陳瑋瑋 汪 婧

1.前言

隨著人口流動(dòng)速度的加快，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類突發(fā)事件和自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。汶川地震、蘆山地震、福建PX項(xiàng)目爆炸、2016南方洪災(zāi)，給人們的生產(chǎn)生活和社會(huì)發(fā)展帶來了前所未有的威脅和挑戰(zhàn)。在我國，政府部門在應(yīng)急處置中具備先天的優(yōu)勢，但突發(fā)事件爆發(fā)的頻率、影響因素日趨復(fù)雜化，政府部門在應(yīng)急處置中表現(xiàn)出社會(huì)物資整合效率低下、應(yīng)急物資發(fā)放緩慢、信息通達(dá)程度有待提升等問題，在社會(huì)綜合治理體系的環(huán)境下，單純依靠政府的公共應(yīng)急管理模式已無法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要。2008年汶川地震中，NGO展現(xiàn)了其在應(yīng)急處置中的優(yōu)勢，受到公眾的好評，NGO作為多元社會(huì)的重要組成部分，決定了它在公共應(yīng)急管理過程中，要努力發(fā)揮自身組織靈活、響應(yīng)迅速、專業(yè)化等優(yōu)勢，與政府部門搭建應(yīng)急協(xié)同關(guān)系，提升應(yīng)急處置效率。本文通過建立政府與NGO協(xié)作模型，以Y基金蘆山地震項(xiàng)目探究NGO在應(yīng)急過程中與政府間的關(guān)系、效果以及存在的困境，提出政府與NGO未來發(fā)展的建議，以促進(jìn)災(zāi)后應(yīng)急管理工作的有效性。

2.相關(guān)研究

2.1 非政府組織內(nèi)涵

NGO即非政府組織（Non-Governmental Organizations），英文縮寫NGO。第二次世界大戰(zhàn)后,世界各國民眾參與公共事務(wù)的意識(shí)有所提高,各類NGO紛紛涌現(xiàn)。它作為一種特定的社會(huì)組織形態(tài),以克服“市場失靈”和彌補(bǔ)自由競爭機(jī)制缺陷為使命而產(chǎn)生的，但在現(xiàn)代社會(huì)中,卻以克服 “政府失靈”和修補(bǔ)國家的社會(huì)服務(wù)職能為契機(jī)而獲得了巨大發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后,非政府組織在世界范圍發(fā)展很快,不論是在全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中, 還是對全球事務(wù)的影響力,都上升到了一個(gè)新的水平。在一些場合,非政府組織已被列為與企業(yè)-市場體系和政府-國家體系并列的第三體系,即非政府組織體系。國內(nèi)外學(xué)者對NGO暫時(shí)沒有統(tǒng)一的定義，萊斯特·薩拉蒙教授認(rèn)為NGO是具有如下特征的社會(huì)組織：1）、組織性，即有一定的制度和結(jié)構(gòu)；2）、民間性，即獨(dú)立于國家和政府體系之外；3）、非營利性，即不以營利為目的，不分紅；4）、自治性，即能夠自主決策和自主活動(dòng)；5）、志愿性，即組織的成員并非受某種外在強(qiáng)制，而是秉持志愿精神自愿組成，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也來自志愿捐贈(zèng)[1]。我國NGO的起步于20世紀(jì)90年代，1995年第四屆世界婦女大會(huì)NGO論壇，使中國大多數(shù)政府人員第一次接觸到NGO這個(gè)詞。汶川地震中NGO發(fā)揮了巨大作用，許多學(xué)者將2008年標(biāo)注為中國的NGO元年，在本次救災(zāi)中NGO充分發(fā)揮了草根性、公益性、靈活性等特點(diǎn)，獲得了社會(huì)的關(guān)注。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2015年度數(shù)據(jù)，截止到2015年底，我國的NGO數(shù)量達(dá)到662425萬個(gè)，較2008年時(shí)增長了37.5%。

2.2 協(xié)同應(yīng)急的內(nèi)涵

協(xié)同意味著兩個(gè)主體之間為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，相互信賴、相互配合的行為模式。在應(yīng)急處置中的協(xié)同重點(diǎn)在于多部門、多組織、跨地區(qū)展開的聯(lián)合行動(dòng)，即協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中各主體信息傳遞和協(xié)作的關(guān)系。在此網(wǎng)絡(luò)中各主體是開放的、動(dòng)態(tài)的，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行動(dòng)的高效性，將網(wǎng)絡(luò)中分散的各個(gè)節(jié)點(diǎn)有意識(shí)的根據(jù)目標(biāo)的需求，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢資源的整合。應(yīng)急系統(tǒng)中按照主體的性質(zhì)主要分為政府組織和非政府組織，他們的合作關(guān)系主要分為行政強(qiáng)制命令、同盟、協(xié)作者，合作內(nèi)容上一般涉及人員、信息、物資等方面，按照有無契約合同的標(biāo)準(zhǔn)，分為非正式合作與正式合作。非正式合作多出現(xiàn)在初級群體或鄰里關(guān)系中，是最普遍的合作形式。由于未訂立契約，這種非正式合作基本不受規(guī)范、傳統(tǒng)與行政命令的限制。正式合作是指以簽訂契約作為雙方合作的依據(jù)，契約中明文規(guī)定了雙方的權(quán)利和義務(wù)，具有法律效應(yīng)，保護(hù)合作雙方。現(xiàn)階段多元主體協(xié)同應(yīng)急的模式在應(yīng)急處置中發(fā)揮著重要的作用，在這一問題探究過程中，需要關(guān)注以下問題：政府與NGO為什么要形成協(xié)同應(yīng)急的關(guān)系？存在哪幾種協(xié)同關(guān)系？促成協(xié)作的條件是什么？

3.政府與NGO協(xié)作關(guān)系模型構(gòu)建

為更好地探究應(yīng)急處置中我國政府部門和NGO的協(xié)作關(guān)系和發(fā)展?fàn)顩r，通過構(gòu)建政府與NGO應(yīng)急協(xié)作模型，對政府和NGO這兩個(gè)主體的參與方式、協(xié)作方式進(jìn)行分類，以便正確地衡量應(yīng)急過程中各參與主體間的協(xié)同發(fā)展關(guān)系。同時(shí)在實(shí)現(xiàn)應(yīng)急綜合治理過程中，政府和NGO間存在協(xié)同演進(jìn)的關(guān)系，因此不僅要討論協(xié)作關(guān)系，應(yīng)急功能關(guān)聯(lián)是兩者協(xié)作的基礎(chǔ)。每個(gè)參與對應(yīng)急功能的發(fā)揮有不能程度的貢獻(xiàn)，基于協(xié)作關(guān)系的分類，針對應(yīng)急過程中發(fā)揮出相同應(yīng)急功能的機(jī)構(gòu)，推測他們主體間存在共同目標(biāo)，具備相互協(xié)作的意義。

圖中將政府與NGO分為兩個(gè)平面，圓形代表政府部門，三角形代表NGO，并標(biāo)明序號，代表不同的部門或機(jī)構(gòu)。從圖中我們發(fā)現(xiàn)應(yīng)急處置中存在6類參與方式：

（1）政府層單向領(lǐng)導(dǎo)。政府層級中G1與G2、G3、G4間存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，主要通過指令的方式使被領(lǐng)導(dǎo)部門，根據(jù)指令展開工作，比如災(zāi)害發(fā)生的省級單位指導(dǎo)市級、縣級單位展開救援工作。

（2）政府部門協(xié)作。G2與G3這兩個(gè)部門反映出政府部門間的合作關(guān)系。

（3）政府對NGO的單向領(lǐng)導(dǎo)。模型中G4對N4之間表示政府對NGO的直接領(lǐng)導(dǎo)，一般來說是針對具有官方背景的NGO組織。

（4）單個(gè)NGO獨(dú)立行動(dòng)。模型中N5和N6都屬于在應(yīng)急處置中單獨(dú)行動(dòng)的NGO，隨著近年來非政府組織成立的準(zhǔn)入門檻和政府政策支持，國內(nèi)NGO的數(shù)量不斷上升，這一類在應(yīng)急處置中獨(dú)自行動(dòng)的NGO大多是剛剛成立，缺乏經(jīng)驗(yàn)的組織。

（5）NGO聯(lián)盟。模型中N1、N2、N3相互連接形成聯(lián)盟式的協(xié)作應(yīng)急處置，該模式的形成有二種類型，一是由規(guī)模較大的NGO牽頭，整合社會(huì)中不同專業(yè)類型的NGO，以協(xié)同應(yīng)急為主要目標(biāo)提高應(yīng)急處置能力和有序性，同時(shí)擴(kuò)充本組織的專業(yè)性和影響力。二是以省市為聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)，整合區(qū)域內(nèi)的各類型NGO，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，以省市為單位有序地進(jìn)行申報(bào)進(jìn)入災(zāi)區(qū)。

（6）NGO與政府部門協(xié)作。模型中G2和N2、G4與N4均體現(xiàn)了NGO與政府部門間的協(xié)作關(guān)系，而在模型中可以觀察到的是G2與N2間實(shí)現(xiàn)了政府組織與NGO的雙向合作，這種協(xié)作模式區(qū)別于單向政府領(lǐng)導(dǎo)模式。

根據(jù)以上幾種協(xié)同方式，結(jié)合實(shí)際案例，可以得到協(xié)同主體間的共同任務(wù)，一類是當(dāng)下沒有合作但在應(yīng)急處置中承擔(dān)共同的任務(wù)，那么可以認(rèn)為在未來他們之間存在合作的可能性；另一類是當(dāng)下即根據(jù)單向領(lǐng)導(dǎo)或雙向協(xié)同的方式，共同承擔(dān)應(yīng)急任務(wù)。

4.實(shí)例分析——以Y基金蘆山地震項(xiàng)目為例

2013年4月20日8時(shí)02分四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7.0級地震。據(jù)中國地震局網(wǎng)站消息，截至24日14時(shí)30分，地震共計(jì)造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷。本次地震有121個(gè)村受災(zāi)，其中有20個(gè)是重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中，受災(zāi)最為嚴(yán)重是蘆陽鎮(zhèn)老城、龍門鄉(xiāng)等地。

本文采用案例研究的方法，基于上述政府與NGO協(xié)作模型，引入Y基金蘆山地震案例，深入分析政府與NGO協(xié)作關(guān)系。Y基金于2010年12月3日，在深圳市民政局的支持下正式注冊成立，擁有獨(dú)立從事公募活動(dòng)的法律資格。Y基金在蘆山地震中主要承擔(dān)緊急救援、過渡安置、恢復(fù)重建等工作，采用與其他NGO、政府、企業(yè)合作的方式，提高應(yīng)急處置的有效性。本次數(shù)據(jù)收集主要通過互聯(lián)網(wǎng)途徑，數(shù)據(jù)來源于壹基金官網(wǎng)中《蘆山地震壹家人賑災(zāi)系列報(bào)告》、四川省人民政府網(wǎng)站、人民網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)蘆山地震專題等主流網(wǎng)站，選擇Y基金蘆山地震項(xiàng)目，是基于Y基金在國內(nèi)NGO中規(guī)模較大、專業(yè)化和知名度較高。

4.1 職能范圍

圍繞《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定的抗震救災(zāi)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并根據(jù)本次Y基金在蘆山地震的表現(xiàn)，來分析Y基金在與政府、企業(yè)協(xié)作關(guān)系的傾向，由于每個(gè)階段參與的政府、企業(yè)數(shù)量眾多，以下通過抽樣方式選取每個(gè)階段具有代表性的單位進(jìn)行比較說明。

4.1.1 社會(huì)動(dòng)員

政府在地震后積極展開救援的同時(shí)發(fā)起社會(huì)動(dòng)員，國務(wù)院辦公廳于震后第二天下發(fā)了關(guān)于有序做好志愿四川廬山地震災(zāi)區(qū)抗震救災(zāi)工作的通知，動(dòng)員社會(huì)各界參與到抗震救災(zāi)中。Y基金及時(shí)響應(yīng)政府需要，社會(huì)各界通過Y基金的平臺(tái)向蘆山捐款，在地震發(fā)生三天內(nèi)募集到4423.53萬元，截止到2014年3月31日，超過600萬人通過Y基金向蘆山地震捐款。本次募捐行動(dòng)由Y基金發(fā)起，引起社會(huì)中各大企業(yè)的關(guān)注，在募捐中沒有與政府部門形成協(xié)作關(guān)系，由于所承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)相同，存在合作的可能性。

4.1.2 信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)

四川省抗震救災(zāi)指揮部將災(zāi)區(qū)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)通過新聞發(fā)布會(huì)的形式公開，并由主流媒體、微信、微博等途徑向廣大公眾公開。Y基金是通過其官方網(wǎng)站、微博向社會(huì)大眾公開災(zāi)區(qū)需求、捐贈(zèng)款項(xiàng)、資金去向、救災(zāi)進(jìn)度等信息。就這一項(xiàng)功能，政府與Y基金并未實(shí)現(xiàn)合作。

4.1.3 指揮與協(xié)調(diào)

蘆山地震的救災(zāi)工作在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由四川省統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一負(fù)責(zé)，中央承擔(dān)資源、動(dòng)員、協(xié)調(diào)的工作。在國務(wù)院指示下，國家地震救援隊(duì)200名隊(duì)員在地震發(fā)生后趕赴災(zāi)區(qū)，接受四川省抗震救災(zāi)指揮部和成都軍區(qū)聯(lián)合指揮部的協(xié)調(diào)指揮，執(zhí)行搜救任務(wù)；公安交通管理部門對縣道蘆山到龍門、太平、大川段，對省道210線蘆山到靈關(guān)、寶興段實(shí)行單向調(diào)流措施，為衛(wèi)生計(jì)生部門派出醫(yī)療隊(duì)和救護(hù)車輛打開生命的通道。在這一環(huán)節(jié)，政府為保障救災(zāi)工作有序進(jìn)行，在總體目標(biāo)上對Y基金施行單向指揮。

4.1.4 人員搜救

消防部隊(duì)作為應(yīng)急救援重要組成部分，在地震后第一時(shí)間調(diào)集2374名消防官兵，在黃金72小時(shí)里，共救出被困人員16人，雅安支隊(duì)和寶興、蘆山大隊(duì)共救助105名受困人員。另一邊Y基金通過與民間救援組織搭建“救援聯(lián)盟”和“聯(lián)合救災(zāi)”兩大賑災(zāi)平臺(tái)，推動(dòng)15個(gè)災(zāi)害多發(fā)省份的NGO建立省級聯(lián)合救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，形成專業(yè)的救災(zāi)模式。在啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)兩小時(shí)后，第一支救援隊(duì)抵達(dá)災(zāi)區(qū)，在本次地震中共28支救援隊(duì)、250多人參與救援，這28支救援隊(duì)來自Y基金救援聯(lián)盟，由國內(nèi)專業(yè)救援隊(duì)伍組成。在實(shí)際案例中，Y基金在政府部門救援隊(duì)的指示下，在人員搜救環(huán)節(jié)發(fā)揮了協(xié)作功能。

4.1.5 醫(yī)療救治

衛(wèi)生部門累計(jì)向?yàn)?zāi)區(qū)派出醫(yī)療隊(duì)149支，醫(yī)務(wù)人員1125人，205輛救援、救護(hù)類車輛。4月20日中午四川省醫(yī)院第一支醫(yī)療隊(duì)已到蘆山縣人民醫(yī)院了，建臨時(shí)醫(yī)療點(diǎn)，2輛救護(hù)車已到，新津分院2輛救護(hù)車也已到達(dá)現(xiàn)場。醫(yī)療應(yīng)急救援是與人員搜索、營救結(jié)合在一起的，Y基金救援聯(lián)盟中的深圳救援隊(duì)和浙江樂青應(yīng)急救援隊(duì)分別于21日、22日根據(jù)災(zāi)區(qū)需求，送來救急藥品和醫(yī)療用品，同時(shí)Y基金救援聯(lián)盟中匯集了國內(nèi)一批專業(yè)的120急救中心專家，協(xié)同政府部門進(jìn)行醫(yī)療救治。

4.1.6 應(yīng)急物資籌集與發(fā)放

災(zāi)后3小時(shí)民政部迅速調(diào)撥3萬頂救災(zāi)帳篷、5萬床棉被和1萬張折疊床等第一批中央救災(zāi)儲(chǔ)備物資。國家糧食局向四川省糧食局了解災(zāi)情，要求省市糧食部門立即行動(dòng)起來，確?？拐鹁葹?zāi)部隊(duì)軍糧供應(yīng)和災(zāi)區(qū)受災(zāi)群眾口糧供應(yīng)。四川省民政廳接上級指示，運(yùn)送方便面、餅干等供給雅安市蘆山縣大川鎮(zhèn)。政府建立了物資轉(zhuǎn)運(yùn)中心，將籌集到的物資放置轉(zhuǎn)運(yùn)中心，再進(jìn)行分配。Y基金響應(yīng)政府部門物資需求的調(diào)撥，在地震發(fā)生半個(gè)小時(shí)內(nèi)啟動(dòng)應(yīng)急救災(zāi)，調(diào)撥西昌、貴陽、西安的備災(zāi)倉庫，將救援物資裝車趕赴災(zāi)區(qū)。

4.1.7 恢復(fù)重建

這一項(xiàng)工作包含物質(zhì)和精神家園的重建，需要政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與。中央在這一環(huán)節(jié)重點(diǎn)調(diào)動(dòng)省市積極性，再通過招投標(biāo)方式吸收社會(huì)力量協(xié)助恢復(fù)重建工作。Y基金通過舉辦多樣化的活動(dòng)和安排專業(yè)人員進(jìn)行心理疏導(dǎo)，聯(lián)合政府部門、國內(nèi)外專家、其他公益組織，探索抗震減災(zāi)模式。建立了抗震減災(zāi)示范校園、社區(qū)減災(zāi)中心、龍門山地震帶救災(zāi)管理中心等。這一階段是Y基金與政府部門聯(lián)系最緊密的階段，與寶山縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局、蘆山縣教育局、蘆山縣人民政府等超過35個(gè)政府單位建立了協(xié)作關(guān)系。

根據(jù)以上分析可以看出，Y基金在應(yīng)急處置的前端環(huán)節(jié)主要在政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，參與的范圍較恢復(fù)重建階段來說較少。Y基金在恢復(fù)重建階段，主要以項(xiàng)目對接的方式與政府有關(guān)部門進(jìn)行合作，幫助災(zāi)區(qū)在心理干涉、建筑物重建、災(zāi)區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)、災(zāi)區(qū)未來發(fā)展等方面。

4.2 效果分析

通過資料分析，圍繞Y基金在蘆山地震中發(fā)揮的作用，總結(jié)其在應(yīng)急過程三個(gè)階段中所帶來的效果。

4.2.1 響應(yīng)速度快

鑒于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮體系的構(gòu)建，政府較好地理順了中央與地方應(yīng)急處置的權(quán)責(zé)關(guān)系和分工，充分發(fā)揮地方救災(zāi)責(zé)任主體的作用，這樣的分工實(shí)現(xiàn)了政府間跨部門協(xié)作，即協(xié)作模型中同層協(xié)作，例如首先對災(zāi)情進(jìn)行勘察，再反饋給相應(yīng)部門對道路進(jìn)行搶修，最后派救援隊(duì)伍進(jìn)入災(zāi)區(qū)，這都體現(xiàn)著協(xié)作的有效性。本次Y基金的響應(yīng)速度就汶川地震也有所提升，主要原因是Y基金在汶川地震后，整合各大專業(yè)NGO，形成Y基金救援聯(lián)盟，聯(lián)盟中的成員單位分散在全國，因此Y基金本次實(shí)現(xiàn)了30分鐘啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，1個(gè)小時(shí)內(nèi)調(diào)度就近地區(qū)的Y基金應(yīng)急倉庫物資向?yàn)?zāi)區(qū)輸送，第一支救援隊(duì)伍在2個(gè)小時(shí)后抵達(dá)災(zāi)區(qū)。充分體現(xiàn)了NGO本身的靈活性，使其在突發(fā)事件來臨時(shí)應(yīng)急速度不低于甚至快于政府部門。

4.2.2 社會(huì)資源的整合

Y基金通過與各類NGO和政府部門建立協(xié)作關(guān)系提高了應(yīng)急資源的救助效率。比如，在救援物資供給和人員搜救階段，Y基金通過與民政部門和人社部門的政策合作，提高了善款和救災(zāi)物資的利用率；通過建立Y基金救援聯(lián)盟和Y基金聯(lián)合行動(dòng)伙伴，由于該聯(lián)盟匯集了各類專業(yè)性的NGO，他們可以快速根據(jù)指示投入到人員搜救、物資輸送中，與政府部門形成協(xié)作救援，累積發(fā)放物資1000噸，救災(zāi)物資運(yùn)輸125車次，使132139災(zāi)民受益。在過渡安置和恢復(fù)重建階段，Y基金關(guān)注災(zāi)區(qū)兒童心理、教育問題、災(zāi)區(qū)房屋抗震能力，通過與雅安縣教育局、成都市青少年宮、中國地震局地殼應(yīng)力研究所、四川大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院以及58家NGO和企業(yè)搭建恢復(fù)重建伙伴關(guān)系，為災(zāi)區(qū)建筑、基礎(chǔ)設(shè)施重建提供專業(yè)化的幫助，截止到2017年3月完成了8所抗震救災(zāi)學(xué)校、20所學(xué)校避災(zāi)運(yùn)動(dòng)場和14所鄉(xiāng)村幼兒園的恢復(fù)重建。此外還幫助受災(zāi)農(nóng)戶修建了358套鋼結(jié)構(gòu)抗震農(nóng)房。Y基金通過與政府合作，廣泛利用社會(huì)組織中的專業(yè)力量，降低物資發(fā)放、恢復(fù)重建等階段的運(yùn)營成本，同時(shí)還擴(kuò)大了Y基金自身的救助范圍，提升救助水平和影響力。

4.2.3 信息通達(dá)性的提升

信息的公開是維持協(xié)作關(guān)系建立的必要條件，本次災(zāi)區(qū)的救援秩序相比汶川地震時(shí)，有了很大的改善，得益于互聯(lián)網(wǎng)和社會(huì)性媒體的廣泛應(yīng)用，災(zāi)區(qū)救援情況、需求公開化，使得政府部門的協(xié)調(diào)能力在救災(zāi)中發(fā)揮了重要的作用，促進(jìn)了政府間、政府與NGO之間跨部門關(guān)系整合，也使救災(zāi)資源的流向更具有科學(xué)性。Y基金將官方主頁、微博作為信息發(fā)布平臺(tái)，向社會(huì)公開災(zāi)區(qū)需求、救災(zāi)進(jìn)度、善款流向等信息，提高了公眾的信任度，也使更多的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、政府部門根據(jù)不同的需求與Y基金建立協(xié)作關(guān)系，有利于推動(dòng)建立應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)盟和應(yīng)急物資需求庫，實(shí)現(xiàn)救助需求與資源的對接。

4.3 困境分析

通過對案例的研究，發(fā)現(xiàn)Y基金在整個(gè)應(yīng)急救援到恢復(fù)重建階段，還面臨著一些問題有待完善。

4.3.1 缺乏有效的銜接機(jī)制

本次蘆山地震政府部門建立了多個(gè)指揮部和物資接收點(diǎn)，用來存放社會(huì)各界運(yùn)送來的救援物資，根據(jù)需求進(jìn)行二次分配，但由于上下銜接機(jī)制的不健全，指揮部二次分配的需求信息未能及時(shí)公開，造成政府層級中各部門、Y基金工作人員對于各個(gè)村鎮(zhèn)物資分配進(jìn)展程度，他們還缺什么？誰供給？無法清楚知道，拖延了救災(zāi)物資的供給時(shí)間，增加了災(zāi)民認(rèn)為供給不公平的輿論壓力。

4.3.2 缺乏有效的溝通機(jī)制

在蘆山震區(qū)搜救了36小時(shí)后，Y基金救援聯(lián)盟四川響應(yīng)中心主任陳凱決定將其帶領(lǐng)的應(yīng)急隊(duì)伍撤出災(zāi)區(qū)。地震災(zāi)害剛發(fā)生時(shí)，這條不長的迎賓大道上一度駐扎了差不多有14家大大小小的NGO組織。由于缺乏與政府部門溝通的渠道，使一些第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場的非政府組織，在應(yīng)急處置的最初階段感到無事可做，有的NGO只待了一天，就陸續(xù)撤離了。

4.3.3 缺乏一種權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)力

國家在應(yīng)急處置上占有先天的優(yōu)勢，而NGO應(yīng)急處置能力不斷提升，已經(jīng)成為綜合應(yīng)急體系重要組成部門。就本次蘆山地震來看，NGO的行動(dòng)相比“5.12”時(shí)更加有序，并且Y基金聯(lián)合社會(huì)組織形成聯(lián)盟式合作救援，確實(shí)提高了效率，但由于各個(gè)社會(huì)組織的行為方式和標(biāo)準(zhǔn)不同，還存在基于缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)力，來協(xié)調(diào)救援過程中的秩序、物資發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)重建階段項(xiàng)目的對接等問題。比如分配物資時(shí)，由于蘆山地震中受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息閉塞，村民不了解非政府組織，許多村干部也不甚了解，只認(rèn)民政局，當(dāng)他們對救災(zāi)物資有需求，就只能向鄉(xiāng)政府申請，等待民政局方面的協(xié)調(diào)，面對物資發(fā)放、過渡安置、災(zāi)后重建階段都很需要人力，在缺乏權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)力的指示下，就很難使參與救災(zāi)的NGO功能得到發(fā)揮。

4.4 建議措施

4.4.1 搭建信息共享平臺(tái)

協(xié)同應(yīng)急的根本是使參與主體在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，完成各自的能力范圍內(nèi)可承擔(dān)的任務(wù)，補(bǔ)齊其他主體的短板，讓應(yīng)急處置有效運(yùn)行。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)媒體帶來的優(yōu)勢，搭建應(yīng)急信息系統(tǒng)共享平臺(tái)，讓參與主體處于信息平臺(tái)內(nèi)。以物資籌集和分配階段為例，政府部門可以協(xié)同NGO統(tǒng)計(jì)匯總各鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)人員數(shù)量和應(yīng)急需求，將信息上傳至平臺(tái)，再制定分配方案和物資簽收流程，這時(shí)各參與主體可通過信息平臺(tái)查看物資需求情況，根據(jù)自身優(yōu)勢提交任務(wù)申請，通過后，就可以進(jìn)行工作。信息共享平臺(tái)可降低NGO抵達(dá)災(zāi)區(qū)后無事可做的情況，使NGO的能力在協(xié)同應(yīng)急中充分發(fā)揮。

4.4.2 發(fā)揮權(quán)威協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)力

根據(jù)我國的國情，政府在應(yīng)急處置處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在綜合應(yīng)急體系建設(shè)中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量是多元參與應(yīng)急處置的關(guān)鍵，是充分發(fā)揮各方力量的重要因素。在與政府協(xié)同應(yīng)急參與的各方都是擁有自主權(quán)的社會(huì)組織和企業(yè)，國家應(yīng)健全現(xiàn)場指揮部人員構(gòu)成、工作職責(zé)和協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制等，使政府權(quán)威協(xié)調(diào)能力能夠充分落實(shí)到參與各方；并且要與參與方建立協(xié)作關(guān)系，可以通過契約的形式，使參與方成為正式的協(xié)作主體，使他們清楚認(rèn)識(shí)到雙方合作的共同使命、現(xiàn)狀、參與重點(diǎn)等；最后要建立完善的激勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償保障機(jī)制，以推動(dòng)NGO專業(yè)能力和積極性。

4.4.3 建立NGO“退出機(jī)制”

由于NGO準(zhǔn)入門檻的降低，近年來NGO數(shù)量不斷增多，除了推崇NGO之間形成協(xié)作聯(lián)合的辦法，來提升應(yīng)急處置的效率，我們還應(yīng)該建立協(xié)同評估和監(jiān)督機(jī)制。對于NGO與政府部門間的協(xié)作不僅要看到其帶來的好處，還應(yīng)思考比如由于大量NGO的涌入給災(zāi)區(qū)救援帶來的社會(huì)效能浪費(fèi)。在災(zāi)后重建中違規(guī)處置、挪用救災(zāi)金等不當(dāng)行為所帶來的社會(huì)輿論影響。Y基金在災(zāi)后重建中與縣政府、市教育局等簽訂項(xiàng)目對接時(shí)，一般以合同的形式來確保工期的完成，但還缺乏一個(gè)績效考核的指標(biāo)對其進(jìn)行約束，這也是今后應(yīng)急協(xié)同中應(yīng)完善的。

5.結(jié)語

在我國應(yīng)急管理綜合化進(jìn)程中，就應(yīng)急管理救助全過程看，政府部門與非政府組織之間是期待協(xié)作的，協(xié)作的共同目標(biāo)與各機(jī)構(gòu)自身利益相符，但由于參與協(xié)作主體中個(gè)人層面存在對協(xié)作目標(biāo)、溝通協(xié)調(diào)方式的認(rèn)識(shí)模糊，影響應(yīng)急救助的效率，同時(shí)也造成社會(huì)資源的損失。因此，通過共同協(xié)作目標(biāo)來整合相關(guān)非政府組織，并采取信息共享機(jī)制和利益共享機(jī)制等其他激勵(lì)方式，促進(jìn)政府與NGO在應(yīng)急處置中成為緊密的合作體，提高合作成員之間的協(xié)同能力。本文未對NGO與政府發(fā)展中的法律保障機(jī)制、合作中的任務(wù)分配給定參考意見，在未來研究中將作進(jìn)一步研究并完善。

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