題的公共性、公害性和公益性特點(diǎn)決定了環(huán)境保護(hù)從一開始就需要公眾的參與。環(huán)境非政府組織（ENGO）作為獨(dú)立于政府之外的部門，在采取環(huán)境保護(hù)措施時(shí)能夠發(fā)揮其專業(yè)性、廣泛性、獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)《環(huán)境信息公開和公眾參與》專章，為社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)提供法律支持。國(guó)務(wù)院于2015年4月份發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也將“強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督”作為最后兜底的第十條予以明確宣示。環(huán)保部于2015年7月通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》則更進(jìn)一步作了具體規(guī)定。但無(wú)論是已有的國(guó)家治理研究，還是NGO的專題研究，NGO作為治理主體的路徑建構(gòu)問(wèn)題均未予以充分討論。全國(guó)各地都在積極探索NGO參與環(huán)境保護(hù)的具體途徑和形式，并試圖設(shè)計(jì)出切合實(shí)際的協(xié)商民主機(jī)制。文章將對(duì)NGO參與環(huán)境保護(hù)立法（政策、規(guī)則制定）、執(zhí)法及承擔(dān)環(huán)保公共服務(wù)等情況進(jìn)行初步考察，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并嘗試在協(xié)商民主理念指導(dǎo)下就如何解決上述問(wèn)題，構(gòu)建一套行之有效的NGO參與環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制給出自己的思考。

一、非政府組織參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況與既有障礙

（一）我國(guó)環(huán)境非政府組織的演變與特征

NGO是獨(dú)立于政府體系之外的具有一定程度公共性質(zhì)并承擔(dān)一定公共職能的社會(huì)組織。它們通常具有非政府性、非營(yíng)利性、公益性或共益性、志愿性四個(gè)方面的基本屬性[2]。我國(guó)的NGO是在改革開放的進(jìn)程中得以產(chǎn)生并且逐步發(fā)展的。20世紀(jì)90年代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)確立起來(lái)的同時(shí)，“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的格局得以改變，在潛意識(shí)里已經(jīng)認(rèn)同了“小政府—大社會(huì)”的改革目標(biāo)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，社會(huì)各領(lǐng)域都在自上而下地下放權(quán)力，出現(xiàn)了大量政府做不好、市場(chǎng)又不愿做或者也做不好的社會(huì)公共事務(wù)，客觀上為NGO的發(fā)展創(chuàng)造了公共空間。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域就是其中一個(gè)具有代表性的公共空間。ENGO也成為NGO中最活躍的組成部分之一。基于NGO的定義，ENGO可界定為：專門處理環(huán)保事務(wù)或以環(huán)境保護(hù)為目的開展活動(dòng)的非政府組織，即以環(huán)境保護(hù)為宗旨，不以營(yíng)利為目的，不具有行政權(quán)力，并為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織[3]。

在我國(guó)，環(huán)境非政府組織經(jīng)歷了從無(wú)到有、由少到多、由弱到強(qiáng)的演變過(guò)程?？傮w上看，我國(guó)ENGO的發(fā)展呈現(xiàn)出以下趨勢(shì)：第一，ENGO數(shù)量逐步提升，分布區(qū)域逐步拓展。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，截至2005年底，我國(guó)各類ENGO共有2768家，主要分布在北京、天津、上海、重慶及東部沿海地區(qū)，其次是湖南、湖北、四川、云南等生態(tài)資源豐富的省份。盡管我們沒有最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但ENGO數(shù)量的增長(zhǎng)和分布區(qū)域的擴(kuò)展已是不爭(zhēng)的事實(shí)。第二，ENGO的社會(huì)功能逐步從政策執(zhí)行參與演變?yōu)檎叱h參與。早期的ENGO多為政府設(shè)立或者與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其功能主要是配合政府，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的宣傳、教育；隨著環(huán)境保護(hù)公眾參與的興起，ENGO逐漸開始發(fā)揮其倡導(dǎo)、組織公眾參與環(huán)境政策制定，影響決策過(guò)程的功能。第三，ENGO的政策參與模式為自下而上與自上而下相結(jié)合，參與方式和途徑逐步多元化。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)總體上仍然是政府主導(dǎo)型的，環(huán)境保護(hù)公眾參與也以自上而下的政府主導(dǎo)為突出特征，公眾參與更多的是一種被動(dòng)式參與，而ENGO參與的主動(dòng)性更強(qiáng)，既有自上而下配合政府的一面，也有自下而上發(fā)起政策倡議、表達(dá)民間意志、監(jiān)督政府公權(quán)力行使的一面。相應(yīng)的，參與方式也從政策宣傳拓展到政策倡議，從事后的政策執(zhí)行參與拓展到事前的政策制定和事中的政策評(píng)估參與，從被動(dòng)接受政府單方面的“通告”“咨詢”“安撫”到與政府平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)合作治理[4]。

由于與人類生存的環(huán)境息息相關(guān)，除具備一般NGO的基本屬性外，ENGO還有自己的特征：首先，更為廣泛的公眾基礎(chǔ)，成員分布行業(yè)廣。與其他領(lǐng)域的NGO不同，生態(tài)環(huán)境是所有人賴以生存的基本條件，保護(hù)生態(tài)環(huán)境與每一位公民的日常生活休戚相關(guān)，任何人都不能置身事外，無(wú)動(dòng)于衷。分析ENGO志愿者的來(lái)源和行業(yè)構(gòu)成，我們可以發(fā)現(xiàn)，既有社會(huì)精英，也有普通居民；既有退下來(lái)的政府官員、專業(yè)的企業(yè)家，也有大學(xué)教授、媒體記者；既有本土居民，也有海外留學(xué)歸國(guó)人員；既有富甲一方的大亨，也有窮無(wú)立錐之地的無(wú)產(chǎn)者。其次，更強(qiáng)的專業(yè)性要求，更高的準(zhǔn)入門檻。與一般的慈善組織只需具備常識(shí)和同理心不同，環(huán)境保護(hù)涉及到水、氣、聲、固廢甚至放射性物質(zhì)等，相關(guān)的污染防治與綜合利用、無(wú)害化處置等均需要組織者和志愿者具備一定的專業(yè)知識(shí)，至少是相較普通公眾更為豐富的知識(shí)。ENGO組織內(nèi)部必須有專擅某一方面環(huán)保知識(shí)的成員，并且將這種知識(shí)以大眾化、通俗化的方式向其他組織成員以及公眾傳播，必要的時(shí)候還需借助儀器設(shè)備的操作與演練。所以，國(guó)內(nèi)外成功的ENGO無(wú)不聚集了許多環(huán)境方面的專家和學(xué)者。再者，更為豐富的種類，更為多元的活動(dòng)形式。ENGO種類繁多，根據(jù)發(fā)起主體的不同，可將我國(guó)的ENGO分為政府主導(dǎo)成立的、民間自發(fā)生成的、學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體和具有國(guó)際性質(zhì)的四類；依據(jù)ENGO是否通過(guò)注冊(cè)，取得法律認(rèn)可的身份和地位，可將其分為合法和非法兩大類，而合法登記的ENGO，又可按其登記的形式，分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三個(gè)大的類別，三者在組織構(gòu)成、性質(zhì)和運(yùn)作機(jī)制上存在重大區(qū)別；依據(jù)ENGO開展活動(dòng)的主要載體、媒介和外在形式，可以將之區(qū)分為實(shí)體型、虛擬型和復(fù)合型三種；根據(jù)ENGO在社會(huì)功能上的差異性，可將其劃分為動(dòng)員資源型、公益服務(wù)型、社會(huì)協(xié)調(diào)型和政策倡導(dǎo)型四種。此外，按照組織構(gòu)成，可以將ENGO分為會(huì)員制和非會(huì)員制；按照資源動(dòng)員方式可以將其分為公募型和非公募型；按照活動(dòng)形式可以將之分為資助型、項(xiàng)目型和服務(wù)型；按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域，可以將其分為專項(xiàng)型和綜合型[5]。不同類型的ENGO其活動(dòng)目標(biāo)各有差別，功能各有側(cè)重，組織活動(dòng)形式也大相徑庭，既有基于利他主義的公益或共益精神動(dòng)員資源，開展志愿活動(dòng)的，也有應(yīng)對(duì)各種環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)提供服務(wù)拓展環(huán)境保護(hù)公眾參與空間，通過(guò)向政府舉報(bào)、向媒體曝光、向法院提起環(huán)境公益訴訟等方式維護(hù)并增進(jìn)環(huán)境公共利益的；既有在政府與公眾之間架起溝通的橋梁，以組織的方式表達(dá)公眾意愿和訴求的，也有直接通過(guò)與政府部門合作，在主流媒體發(fā)聲，企圖影響環(huán)境立法和公共政策的。

（二）ENGO參與環(huán)境治理的問(wèn)題與障礙

總體而言，我國(guó)ENGO起步晚，成長(zhǎng)快，因而也面臨著諸多問(wèn)題與障礙，制約了其自身發(fā)展和功能的發(fā)揮。

就ENGO參與環(huán)境治理而言，我們可以從兩個(gè)層面進(jìn)行分析：一是公眾參與ENGO的情況；二是ENGO參與環(huán)保政策制定與執(zhí)行監(jiān)督的情況。就前者而言，根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查，借助媒體提升影響力，漸進(jìn)取得社會(huì)公眾的支持已成為我國(guó)ENGO的共同做法，有79.4%的ENGO被媒體報(bào)道宣傳過(guò)，90%以上的ENGO經(jīng)常組織公眾參與環(huán)?；顒?dòng)，63.4%的ENGO與學(xué)校有合作關(guān)系，41.7%的ENGO與研究機(jī)構(gòu)有合作，我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)ENGO的支持率已達(dá)69.5%。但是，由于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)源于自上而下的推行，而非自下而上的推動(dòng)，早期的ENGO多由政府部門發(fā)起成立，因而缺乏活力，是“聽話的乖孩子”而不是“能干的好孩子”。這些ENGO對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，獨(dú)立活動(dòng)能力弱，與社會(huì)公眾溝通少，缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ)，公眾不能或不愿參與ENGO[3]。即便是現(xiàn)在，一些企業(yè)尤其是污染企業(yè)擔(dān)心ENGO發(fā)展壯大后對(duì)其自身監(jiān)督的力度加大，將對(duì)其自身既得利益和發(fā)展空間構(gòu)成威脅；普通公眾對(duì)ENGO的了解還不夠深入，環(huán)保志愿服務(wù)的意識(shí)還比較淡薄。這些都給ENGO吸引人才、籌集資金、招募志愿者、開展活動(dòng)帶來(lái)了困難和阻力。如同市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，受制于其自身的局限性，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈；政府的理性也不是無(wú)限的，政府規(guī)制的作用也有局限，會(huì)出現(xiàn)政府失靈；作為獨(dú)立于政府與市場(chǎng)之外的第三部門，ENGO在其發(fā)展過(guò)程中也可能遭遇“志愿失靈”。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙基于美國(guó)NGO發(fā)展的歷史，首先提出了“志愿失靈”這一概念，并將其具體情形概括為四個(gè)方面：一是能力的不充分。NGO往往無(wú)法獲得足夠充分和可依賴的資源以提供普遍而均等的公共服務(wù)。二是特殊性。NGO及其捐助者永遠(yuǎn)只是社會(huì)公眾中的一小部分，其公共服務(wù)的受惠對(duì)象也只能是一小部分群體，在NGO活動(dòng)中，服務(wù)缺口和資源浪費(fèi)始終并存。三是組織結(jié)構(gòu)的父權(quán)性。NGO中掌握最多資源者對(duì)于組織的運(yùn)作與決策具有最大的影響力,他們并不總是根據(jù)組織的宗旨和社會(huì)的需要使用資源。四是業(yè)余性。NGO長(zhǎng)期依賴未受過(guò)正式專業(yè)訓(xùn)練的志愿者來(lái)從事服務(wù)，且對(duì)其成員無(wú)法提供具競(jìng)爭(zhēng)力的薪資，難以吸引專業(yè)人員的參與[6]。

結(jié)合我國(guó)ENGO發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢(shì)，我們將ENGO在參與環(huán)境治理中遇到的問(wèn)題與障礙總結(jié)為如下幾個(gè)方面。

1.公民社會(huì)發(fā)育不全，ENGO成長(zhǎng)的社會(huì)資源不足

雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體地位早已在我國(guó)確立，但是我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是自上而下建立起來(lái)的政府主導(dǎo)型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與西方社會(huì)自下而上建立的成熟、完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍有較大的差別。由此帶來(lái)的后果之一便是市民社會(huì)的發(fā)育狀況不同，與西方國(guó)家發(fā)達(dá)的市民社會(huì)相比較，我國(guó)的市民社會(huì)尚處于發(fā)展、形成過(guò)程中，公民意識(shí)已然覺醒，但遠(yuǎn)未達(dá)致支撐起獨(dú)立于第一部門（市場(chǎng)）和第二部門（政府）之外的第三部門的程度。因此，我國(guó)現(xiàn)階段的ENGO總體上吸納社會(huì)資源的能力不足，對(duì)公眾吸引力不夠。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查，我國(guó)76.1%的ENGO沒有固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，僅有45.5%的國(guó)際ENGO駐大陸機(jī)構(gòu)、32.9%的政府部門發(fā)起成立的ENGO擁有相對(duì)固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，而民間自發(fā)組織和學(xué)生環(huán)保社團(tuán)中擁有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源的僅為20%左右[3]。沒有足夠的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，我國(guó)ENGO在人才、社會(huì)動(dòng)員與組織能力、政策制定與監(jiān)督執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)等方面均受到較大的制約，存在著諸多不足，自身參與環(huán)境治理的能力受限，對(duì)于環(huán)境公共事務(wù)的治理往往心有余而力不足。

2.政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，對(duì)ENGO的支持力度不夠

首先，很多政府部門對(duì)ENGO的積極作用仍然沒有正確的認(rèn)識(shí)，存在“怕添亂、惹麻煩”以及重管理輕發(fā)展、重監(jiān)管輕扶持的思想，缺乏積極主動(dòng)促進(jìn)ENGO發(fā)展的熱情，為ENGO參與環(huán)境治理提供的途徑、渠道和機(jī)制、條件都十分有限。其次，從管理制度上看，我國(guó)政府對(duì)ENGO的管理還是過(guò)于嚴(yán)苛，不利于ENGO組織的開放式發(fā)展。以設(shè)立ENGO的注冊(cè)登記制度為例，我國(guó)現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，民間組織應(yīng)當(dāng)有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員，個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)，并先經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，方可在民政部門注冊(cè)登記。且不論會(huì)員數(shù)量要求相較于《公司法》對(duì)設(shè)立有限責(zé)任公司等營(yíng)利組織高出天際，即便符合成員資格要求，要想取得注冊(cè)，還必須經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門同意，即通常所稱的必須“掛靠”在環(huán)保行政主管部門。這實(shí)際上是雙重審查：第一重是環(huán)保部門的審查，審查合格，同意“掛靠”；第二重是民政部門的審查，審查通過(guò)，才可注冊(cè)登記。在這一過(guò)程中，環(huán)保部門會(huì)出于自身部門利益的考慮，通常只會(huì)同意那些“聽話的乖孩子”，但是，對(duì)于“能干但不一定聽話的好孩子”則往往不能接受。民政部門對(duì)環(huán)保事務(wù)了解有限，往往只能進(jìn)行形式審查，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這種形式審查又往往會(huì)拘泥于形式而忽略了實(shí)質(zhì)?？傮w而言，無(wú)論是環(huán)保部門還是民政部門在審查時(shí)優(yōu)先考慮的都是降低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任，而ENGO的發(fā)展則被置于次要的位置上。經(jīng)過(guò)這雙重審查，能夠獲準(zhǔn)注冊(cè)登記的ENGO少之又少，大部分只能選擇在單位內(nèi)部注冊(cè)（如學(xué)生環(huán)保社團(tuán)在學(xué)校登記），或者在工商部門注冊(cè)為民辦企業(yè)，或者干脆不辦理任何登記注冊(cè)手續(xù)。這樣的監(jiān)管方式和結(jié)果顯然不利于ENGO的發(fā)展，也不利于環(huán)境公共事務(wù)的治理。再次，從經(jīng)費(fèi)上看，政府財(cái)政支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在世界各國(guó)，志愿捐款通常只占NGO開支的很小一部分，而政府資助卻占了較大的比例，如在荷蘭，第三部門近90%的開支是靠政府撥款；在瑞典，第三部門近2/3的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府[7]?？梢姡l(fā)達(dá)國(guó)家NGO的發(fā)達(dá)是與政府不遺余力的經(jīng)費(fèi)支持分不開的。而我國(guó)NGO，包括ENGO發(fā)展不充分，與政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持不到位也緊密相關(guān)。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了人民團(tuán)體和極少數(shù)政府重點(diǎn)支持的NGO之外，絕大多數(shù)NGO沒有渠道獲得來(lái)自政府的公共資金；同時(shí)，由于公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠制度落實(shí)不力，絕大多數(shù)NGO得不到相應(yīng)的稅收減免待遇。

3.ENGO的自身治理不暢，外部監(jiān)管不足，面臨信任危機(jī)

首先，分析ENGO的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不難發(fā)現(xiàn)，它是一種不同于私人產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)之外的公益產(chǎn)權(quán)，其特征是產(chǎn)權(quán)主體分離、所有者缺位、使用權(quán)受限、無(wú)自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益主體虛擬化，與之相關(guān)的利害關(guān)系者則多達(dá)七類，包括捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人、受益權(quán)人、實(shí)際受益人、捐贈(zèng)人所在地的政府和社會(huì)公眾、受益人所在地的政府和社會(huì)公眾以及組織內(nèi)部員工[2]。如此復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，若要達(dá)成完備的內(nèi)部治理殊為不易。目前，我國(guó)的ENGO無(wú)論是在對(duì)政府的獨(dú)立性，還是自身必要的信息公開與接受社會(huì)監(jiān)督的力度上都難以服眾。ENGO在性質(zhì)上為非營(yíng)利組織，但任何組織和團(tuán)體都有自己的立場(chǎng)和利益，這是不可改變的，ENGO可以作為政府和企業(yè)的監(jiān)督者，但監(jiān)督者也需要被監(jiān)督，否則，ENGO也完全有可能背離自己的目標(biāo)和宗旨，或者淪為政府部門的傳聲筒和提線木偶，或者被污染型企業(yè)所俘獲，采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)相悖的行動(dòng)。不解決這個(gè)問(wèn)題，ENGO參與環(huán)境治理的質(zhì)量和效果就難以保證，其社會(huì)公信力也難以樹立。

二、參與困境的破解——協(xié)商民主的引入

（一）協(xié)商民主與生態(tài)文明之契合

據(jù)政治學(xué)的學(xué)者考證，“協(xié)商民主”一詞是由美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特較早提出的，但是真正賦予其動(dòng)力的是伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩。隨后更多的學(xué)者將其作為一種使決策具有合法性的機(jī)制[8]。對(duì)于我國(guó)法學(xué)界而言，真正關(guān)注協(xié)商民主在很大程度上得益于羅爾斯和哈貝馬斯兩位學(xué)者的深入闡述，尤其是后者，被認(rèn)為“對(duì)協(xié)商民主論述最深刻”[9]。在我國(guó)，協(xié)商民主的主流定義為：自由平等的公民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的真實(shí)共同體中，通過(guò)對(duì)話、討論、辯論等過(guò)程，形成合法決策的民主形式[10]。無(wú)論是對(duì)政治學(xué)還是法學(xué)而言，協(xié)商民主契合了現(xiàn)代公共行政多元性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性、預(yù)防性、全球性的發(fā)展趨勢(shì)。

在世界各國(guó)意識(shí)到環(huán)境、生態(tài)對(duì)人類社會(huì)發(fā)展的意義之后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐漸被各國(guó)家所重視。德國(guó)在提出了警察國(guó)家、社會(huì)國(guó)家之后，又提出了“環(huán)境國(guó)家”，即以保護(hù)環(huán)境為主要任務(wù)的國(guó)家[11]。日本1959年之后伴隨著高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題而進(jìn)入新的歷史階段——“環(huán)境時(shí)期”，人們逐漸意識(shí)到環(huán)境權(quán)的重要性。在我國(guó)，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告站在全局和戰(zhàn)略的高度，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局。有學(xué)者認(rèn)為，人類文明發(fā)展的最高形態(tài)就是生態(tài)文明，而生態(tài)治理的路徑就是協(xié)商民主。生態(tài)文明建設(shè)需要協(xié)商民主，也成就了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域各種形式的協(xié)商民主實(shí)踐。

（二）協(xié)商民主與環(huán)保公眾參與之互動(dòng)

誠(chéng)如學(xué)者所言，環(huán)境治理作為最早開展公眾參與實(shí)踐的領(lǐng)域，有關(guān)公眾參與的程序和保障規(guī)定散見于相關(guān)文件中，加上網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播和推廣，其法制化程度也相對(duì)完善，早已成為協(xié)商民主制度化實(shí)踐的實(shí)驗(yàn)田[12]。環(huán)保領(lǐng)域公眾參與實(shí)踐至少?gòu)娜齻€(gè)方面為協(xié)商民主的制度化提供了先行實(shí)驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)。一是根據(jù)不同的適用領(lǐng)域適用不同的協(xié)商民主實(shí)施機(jī)制。二是建立多元化的協(xié)商民主形式?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第六至十八條具體規(guī)定了問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、受理和處理舉報(bào)、支持公益訴訟、項(xiàng)目資助、購(gòu)買服務(wù)等多種公眾參與或者促成公眾參與的具體方式。這些規(guī)定是在對(duì)過(guò)往環(huán)境保護(hù)公眾參與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上作出的，這些方式是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)而行之有效的，對(duì)其他領(lǐng)域開展協(xié)商民主具有顯著的借鑒意義。三是豐富協(xié)商民主的主體。環(huán)境事務(wù)的一大特點(diǎn)是必須直面“廣度的利益沖突和決策權(quán)衡”和“高度的科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn)”[13]。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為例，被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表，而如何確定則應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素合理選擇。

根據(jù)美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯的研究，公共參與的難題在于：第一，影響力在公共管理者和公眾之間的比例分配；第二，公共管理者對(duì)公共決策過(guò)程參與人員的選擇；第三，公眾參與形式的選擇；第四，如何在特定的情況下或者在日常工作中，在與公民的接觸中管理公眾參與。上述難題如果不能妥善地解決，公共參與將會(huì)給我們帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的成本，甚至引發(fā)從公眾譏諷到公共決策的完全癱瘓的風(fēng)險(xiǎn)[14]。協(xié)商民主理論為我們解決上述難題提供了亟需的理論上的指導(dǎo)：首先，協(xié)商民主承認(rèn)多元利益，認(rèn)為民主的實(shí)現(xiàn)離不開利益相關(guān)者的有序參與，民主的尺度可以通過(guò)公眾參與的普遍性和廣泛性來(lái)衡量。這就從根本上解決了由政府（公共管理者）“決定”公眾參與分享多大份額的 “影響力”問(wèn)題。其次，協(xié)商民主既有決策機(jī)構(gòu)的正式協(xié)商，也有公共領(lǐng)域的非正式協(xié)商，而且這兩種協(xié)商還相互滲透、相互交融。再次，協(xié)商民主的制度化體系是多層次的，以此便可與豐富的協(xié)商內(nèi)容完美匹配。最后，ENGO參與環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)民主的重要方式之一，相較于代議民主而言，它是一種直接民主。直接民主既可能使民主更為直接地實(shí)現(xiàn)，但同時(shí)也可能引發(fā)意見分歧，久議不決，甚至分化對(duì)立，各自為戰(zhàn)。協(xié)商民主的協(xié)商機(jī)制正是預(yù)防和解決上述問(wèn)題的最佳機(jī)制。因此，環(huán)境保護(hù)公眾參與過(guò)程中無(wú)論有多少不同的聲音，它都能包容；無(wú)論有多少不同的利益主張，它都能調(diào)和。

（三）協(xié)商民主與環(huán)境非政府組織之關(guān)聯(lián)

ENGO具有反映公眾利益訴求、提高公民參與等功能優(yōu)勢(shì)，在訴求表達(dá)、輿情引導(dǎo)、協(xié)商促進(jìn)、公益服務(wù)等方面承擔(dān)著重要角色。而在當(dāng)下中國(guó)，普通民眾的環(huán)保觀念正在逐步形成，維權(quán)意識(shí)也在不斷成長(zhǎng)，但總體而言，仍處于較低的水平，且不同區(qū)域、不同群體環(huán)保認(rèn)知水平參差不齊，面對(duì)具體問(wèn)題時(shí)，只關(guān)心眼前利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光；只盯住局部利益，缺乏大局觀；即便公眾有足夠的認(rèn)知水平、參與能力和意愿，行政當(dāng)局亦鼎力支持，分散的、原子化的個(gè)體也很難在與利益集團(tuán)的博弈中取得優(yōu)勢(shì)。公眾個(gè)體參與“代表環(huán)境利益時(shí)的組織能力不足與表達(dá)環(huán)境價(jià)值時(shí)存在漏洞”的弊端可通過(guò)ENGO予以彌補(bǔ)[15]。ENGO發(fā)揮此種功用的最佳平臺(tái)和載體莫過(guò)于協(xié)商民主。在協(xié)商民主機(jī)制中，ENGO既可以在政府與公眾之間架起溝通的橋梁，又可以憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)獨(dú)立發(fā)聲，表達(dá)自己保護(hù)環(huán)境的訴求和策略。ENGO等其他主體參與到環(huán)境保護(hù)中，互相制衡，使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)，打破了以往解決環(huán)境問(wèn)題的傳統(tǒng)思路，從而推動(dòng)環(huán)境規(guī)制從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型[1]。

三、協(xié)商民主視野下非政府組織參與環(huán)境治理的實(shí)施機(jī)制

我國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都有開展協(xié)商民主的廣泛實(shí)踐，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域亦不遑多讓。雖然在廣泛的行政實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如治安承包責(zé)任制、工商行政指導(dǎo)、反壟斷執(zhí)法和解等各種類型的帶有協(xié)商因素的現(xiàn)象，但是，如前所述，環(huán)保公眾參與是開展協(xié)商民主實(shí)踐最早最活躍的領(lǐng)域，協(xié)商在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中所發(fā)揮的作用無(wú)疑是最為突出的。以下，文章就試圖從實(shí)踐中去總結(jié)和發(fā)掘如何在協(xié)商民主的理論基礎(chǔ)上完善ENGO參與環(huán)境治理的實(shí)施機(jī)制。

（一）嘉興模式及其啟示

《綠水青山就是金山銀山：中國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署就不同國(guó)家走向可持續(xù)發(fā)展道路的不同經(jīng)驗(yàn)、模式和途徑進(jìn)行研究形成的重要報(bào)告。該報(bào)告專門提到了嘉興模式對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要意義。嘉興模式始于浙江省嘉興市，在該模式內(nèi)，ENGO為地方政府的環(huán)境決策提供支持，為公眾參與環(huán)境治理的渠道與機(jī)制提供了成功的示范。有學(xué)者將嘉興模式概括為“一會(huì)三團(tuán)一中心”。“三團(tuán)”是指市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)。市民檢查團(tuán)主要參與環(huán)保“飛行監(jiān)測(cè)”、監(jiān)督環(huán)保信用不良企業(yè)整改以及“摘帽”驗(yàn)收工作，其成員通過(guò)《嘉興日?qǐng)?bào)》公開招聘；專家服務(wù)團(tuán)為企業(yè)提供環(huán)保技術(shù)支撐，其成員多為環(huán)境保護(hù)某一子領(lǐng)域的專家；生態(tài)文明宣講團(tuán)主要是到機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)、學(xué)校等開展生態(tài)環(huán)保主題宣講，其成員多半來(lái)自市民檢查團(tuán)或者專家服務(wù)團(tuán)，包括大專院校環(huán)保相關(guān)專業(yè)教師、ENGO代表、具有一定環(huán)保和法律知識(shí)的工程師、律師等?！耙粫?huì)”則指各級(jí)環(huán)保聯(lián)合會(huì)（分會(huì)），由各地環(huán)保行政主管部門負(fù)責(zé)人兼任聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)人，組建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家?guī)?，?shí)行產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和環(huán)境學(xué)會(huì)參與環(huán)境管理改革試點(diǎn)，下設(shè)十二個(gè)地區(qū)（專業(yè)）委員會(huì)，推進(jìn)各類ENGO的行業(yè)自律和自治，使之成為公眾參與環(huán)境保護(hù)的大舞臺(tái)?！耙恢行摹敝腑h(huán)境維權(quán)中心，中心最初由環(huán)保聯(lián)合會(huì)（分會(huì)）設(shè)立環(huán)境維權(quán)部，以律師事務(wù)所為主體，組織市民代表依法開展環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，后活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)展，包括開展環(huán)境權(quán)益知識(shí)的宣傳教育活動(dòng)，開展環(huán)保法律法規(guī)和政策的咨詢服務(wù)，代理各類環(huán)境訴訟案件，代理非訴訟環(huán)境法律事務(wù)[12]。

早在1998年聯(lián)合國(guó)《奧胡斯公約》，就對(duì)包括ENGO在內(nèi)的“公眾”參與環(huán)境保護(hù)作出了明確的規(guī)定。過(guò)去，我們一直著力于學(xué)習(xí)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)公眾參與經(jīng)驗(yàn)，但是西方的環(huán)保公眾參與有其獨(dú)特的歷史背景和社會(huì)條件，如果不加消化吸收，盲目引進(jìn)，難免南橘北枳。嘉興模式的可貴之處正在于，它是在中國(guó)本土生成的環(huán)境保護(hù)公眾參與模式，與西方的公眾參與既有共同之處，也有著顯著的區(qū)別，正如嘉興市環(huán)保聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)萬(wàn)加華所言，嘉興模式是在政府支持下進(jìn)而推動(dòng)公眾充分參與環(huán)境治理的一條路[16]。它顯然不同于西方社會(huì)那種自下而上生成的環(huán)保公眾參與，更為重要的是本土生長(zhǎng)出來(lái)的嘉興模式更為適合我國(guó)國(guó)情和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，更接地氣，也更具有典型示范和推廣應(yīng)用的價(jià)值與意義。中國(guó)傳統(tǒng)文化歷來(lái)都有“以和為貴”的理念，發(fā)展到現(xiàn)代“和諧社會(huì)”已成為國(guó)家治理追求的重要目標(biāo)之一，也正是在這樣的背景下，協(xié)商民主被寫入執(zhí)政黨的報(bào)告，這種性質(zhì)的文化為協(xié)商民主及其指導(dǎo)下的ENGO參與環(huán)境治理提供了良好的精神資源和文化環(huán)境。

（二）ENGO與政府協(xié)商合作的環(huán)境治理

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)越來(lái)越高，要求只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)，相應(yīng)地政府的環(huán)境治理任務(wù)就會(huì)越來(lái)越重。但是，無(wú)論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是我國(guó)，以政府為唯一治理主體、以命令-控制為主要治理手段的環(huán)境治理都不同程度地遭遇到執(zhí)行赤字等嚴(yán)峻的問(wèn)題，表明現(xiàn)有的治理方式已不能對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境事務(wù)作出有效的回應(yīng)。在傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式下，政府壟斷了一切公共性質(zhì)的環(huán)境事務(wù)，其他社會(huì)主體基本沒有參與環(huán)境治理的空間和機(jī)會(huì)。嘉興模式的成功之處便在于，盡管政府依然是環(huán)境治理的主導(dǎo)，但是隨著政府環(huán)境治理過(guò)程的不斷開放，市場(chǎng)和公眾的力量得到了前所未有的作用空間，其所具有的能力也得到了來(lái)自政府的前所未有的重視，ENGO與企業(yè)、公民、大眾傳媒乃至國(guó)際組織都成為環(huán)境治理的主體，共同構(gòu)建了“大環(huán)保模式”[12]。然而，這僅僅是第一步，ENGO參與環(huán)境治理的空間還非常廣闊，參與的路徑還需不斷擴(kuò)展，參與的效力也需不斷提升，最終可能形成一種理想的局面是包括政府、ENGO等多方主體的多元共治或者合作治理。以下，文章僅從協(xié)商民主的視角就環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域ENGO與政府之間合作治理的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制從協(xié)商主體、過(guò)程、結(jié)果等方面作一框架性的勾勒。

1.協(xié)商主體：環(huán)境非政府組織地位的確立

已有研究對(duì)于NGO的主體地位，要么避而不談，要么將其主體性置于“公眾”這一大主體之內(nèi)予以模糊化。但“公眾參與”這一概念的內(nèi)涵本身不論在理論還是實(shí)踐層面都較為模糊，更為合理的做法是將NGO作為獨(dú)立的、可參與治理的多元主體之一[17]。ENGO不僅自身參與協(xié)商和共治，更重要的是它能夠發(fā)揮社會(huì) “粘合劑”“潤(rùn)滑劑”“減震閥”等多重功能，吸納社會(huì)各階層、各群體和公民個(gè)人參與到環(huán)境治理之中，從而為協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)奠定前提與基礎(chǔ)。協(xié)商民主的協(xié)商不是封閉的體系，而是開放的系統(tǒng)，它的參與主體范圍并不固定，也沒有邊界，凡是與相關(guān)環(huán)境公共事務(wù)有利害關(guān)系的主體都是潛在的協(xié)商主體。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，國(guó)家與社會(huì)治理需要為社會(huì)全程參與重大決策創(chuàng)造條件，并構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整、內(nèi)容全面的協(xié)商民主體制，拓展各類主體參與民主協(xié)商的渠道。這就意味著中央已經(jīng)明確了NGO的民主參與主體身份，從而從政策層面為ENGO參與環(huán)境治理打開了綠色通道。我們所要做的是從意識(shí)上樹立ENGO的多元共治主體地位，從體制機(jī)制上為ENGO參與環(huán)境治理創(chuàng)造良好的條件，從行動(dòng)上大力支持和配合ENGO的各項(xiàng)公益活動(dòng)。

2.協(xié)商過(guò)程：環(huán)境非政府組織參與的方式

協(xié)商不僅是單純的信息交流，更是復(fù)雜的利益衡量，環(huán)境多元共治的實(shí)質(zhì)是法治和功能的治理?，F(xiàn)代環(huán)境規(guī)制面向規(guī)制過(guò)程的要求，需要ENGO參與環(huán)境治理。ENGO參與環(huán)境治理不僅關(guān)注規(guī)制活動(dòng)的結(jié)果，更注重規(guī)制活動(dòng)的過(guò)程。政府與ENGO合作治理過(guò)程中的協(xié)商不是僵化和程式性的，而是彈性和富于變化性的，其以環(huán)境治理為戰(zhàn)略方向，采用各種手段，尋找各種資源為達(dá)成目標(biāo)而服務(wù)。環(huán)境治理不同于傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制的保守，作為一種新型的事物，其較少地受到傳統(tǒng)規(guī)則與制度體系的約束，能夠較為靈活地因應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問(wèn)題的變化，從而做出有效的調(diào)控，這正是現(xiàn)代社會(huì)所需要的。協(xié)商主體與協(xié)商過(guò)程也是緊密聯(lián)系的：一方面，基于現(xiàn)有制度化參與渠道的拓展和深化，以及參與效度的不斷提升，ENGO可依據(jù)其參與路徑的法治化和參與結(jié)果的有效性進(jìn)一步強(qiáng)化其作為環(huán)境治理主體的合法性[17]；另一方面，ENGO參與環(huán)境治理的主體合法性必將進(jìn)一步促進(jìn)其自身的發(fā)展和進(jìn)步，推動(dòng)其協(xié)商民主和決策參與能力的提升，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)參與方式的進(jìn)一步豐富和參與領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展。就目前而言，ENGO對(duì)環(huán)境治理的參與總體而言還處于一個(gè)較低的水平之上，類似嘉興模式所體現(xiàn)出的那種參與程度和參與效果的還鳳毛麟角。為了進(jìn)一步促進(jìn)ENGO的參與，強(qiáng)化其與政府之間的合作治理，除座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等常規(guī)的參與方式之外，文章認(rèn)為應(yīng)著重開發(fā)以下幾個(gè)方面的參與途徑和方式：

一是政府向ENGO購(gòu)買公共服務(wù)。對(duì)此，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第十八條已有明確的規(guī)定。很多地方政府也出臺(tái)過(guò)相關(guān)的規(guī)范性文件或者配套政策，如杭州市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍、承接主體、方式與程序、資金安排及支付和績(jī)效管理等作了較為全面和細(xì)致的規(guī)定，其雖然不是專門針對(duì)環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)事項(xiàng)，但環(huán)保事務(wù)顯然是包括在其中的，可以參照?qǐng)?zhí)行。可見，政府購(gòu)買ENGO提供的環(huán)境公共服務(wù)在法律和制度層面已不存在不可逾越的障礙，真正的問(wèn)題來(lái)自于實(shí)踐中的操作，掣肘的因素有兩方面。一方面是政府部門及其工作人員能不能解放思想，能不能做到能放則放，主動(dòng)放手，積極支持；另一方面則是ENGO自身能否加強(qiáng)管理，加快發(fā)展，提能增效，不負(fù)重托。因此，首先，還是要加強(qiáng)政府自身的改革，繼續(xù)堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、服務(wù)為本的大方向，政府可以放權(quán)給社會(huì)組織的能放盡放，由社會(huì)組織提供的環(huán)境公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)盡量都交由社會(huì)組織承擔(dān)，凡是社會(huì)組織有積極性、適合承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)或者政府規(guī)制失靈、需要社會(huì)組織解決的環(huán)境公共問(wèn)題，都可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等各種方式交由ENGO來(lái)實(shí)施。其次，要?jiǎng)?chuàng)造條件培育、發(fā)展、壯大ENGO，提升ENGO提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力與水平。ENGO與其他非營(yíng)利組織一樣，缺少營(yíng)利性企業(yè)所具有個(gè)人利益激勵(lì)機(jī)制（所有者缺位）、提高效率的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（受益者沒有選擇機(jī)會(huì)）以及評(píng)價(jià)機(jī)制 （沒有企業(yè)利潤(rùn)這個(gè)顯示最終業(yè)績(jī)的客觀標(biāo)準(zhǔn)）。為此，唯有加強(qiáng)ENGO業(yè)績(jī)信息的透明度（disclosure）、分析（analysis）、發(fā)布（dissemination）ENGO的工作業(yè)績(jī)，對(duì)不遵守以上規(guī)定的ENGO進(jìn)行懲罰[18]，方能加強(qiáng)對(duì)ENGO的管理，促進(jìn)ENGO修煉好內(nèi)功，在資金、人才、社會(huì)動(dòng)員與組織能力、政策制定與監(jiān)督執(zhí)行的效率等方面全面提升，實(shí)質(zhì)性提高自身參與環(huán)境治理的能力，在政府開放相關(guān)的參與平臺(tái)和渠道時(shí)，能夠乘勢(shì)而上，順勢(shì)而為，充分彰顯第三部門相對(duì)于第一部門和第二部門的獨(dú)特價(jià)值。

二是鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)ENGO參與環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是指為了保護(hù)環(huán)境公益，以損害或可能損害環(huán)境公益的行為為對(duì)象，以制止損害環(huán)境公益行為并追究公益損害人相應(yīng)法律責(zé)任為目的，向法院提出的訴訟[19]。雖然環(huán)境公益訴訟是個(gè)案的，但是其影響卻是深遠(yuǎn)的。環(huán)境治理的成功既需要面上的推進(jìn)，也需要點(diǎn)上的突破，而環(huán)境公益訴訟則正是那個(gè)可以撬動(dòng)整個(gè)環(huán)境治理體系的支點(diǎn)。具體而言，環(huán)境公益訴訟具有推動(dòng)環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行，促使政府積極守法；促進(jìn)環(huán)境法規(guī)的解釋與適用，促成新的權(quán)利生成；通過(guò)對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)改變現(xiàn)行的環(huán)境公共政策或者確立新的政策；借助法院裁判對(duì)未來(lái)社會(huì)變革起到引領(lǐng)作用等功能[20]。環(huán)境公益訴訟的過(guò)程其實(shí)很大程度上也是ENGO為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的與相關(guān)的利益主體進(jìn)行協(xié)商的過(guò)程，很多環(huán)境公益訴訟案件最后通過(guò)調(diào)解或者和解等方式結(jié)案其實(shí)從側(cè)面證明了這一點(diǎn)?！董h(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)司法解釋已經(jīng)明確賦予部分ENGO以提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，具備條件的ENGO要充分利用環(huán)境公益訴訟的制度擴(kuò)散效應(yīng)，積極主動(dòng)地提起或者支持提起環(huán)境公益訴訟，力求通過(guò)個(gè)案突破由點(diǎn)及面地推動(dòng)相關(guān)環(huán)境治理方式的變革；尚不具備條件的，也要加快發(fā)展，盡快加入公益訴訟原告資格的隊(duì)伍；大部分不能作為原告的ENGO也不應(yīng)當(dāng)置身事外，應(yīng)該通過(guò)參與調(diào)查取證、給予人員和經(jīng)費(fèi)支持等方式參與進(jìn)來(lái)。

三是建立“政府-ENGO-社區(qū)（村）”三位一體的合作體系[21]。在現(xiàn)代政體下，政府與非營(yíng)利組織處于一個(gè)相互合作的空間，因此，合伙與合作而非沖突與競(jìng)爭(zhēng)，是政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)的法則[22]。薩拉蒙也認(rèn)為，隨著福利國(guó)家的盛行，政府行政權(quán)的擴(kuò)張，非營(yíng)利部門不僅不會(huì)因此而縮減，相反，其與政府的關(guān)系應(yīng)是從所謂的“沖突”走向“合作”[23]。申言之，政府往往由于過(guò)度科層化而缺乏對(duì)社會(huì)需求的及時(shí)回應(yīng)，而且人們對(duì)政府這個(gè)利維坦總是抱著懷疑的態(tài)度。相比之下，NGO比較有彈性，能夠根據(jù)服務(wù)對(duì)象需求的不同提供相應(yīng)的服務(wù)，能夠在較小的范圍內(nèi)開展服務(wù)，能夠激發(fā)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)。正是由于政府和非營(yíng)利組織在各自組織特征上的互補(bǔ)，政府出于對(duì)服務(wù)提供成本的考慮，與NGO之間建立起了合作關(guān)系，從而既可以保持較小的政府規(guī)模，又能夠較好地完成公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的任務(wù)[24]。相應(yīng)地，NGO的任務(wù)是找到一種同政府妥協(xié)的辦法，在得到政府足夠的法律和財(cái)政支持的同時(shí)又保持相當(dāng)程度的獨(dú)立性和自主權(quán)[25]。社區(qū)（村）是公眾參與公共事務(wù)（集體事務(wù)）治理的最經(jīng)常的場(chǎng)域，是任何一個(gè)公民在時(shí)空上最為親近的平臺(tái)，也是開展協(xié)商民主活動(dòng)最為合適的載體之一。社區(qū)居委會(huì)（村委會(huì)）本身是我國(guó)的基層群眾性自治組織，對(duì)社區(qū)（村）內(nèi)的居（村）民最為熟悉，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共事務(wù)的治理離不開社區(qū)（村）等基層組織作用的發(fā)揮。而正如彼得·德魯克曾經(jīng)指出的，政府必須面對(duì)一個(gè)事實(shí)，即政府的確不能做、也不擅長(zhǎng)社會(huì)或社區(qū)工作[22]。此種狀況正是ENGO登上舞臺(tái)，發(fā)揮其在政府與公眾之間的粘合劑與橋梁紐帶作用的最佳時(shí)空。ENGO可以與社區(qū) （村）合作，首先在社區(qū)（村）內(nèi)開展環(huán)境公共事務(wù)的民主協(xié)商，解決社區(qū)（村）內(nèi)的公共環(huán)境議題，在此過(guò)程中增強(qiáng)居（村）民的環(huán)保意識(shí)，培養(yǎng)其參與環(huán)境治理的能力；繼而將社區(qū)（村）內(nèi)的協(xié)商擴(kuò)展至社區(qū)（村）與政府及其職能部門之間的協(xié)商，形成類似嘉興模式中政府、企業(yè)、ENGO、大眾傳媒、個(gè)體公民乃至國(guó)際組織都成為環(huán)境治理的主體的“大環(huán)保模式”。如此，既能推動(dòng)協(xié)商民主在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的發(fā)展，也能為環(huán)境多元共治提供助力。

3.協(xié)商結(jié)果：環(huán)境非政府組織參與的責(zé)任承擔(dān)

NGO發(fā)育充分的西方社會(huì)，學(xué)者早已發(fā)現(xiàn)NGO在公共物品的提供中存在 “志愿失靈”的現(xiàn)象。而我國(guó)NGO的“志愿失靈”也不可避免。赫茲琳杰認(rèn)為，由于在非營(yíng)利組織中缺少企業(yè)所具有的三種責(zé)任機(jī)制，所以其參與環(huán)境治理可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)甚至要高于私人部門，并提出在非營(yíng)利組織的管理中引進(jìn)DADS法，對(duì)不遵守以上規(guī)定的組織進(jìn)行懲罰[18]。這些研究成果對(duì)于我們建立ENGO參與環(huán)境治理的責(zé)任機(jī)制具有一定的參考意義。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)階段ENGO發(fā)展的狀況來(lái)看，我們重點(diǎn)要防范的是以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。一是ENGO與政府的混同問(wèn)題。在我國(guó)，大部分ENGO都或多或少地存在著“官方背景”，ENGO在資金、資源、發(fā)展空間等方面很大程度上依賴于政府對(duì)其的扶持，其獨(dú)立性和公信力堪憂，很可能出現(xiàn)ENGO與地方政府（部門）互相勾結(jié)狼狽為奸以損害公眾利益為代價(jià)各取所需的情況。二是ENGO的營(yíng)利化即市場(chǎng)化或商業(yè)化傾向問(wèn)題。市場(chǎng)化、商業(yè)化從短期來(lái)看，有助于解決ENGO活動(dòng)資金不足的問(wèn)題，但從長(zhǎng)期看，則可能對(duì)其賴以生存的基礎(chǔ)——獨(dú)立于第一部門和第二部門的民主社會(huì)公平正義價(jià)值代表者和代言人角色造成侵蝕。三是ENGO的腐敗行為問(wèn)題。ENGO一旦參與公共治理，染指了公共權(quán)力，便存在腐敗或者被污染企業(yè)俘獲的風(fēng)險(xiǎn)，我們必須提前預(yù)防。對(duì)此，除了引進(jìn)上述DADS法之外，我們還應(yīng)注意充分發(fā)揮大眾媒體的輿論監(jiān)督作用和第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督作用。

四、結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)，政府、市場(chǎng)和公眾作為三支結(jié)構(gòu)性的力量而存在，形成一種“多中心環(huán)境管制結(jié)構(gòu)”，而三者之間的合作與沖突也將重新塑造我國(guó)環(huán)境規(guī)制的結(jié)構(gòu)與形態(tài)[26]。

在環(huán)境治理問(wèn)題上，政府承擔(dān)著不容推卸的責(zé)任和義務(wù)，在一定范圍和一定階段內(nèi)，政府發(fā)揮環(huán)境治理的主導(dǎo)作用至關(guān)重要，但是，現(xiàn)代意義上的政府都是有限政府——有限理性的政府，超出了一定的范圍和限度，政府的作用和功能會(huì)相應(yīng)遞減。如果一味依賴政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題大包大攬，不僅不能推進(jìn)環(huán)境治理，反而會(huì)給環(huán)境治理造成困局。良好的環(huán)境是公共產(chǎn)品，享有良好的環(huán)境是所有公民的一項(xiàng)基本權(quán)利；相應(yīng)的，保護(hù)和改善環(huán)境不僅僅是政府的責(zé)任，也是全體公民的義務(wù)，面對(duì)諸如跨界水污染和全國(guó)范圍內(nèi)的霧霾等環(huán)境公害，沒有任何個(gè)人能置身事外。因此，環(huán)境治理從一開始就需要公眾的參與，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也成為協(xié)商民主實(shí)踐的最肥沃的土壤。但是，單個(gè)個(gè)體的力量是十分有限的，只有個(gè)體與個(gè)體聯(lián)合，形成強(qiáng)有力的組織，才能從根本上在公眾參與和民主協(xié)商過(guò)程中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。 ENGO正是我們需要的組織，它們介于政府與公民之間，獨(dú)立于政府和公民個(gè)體之外，為了追求組織設(shè)立的目標(biāo)，達(dá)成其組織章程確定的宗旨，成為特定的環(huán)境公共利益和環(huán)境權(quán)利主體的代言人和捍衛(wèi)者，一方面，比政府更貼近公眾；另一方面，又較公眾更了解政府，天然地具備促成政府與公眾之間協(xié)商一致的獨(dú)特身份與資源，其可以借助受委托代替政府提供環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、代為提起環(huán)境公益訴訟、與社區(qū)（村）等基層群眾自治組織合作等方式促成政府與企業(yè)、公民、社會(huì)組織民主協(xié)商的環(huán)境合作治理。但無(wú)論是已有的國(guó)家治理研究，還是ENGO的專題研究，ENGO作為環(huán)境治理主體資格合法性的路徑建構(gòu)問(wèn)題均未予以充分討論；ENGO沒有得到充分發(fā)展，國(guó)家對(duì)ENGO的法律制度建設(shè)不夠完善，ENGO也沒有用盡現(xiàn)有的法律資源促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)，公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)效仍不明顯。建立ENGO參與環(huán)境保護(hù)的協(xié)商民主機(jī)制，既能直接促進(jìn)協(xié)商民主在我國(guó)的進(jìn)一步實(shí)踐與探索，又能促進(jìn)NGO作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系中多元主體之一極地位的確立，并間接促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)育和健全。借助協(xié)商民主理論和機(jī)制，促進(jìn)NGO更為廣泛和深入地參與環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)，提高其參與效力和效益的具體路徑和方法，則是需要我們繼續(xù)探討的課題。