劉義華

2017年10月18日，黨的十九大在北京召開。在黨的十九大報告中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面深化國家監(jiān)察體制改革，全域推廣國家監(jiān)察試點(diǎn)工作做出了決策部署。其中，用留置取代“兩規(guī)”措施②作為黨中央依法賦予監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的關(guān)鍵性措施而備受矚目。以留置取代“兩規(guī)”，實現(xiàn)了黨內(nèi)反腐敗調(diào)查措施走向法治化、規(guī)范化，解決了長期想解決而沒有解決的法治難題，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力。但是，留置措施作為能夠限制人身自由的一種強(qiáng)有力的措施，背后隱藏著監(jiān)察權(quán)力濫用的隱患。留置措施的使用不當(dāng)會導(dǎo)致被調(diào)查者的人身自由遭受侵犯，嚴(yán)重時會危及被調(diào)查人的生命權(quán)及健康權(quán)。因此，對留置措施有必要予以認(rèn)真思考，謹(jǐn)慎對待。

一、什么是留置措施？

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》③（以下簡稱《監(jiān)察法（草案）》）已經(jīng)公布并面向社會公開征求意見。在《監(jiān)察法》（草案）規(guī)定的十二項監(jiān)察措施中，諸如談話、訊問、詢問等措施，此前在有關(guān)法律、法規(guī)等文件中均有不同程度的表述，在實踐中適用也較為規(guī)范。相較而言，留置這一措施在此前的監(jiān)察體制、偵查體制中并無涉及，在《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律條文中也未曾有過此項規(guī)定［1］?！度嗣窬旆ā返诰艞l第二款所規(guī)定的“留置盤問”針對一般的涉嫌違法犯罪的人員，是公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪活動、維護(hù)社會治安的行政管理活動。公安機(jī)關(guān)為實施繼續(xù)盤問④而采取的留置具有行政性質(zhì)，與監(jiān)察委員會的留置措施的定位有所區(qū)別。而在刑事司法活動中，類似留置措施的指定居所監(jiān)視居住則屬于《刑事訴訟法》規(guī)定的五種強(qiáng)制措施之一。有權(quán)適用強(qiáng)制措施的主體是公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院，其他任何國家、機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個人都無權(quán)采取強(qiáng)制措施［2］。從性質(zhì)上來說，監(jiān)察委員會代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)⑤，與公安、檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)完全不同。反腐敗針對的職務(wù)犯罪也區(qū)別于一般刑事犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡單套用司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施⑥。因此，留置措施既不屬于公安機(jī)關(guān)行使警察權(quán)時的一種行政拘束，也不是檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)時的一種措施，而是一項為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)所量身定制的新措施。

二、留置措施的功能、性質(zhì)及法律適用

留置措施作為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)，確保調(diào)查順利推進(jìn)的有力工具，在構(gòu)建一個系統(tǒng)的反腐敗體系過程中發(fā)揮了三重功能：對被調(diào)查者而言，他具有直接限制其人身自由，控制被調(diào)查人人身活動的功能；對其他公權(quán)力行使的主體而言，留置措施的采取起到一個間接的警示、震懾功能，形成針對腐敗行為的高壓態(tài)勢，讓腐敗分子有所畏懼；對社會環(huán)境而言，通過新聞媒體對留置措施的宣傳，能向社會民眾釋放并傳遞國家正始終堅定不移地進(jìn)行反腐敗斗爭的信息，彰顯國家嚴(yán)懲腐敗的決心和懲治腐敗的力度。留置具有控制犯罪和保障人權(quán)的雙重性質(zhì)。從控制犯罪活動的方面看，留置能夠防止被調(diào)查人自殺或逃跑，排除被調(diào)查人采取毀滅、偽造證據(jù)等妨礙調(diào)查工作的行為保證調(diào)查取證工作的開展，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動順利進(jìn)行。從保障人權(quán)的方面看，科學(xué)適用留置能夠避免監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人私權(quán)利過度、超比例干預(yù)和侵害，對被調(diào)查人提供人權(quán)保障。

但是在正式的《國家監(jiān)察法》出臺以前，留置措施暫時面臨于法無據(jù)的窘境，如何解決留置的法律適用是當(dāng)前面臨的棘手問題。事實上，留置措施的法律適用，不僅牽涉到監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用何種有效的法律規(guī)范來調(diào)整留置實施者與被留置人之間的法律關(guān)系問題，更關(guān)系到檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)如何處理《監(jiān)察法》的法律適用問題。在正式的《國家監(jiān)察法》尚未出臺前，因留置措施引發(fā)的個案糾紛是參照適用刑事訴訟法還是行政強(qiáng)制法？由哪個主體來適用，是僅能監(jiān)察機(jī)關(guān)適用還是司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)均能適用？《國家監(jiān)察法》出臺后，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間又如何協(xié)調(diào)適用《國家監(jiān)察法》調(diào)整留置產(chǎn)生的法律關(guān)系？這些都是值得思考的問題，也是現(xiàn)階段國家監(jiān)察體制改革予以重點(diǎn)關(guān)注的問題。

三、留置措施的權(quán)能屬性

監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠?qū)嵤┫拗迫松碜杂傻牧糁么胧├^而有效履行監(jiān)察職責(zé)，背后依靠的正是強(qiáng)大的國家監(jiān)察權(quán)。國家監(jiān)察權(quán)的設(shè)立正在重構(gòu)憲法確立的由立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)組成的權(quán)力分配格局。獨(dú)立監(jiān)察權(quán)作為我國政治權(quán)力的“新族”加入權(quán)力體系已成定局［3］。監(jiān)察權(quán)，就其本質(zhì)而言屬于監(jiān)督權(quán)。設(shè)立獨(dú)立監(jiān)察權(quán)，不僅是為了整合監(jiān)督資源，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，其深層的、最重要的目的是要把過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整分解，將分散的監(jiān)督資源整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化［4］。我國的監(jiān)察體制改革是涉及政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，是政治體制的重大改革、國家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計。

事實上，監(jiān)察制度作為對公權(quán)力實行監(jiān)督、制約的一種政治制度，它是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，政治體系中不可缺少的一個重要組成部分，任何缺少監(jiān)察制度設(shè)計的政治體系，均談不上是一種成熟的政治體系。此次國家監(jiān)察體制改革中設(shè)立的監(jiān)察委員會，使“一府兩院”變成“一府一委兩院”的新體制。這種將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離的安排保證了監(jiān)察委員會能夠?qū)覚?quán)力實現(xiàn)全面監(jiān)察，但同時也對監(jiān)察委員會自身行使監(jiān)察權(quán)提出更高的要求。如果監(jiān)察權(quán)過大過于集中，失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉(zhuǎn)化為貪腐之源的一部分［5］。國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計⑦。面對這場至關(guān)重要的政治改革，須防止其改革過猶不及。監(jiān)察權(quán)作為立法權(quán)之下與行政權(quán)、司法權(quán)并立的權(quán)力，與其他國家權(quán)力之間相互制約和監(jiān)督的制度設(shè)計是必不可少的。

四、留置措施的權(quán)力規(guī)范運(yùn)行

“有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”［6］只有設(shè)置過邊界的權(quán)力才能不違背設(shè)計的初衷，真正發(fā)揮保障權(quán)利的作用。留置作為體現(xiàn)新晉監(jiān)察權(quán)的代表，其限制或剝奪人身自由的權(quán)能就決定了如果要對監(jiān)察權(quán)進(jìn)行約束控制，首先就從規(guī)范留置開始。為了規(guī)范留置措施的適用，應(yīng)明確留置措施應(yīng)遵循的原則，行使的主體，適用的對象，留置的期限、場所以及救濟(jì)機(jī)制等，從而為監(jiān)察委員會依法行使留置措施提供有益的參考。

（一）留置措施應(yīng)遵循的法治原則

法者，治之端也。一切重大改革，于法也概莫能先，法治是先行者。凡屬重大改革都要于法有據(jù)⑧，要深化國家監(jiān)察體制改革，就必須確保在法治軌道上推進(jìn)改革。作為一項嶄新的監(jiān)察措施，對留置措施的適用必須遵循基本的法治原則，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，以抑制公權(quán)力適用的任意性。

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施應(yīng)當(dāng)堅持依憲依法，實事求是的原則。留置的適用主體、對象、適用條件、程序等具體內(nèi)容都應(yīng)在《國家監(jiān)察法》中予以明確；同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)在適用留置之時，必須按照《國家監(jiān)察法》中明確的法律規(guī)定適用，不能任意適用留置，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

其次，留置措施的適用應(yīng)遵循人權(quán)保障原則。自2004年《憲法修正案》⑨首次將“人權(quán)”概念上升為國家的憲法規(guī)范以來，尊重和保障人權(quán)已經(jīng)成為中國法治國家建設(shè)的核心價值。在世界范圍內(nèi)，維護(hù)和保障人權(quán)更是一項基本道義原則。1948年《世界人權(quán)宣言》將人權(quán)列入國際法范疇。尊重人權(quán)和保障人權(quán)是人類文明進(jìn)步的發(fā)展趨勢［7］。被監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的對象首先是一個人，他的人格尊嚴(yán)，生命安全和人身自由必須受到尊重和保護(hù)。留置措施的采取不能與人權(quán)保護(hù)的理念背道而馳。

再次，實施留置的過程應(yīng)當(dāng)給予正當(dāng)程序的保障。法諺有云：程序是法治與人治的分水嶺。嚴(yán)格的程序正義對規(guī)范留置措施的依法行使，全面保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益有著特殊的重要意義，一方面可以確保監(jiān)察委員會在執(zhí)法過程中做到中立公正，嚴(yán)守辦案期限，全面落實告知、通知、送達(dá)等制度；另一方面嚴(yán)格的程序是保障被調(diào)查人員實體權(quán)利的重要機(jī)制，也是被調(diào)查人員權(quán)利受到侵害時能夠獲得救濟(jì)的重要途徑。監(jiān)察機(jī)關(guān)在適用留置之時必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，不得非法留置、先留后批，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

最后，留置的適用應(yīng)符合比例原則。比例原則（德：Grundsatz der Ver?ltnism?βigkeit）屬于法治原則的范疇。它要求行為手段必須與行為目的相協(xié)調(diào)，對公民私權(quán)利的干預(yù)要降低到最低的限度，“不可用大炮打小鳥”，“不要為煮一個雞蛋而燒一幢房”。這一具有公法帝王條款美譽(yù)的原則又包含了三項子原則，即適當(dāng)性、必要性和利益衡量原則。其中，適當(dāng)性原則（Geeignetheit）旨在解決目的與手段之間的關(guān)系，監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人適用留置時，其留置的期限應(yīng)與被調(diào)查人的人身危險程度和涉及犯罪事實的輕重程度相適應(yīng)。而必要性原則（Erforderlichkeit）旨在解決手段與手段之間的關(guān)系。當(dāng)有多種手段可實現(xiàn)法律目的時，一定要選擇最小侵害公民利益的手段。監(jiān)察委員會在能夠不適用留置措施，而適用其他手段（例如談話、訊問、詢問等手段）亦能達(dá)到維護(hù)社會公共秩序及保護(hù)社會與公民法益之目的時，則應(yīng)不優(yōu)先行使留置的權(quán)力。

（二）留置措施適用的對象、階段和條件

1．留置適用的對象和階段

監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)，在內(nèi)容上既包含對公權(quán)力主體違紀(jì)違法的調(diào)查，也包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪的調(diào)查。根據(jù)調(diào)查的內(nèi)容和性質(zhì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般會隨著調(diào)查的深入經(jīng)歷三個層次的調(diào)查階段：這三個階段分別是違紀(jì)行為調(diào)查階段、違法行為（包括嚴(yán)重職務(wù)違法）和職務(wù)犯罪行為立案調(diào)查階段。但是，這三個調(diào)查階段并不都能采取留置措施。理由是留置措施作為一項能限制和剝奪人身自由的一種強(qiáng)制調(diào)查手段應(yīng)當(dāng)慎思慎用，不能縱情恣意不受限制。留置手段的采取應(yīng)與違紀(jì)、違法或犯罪的情節(jié)相匹配，普通的違紀(jì)違法尚不足以動用留置，要防止留置權(quán)力的使用過當(dāng)。留置權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循必要性和謙抑性原則，對留置措施采取的對象、時間節(jié)點(diǎn)都要進(jìn)行嚴(yán)格限定。留置措施僅適用于涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪且已被立案調(diào)查的監(jiān)察對象，針對普通違紀(jì)違法的調(diào)查階段不能采取留置措施，只有在對職務(wù)犯罪立案調(diào)查的階段才可以實施留置。另外，職務(wù)犯罪存在對合犯（行賄受賄等）和共同職務(wù)犯罪的情形，對于涉嫌向監(jiān)察對象行賄犯罪或共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以采取留置措施⑩。

2．留置啟動的審批條件

啟動程序是留置措施的第一步程序［8］。采取留置措施必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)和報批、報送程序。要形成一個自上而下完整的審批體系來規(guī)范留置措施的適用，監(jiān)察人員未經(jīng)批準(zhǔn)不得非法留置，先留后批。具體審批手續(xù)和報批、報送程序如下：

首先。監(jiān)察人員根據(jù)掌握的違紀(jì)、違法或職務(wù)犯罪事實和相關(guān)證據(jù)，認(rèn)定需對被調(diào)查人員使用留置措施的，需要填寫《采取監(jiān)察措施申請書》（以下簡稱《申請書》），申請書后附《監(jiān)察措施采取審批表》（以下簡稱《審批表》），先呈報案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)人審核?！渡暾垥分饕d明被調(diào)查人員的基本信息、主要職務(wù)、被留置的法定事由及開始留置的日期等事項?！秾徟怼犯接谏暾垥?，在上面可注明部門負(fù)責(zé)人的審核意見和監(jiān)察委員會主要負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)意見。

其次，案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)人在收到監(jiān)察人員報送的《申請書》后，應(yīng)及時對被調(diào)查人員使用留置措施的事由進(jìn)行實質(zhì)性審查，認(rèn)為確有必要使用留置措施的，則在《審批表》上簽署同意的審核意見。之后，按照程序呈報給監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)成員集體決定（監(jiān)委主任、副主任、常委組成），并由監(jiān)察委員會主要負(fù)責(zé)人審批。若有必要，監(jiān)察委員會主要負(fù)責(zé)人可以召集監(jiān)察人員進(jìn)行分析和討論。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體決定不同意實施留置，則應(yīng)在《審批表》中“不同意的理由”一欄中簽署意見，并對不同意的理由予以詳實說明。

最后，按照權(quán)限管理體系向上級進(jìn)行報批、報送。留置措施的審批報送分為兩種情況：

第一，在直轄市行政區(qū)域內(nèi)，由于層級只有基層和市級兩級，因此在留置措施的審批上，采取的是由同級黨委負(fù)責(zé)人審批，即需要采取留置的案件（包括使用和解除），需由監(jiān)察委員會報同級黨委負(fù)責(zé)人研究決定后作出，并報上級監(jiān)察委員會備案。

第二，在省域行政區(qū)域內(nèi)，監(jiān)察委員會分為三級，包括：省級、地市級、縣區(qū)（市）級。首先，省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不需要同級黨委決定。其中，市級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施涉及市管監(jiān)察對象的，須報告市委主要領(lǐng)導(dǎo)；縣（市、區(qū)）級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施涉及縣（市、區(qū)）管監(jiān)察對象的，報告縣（市、區(qū)）委主要領(lǐng)導(dǎo)。其次，省級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，由本機(jī)關(guān)集體討論決定，并向中華人民共和國監(jiān)察委員會備案，但不需要再經(jīng)同級黨委負(fù)責(zé)人同意。若采取留置措施涉及省管監(jiān)察對象的，還須報告省委主要領(lǐng)導(dǎo)。上一級監(jiān)察委員會主要負(fù)責(zé)人須在收到《呈報表》后48小時內(nèi)作出同意與否的審批意見。若有必要，上一級監(jiān)察委員會可以召集下一級監(jiān)察人員匯報案情。

（三）留置措施的實施

經(jīng)過審批后的留置措施需要遵照一定的實體和程序規(guī)則執(zhí)行。留置措施的實施關(guān)涉被調(diào)查人員的切身利益，應(yīng)對留置的通知、留置的場所、期限、訊問地點(diǎn)以及告知家屬等這幾個方面進(jìn)行明確。

首先，采取留置措施前應(yīng)先履行通知手續(xù)。在采取留置措施之前，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣讀留置決定。留置措施應(yīng)由2名以上監(jiān)察人員執(zhí)行，在組織實施的過程中執(zhí)行人員應(yīng)持有監(jiān)委工作證件并出示《留置令》?！读糁昧睢酚杀O(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽署，其上載明執(zhí)行留置的理由、留置執(zhí)行開始的時間、留置的場所、被調(diào)查人員的救濟(jì)方式等內(nèi)容；執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)面告知被調(diào)查人員留置理由、時間、留置地點(diǎn)等基本信息，并要求被調(diào)查人員在《留置令》回執(zhí)上簽字。如果被調(diào)查人在逃的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以填寫《通緝通知書》交付公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布《通緝令》。

其次，采取留置措施后要送所留置。宣布完留置決定后，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時及時將被留置人送入監(jiān)察機(jī)關(guān)指定的留置場所。留置的場所原則上為各級監(jiān)察機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)的原“兩規(guī)”場所和公安機(jī)關(guān)管理的留置場所（看守所），充分利用原有場所，不再新建留置場所。被留置人需要異地留置的，由上級監(jiān)察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門協(xié)調(diào)處理。監(jiān)察機(jī)關(guān)留置被調(diào)查人的時間不得超過三個月；特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)，可以延長一次，延長時間不得超過三個月，留置最長不得超過六個月。要注意的是，執(zhí)行人員在帶離被調(diào)查人的過程中，為防止被調(diào)查人員的武力反抗、逃逸、自殺、自殘等行為，監(jiān)察人員應(yīng)享有強(qiáng)制帶離被調(diào)查人員至法定場所的權(quán)限；在到達(dá)留置場所后，除應(yīng)按照規(guī)定辦理留置手續(xù)外，監(jiān)察人員應(yīng)對被調(diào)查人員隨身攜帶的通訊工具、證件、其他物品等統(tǒng)一保管，并辦理《暫予保管物品登記表》。

再次，被留置人送入留置場所后應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)訊問。被調(diào)查人被送至留置場所后，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)對被留置人進(jìn)行訊問，訊問一般在白天，確需夜間訊問的，原則上不得超過當(dāng)天23時。訊問應(yīng)當(dāng)由2名調(diào)查人員實施，訊問時，調(diào)查人員須出具《留置詢問單》。訊問必須在留置場所的詢問室內(nèi)進(jìn)行，訊問的過程要全程同步錄音錄像。訊問過程中嚴(yán)禁刑訊逼供和誘供，嚴(yán)禁發(fā)生侮辱、體罰等行為，要切實保障被調(diào)查人正常休息及就餐、治療等權(quán)益。此外，調(diào)查人員在訊問時應(yīng)遵守公安機(jī)關(guān)留置場所的規(guī)定，確有特殊要求的，須提前與公安機(jī)關(guān)留置場所溝通。

最后，履行告知手續(xù)。采取留置措施后，除有礙調(diào)查或無法通知外，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)將留置情況以書面形式通知被調(diào)查人員的同住成年家屬和其所在單位。同時，監(jiān)察人員應(yīng)將《通知書》副本送達(dá)給被調(diào)查人員的同住成年家屬和其所在單位。沒有通知的，應(yīng)當(dāng)注明原因并附與卷宗之后。

（四）留置措施的解除

留置措施的解除分為兩種情形：一種是監(jiān)察機(jī)關(guān)主動解除留置措施；另一種是留置措施自動解除。主動解除一般分為二種情況，一種是留置期限已經(jīng)屆滿，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查審理尚未終結(jié)的；第二種情況是經(jīng)調(diào)查審理后，調(diào)查人員認(rèn)為被調(diào)查人的行為不構(gòu)成職務(wù)犯罪尚不需要移送司法機(jī)關(guān)的，調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)及時提出解除留置措施的意見并報監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。但不排除出現(xiàn)其他應(yīng)當(dāng)主動解除留置措施的情形，由監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人決定并報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。留置解除后，監(jiān)察機(jī)關(guān)要出具《解除留置措施決定書》交于被留置人，并及時通知其親屬或單位負(fù)責(zé)人到留置場所辦理交接手續(xù)。被留置人收到《決定書》后應(yīng)在回執(zhí)上簽名。如果經(jīng)調(diào)查核實，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為被調(diào)查人員確有職務(wù)犯罪行為的，在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)作出逮捕決定或者其他強(qiáng)制措施后，留置措施自動解除。

（五）被留置人的權(quán)利保障

權(quán)力能保障權(quán)利，也能侵害權(quán)利。對公民權(quán)利的保障與限制存在著對立統(tǒng)一關(guān)系［9］。對權(quán)力的限制和對權(quán)利的保障體現(xiàn)了個人主義與社群主義的對立與統(tǒng)一。監(jiān)察權(quán)的設(shè)置重新調(diào)整了國家權(quán)力的分配結(jié)構(gòu)，其本意是為了更好的保障公民的合法權(quán)利。但我們應(yīng)該清楚的看到，任何一項為了保障權(quán)利的權(quán)力，其本身就可能成為侵害權(quán)利的根源。留置措施作為一項強(qiáng)制性措施，在某種程度上限制了被調(diào)查人員的人身自由，因此在規(guī)范留置程序運(yùn)行的同時，也應(yīng)盡可能地保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益。被留置人的權(quán)利保障問題，集中顯現(xiàn)于以下三個方面：

一是留置期間能否折抵刑期的問題?！缎谭ā贰缎淌略V訟法》等明確規(guī)定，有關(guān)判處管制的，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，先行羈押一日折抵刑期一日?。刑期折抵，實際上是刑法中一項體現(xiàn)人權(quán)保障與人性關(guān)懷的救濟(jì)手段。人身自由權(quán)是憲法賦予公民的最基本、也是最重要的權(quán)利。人身自由不能“無因無果”地被限制或剝奪［10］。那些未有最終確定性裁判根據(jù)的羈押適用，縱然有合法性之根據(jù)，但在問題尚未最終搞清的情況下，就把人身自由權(quán)利加以剝奪或限制，實則是對人身自由權(quán)利與法律正當(dāng)性的一種踐踏與損害?；凇坝袡?quán)利必有救濟(jì)的基本原理，為了兼顧追訴犯罪的法律功利需要與公民人身權(quán)利的現(xiàn)實保護(hù)之間的平衡，需對因先行羈押的適用及其客觀上造成的人身自由“損害”予以救濟(jì)。回觀《監(jiān)察法（草案）》上所規(guī)定的留置措施，留置措施雖然為調(diào)查涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪所必需，但其事實上的人權(quán)侵害性不可規(guī)避，這一點(diǎn)與刑法上所規(guī)定的先行羈押相一致。另外，從性質(zhì)上分析，留置與先行羈押都屬于能夠強(qiáng)制剝奪、限制公民人身自由的措施，可以說，留置是與羈押接近且程度輕于羈押的準(zhǔn)羈押措施。在實施效果上，留置措施的期限、執(zhí)行方式、場所等也與羈押情形類似。因此，留置期間也應(yīng)當(dāng)同先行羈押一樣，產(chǎn)生折抵刑期的效果。具體而言，當(dāng)被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，如果被法院判處管制的，則留置一日折抵管制刑期二日；如果被法院判處拘役、有期徒刑的，則留置一日折抵拘役、有期徒刑一日。

二是留置期間律師是否能介入的問題。雖然黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在適用“雙規(guī)”“雙指”時不可能允許律師介入，《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》等規(guī)范性文件也都未曾有相關(guān)規(guī)定。從以往職務(wù)犯罪案件辦理流程來看，行政監(jiān)察期間被調(diào)查人員也不能委托律師，更談不上與律師會見。但一項優(yōu)越的制度設(shè)計是需要勇敢嘗試的，任何制度的成功都是在不斷地嘗試中進(jìn)步、發(fā)展并得到完善的。刑事羈押期間尚且允許律師參與，舉重以言輕，留置是與羈押接近且程度輕于羈押的準(zhǔn)羈押措施，必須考慮律師的辯護(hù)權(quán)和介入權(quán)問題，“不能因怕給公權(quán)力添麻煩而（將律師）拒之門外”［11］。何況，留置期間允許律師介入不僅能確保被調(diào)查人員具備必要的防御能力，防止調(diào)查過程中出現(xiàn)事實認(rèn)定偏差乃至錯誤導(dǎo)致合法權(quán)利的侵害，同時也能監(jiān)督監(jiān)察人員的用權(quán)情況，保證留置的權(quán)力不被濫用。實現(xiàn)程序公正和人權(quán)保障的基本要求，也彰顯了我國作為人權(quán)大國的擔(dān)當(dāng)與風(fēng)范?？傮w而言，律師的介入是“利大于弊”的。筆者認(rèn)為，在留置期間自監(jiān)察人員對被調(diào)查人員采取第一次訊問之日起，被調(diào)查人員就有權(quán)委托律師。但涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪和特別重大賄賂犯罪案件的，律師會見被調(diào)查人員的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察委員會許可。

三是留置期間能否保證被調(diào)查人的安全問題。留置手段畢竟是為了調(diào)查能順利開展而采取的強(qiáng)制手段，在沒有律師介入的前提下被留置人的確處于被動、無助的狀態(tài)。倘若被調(diào)查人始終閉口不言，調(diào)查人員為了能盡快突破案件難免會對被調(diào)查者進(jìn)行刑訊逼供或者誘供。有時也會出現(xiàn)侮辱、虐待、打罵、體罰或變相體罰被調(diào)查人員的情況。甚至?xí)霈F(xiàn)對被調(diào)查人以家屬為籌碼實施恐嚇、威脅以達(dá)到精神折磨的效果。被調(diào)查人如果不堪忍受產(chǎn)生自殘、自殺念頭，就容易出現(xiàn)安全事故。此外，被調(diào)查人群體普遍身體素質(zhì)較差，需要藥物維持身體機(jī)能的人員比例較多?。一旦對其進(jìn)行留置，如果沒有配套的醫(yī)療服務(wù)，被調(diào)查者的身體狀況會明顯下降，不利于后續(xù)調(diào)查工作的開展。鑒于上述情形，筆者認(rèn)為可以從這幾個方面提高留置措施的安全保障：

首先在防止刑訊、打罵方面，留置場所中的訊問室應(yīng)對訊問過程進(jìn)行全程錄音錄像，錄制工作由調(diào)查部門指定的安全人員負(fù)責(zé)。錄音、錄像資料應(yīng)實時拷貝，一式兩份，一份有調(diào)查部門自行保管，一份送案件監(jiān)督管理室備案核查，防止后期修改錄音錄像資料。對于同步錄音錄像資料，調(diào)查部門負(fù)責(zé)人和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)定期檢查，案件監(jiān)督管理室應(yīng)當(dāng)不定期監(jiān)察，確保能及時發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行上報并糾正。

其次，就訊問的時間和地點(diǎn)而言，訊問原則上不得在夜間進(jìn)行，訊問持續(xù)時間一般不得超過十二小時，并不得超過當(dāng)晚23時。在特殊情況下，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，訊問的時間可以適當(dāng)延長，但至遲不得超過當(dāng)晚24時。訊問必須在指定的訊問室進(jìn)行，調(diào)查人員在訊問時必須依法保障監(jiān)察對象及相關(guān)涉案人員的合法權(quán)益，充分聽取監(jiān)察對象及相關(guān)涉案人員的陳述和申辯。再次，就留置場所的生活設(shè)施與服務(wù)來說，被調(diào)查人員在留置場所后，要保障其必要的飲食和醫(yī)療服務(wù)。被調(diào)查人晚上休息的時間不得少于連續(xù)的六小時，中途不得突審。最后，案件監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)巡查力度，通過定時與不定時的巡查制度設(shè)計對留置場所的辦案情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題以書面形式上報監(jiān)察機(jī)關(guān)并通報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)。

五、留置措施的侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制

“有權(quán)利必有救濟(jì)”，權(quán)力如果要對權(quán)利加以約束，就必須同時配以救濟(jì)的途徑。如果個人權(quán)利已經(jīng)遭受權(quán)力的損害并形成了無法挽回的后果，則權(quán)利所受損失之負(fù)擔(dān)應(yīng)歸屬于行使權(quán)力之主體，并由該主體承擔(dān)賠償責(zé)任。當(dāng)權(quán)力上升至國家權(quán)力的高度時，與之對應(yīng)的負(fù)擔(dān)應(yīng)歸屬于國家，由行使國家權(quán)力的主體代表國家承擔(dān)賠償責(zé)任。國家賠償是一種制度，是一種能夠有效約束國家權(quán)力和政府行為的制度，更是一種對公民權(quán)利與利益予以救濟(jì)的制度［12］。監(jiān)察權(quán)作為一項國家權(quán)力，在行使監(jiān)察權(quán)的過程中不可避免存在侵害權(quán)利的可能，因監(jiān)察權(quán)的不當(dāng)使用而對公民個人權(quán)利產(chǎn)生損害后果的，對損害后果的救濟(jì)理應(yīng)在國家賠償?shù)恼{(diào)整范圍之中。

監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施是行使國家監(jiān)察權(quán)的具體體現(xiàn)，留置措施的使用不當(dāng)給被調(diào)查人造成損害的，其所產(chǎn)生的法效果與《國家賠償法》?的法效果一致。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施不當(dāng)造成被留置人的人身權(quán)遭受侵犯時，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。關(guān)于具體制度的設(shè)計，筆者認(rèn)為《國家監(jiān)察法》的制定要與《國家賠償法》相銜接，《國家監(jiān)察法》中應(yīng)規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置期間內(nèi)對被留置人實施刑訊逼供、毆打、虐待等行為，或者唆使、放縱他人實施毆打、虐待等行為造成被留置人身體傷害或者死亡的，受害人有權(quán)依據(jù)《國家賠償法》向監(jiān)察機(jī)關(guān)主張取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”此外，《國家賠償法》也確立了國家精神損害賠償制度，若留置期間調(diào)查人員對被留置人造成精神損害的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。

六、結(jié)語

留置取代“兩規(guī)”雖是一詞之變，但反映依法治腐從黨內(nèi)逐漸推向國家層面的重要過程，意味著反腐敗工作全面納入法治軌道上了一個新的臺階［13］。國家監(jiān)察體制改革作為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一部分，彰顯了我國特色社會主義的政治自信和道路自信。我們應(yīng)充分理解此次監(jiān)察體制改革的宏圖與決心。但是，我們也應(yīng)該看到，留置權(quán)若不加以約束，終將陷入權(quán)力腐化的泥潭。沒有相關(guān)配套制度的協(xié)同作用，國家監(jiān)察體制發(fā)揮的作用有限或難以發(fā)揮作用［14］。為防止監(jiān)察權(quán)力的濫用，保障被監(jiān)察者的合法權(quán)利不被侵害，就必須形成一套完整、嚴(yán)密的規(guī)則體系，從實體和程序規(guī)則上對留置措施加以有效約束，推動改革在法治軌道上穩(wěn)步前行。今后，有關(guān)監(jiān)察委員會適用技術(shù)調(diào)查措施的規(guī)范也必須予以重視。要加快監(jiān)察立法，確保改革于法有據(jù)。改革實踐中證明行之有效的，要及時上升為法律，把這一事關(guān)全局的重大政治改革落到制度實處。

注釋：

②黨的十九大報告第十三部分“堅定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”中明確指出：深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。——摘錄自《習(xí)近平十九大報告（全文）》。

③第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》進(jìn)行了審議。草案已在中國人大網(wǎng)（www．npc．gov．cn）公布，面向社會征求 意 見。網(wǎng) 址：http：／／www．npc．gov．cn／npc／flcazqyj／2017－11／06／content＿2032087．html．

④根據(jù)公安部2004年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，繼續(xù)盤問是法律賦予公安機(jī)關(guān)審查有違法犯罪嫌疑人員的一項強(qiáng)制性措施，實踐中被稱為“留置”。

⑤引自《積極探索實踐形成寶貴經(jīng)驗國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，新華網(wǎng)：http：／／news．xinhuanet．com／2017－11／05／c＿1121908387．htm，2017 年 11 月05日。

⑥深化監(jiān)察體制改革推進(jìn)試點(diǎn)工作之四——使黨的主張成為國家意志來源：中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站。

⑦中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，來源：中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站。

⑧2014年2月28日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議并發(fā)表重要講話。

⑨2004年憲法修正案規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”，從而確立了基本人權(quán)原則。

⑩《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第二十四條：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所：（一）涉及案情重大、復(fù)雜的；（二）可能逃跑、自殺的；（三）可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！辈莅傅囊?guī)定限定了只有在涉及嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的情形且監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查時才能實施留置措施。

? 參見《刑法》第41、44和47條以及《刑事訴訟法》第74條的相關(guān)規(guī)定。

? 《超九成公務(wù)員健康指標(biāo)至少一項異?！罚d《新京報》2017年3月14日第D04版。愛康集團(tuán)發(fā)布2016年《中國公務(wù)員健康綠皮書》?！毒G皮書》通過對304220份公務(wù)員人群常規(guī)體檢結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，在16類健康指標(biāo)中，92%的樣本人群至少一項指標(biāo)異常，頸椎異常、血脂、血糖異常、女性乳腺增生和超重肥胖成為檢出率最高的異常項，異常率均大于50%。糖尿病、頸椎病等需藥物維持類疾病常見，公務(wù)員群體健康狀況堪憂。

? 《國家賠償法》第2條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。本法規(guī)定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依照本法及時履行賠償義務(wù)。”此外，《國家賠償法》第17條規(guī)定：“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（四）刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的?！?/p>

［1］尹維達(dá)．留置措施初探［J］．太原理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017，35（02）．

［2］魏虹：《刑事訴訟法學(xué)》［M］，中國政法大學(xué)出版社，2014．7。

［3］魏昌東．國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位［J］．法學(xué)，2017，（03）．

［4］參見焦洪昌、古龍元：《從全國人大常委會看監(jiān)察體制改革》［M］，載《行政法學(xué)研究》2017年第4期，第4頁。

［5］童之偉．對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化［J］．法學(xué)評論，2017，35（01）．

［6］孟德斯鳩：《論法的精神：上卷》［M］，北京商務(wù)印書館，1961．154。

［7］徐顯明．世界人權(quán)的發(fā)展與中國人權(quán)的進(jìn)步——關(guān)于人權(quán)法律史的理論思考［J］．中共中央黨校學(xué)報，2008，（02）．

［8］王曉．監(jiān)察委員會的留置措施論要［J］．北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2017，15（02）．

［9］周葉中，李德龍．論公民權(quán)利保障與限制的對立統(tǒng)一［J］．華東政法學(xué)院學(xué)報，2003，（01）．

［10］石經(jīng)海．刑期折抵的理論定位［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2008，（02）．

［11］陳光中，邵?。覈O(jiān)察體制改革若干問題思考［J］．中國法學(xué)，2017，（04）．

［12］肖金明．完善和發(fā)展國家賠償制度——基于公民權(quán)益救濟(jì)的立場、賠償與補(bǔ)償協(xié)調(diào)的角度［J］．山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（03）．