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關(guān)鍵詞： 城市社區(qū)；居民自治；社區(qū)共治；基層治理

摘 要： 基層治理是城市社會(huì)治理最具體也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一。當(dāng)前，我國(guó)城市基層治理大體上可以劃分為“居民自治”和“社區(qū)共治”兩個(gè)不同層面。根據(jù)這兩個(gè)不同層面的治理特征，運(yùn)用類型化分析方法，可將城市基層治理分為無自治無共治型、有自治無共治型、無自治有共治型和有自治有共治型四種類型。這四種類型并無好壞之分，其發(fā)展也不是單向性的，因?yàn)榫用褡灾闻c社區(qū)共治之間互為前提和保障，同時(shí)又相互制約。

中圖分類號(hào)： C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 1001 2435（2017）06 0741 09

Key words： urban community；residents' selfgovernance；community shared governance；grassroots governance

Abstract：

Nowadays， the community governance is playing a more and more important role in cities of China. Starting from the analysis of the concept of the residents' selfgovernance and community shared governance， this paper makes four classifications concerning the community governance： neither residents' selfgovernance nor community shared governance （Type Ⅰ）， residents' selfgovernance without community shared governance （Type Ⅱ）， community shared governance without residents' selfgovernance （Type Ⅲ） and residents' selfgovernance with community shared governance （Type Ⅳ）. They have their own characteristics， their advantages and disadvantages. There is no best， only the most suitable. The local government should choose the model according to local conditions. Through this pursuit of a balanced development process， the dynamic capacity of community forms and improve， thereby promoting the urban community selfrenewal. It emerged that the residents' selfgovernance and community shared governance complement each other， and also mutual restraint. Finally， the construction of the urban community governance system will promote the theory and policy research work. During this process， it may be more effective if we pay more attention to the high development of information technology.

城市是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的中心，而社區(qū)則是構(gòu)成城市建設(shè)的基本單位。因此，關(guān)于城市多元治理體系的探討，我們必須深刻認(rèn)識(shí)到城市治理的源頭和支點(diǎn)均在社區(qū)。伴隨著我國(guó)20世紀(jì)90年代以來的住房制度改革等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革，城市社區(qū)的利益關(guān)系、權(quán)利沖突和治理格局也發(fā)生著深刻的變化。黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。據(jù)此，在實(shí)現(xiàn)公共利益、集體利益與個(gè)人利益均衡發(fā)展的道路上，厘清多元治理體系中“居民自治”與“社區(qū)共治”的關(guān)系類型及其發(fā)展邏輯，將有助于城市社區(qū)基層治理工作的創(chuàng)新和完善，進(jìn)而為完善我國(guó)社區(qū)治理體系夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、 問題的提出：城市社區(qū)治理中的自治與共治

在我國(guó)，社區(qū)建設(shè)不僅是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的過程，同時(shí)更是基層社會(huì)發(fā)育的進(jìn)程。一方面隨著社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，來自于市場(chǎng)和民間社會(huì)的力量獲得了更大的體制空間，并初步形成了自身資源汲取、機(jī)制獲得與利益表達(dá)的方式方法；另一方面國(guó)家通過社區(qū)建設(shè)，使基層政權(quán)建設(shè)不斷加強(qiáng)，工作重心也隨之不斷下沉。由于這兩方面的持續(xù)雙向作用力，城市基層社區(qū)在最近幾年也悄然發(fā)生了一些變化，其中最典型的有以下兩點(diǎn)。一是作為一個(gè)滿足市民生活、居住需求的實(shí)體，社區(qū)的資源供給系統(tǒng)變得越來越復(fù)雜。各級(jí)政府、市場(chǎng)以及林林總總的社區(qū)自治組織都成為了社區(qū)社會(huì)資源的供給方；二是社區(qū)層面的公共事務(wù)越來越依賴一種由多個(gè)相關(guān)組織共同參與決策和執(zhí)行的體系。多組織并存已然成為城市社區(qū)建設(shè)的新常態(tài)。這些變化都意味著政府曾經(jīng)作為單一主體的集權(quán)管理模式正逐漸朝向一個(gè)多元參與的治理模式演進(jìn)。

在這一從“單位制”到“社區(qū)制”的社會(huì)改革轉(zhuǎn)向中，針對(duì)城市基層社區(qū)的相關(guān)治理主體、治理機(jī)制以及治理行文的研究對(duì)于我們構(gòu)建中國(guó)城市社區(qū)治理體系至關(guān)重要?！爸卫怼保℅overnance）是各種公共的或私人的個(gè)體或機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，是一個(gè)持續(xù)的過程。通過治理，相互沖突或不同的利益會(huì)得以調(diào)和并進(jìn)而促成聯(lián)合行動(dòng)的產(chǎn)生。這其中既包括具有強(qiáng)制執(zhí)行力度的正式制度，也包含各種個(gè)體和機(jī)構(gòu)認(rèn)同或認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排。endprint

全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）在1995年發(fā)布的名為《天涯成比鄰》（Our Global Neighborhood）的研究報(bào)告《第一章：一個(gè)新世界》（Chapter One：A New World）中對(duì)“治理”一詞有詳盡的定義：“Governance is the sum of the many ways individuals and institutions， public and private， manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and cooperative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance， as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest.”全文鏈接：http：//www.gdrc.org/ugov/globalneighbourhood/ 。

可見，治理是以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，既涉及公共部門，也與私人相關(guān)，而其重心并不是所謂的規(guī)章制度，而是持續(xù)的互動(dòng)反饋。治理的本質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和社會(huì)認(rèn)同之上的協(xié)同合作。[1]46在治理的框架體系內(nèi)，管理的機(jī)制主要依靠的不再是政府的權(quán)威，而是各合作網(wǎng)絡(luò)的力量集合，其權(quán)力向度是多元且相互作用的，不再是單一自上而下的。受到有效監(jiān)督的政府、得到有效監(jiān)管的市場(chǎng)以及逐漸成熟的社會(huì)之間的有機(jī)結(jié)合是應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)的最佳選擇。[2]

在治理主體多元并進(jìn)、客體多樣化存在的發(fā)展過程中，城市基層治理中的首要任務(wù)就是解決社區(qū)活力與社區(qū)秩序的張力問題。當(dāng)下我國(guó)大城市基層治理工作中，居民自治與社區(qū)共治的良性運(yùn)行便是一劑良方?！熬用褡灾巍笔侵敢陨鐓^(qū)公共議題和居民需求為出發(fā)點(diǎn)，居民通過民主協(xié)商的方式共同參與社區(qū)公共事務(wù)，借助居民會(huì)議、議事會(huì)等制度載體，依靠居民公約等形式完善社區(qū)治理體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公益的行動(dòng)、過程和結(jié)構(gòu)。[3]15而“社區(qū)共治”則是指政府、社區(qū)組織及單位、其他非營(yíng)利組織、居民自組織等多方合作形成合力，供給社區(qū)公共產(chǎn)品，優(yōu)化社區(qū)秩序，推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的過程。

近年來，它們正受到學(xué)界越來越多的關(guān)注。“居民自治”是與社區(qū)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。居民自治的目的在于構(gòu)建地理意義上的社區(qū)共同體。其根本在于社區(qū)公共空間的塑造，其基本形態(tài)體現(xiàn)于居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與。在中國(guó)城市中，“社區(qū)共治”是通過社區(qū)建設(shè)來發(fā)育公民社會(huì)的復(fù)雜過程，因?yàn)檫@個(gè)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制決定了社會(huì)性力量以何種方式、在多大程度上發(fā)揮作用。[4]也有學(xué)者嘗試用一種自上而下和自下而上相結(jié)合的視角，去洞悉不同利益群體在社區(qū)治理實(shí)踐層面上的行動(dòng)策略，或者去分析國(guó)家和社會(huì)力量在社區(qū)建設(shè)過程中的微觀互動(dòng)圖景。[5]隨著社區(qū)研究的不斷深入，人們開始注意到社區(qū)中不同組織間的權(quán)力關(guān)系，以及建立這種權(quán)力關(guān)系所基于的邏輯。[6]現(xiàn)如今，伴隨著城市基層治理的不斷創(chuàng)新實(shí)踐，社區(qū)共治下的城市社區(qū)早已不再完全依附于政府，其治理主體也已由單一向多元轉(zhuǎn)變。社區(qū)共治下的治理過程也由行政控制轉(zhuǎn)向共商、共議、共決的民主協(xié)商方式，不斷探尋公民權(quán)利與公共權(quán)力有機(jī)結(jié)合的新路徑。

在既有研究中，對(duì)于“居民自治”和“社區(qū)共治”的重要性以及合作的有益之處有諸多闡述。但在各地社區(qū)治理創(chuàng)新案例不斷涌現(xiàn)的當(dāng)下，要想更好地理解城市社區(qū)中創(chuàng)新治理出現(xiàn)的多元模式，就需要對(duì)城市社區(qū)治理進(jìn)行類型化分析，以期全面完整地呈現(xiàn)城市社區(qū)治理的全息圖景，并通過對(duì)比不同類型的社區(qū)治理模式之間的異同，來剖析其自身特征及動(dòng)力機(jī)制。本文正是基于這一思考，從“居民自治”與“社區(qū)共治”兩個(gè)維度出發(fā)，嘗試通過對(duì)城市基層社會(huì)治理的類型分析，進(jìn)而探尋我國(guó)城市基層治理的深層次意義及其體系構(gòu)建。

二、自治與共治的四種關(guān)系類型

類型化（Typification）是我們?nèi)粘Ｉ钪薪忉屖挛锏幕痉绞?。亞歷山大（Jeffrey Alexander）認(rèn)為，人們之所以常常采用類型化方式來解釋世界是“因?yàn)樗麄兂浞制谕總€(gè)新的印象都將是他們已經(jīng)發(fā)展起來的對(duì)世界所作的理解的一個(gè)類型。這種類型化方式不僅僅是在傳統(tǒng)的總體水平上起作用，即使當(dāng)我們?cè)庥龅侥承┬碌暮土钊思?dòng)的事物時(shí)我們也期望這種新的特性和令人激動(dòng)的特性是可以被理解的：它將被我們?cè)谝褤碛械膮⒖荚~匯范圍之內(nèi)所認(rèn)識(shí)。我們無法將自己從分類系統(tǒng)中剝離出來”[7]312?？梢哉f，類型分析是一種頗為有效的分析工具，它幫助我們將研究對(duì)象化繁為簡(jiǎn)，便于我們更清晰且全面地觀察和認(rèn)識(shí)事物的基本特征。

城市基層治理是以共同體的營(yíng)造為中心的，而居民自治與社區(qū)共治在這一發(fā)展過程中也分別以各自不同的表現(xiàn)形態(tài)扮演著不同的角色。城市中社區(qū)共治一般是在街道層面的，涉及到的部分和行業(yè)較多。而居民自治一般則發(fā)生在居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、樓組等更為微觀的層面?？梢哉f，居民自治與社區(qū)共治是城市基層治理的兩大維度。因此，遵循類型化分析的原理，圍繞居民自治與社區(qū)共治這兩大要素，并以兩者的存在與否為出發(fā)點(diǎn)，城市中基層治理可以分為無自治無共治型（類型Ⅰ）、有自治無共治型（類型Ⅱ）、無自治有共治型（類型Ⅲ）和有自治有共治型（類型Ⅳ）四種類型。厘清這四種城市基層治理基本類型（表1）的各自特征及邏輯關(guān)系能幫助我們更好地認(rèn)識(shí)和理解我國(guó)城市中實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的可能性及努力方向。

（一）類型Ⅰ：無自治無共治型endprint

自從德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯（Ferdinand Tnnies）于1887年在《社區(qū)與社會(huì)》一書中提出兩者的差別以來，人們對(duì)于社區(qū)的共識(shí)也已經(jīng)越發(fā)明晰。滕尼斯認(rèn)為“社區(qū)”是通過血緣、地緣和宗教等建立起的有機(jī)人群組合，其基礎(chǔ)是建立在共同利益之上的“本質(zhì)意志”。本質(zhì)意志表現(xiàn)為意向、習(xí)慣、回憶，它與生命過程密不可分。不同于“社會(huì)”，“社區(qū)”體現(xiàn)著成員的共同意志，其形成更多是自發(fā)的，不是建立在強(qiáng)迫之上，而是建立在參與協(xié)作的關(guān)聯(lián)上。社區(qū)以古老的鄉(xiāng)村生活為代表，具有一種原始、天然的狀態(tài)，是人類共同生活持久和真實(shí)的形式。[8]5258、95、108因此，基于“本質(zhì)意志”的城市基層治理，其核心內(nèi)涵應(yīng)是參與；居民作為主體，有效地介入到社區(qū)公共事務(wù)的決策、實(shí)施、監(jiān)督以及共同利益的分享之中。首先，居民自治的形成是與社區(qū)屬性和社區(qū)稟賦緊密相關(guān)的，其內(nèi)在基礎(chǔ)就在于社區(qū)中個(gè)體及群體間的交往密度。同時(shí)，居民自治的開展也是以社區(qū)內(nèi)部的信任、結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本作為基礎(chǔ)的。據(jù)此，無論是主動(dòng)有意的或是被動(dòng)不得已的選擇，居民自治絕不會(huì)是一個(gè)生而既有的存在；其次，社區(qū)共治也不可能是與生俱來的，并且社區(qū)共治還需要一定程度的頂層設(shè)計(jì)來最終達(dá)成；最后，在城市不斷快速更新的當(dāng)下，當(dāng)一個(gè)居住區(qū)內(nèi)居民流動(dòng)性和異質(zhì)性極大時(shí)，即使其中居民的公共意識(shí)已形成并足夠強(qiáng)大，其居民間的公共利益追求仍難以在同一時(shí)間和階段達(dá)成一致。在這種情況下，居民自治的形態(tài)就難以最終達(dá)成。如若此時(shí)，該區(qū)域內(nèi)的基層行政力量缺失或是相關(guān)社會(huì)組織并未成形或是已經(jīng)解體，那么，無自治無共治型的基層治理形態(tài)就會(huì)出現(xiàn)。

目前，這一類型的城市基層社區(qū)在歐洲尤其是北歐等高福利國(guó)家中并不少見，其社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)主要依靠市場(chǎng)力量來提供，如房地產(chǎn)企業(yè)或是物業(yè)公司等等。有時(shí)候這一社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)業(yè)依靠居民中熱心公共服務(wù)的個(gè)人及其社會(huì)資源來提供。此外，在我國(guó)城市中的一些新建設(shè)大規(guī)模封閉式小區(qū)中，由于并未全部交房入住，使得區(qū)域內(nèi)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等組織都處于籌建狀態(tài)，往往導(dǎo)致無自治無共治型的基層治理形態(tài)出現(xiàn)。

（二）類型Ⅱ：有自治無共治型

當(dāng)居民們的公共意識(shí)形成，進(jìn)而公共利益達(dá)成時(shí)，他們就會(huì)形成有機(jī)團(tuán)結(jié)，自行管理其內(nèi)部事務(wù)，自愿且有效地參與到社區(qū)治理工作中。這種參與有兩個(gè)層面的內(nèi)涵。一是在制度的生產(chǎn)過程中，居民充分獲知信息，并表達(dá)需求，使其意向訴求通過正式或非正式的方式反映在公共決策中；二是在一定的范圍內(nèi)，充分實(shí)現(xiàn)居民的自主選擇和自我決策，并對(duì)相應(yīng)的結(jié)果承擔(dān)決策責(zé)任。伴隨著社區(qū)內(nèi)居民自治的形成和發(fā)展，居民們也將共享這一治理的收益。這里不僅有共同奮斗的實(shí)質(zhì)成果，比如良好的社區(qū)環(huán)境及秩序，完善便捷的公共服務(wù)供給等等，同時(shí)更體現(xiàn)了個(gè)體作為社區(qū)一員的權(quán)利保障和權(quán)力參與。在居民自治存在的時(shí)候，社區(qū)共治無法形成或是已然消失的時(shí)候，有自治無共治型的基層治理模式出現(xiàn)。

有自治無共治型出現(xiàn)的原因大致有以下兩種：一是主動(dòng)形成。以歐洲很多城市社區(qū)為例，國(guó)家與社會(huì)之間有著較為清晰的框架界限。因此，政府一般較少干預(yù)基層社會(huì)的發(fā)展。這就使得城市治理的重心往往集聚在鄰里層面（LocalityNeighborhood）[9]，決策權(quán)也被真正下放到了社會(huì)最基層，即鄰里層面。居民們更多地自主管理著自己的日常事務(wù)，在這一過程中，居民之間的合作伙伴關(guān)系（Partners）也得以強(qiáng)化；二是被動(dòng)出現(xiàn)。在我國(guó)目前很多城市的基層治理工作中，當(dāng)基層政府的整合資源能力較弱時(shí)，或是社區(qū)內(nèi)公共資源不夠豐富時(shí)，社區(qū)共治就難以成形。但無論是主動(dòng)還是被動(dòng)，正是在這樣的基層治理現(xiàn)狀之下，以居民自治組織為治理主體，尤其是以社區(qū)內(nèi)有意愿為公眾服務(wù)的群體組織為領(lǐng)袖的有居民自治、無社區(qū)共治的基層治理模式便得以形成并進(jìn)而發(fā)展。在這一類型的治理中，地方基層政府的主要任務(wù)是在戰(zhàn)略決策上考慮社區(qū)各主體之間的利益包容和協(xié)調(diào)，真正地達(dá)到強(qiáng)化居民自主參與的目的。居民自治組織設(shè)計(jì)其自身參與決策的程序和制度，居民自治更得以發(fā)展壯大。

（三）類型Ⅲ：無自治有共治型

當(dāng)一個(gè)區(qū)域內(nèi)的居民公共意識(shí)及意愿因主觀或客觀原因還未形成或已然消散后，其基層治理的重?fù)?dān)往往就會(huì)落在基層政府的肩上。在這一時(shí)刻，基層政府協(xié)調(diào)整合轄區(qū)內(nèi)的各種社會(huì)資源來為社區(qū)提供公共服務(wù)，并促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展。我們可以將這一形態(tài)下的基層治理稱之為無自治有共治類型。在這一形態(tài)中，基層政府主導(dǎo)并制定著社區(qū)內(nèi)的基本制度框架，規(guī)定各方的參與程度、參與方式和秩序等，并不斷拓展更多的社會(huì)資源參與其中，其最終目標(biāo)是謀求轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)福利及發(fā)展共建?？v觀目前我國(guó)各大城市中的基層治理現(xiàn)狀，此種類型并不少見。我國(guó)大城市中，尤其是市中心區(qū)域的不少居民區(qū)大多是建設(shè)于20世紀(jì)80、90年代的公房，由于長(zhǎng)期以來，這類小區(qū)中往往是原單位或當(dāng)?shù)鼗鶎诱k了大量社區(qū)公共事務(wù)的服務(wù)和管理工作，致使社區(qū)內(nèi)居民們的自治意識(shí)及能力較弱，同時(shí)相比較之下也更缺乏公共參與精神。[10]

目前，這類小區(qū)中各種改造工程是基層政府最頭疼的項(xiàng)目。居民們的訴求往往南轅北轍，轄區(qū)內(nèi)的各單位利益也難以達(dá)成一致，最終往往導(dǎo)致很多利民工程不得不擱淺。在這一情況下，上海各市區(qū)的不少街道辦事處有了順應(yīng)實(shí)情的創(chuàng)新之舉。例如，市區(qū)不少街道都已采取了居委會(huì)或基層黨組織牽頭搭建社區(qū)共治平臺(tái)的方法。在這一議事平臺(tái)上，先通過協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各社會(huì)資源及各主體的公共利益來形成一個(gè)“大方向”，再耐心針對(duì)一個(gè)個(gè)“怎么辦”的問題尋求終極解決方案，從而真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治的景象。在實(shí)務(wù)操作中，我們發(fā)現(xiàn)，在這類無自治有共治的基層治理模式的發(fā)展過程中，完備詳盡的規(guī)章制度是至關(guān)重要的，它為這一類型的基層治理工作的開展保駕護(hù)航。此外，它的切實(shí)落實(shí)及反饋完善在促進(jìn)社區(qū)共治建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，還可能激發(fā)居民公共意識(shí)的（再）形成，進(jìn)而帶動(dòng)居民自治的（再）出現(xiàn)。

（四）類型Ⅳ：有自治有共治型

“居民自治”與“社區(qū)共治”的共生共建是目前我國(guó)各大城市基層治理的主要追求目標(biāo)。在這種既有自治又有共治的基層治理模式之下，公共部門、私人部門、志愿者組織以及各社會(huì)組織之間的平等協(xié)作形成了一股合力，維持著社區(qū)秩序并提供公共服務(wù)。居民自治帶動(dòng)了個(gè)體有效參與到社區(qū)公共事務(wù)的發(fā)展，不僅實(shí)現(xiàn)了居民對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的自主管理，也由此形成了社區(qū)層面各具特色的治理方式。社區(qū)共治在基層政府的積極主導(dǎo)下，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)資源的重組，以期最大限度地為社區(qū)提供公共服務(wù)。endprint

在這一類型的基層治理中，居民自治與社區(qū)共治分別處理基層治理工作的不同層面，它們所針對(duì)和所關(guān)注的也是不同層面的主體活動(dòng)。如若能良性運(yùn)行并協(xié)調(diào)發(fā)展，定將能促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和繁榮。作為生活在其中的居民，對(duì)其自身的需求和問題有最直觀和明晰的感受。因此在基層治理中，對(duì)于內(nèi)部事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供，居民最具發(fā)言權(quán)。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治也離不開居民的自主能動(dòng)性。上海市市區(qū)不少基層政府近年來已朝“問需于民”轉(zhuǎn)向，不斷開發(fā)自主創(chuàng)新的方式，依托聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)，把小區(qū)居民普遍關(guān)心、利益有分歧的問題轉(zhuǎn)變?yōu)樾^(qū)治理議題，從而有序引導(dǎo)居民全程參與到社區(qū)公共事務(wù)中。通過協(xié)商和對(duì)話，找到多方利益的最大公約數(shù)，徹底解決基層社區(qū)的難題。從一些成功案例中，我們可以看到社區(qū)共治成為了規(guī)范居民自治的框架，為其長(zhǎng)效機(jī)制的有效運(yùn)行和健康發(fā)展提供必要的保障。這種“居民自治”與“社區(qū)共治”間的互動(dòng)，也使它們成為了當(dāng)代城市基層治理中的兩大基本要素，形成了密不可分的共生關(guān)系。這種基層治理以社會(huì)資源為依托，尋求多元主體參與到社區(qū)治理中，從自治與共治互動(dòng)融合的意義上重塑社區(qū)。此外，在此種有自治有共治型的模式中，領(lǐng)導(dǎo)者的地位應(yīng)是能者居之，基層政府絕不會(huì)是理所當(dāng)然的領(lǐng)導(dǎo)者。但是，基層政府應(yīng)有責(zé)任倡導(dǎo)并推進(jìn)有序的合作方針，它有義務(wù)保證來自社區(qū)內(nèi)的各種聲音都得以重視，盡可能給居民及其他組織或主體提供自主參與的渠道。

三、 四種基層治理類型的關(guān)聯(lián)與發(fā)展

當(dāng)前的城市社區(qū)及社區(qū)生活都發(fā)生著巨大的變化。這其中也帶來不少諸如基層政府與居民需求脫節(jié)、居民與物業(yè)關(guān)系緊張、相關(guān)社會(huì)組織發(fā)育不完善等困境問題。當(dāng)大家都致力于激發(fā)社區(qū)活力，探索多元治理主體良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制之時(shí)，縱觀無自治無共治型（類型Ⅰ）、有自治無共治型（類型Ⅱ）、無自治有共治型（類型Ⅲ）和有自治有共治型（類型Ⅳ）這四種城市基層治理類型，它們之間的關(guān)系是怎樣的？其發(fā)展演變路徑是否有規(guī)律可循呢？

（一）沒有最好，只有最適合

通過對(duì)以上四種類型的城市基層治理進(jìn)行比較分析，可以看到它們各具優(yōu)缺點(diǎn)。首先，有自治有共治型（類型Ⅳ）是目前我國(guó)各大城市基層政府所大力推崇和積極探索的方向。這一模式的優(yōu)點(diǎn)毋庸置疑，多元主體參與其中，社會(huì)資源能充分調(diào)動(dòng)，在一定程度上能達(dá)成社區(qū)自行完善并良性運(yùn)行發(fā)展的可能性。但是，正是因?yàn)檫@一模式中涉及的主體眾多，使其主體間溝通協(xié)商成本增加，且各主體之間的關(guān)系復(fù)雜，并不能做到相對(duì)獨(dú)立，因此其主體間的平等性難以真正達(dá)成。最終導(dǎo)致在實(shí)務(wù)操作過程中，這一模式可能會(huì)出現(xiàn)事與愿違的狀況。其次，有自治無共治型（類型Ⅱ）和無自治有共治型（類型Ⅲ）中，前者居民的自主能動(dòng)性得以充分調(diào)動(dòng)和體現(xiàn)，社區(qū)的公共空間得以真正形成，社區(qū)活力更得以進(jìn)一步激發(fā)。后者往往更依賴于基層政府的主導(dǎo)，其制度優(yōu)勢(shì)非常明顯，權(quán)威性強(qiáng)且行政效率也高。在這種情形下，資源的動(dòng)員能力強(qiáng)，往往能夠在短期內(nèi)迅速改善社區(qū)治理狀況并提供相應(yīng)的公共服務(wù)。[11]但這兩種模式的基層治理中存在一個(gè)共性的不足之處，即這兩種模式的發(fā)展往往依賴于領(lǐng)袖魅力。有自治無共治型（類型Ⅱ）依靠有公共理念的社區(qū)居民個(gè)體或群體領(lǐng)袖來倡導(dǎo)，無自治有共治型（類型Ⅲ）依靠?jī)?yōu)秀的基層干部及團(tuán)隊(duì)來推動(dòng)，從而使得這兩種模式在其發(fā)展過程中容易缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，其可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)堪憂。此外，兩者相比較，有自治無共治型（類型Ⅱ）因缺少外部資源支持，往往在實(shí)際操作中困難重重。而無自治有共治型（類型Ⅲ）往往因?yàn)榫用褡灾髂軇?dòng)性不足，相應(yīng)參與度不高，使得社區(qū)內(nèi)部活力缺乏。最后，在無自治無共治型（類型Ⅰ）的社區(qū)中，在這一看似“無為而治”的狀態(tài)之下，我們也必須認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)具有其公共物品屬性，即“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”。當(dāng)公共利益與個(gè)體利益出現(xiàn)矛盾時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)在公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)中失效。因此在這一模式中，社區(qū)的資源整合能力會(huì)較弱，同時(shí)它也難以面對(duì)和克服市場(chǎng)失靈的問題。

在城市基層社區(qū)治理的實(shí)踐中，由于不同城市的社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r差異較大，社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)階層分化、空間分化也較大，因此無論是主動(dòng)選擇還是內(nèi)生自發(fā)，這四種治理類型中總有一種是契合當(dāng)?shù)禺?dāng)下基層社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的。正如表2所示，四種模式各具特色，也各有優(yōu)缺點(diǎn)。因此，在城市社區(qū)基層治理的研究中，在各基層部門的實(shí)務(wù)中，我們應(yīng)更多思考并嘗試最符合基層社區(qū)自身發(fā)展的治理模式。如何因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短來真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)社區(qū)治理的創(chuàng)新是值得我們進(jìn)一步思考的問題。

（二）動(dòng)態(tài)發(fā)展，激發(fā)社區(qū)自我更新能力

這四種類型既然并無優(yōu)劣好壞之分，那么它們之間是否有初級(jí)形態(tài)、高級(jí)階段之分呢？筆者以為答案是否定的。城市社區(qū)的發(fā)展與其經(jīng)濟(jì)、文化以及政治形態(tài)密不可分，其所需的治理模式應(yīng)與其現(xiàn)狀相適應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化多元的社區(qū)可能因其成員的居住環(huán)境或個(gè)人性格等等，導(dǎo)致其基層治理層面在某一時(shí)期并不需要或不再需要“居民自治”或是“社區(qū)共治”。因此，城市基層治理的發(fā)展過程必然是動(dòng)態(tài)的，通過自身主體間不斷地調(diào)整以達(dá)到一個(gè)暫時(shí)的平衡狀態(tài)。在這一過程中，無自治無共治型（類型Ⅰ）可以向有自治無共治型（類型Ⅱ）或無自治有共治型（類型Ⅲ）發(fā)展，也可能直接演變成有自治有共治型（類型Ⅳ）；同時(shí)，有自治有共治型（類型Ⅳ）也可以分別向類型Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ轉(zhuǎn)變；類型Ⅱ和Ⅲ在互相轉(zhuǎn)換的更迭過程中，也有向類型Ⅰ和Ⅳ直接演變的可能（圖1）。

動(dòng)態(tài)能力（Dynamic Capability）[12]概念自提出以來，西方學(xué)界對(duì)其產(chǎn)生了廣泛的關(guān)注和興

趣?！皠?dòng)態(tài)能力”是指企業(yè)通過掃描環(huán)境發(fā)現(xiàn)機(jī)

會(huì)，并據(jù)此整合、構(gòu)建和重組內(nèi)外部資源以修正運(yùn)營(yíng)操作能力從而適應(yīng)動(dòng)態(tài)復(fù)雜快速變化環(huán)境的能力。[1315]不少學(xué)者從理論和實(shí)踐層面均提出了動(dòng)態(tài)能力可以幫助企業(yè)建立雙元型組織（Ambidextrous Organization）結(jié)構(gòu)，使組織自身能夠不斷地通過變革手段來提升現(xiàn)有能力去參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，或者通過創(chuàng)造性的手段提高其再造能力使其在新的市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)，并不斷地整合和重構(gòu)組織資源進(jìn)而與瞬息萬變的環(huán)境相匹配。[1618]此外，既有研究顯示企業(yè)動(dòng)態(tài)能力與利用式創(chuàng)新與探索式創(chuàng)新具有顯著的正向影響關(guān)系，且利用式創(chuàng)新和探索式創(chuàng)新的平衡效應(yīng)在一定程度上能增強(qiáng)企業(yè)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，二者平衡匹配才能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。[19]當(dāng)我們從動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角來看待我們的城市基層社區(qū)時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)具有動(dòng)態(tài)能力的社區(qū)能夠在類型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ中自由轉(zhuǎn)換，其自我更新能力不斷增強(qiáng)。發(fā)展城市社區(qū)的“動(dòng)態(tài)能力”，其最終目標(biāo)是通過一系列創(chuàng)新性的變革來產(chǎn)生新的社會(huì)資源，通過資源的充分運(yùn)營(yíng)讓組織內(nèi)部資源重新整合，繼而良性運(yùn)行及發(fā)展。在本質(zhì)上，這是城市社區(qū)的適應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建，確保其能在不同時(shí)期適應(yīng)動(dòng)態(tài)變化的復(fù)雜環(huán)境。endprint

（三）雙向互動(dòng)，兩者間相互影響

如前文所述，無論是“居民自治”還是“社區(qū)共治”，其自身的發(fā)展都不會(huì)是單向的從無到有或從有到無的過程，而應(yīng)是即可以從無到有又可從有到無的雙向發(fā)展格局。這也就形成了圖1中所表達(dá)的四種城市基層社區(qū)治理類型之間的相互轉(zhuǎn)換關(guān)系。在這一基礎(chǔ)上，剖析“居民自治”和“社區(qū)共治”之間的關(guān)系就顯得更為清晰明了。

在城市社區(qū)中，多元文化聚集、多元主體共生、“居民自治”和“社區(qū)共治”是互為前提、互為條件的兩個(gè)方面。其一，在城市社區(qū)的發(fā)展進(jìn)程中，居民自治曾經(jīng)可能是自發(fā)的或不得已的選擇，但經(jīng)過不斷的磨合與完善，加之居民自身自主意識(shí)的不斷提升，基層社區(qū)中的居民自治逐漸就成為了主動(dòng)有意的選擇。而如果同一時(shí)期，社區(qū)共治也已形成，那么此時(shí)的居民自治將既不是“無軌電車”，也不會(huì)是“廂式拖車”。其二，居民自治的真正形成將非常有益于社區(qū)共治的發(fā)展，而社區(qū)共治的構(gòu)建完善也能促進(jìn)并保障居民自治的可持續(xù)性發(fā)展。因此，在居民自治的基礎(chǔ)上發(fā)展社區(qū)共治，或在社區(qū)共治的平臺(tái)上推進(jìn)居民自治的發(fā)展，都是可行的。這是兩條不同的發(fā)展路徑，即是說居民自治與社區(qū)共治之間雙向互動(dòng)發(fā)展。

“居民自治”與“社區(qū)共治”互為前提和保障的關(guān)系也意味著兩者之間會(huì)相互制約，進(jìn)而影響對(duì)方的發(fā)展。例如，在上海市中心某小區(qū)內(nèi)，因其居民自治組織發(fā)展較為強(qiáng)勢(shì)，小區(qū)內(nèi)各項(xiàng)公共事務(wù)的管理井井有條。小區(qū)內(nèi)特有的自然資源以及其他社會(huì)資源都得以充分調(diào)動(dòng)，曾經(jīng)頗為影響居民生活起居的一棵菩提樹在居民的共同努力下現(xiàn)已成為居民自治組織重要的經(jīng)濟(jì)來源（制作菩提子手串、菩提皂等）。盡管自治組織成立之初是因?yàn)榛鶎诱卜?wù)提供的缺失，但目前基層政府想要介入該小區(qū)的治理工作時(shí)卻發(fā)現(xiàn)已無好的切入點(diǎn)。但我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到缺乏引導(dǎo)的社區(qū)活力釋放，很有可能會(huì)導(dǎo)致深層次的社區(qū)秩序紊亂問題。這也是類型Ⅱ和Ⅲ形成后在各自發(fā)展的路徑中有向無自治無共治（類型Ⅰ）轉(zhuǎn)變的可能性所在。

四、 總結(jié)與討論：基層治理體系的構(gòu)建

基層工作是對(duì)國(guó)家意志的詮釋，其內(nèi)容及方式的正確與否都與個(gè)體的國(guó)家認(rèn)同情況息息相關(guān)。從這一角度出發(fā)，對(duì)基層工作多重視都不為過?，F(xiàn)階段，我國(guó)城市社區(qū)的基層治理工作主要聚焦在兩個(gè)核心問題，即社區(qū)公共服務(wù)的供給和社區(qū)公共參與的提升。不論是建立居民議事會(huì)、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、社區(qū)公益基金會(huì)，還是創(chuàng)建社區(qū)互助會(huì)、社區(qū)居民議事委員會(huì)，本質(zhì)上都是在政府與社區(qū)民眾之間建立一個(gè)交流和互動(dòng)的協(xié)商平臺(tái)，從而改進(jìn)社區(qū)治理方式，解決當(dāng)前社區(qū)治理過程中存在的實(shí)際問題。

在對(duì)無自治無共治型（類型Ⅰ）、有自治無共治型（類型Ⅱ）、無自治有共治型（類型Ⅲ）和有自治有共治型（類型Ⅳ）這四種城市基層治理類型進(jìn)行分析之后，探尋基層治理中制度的生產(chǎn)機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建城市社區(qū)基層治理體系將對(duì)我們的理論和實(shí)踐工作產(chǎn)生積極的影響。在這一系統(tǒng)內(nèi)，建立基于公共利益的協(xié)商對(duì)話機(jī)制以更好地服務(wù)公眾，增加公共物品供給是當(dāng)務(wù)之急。

哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)，公共領(lǐng)域是一個(gè)由私人集合而成的公眾領(lǐng)域；但個(gè)體隨即就要求這一受上層控制的公共領(lǐng)域反對(duì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)本身，以便就基本已經(jīng)屬于私人，但仍然具有公共性質(zhì)的商品交換和社會(huì)勞動(dòng)領(lǐng)域中的一般交換規(guī)則等問題同公共權(quán)力機(jī)關(guān)展開自由討論，討論的話題也將逐漸延伸。[20]43人們?cè)谏鐓^(qū)公共空間中尋找與社區(qū)發(fā)展、自我生活相關(guān)的共性問題，在保有個(gè)體差異性的基礎(chǔ)上促使共性的問題被所有人接納，社區(qū)內(nèi)的公共空間主要用來服務(wù)居民，為居民提供一個(gè)休閑場(chǎng)所，促使居民聚集并積極參與社區(qū)事務(wù)。因此，城市社區(qū)公共空間既是一個(gè)擁有地域范圍的物理空間，又是一種制度與文化的廣義空間。人們?cè)谶@個(gè)場(chǎng)域內(nèi)從事各項(xiàng)公共活動(dòng)，并產(chǎn)生各種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。正如布迪厄所說，一個(gè)場(chǎng)域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。[21]72

目前城市社區(qū)治理中的三大主體分別為基層政府或其代表組織，提供公共服務(wù)的物業(yè)公司和代表居民利益的業(yè)主委員會(huì)等。而一般情況下，在側(cè)重思想工作的居委會(huì)、側(cè)重技術(shù)工作的物業(yè)以及側(cè)重獨(dú)立自治的業(yè)主委員會(huì)中，其中往往能真正發(fā)揮主體作用的只有物業(yè)或是部分居委會(huì)。這就會(huì)導(dǎo)致某些主體承擔(dān)了過多的其它主體的職責(zé)，使得主體之間的職責(zé)不清、界線不明，甚至?xí)D壓居民自治的責(zé)任空間。此外，在基層政府的轄區(qū)劃分中，尤其是在不少老城區(qū)中，因沒有大規(guī)模的住宅區(qū)域，往往容易出現(xiàn)一個(gè)基層政府同時(shí)負(fù)責(zé)分散的多個(gè)小區(qū)的現(xiàn)象。這些小區(qū)雖地處同一轄區(qū)，卻往往因住房類型不同導(dǎo)致內(nèi)部差異性顯著。這種情況下基層政府相關(guān)職能部門之間形成工作合力就較難，常常缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理機(jī)制。據(jù)此，三大主體之間就更需要一個(gè)中介來搭建相應(yīng)的協(xié)商治理平臺(tái)（圖2）。

基層治理的過程是利益攸關(guān)的不同主體間平等協(xié)商與對(duì)話的過程，在滿足各自需要的基礎(chǔ)上達(dá)成某種共識(shí)和共同行動(dòng)規(guī)則。[22]正如圖2所示，在城市基層治理體系中，協(xié)商平臺(tái)作為中介，在三個(gè)主體間的互動(dòng)中具有雙向作用力。同時(shí)，這一協(xié)商治理平臺(tái)的搭建既可以是居民自治的產(chǎn)物，也可以是社區(qū)共治的結(jié)果。這是城市社會(huì)公共性構(gòu)建的基本機(jī)制。無論是居民自治還是社區(qū)共治的有效運(yùn)行，首要任務(wù)就是形成基層公共性的穩(wěn)定生產(chǎn)。城市基層治理的本質(zhì)也是在社區(qū)中構(gòu)建公共性與個(gè)體性的共生關(guān)系。如哈貝馬斯所言，人們生存的欲望和生活必需品的獲得發(fā)生在私人領(lǐng)域，而公共領(lǐng)域則為個(gè)性提供了廣闊的表達(dá)空間。[20]173協(xié)商平臺(tái)在城市基層治理工作中構(gòu)建了居民自治與社區(qū)共治之間的制度性連接，因其以社區(qū)居民的實(shí)際需求為導(dǎo)向，故能較好地完善利益表達(dá)機(jī)制，暢通民情溝通渠道，并進(jìn)而為政府和社區(qū)的公共決策提供合理依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合社區(qū)特有文化積極開展社區(qū)特色活動(dòng)，拓展社區(qū)居民交往渠道范圍，營(yíng)造溫馨社區(qū)大家庭氛圍，通過多種參與渠道引導(dǎo)居民主動(dòng)關(guān)心和參與社區(qū)公共事務(wù)，通過公共議題參與找到利益共同點(diǎn)，通過互助協(xié)作培育社區(qū)溫情，增強(qiáng)社區(qū)信任，努力打造社區(qū)熟人、社區(qū)情感、社區(qū)的自治共同體，形成穩(wěn)固的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。endprint

面對(duì)瞬息萬變的社情民意，社會(huì)治理需要與時(shí)俱進(jìn)，著力理念和方式創(chuàng)新。如今，高科技、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)賦予了城市治理更多智力支持。“智慧治理”的科技創(chuàng)新可以把需求者和解決問題的部門機(jī)構(gòu)整合對(duì)接起來，把精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化理念貫穿于治理全過程。例如近年來各大城市推行的“網(wǎng)格化”的綜合管理模式，一個(gè)個(gè)網(wǎng)格如同一個(gè)個(gè)細(xì)胞，感知社會(huì)最細(xì)微的變化。發(fā)現(xiàn)、分析、解決、核實(shí)反饋問題，環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成無縫對(duì)接的網(wǎng)絡(luò)，解決政府監(jiān)管部門“看不全、看不到”的弊端，使基層社會(huì)的人口、治安、就業(yè)、環(huán)境等數(shù)據(jù)庫體系不斷擴(kuò)充，讓社會(huì)治理更快捷、更準(zhǔn)確。上海市十多年來的城市網(wǎng)格化管理工作已經(jīng)取得了豐碩的成果。在不斷強(qiáng)調(diào)城市管理機(jī)構(gòu)的“服務(wù)”和“效率”意識(shí)的同時(shí)，充分強(qiáng)調(diào)并實(shí)現(xiàn)了資源的整合與協(xié)調(diào)性。城市中所有的“網(wǎng)”與“格”，通過計(jì)算機(jī)信息技術(shù)聯(lián)網(wǎng)于一體，既能快捷、方便地了解本市的資源配置狀況，也能夠提高服務(wù)的水平和效率，使得城市管理與服務(wù)更加科學(xué)化、人性化和高效化。

在未來城市社區(qū)的治理工作中，我們應(yīng)意識(shí)到變化的加速和組織生活的日益復(fù)雜化，它們會(huì)不斷打亂我們所熟悉的社會(huì)秩序，我們以往的想象和經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)不能完全應(yīng)對(duì)眼前的現(xiàn)實(shí)。“任何孕育著社會(huì)深刻突變的危機(jī)，都必然要重新碰到一切集體生活中所具有的基本問題：權(quán)力問題?！盵23]18我們生活于其中的社會(huì)正在快速轉(zhuǎn)型，社會(huì)的形態(tài)正發(fā)生著根本性的轉(zhuǎn)變，社會(huì)本身已經(jīng)不能清晰地辨認(rèn)出真正支配它的各種力量，可能也無法清楚地判斷哪一種方案對(duì)于它來說是最及時(shí)、最貼切的。無論是居民自治還是社區(qū)共治，在城市基層社會(huì)治理體系中，它們都是不同主體間的互動(dòng)結(jié)果，它們的目標(biāo)都是促進(jìn)基層社區(qū)的和諧發(fā)展，提升民眾的滿意度。因?yàn)榫蜕鐣?huì)本身而言，城市治理的基礎(chǔ)、核心與實(shí)質(zhì)，就是以社區(qū)為單位、組織和平臺(tái)的基層自我有效管理，是一種基于“社區(qū)為本”的服務(wù)理念創(chuàng)新的社會(huì)實(shí)踐。[24]因此，在城市基層社區(qū)不斷動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程中，除了給予物質(zhì)資源的充分支持外，更應(yīng)為其輸入智力支撐，使其與時(shí)俱進(jìn)，因地制宜，因事施策，久久為功，在探索中不斷反思和發(fā)展。

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責(zé)任編輯：汪效駟endprint