蒙陸斌

1 ．現(xiàn)狀分析

新型城鎮(zhèn)化建設是黨的十八大作出的重要戰(zhàn)略部署。 城鎮(zhèn)化建設是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，是社會進步的產(chǎn)物，是工業(yè)化的產(chǎn)物，是社會主義民主、文明、和諧的凝結(jié)，也是我國社會主義現(xiàn)代化建設的根本標志。如2011廣西城鎮(zhèn)化水平為41.8%, 2016年底上漲到48.08%，基本保持1.3%的增長率，按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)展目標，2020年達到54%，而其他經(jīng)濟發(fā)達的省份城鎮(zhèn)化建設水平將更高，不斷提高城鎮(zhèn)化建設的災害防御和管理水平意義重大。在十九大報告也提出新時代中國特色社會主義要堅持新發(fā)展理念,推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，主動參與和推動經(jīng)濟全球化進程。因此,城鎮(zhèn)化建設是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐之一，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要推動力，是在全面建設小康社會過程中一個不可逾越的發(fā)展階段，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是實現(xiàn)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化的必經(jīng)階段和必由之路。

中國是全球地震活動水平最高的地區(qū)之一，也是全球地震災害最嚴重的國家之一，地震災害頻度高、震源淺、強度大、分布廣。面對地震災害破壞性大、突發(fā)性強、社會影響深遠及防御困難等特點， 地震應急管理體系的建設和完善十分必要。我國的地震應急始于1966年邢臺6.8級地震的緊急抗震救災工作，經(jīng)過50年的發(fā)展，不斷推進地震應急救援體系向縱深發(fā)展，建立“屬地為主、分級負責、相互協(xié)同”的抗震救災新機制，地震應急準備、應急響應、應急處置和緊急救援的常態(tài)化和非常態(tài)化體系建設不斷得到深化。

隨著我國城鎮(zhèn)化建設進程的加快，城鎮(zhèn)人口密度不斷增加，交通、通信、供水電氣等基礎(chǔ)設施建設立體化、網(wǎng)絡化，高層建筑、財富集中等特征，基礎(chǔ)設施承載負荷不斷加大，均使城市應對地震等自然災害的影響日趨嚴重。尤其是經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的地區(qū)，在城鎮(zhèn)化建設中抗震設防水平偏低，農(nóng)村居民抵御地震災害的能力較弱，由地震災害引發(fā)次生、衍生災害的風險仍然很大。

1.1 人員密集

城鎮(zhèn)化建設是一個城市人員漸進發(fā)展的過程。當城市人口發(fā)展到100萬往往是一個非常重要的關(guān)口，這也是城鎮(zhèn)化層級的重要拐點。如城市按人口來分類：人口超過1000萬的可稱之為超級城市；人口在500萬到1000萬之間為特大城市；人口在300萬到500萬之間的可稱之為一類大城市；人口在100萬到300萬之間為二類大城市；人口在50萬到100萬之間為中等城市； 50萬人口以下城市則為小城市。從小城市到中等城市到大城市再到特大、超級城市，城市人口總是越來越密集，基礎(chǔ)設施越來越密集，數(shù)量上都是一個巨大的跨越。然而，地震對一個城市的破壞程度與城市的人口密度、建筑物密度、生命線工程及經(jīng)濟發(fā)展水平等有著密切關(guān)系。同樣級別的地震，發(fā)生于東部人口密集地區(qū)與西北人口稀疏地區(qū)等震害情況大不相同。如1979年兩次同樣6級地震分別發(fā)生于中國西部與東部地區(qū)，由于兩地的人口密度與經(jīng)濟發(fā)展程度大不相同，地震所造成的損失也有很大差別，據(jù)文獻資料記載：一次地震于1979年3月29日發(fā)生于新疆庫車6級地震，震中烈度6度，沒有人員傷亡與建筑物倒塌；而1979年7年9日發(fā)生于江蘇溧陽6級地震，震中烈度為8度，死亡42人，重傷681人，輕傷2436人，民房毀壞96472間，破壞275435間，損壞184272間。據(jù)統(tǒng)計，當年新疆庫車的人員密度為21.8人／KM2，江蘇溧陽的人口密度為500人／KM2，同樣級別的地震造成人員傷亡及財產(chǎn)損失差別巨大，所以城鎮(zhèn)化建設帶來的人員密度是加大地震災害風險程度之一。

1.2 抗震設防能力

我們知道，地震造成建筑物、生命線工程等破壞程度與地震強度、場地條件、城鎮(zhèn)的防震抗震設防能力有很大關(guān)系，即地震強度越大，場地條件越弱，抗震設防不足，建設物就越易破壞。當城市建設和城鎮(zhèn)化進程加快，重大工程特別是生命線工程、新型建構(gòu)筑物不斷出現(xiàn)，地震災害潛在威脅更加突出。在城鎮(zhèn)化規(guī)劃、建設和管理中應統(tǒng)籌考慮綜合防震減災問題，著力提高城市基礎(chǔ)設施、生命線工程、重要建構(gòu)筑物和場所等抗震設防水平，加強城市綜合減災能力建設，增強城市抵御和應對破壞性地震的能力。如果在城鎮(zhèn)化建設中抗震設防能力不足，不少建筑沒有經(jīng)過科學規(guī)劃，設計不合理，施工不規(guī)范，加上地質(zhì)構(gòu)造比較復雜，一個中強地震也會造成較大災害。如2015年3月14日，江蘇阜陽市發(fā)生4.3級地震，造成2人遇難，13人受傷，11250間房屋受損毀，造成如此大的生命財產(chǎn)損失，引起社會強烈反響。

1.3 風險防范能力

災害風險防范是人們在社會生產(chǎn)生活中對可能發(fā)生的自然或人為災害進行風險識別、風險評價、應急防范等主動行為，實施有效控制和減少災害的損失。據(jù)報道，2016年，全球因自然災害與人為災難導致的經(jīng)濟損失估算總額為1,750億美元，自然災害相關(guān)經(jīng)濟損失約1,660億美元，主要是亞洲、北美洲和歐洲的地震、熱帶氣旋、強風暴和干旱等自然災害頻繁發(fā)生造成，特別是強烈破壞性地震造成的損失巨大。城鎮(zhèn)化建設快速發(fā)展將使地震風險防范變得更為復雜，地震引發(fā)的衍生和次生災害對城市的經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活都構(gòu)成嚴重的威脅。

目前，國外災害風險管理較為成熟的國家以美國和日本為代表：美國依托完善的災害預警和災害應急管理體系，在損失預防方面表現(xiàn)突出，另外加之成熟的巨災保險市場和風險證券化產(chǎn)品的推出，巨災風險得以有效分散。而日本完備的災害風險管理主要得益于四個方面，一是完善的應急管理法律體系，包含基本法、災害預防和防災規(guī)劃相關(guān)法、災害應急法、災后重建與恢復法、災害管理組織法五個部分；二是良好的應急教育和防災演練；三是建立了由政府主導和財政支持的巨災風險管理體系；四是嚴密的災害救援體系。我們在新型城鎮(zhèn)化建設中也應借鑒美國、日本加強“風險管理”與“危機管理”相結(jié)合模式，為全面建成小康社會、保障人民群眾安全、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展生存空間發(fā)揮重要作用。

2 ．地震應急準備的不足

近年來，我國的防震減災工作雖然取得了很大進展，但與發(fā)達國家“大震小災”、“中震無災”高水平的防震減災工作相比，還不夠完善、不夠成熟，我國仍處于“大震巨災”、“中震大災”甚至部分地區(qū)處于“小震大災”的層次。因此，在城鎮(zhèn)化建設的進程中，需從以下多個方面強化地震應急準備：

2.1 法律法規(guī)體系的不足

基層各級政府、部門及社會公眾的地震應急與救援權(quán)責和義務不明晰，行為主體和指揮協(xié)調(diào)法律法規(guī)體系不健全。在總結(jié)汶川地震抗震救災經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，國家于2009年修訂了《中華人民共和國防震減災法》，并不斷完善法律法規(guī)體系，法制體系比較完備。但從國家和各地的實踐效果看，我國防震減災法律法規(guī)還存在著職責不夠清晰、細節(jié)不夠完善，可操作性不足的問題，各級政府部門及社會主體對防震減災法律法規(guī)的重視程度不夠，涉及有關(guān)地震應急救援、應急準備等方面內(nèi)容甚少，防震減災工作依法行政水平存在差距。

2.2 地震應急預案參差不齊

當前一些基層政府和部門，特別是企事業(yè)單位，對地震發(fā)生后災害的復雜性和救援的困難估計不足，所制定的地震應急預案參差不齊，有重數(shù)量、輕質(zhì)量的問題，有的過度程序化，可操作性不強，應急管理和準備工作細化程度不夠。在應急物資準備的品種和數(shù)量上很有限，難以滿足防大震、抗大災的要求；應急避難場所尚未制訂實用性、可操作性強的啟用、運轉(zhuǎn)和管理的方案和日常運維責任和監(jiān)督主體。

2.3 抗震設防的不足

2016年6月1日起實施的《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》(GB18306-2015),基本實現(xiàn)全國抗震設防區(qū)域全覆蓋，明確了四級地震作用及相應的地震動參數(shù)，給出全國城鎮(zhèn)Ⅱ類場地的基本地震動參數(shù)(除港澳臺地區(qū)以外)。但在設防區(qū)內(nèi)，占城市較大建設面積的老舊建筑尚達不到設防標準，全國農(nóng)村民居普遍不設防,城鎮(zhèn)民居建筑抗震設防能力較弱，抗震設防的監(jiān)督、管理與服務缺位，有的因追求經(jīng)濟利益和擴大空間而未采取抗震措施，增加地震災害易損性及危害程度；地震活斷層探測成果尚不能在國土利用、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等方面得到全部的應用，建設工程抗震設防要求得不到全過程監(jiān)管。

2.4 重大工程防范的協(xié)調(diào)溝通仍需加強

雖然近幾年來城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設施（交通、通信、電力等）的立體化、網(wǎng)絡化建設，但依然較弱；但仍有大部分重要基礎(chǔ)設施、生命線工程設施，如大型水庫、核電、石油化工等地震應急防范能力薄弱，應急準備和保障能力不足，其生產(chǎn)經(jīng)營管理單位與當?shù)卣饔胁块T的溝通協(xié)調(diào)不夠，避重就輕逃避監(jiān)督，未能有效納入地方政府整體的地震應急管理和準備督查機制。

2.5 地震應急救援能力和體制建設有待加強

汶川地震之后，各地黨委政府大力推進地震災害緊急救援隊伍建設，依托軍隊、公安消防、企業(yè)或志愿者建立了地震救援隊伍或者志愿者隊伍，但地震應急救援隊伍力量參差不齊，救援裝備不齊全，綜合應急管理機構(gòu)和資源整合分散，未能形成統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)指揮，應急救援合力不足。專業(yè)隊伍的救援裝備數(shù)量、種類還有欠缺，受經(jīng)費、場地等條件制約，訓練中相互交流學習少，缺乏地震救援知識的系統(tǒng)培訓和實戰(zhàn)檢驗；志愿者隊伍組織有待加強，缺乏專業(yè)的救援裝備、培訓與訓練。

2.6 全民防震減災意識有待提高

近年來，全國各地普遍重視防震減災科普教育和日常應急演練，初步取得一定成效。但防震減災知識的普及率仍然較低，在城鎮(zhèn)、農(nóng)村則會更低。每年都發(fā)生數(shù)起地震謠傳，因地震恐慌造成擁擠踩踏的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)機關(guān)公務員、大學生因避震跳樓身亡的慘痛事件。如2010年2月山西太原等6個城市同時發(fā)生地震謠傳，數(shù)十萬民眾上街避震，社會正常秩序受到較大影響。因此，普及防震減災知識和開展應急避險演練，提高社會公眾防震減災素質(zhì)和能力、形成全社會的防震減災文化是一項艱巨而緊迫的任務。

3 ．地震應急準備的幾點建議

為了最大限度減輕地震災害損失，建立健全適應國家安全體制改革和 “兩個堅持”、“三個轉(zhuǎn)變”防災減災救災新理念、新形勢、新要求，要著力加強組織領(lǐng)導、健全體制、完善法律法規(guī)；推進重大工程建設抗震設防，加強地震災害監(jiān)測預警和風險防范能力建設，提高城市建筑和基礎(chǔ)設施抗震能力，提高農(nóng)村住房設防水平和抗災能力，加大地震災害應急管理培訓力度，建立防震減災宣傳教育長效機制，引導社會力量有序參與防震減災工作。

3.1 認真落實防震減災主體責任

防震減災工作雖然不是中心任務但是卻能夠影響中心，不是大局卻能夠牽動大局。各級政府和部門要認真落實防震減災工作的主體責任，牢固樹立早準備、抗大震、救大災的思想，認真貫徹落實防震減災工作主體責任，把地震應急準備工作納入政府年度目標考核體系，積極推動地震烈度速報與預警系統(tǒng)的建設，把預警系統(tǒng)技術(shù)應用到高鐵、核電、大型水利、石油化工等應急處置的項目建設中，細化水庫地震應急預案，規(guī)劃建設應急避難場所，加強對基層地震應急準備工作的指導支持，切實解決工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

3.2 加強地震應急救援法律法規(guī)建設

地震應急法律法規(guī)、規(guī)范性文件在國家及省級政府層面比較健全，如《防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家地震應急預案》等構(gòu)成了現(xiàn)行的法律法規(guī)體系，但地方政府施行的相應法規(guī)規(guī)章或基層部門規(guī)章、規(guī)范性文件或細化方案還是比較少，或有的束之高閣，如同虛設。要大力推進以“屬地為主、分級負責、相互協(xié)同”的抗震救災新機制下地震應急救援法律法規(guī)體系的相關(guān)性、系統(tǒng)性及適應性，指導基層地方政府和部門落實防震減災主體責任的權(quán)利與義務。

3.3 適時修訂和完善地震應急預案

實踐證明，地震應急預案是地震應急救援工作的基礎(chǔ)，是高效有序開展應急工作的重要前提。當前，有的地方政府或行業(yè)部門的地震應急預案在不同程度地呈現(xiàn)出預案內(nèi)容冗長、程序混亂、職責不清、協(xié)調(diào)不暢、處置方案不具體等問題。為適應城鎮(zhèn)化建設的高速發(fā)展的需要，地震應急預案要與時俱進按照全國地震應急管理工作的新要求，總結(jié)經(jīng)驗，及時修訂，經(jīng)常性組織開展針對性的地震應急演練，提高風險防范，確保應急預案更具操作性和實用性。特別是在新型城鎮(zhèn)化建設中，應完善地震應急預案，提高城鎮(zhèn)社區(qū)綜合減災能力，要編制社區(qū)地震災害風險地圖，制訂社區(qū)綜合災害應急救助預案，明確避難場所位置，配備應急物資，完善急救、逃生、照明等基本防震減災設施。針對城鎮(zhèn)社區(qū)老年人、小孩、孕婦、病患者、傷殘人員等弱勢群體的分布情況，落實對口幫扶救助措施，定期開展防災減災演練等。

3.4 提高城鎮(zhèn)化建設的抗震設防能力

制定合理的城鎮(zhèn)化建設抗震設防規(guī)劃與標準，是防御和減輕地震災害的重要保障。當前我國城鎮(zhèn)化建設高速發(fā)展，人財物高度集中，城鎮(zhèn)的生命線工程也越來越多，對城鎮(zhèn)的綜合防震減災救災能力提出了更高的要求。在編制城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃時，按照中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖的抗震設防標準，對城鎮(zhèn)的地震地質(zhì)、地震活動性、活動斷層等背景進行調(diào)查，對各類建筑物、生命線工程等進行地震安全性分析與震害預測，以此作為城鎮(zhèn)化建設的重要依據(jù)，明確城鎮(zhèn)民居抗震設防政策與措施，強化地震主管部門在建筑物抗震技術(shù)服務和抗震規(guī)劃、設計和施工等方面事前、事中、事后的監(jiān)督、指導作用，使得城鎮(zhèn)化建設的整體規(guī)劃符合防震和抗震要求，符合新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的要求。

3.5 強化城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設施建設的應急保障能力

交通、通信、電力等基礎(chǔ)設施的應急保障是有效應對地震災害的關(guān)鍵。如在四川汶川、云南魯?shù)榈绕茐男缘卣鹬?，地震造成的次生地質(zhì)災害導致災區(qū)交通、通信、電力等嚴重破壞，初期形成一些信息孤島和救援孤島，災區(qū)群眾的基本生產(chǎn)生活得不到保障，通過各有關(guān)方面迅速組織力量，搶通生命線，調(diào)集大型機械搶通公路，緊急調(diào)派應急通訊車、發(fā)電車馳援災區(qū)，建立空中運輸通道轉(zhuǎn)運傷員和投放物資，確保了搶險救援人員、物資快速抵達重災鄉(xiāng)村，通信和電力供應得到及時恢復。因此，我們應汲取經(jīng)驗教訓，在城鎮(zhèn)化建設的進程中強化交通、通信、電力等基礎(chǔ)設施抗震和搶通保通能力，儲備適量的應急通訊、電源、救援裝備及物資等搶險救災設備至關(guān)重要。加強空中運輸和航空偵查能力建設，建立震后緊急調(diào)用工作機制。

3.6 加強地震應急救援能力和體制機制建設

裝備精良、技術(shù)全面的應急救援隊伍是決定地震災害事件應急救援高效開展的關(guān)鍵。當前，國家、?。▍^(qū)、市）都依托軍隊、武警或消防部隊建立地震緊急救援隊伍，由于專屬不同的單位或部門，在信息溝通、協(xié)同救援及應急管理機制等方面還存在不足。在城鎮(zhèn)化建設過程中，也要規(guī)劃建立適應于城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展的應急救援隊伍，實行軍事化管理，建設專業(yè)性的訓練基地，強化救援裝備建設，建立災害信息共享、應急指揮聯(lián)動等技術(shù)支撐平臺，經(jīng)常性組織開展綜合地震應急救援演練及訓練，確保城鎮(zhèn)的基層救援隊伍能在震后第一時間反應、第一時間出動、第一時間到達實施救援任務，減少損失。

3.7 完善地震應急避難場所規(guī)劃建設

國內(nèi)外城市地震災害救援實踐證明，科學規(guī)劃建設與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應的地震應急避難場，在地震、氣象、洪水等自然災害突發(fā)事件的應急救災中有著舉足輕重的作用。通過現(xiàn)有的城市公園、公共綠地、廣場、學校操場、大型體育館、室內(nèi)建筑等空曠場所作為應急避難場所規(guī)劃建設，充分挖掘其防災減災救災綜合能力，對其位置、規(guī)模、設施等進行綜合利用，不斷完善應急避難場所專項規(guī)劃建設，做到震而有備，滿足附近居民的緊急疏散、臨時生活的需要，提高城鎮(zhèn)化建設的安全系數(shù)和防御地震災害的能力。

3.8 提高防震減災意識宣傳

近幾年來我國不斷推進城鎮(zhèn)化建設力度，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，也使得地震災害系數(shù)不斷加大。因此，在我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設進程中，全面加強防震減災意識，將防震減災科普教育和應急避險知識納入國民素質(zhì)教育體系中，推進防震減災科普示范學校和科普教育基地的建設，借助電臺、新媒體、地震科普館及網(wǎng)絡等技術(shù)手段擴大防震減災的科普知識宣傳力度，讓公眾更加理解防震減災工作，加強地震信息發(fā)布和輿論引導，及時澄清不實報道和傳聞，消除人民群眾的心理恐慌，確保社會安定有序。

3.9 提升地震巨災保險機制

進一步提高國民保險意識, 加強政府對地震保險業(yè)務的稅收優(yōu)惠政策支持,健全政府部門、金融保險、商業(yè)銀行等為應對地震風險再保險市場分攤機制,引導居民在購買或建設房屋時購買地震保險推動地震保險機制在地震防御體系中的作用。努力構(gòu)建巨災保險基金和有關(guān)巨災強制保險制度,形成以政府為主導、商業(yè)保險體系為主體、國家財政支持、全球再保險市場分散風險的多層次、多方位巨災保險保障模式,使得保險作為市場化的風險轉(zhuǎn)移機制,實現(xiàn)政府、保險人、再保險人、被保險人在地震風險管理上的共同參與和風險損失的有效分擔。

4 ．結(jié)束語

本文結(jié)合近年來防震減災工作的經(jīng)驗,對城鎮(zhèn)化建設中應對地震災害風險、地震應急準備等工作提出幾點建議, 以此希望不斷提高全社會抗震救災能力。

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