鮑傳寶

1.引言

化工行業(yè)是危險源高度集中的行業(yè)，生產(chǎn)過程中的原料和產(chǎn)品多為易燃、易爆、有毒及有腐蝕性；化工生產(chǎn)多是高溫、高壓或深冷、真空；生產(chǎn)過程趨向連續(xù)化、集中化、自動化、大型化發(fā)展?；どa(chǎn)各個環(huán)節(jié)的不安全因素較多，且相互影響，一旦突發(fā)事故，燃燒和爆炸非常快，成災迅速，涉及范圍廣，危險性和危害性大?；な鹿嗜绻麤]有及時有效控制，事態(tài)將進一步擴大化，嚴重危及人們的生命財產(chǎn)安全，并且對空氣、土壤、水體造成污染，引發(fā)嚴重的次生衍生災害，因此化工事故應急處置必須及早、盡早處置，及時啟動應急預案，這對于避免事態(tài)擴大、減少災害帶來的損失具有非常重要的意義。

2.未及時啟動應急預案案例分析

2.1 青島輸油管道爆炸事件

近年來，由于未及時啟動應急預案導致事態(tài)擴大成災的化工事故案例不勝枚舉，其中最典型的案例當屬2013年11月22日發(fā)生在山東省青島市的輸油管道爆炸事件。

11月22日2時12分，濰坊輸油處調(diào)度中心判斷管道泄漏，2時25分，東黃輸油管道緊急停泵停輸，3時40分左右，確認管道泄漏點位于秦皇島路與齋堂島街交叉口處，部分原油沿著雨水管線進入膠州灣。

2時31分，開發(fā)區(qū)公安分局110指揮中心接警，3時10分，110指揮中心向開發(fā)區(qū)總值班室報告現(xiàn)場情況。7時49分，事故現(xiàn)場及處置情況報告青島市政府總值班室。9時01分至06分，總值班室將泄漏事故基本情況分別通過短信報告市長及4位副市長。當日上午10點25分，黃島區(qū)沿海河路和齋堂島路交匯處發(fā)生爆燃，同時在入?？诒挥臀廴竞Ｃ嫔习l(fā)生爆燃，事故共造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元。

圖1 青島輸油管道爆炸事件現(xiàn)場圖

從國務院山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調(diào)查組發(fā)布的事故調(diào)查報告中我們看到：這起事故從判斷泄漏到爆炸的時間間隔為8小時之多；從確認泄漏點到爆炸的間隔為6小時45分，即使從青島市領導接到信息算起到爆炸的間隔也有1小時20分。在如此長的時間內(nèi)，青島市各級政府未在第一時間啟動政府應急響應，導致了嚴重的災難后果。

2.2 青島市政府未及時啟動應急預案的原因分析

自2007年11月1日開始實施《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》以來，各級政府和各類企業(yè)編制了應急預案。青政發(fā)〔2012〕57號《青島市突發(fā)事件總體應急預案》（以下簡稱“2012青島預案”）是2013年1月1日生效的青島市政府應急預案。我們從這份應急預案中清楚地看到青島市政府為什么沒有及時啟動應急預案的原因。

2.2.1 應急預案規(guī)定的預警信息無法及時發(fā)出

根據(jù)2012青島預案第1.3.2規(guī)定：“對突發(fā)事件由高到低劃分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)、一般(Ⅳ級)四個級別，例如較大突發(fā)事件(Ⅲ級)：指突然發(fā)生，事態(tài)較為復雜，對本市一定區(qū)域內(nèi)的公共安全、政治穩(wěn)定和社會經(jīng)濟秩序造成一定危害或威脅，已經(jīng)或可能造成較大人員傷亡、較大財產(chǎn)損失或生態(tài)環(huán)境破壞，需要調(diào)度個別部門、區(qū)市力量和資源進行處置的事件”。而其第3.2.1規(guī)定了同等4個預警級別，例如“黃色等級（Ⅲ級）：預計將要發(fā)生較大（Ⅲ級）以上突發(fā)事件，事件已經(jīng)臨近，事態(tài)有擴大的趨勢”。

從上述兩條中可以看出：若要發(fā)布黃色等級（Ⅲ級）的預警，則必須是事件“已經(jīng)造成”、“可能造成”嚴重的后果，這兩個條件中一個是后果已經(jīng)出現(xiàn)，另一個是預測會出現(xiàn)。對于后一個條件，如何在后果出現(xiàn)之前進行判斷成為關鍵？若要準確地判斷是否出現(xiàn)某種后果及嚴重程度級別，通常必須組建專業(yè)團隊，掌握準確的數(shù)據(jù)信息，進行分析計算和判斷，才能得出結(jié)論。而突發(fā)化工事故時，給出決策的時間非常短，掌握的事態(tài)情報不充分，不能及時得出結(jié)論，因此，根據(jù)2012青島預案的條款不能及時發(fā)出預警信息。

2.2.2 啟動應急預案的條件不清晰、不具體

2012青島預案第4.3.2條對應急預案的啟動條件規(guī)定為：“根據(jù)市政府領導同志指示或者實際需要，或應事發(fā)地區(qū)市人民政府的請求或市政府有關部門的建議，市政府應急管理辦公室提出處置建議向市長、分管副市長報告，經(jīng)批準后啟動相關應急響應，必要時提請市突發(fā)事件應急領導小組審議決定?！睆倪@里可看出，是否啟動應急響應由“個人”指示，即個人主觀判斷、“單位”即一個團隊的請求或建議，沒有具體、清晰的啟動條件標準，是否啟動憑個人或團隊的臨場分析和判斷。

從2012青島預案可以看出，無論是發(fā)出預警信息，還是啟動應急響應，在事發(fā)時均不能做到，所以，青島市各級政府在這起事故中未及時啟動應急預案的主要原因是2012青島預案中的啟動條件不清晰、不具體所導致。

3.應急預案的啟動條件

只有應急預案的啟動條件做到清晰和具體，才能在突發(fā)事件時及時啟動應急預案；否則即使啟動了應急預案，也是隨意的啟動，缺乏科學性，不同人有不同的決策。當前，許多的應急預案的啟動條件往往是“預測”發(fā)生達到某種級別的災難后果。實際上，突發(fā)事件的災難后果與開展應急處置行動的效果有關，它在災害過程中不斷出現(xiàn)，未顯現(xiàn)前無法預測。因此，應當立足于以在突發(fā)災害事故時可以看到的“此時此刻的現(xiàn)狀”作為啟動應急預案的條件依據(jù)，而不應當去“預測”出現(xiàn)災難后果。

“此時此刻的現(xiàn)狀”是指事發(fā)時危險源的性質(zhì)、所處的環(huán)境與場所、周邊社會人群等狀況。例如，一輛裝載40噸汽油的危險化學品運輸車在人員密集的商場前道路發(fā)生碰撞，出現(xiàn)汽油大量泄漏?！按藭r此刻的現(xiàn)狀”就是汽油大量泄漏，嚴重威脅大量人員生命和財產(chǎn)安全。根據(jù)這種狀況不能預測出現(xiàn)何種災難后果，但卻可以根據(jù)這種現(xiàn)狀啟動當?shù)卣畱鳖A案，開展設置警戒區(qū)，疏散人員等應急處置行動。

應急預案的啟動條件還與導致啟動應急預案的突發(fā)事件類型有關。不同類型的突發(fā)事件確定應急預案啟動條件的方式不同。通常這類突發(fā)事件一般有：

（1）單個事件直接成災，能夠造成嚴重后果；

（2）單個事件引發(fā)，但處置不當，事態(tài)擴大成災；

（3）多個事件疊加導致事態(tài)擴大成災。

3.1 直接成災的單個事件的啟動條件

這類突發(fā)事件常為水旱災害、氣象災害、地震災害、地質(zhì)災害、海洋災害等自然災害；工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的事故災難；恐怖襲擊事件、民族宗教事件、涉外突發(fā)事件和群體性事件等社會安全事件等。這類事件的后果特征是：

（1）災難后果已經(jīng)呈現(xiàn)，或者即將呈現(xiàn)；

（2）人們多次遇到和處置過，早已認識到災難后果的嚴重性。

此類突發(fā)事件應急預案的啟動條件可以通過風險分析，判斷發(fā)展趨勢，直接找出成災的條件，通過不完全列舉法一一列出，并且在此后的實踐中不斷發(fā)現(xiàn)新的條件而補充完善。

3.2 處置失誤，事態(tài)擴大成災的單個事件啟動條件

盡管從表面上看這類突發(fā)事件的危險性不大，但是一旦處置不當，導致事態(tài)擴大，則危害性會很大。這類事件在歷史上可能未出現(xiàn)先例，或者已經(jīng)出現(xiàn)過先例，但由于沒有引起人們足夠的重視，因而對其危害性認識不足。2013年發(fā)生的青島市輸油管道泄漏后爆炸就是典型的案例。這類事件的后果特征是：

（1）危險或威脅已經(jīng)存在，后果尚未出現(xiàn)；

（2）處置得當，后果微乎其微；處置失當，后果成災。

通常，突發(fā)事故后了解情況查明狀況，召集相關專業(yè)人員對事態(tài)發(fā)展趨勢進行研判，進行分析計算和判斷，對事故風險程度和危險性進行評估，這個過程必須有一定的時間才能得出結(jié)果，但是，化工突發(fā)事件后往往必須立即決策，沒有充足的時間去這樣做。典型的案例是在2003年12月23日21時55分發(fā)生的重慶市開縣特大井噴事故中擔任公司總工程師、安全和井控總監(jiān)、應急指揮中心主任的吳華由于“不能權衡損益風險，決策當機立斷”，延誤了點火時機導致事態(tài)擴大而被追究刑事責任。

制訂化工應急預案時本著未雨綢繆、防患于未然的理念召集相關專家開展化工事故的災難情景設想，對災害事故的發(fā)展趨勢進行研判，對事故風險程度和危險性進行評估，分析判斷出現(xiàn)哪些條件時必須啟動應急預案，然后對這些條件一一匯總，形成應急預案的啟動條件。

3.3 疊加導致事態(tài)擴大成災的多個事件啟動條件

盡管這類單一事件的危險性不大，或能夠采取措施防范成災，但是同時疊加其它事件，則會導致大的災難，或突破事前采取的防范措施而擴大成災。日本出現(xiàn)過這方面典型的案例。日本長期研究防范地震和海嘯，取得了有目共睹的成果，但對于地震和海嘯同時對核電站設備設施影響的研究和預防存在嚴重不足。2011年3月12日出現(xiàn)的地震和海嘯，導致日本福島第一核電站的外電網(wǎng)全部癱瘓，自身應急柴油發(fā)電機也未能正常啟動。由于主電源和備用電源供應均遭海嘯襲擊損毀，堆芯失去強迫冷卻手段，致使部分燃料棒露出水面無法得到足夠冷卻而熔化，最終引起嚴重放射性物質(zhì)泄漏災難。

對于這類突發(fā)事故應急預案的啟動條件的制訂取決于對災害事故的研究水平，與人們的思維是否保守，是否敢于設想同時出現(xiàn)多個災害有關，因此，應根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，在新形勢下研究新的事故災害情形，敢于大膽設想、研究多個事件同時發(fā)生的可能性，科學地進行災難情景設想或模擬實驗，對危險源狀況、所處位置及環(huán)境、人員或財產(chǎn)聚集程度進行綜合分析計算，對災難造成后果的影響整體考慮，逐一挑出應急預案的啟動條件。

4.結(jié)語

編制應急預案應立足于以在突發(fā)化工事故時可以看到的“此時此刻的現(xiàn)狀”，并根據(jù)不同類型的突發(fā)事件特征來制訂清晰、具體的啟動條件，能夠保證突發(fā)化工事故時立即決策是否啟動應急預案，將事故消滅萌芽狀態(tài)，可以避免災害事態(tài)擴大；在確定化工應急預案的啟動條件后不斷完善，今后出現(xiàn)類似山東省青島市的輸油管道泄漏事件時就可以避免未啟動應急預案的情形。

[1].江智慧 突發(fā)事件下應急預案啟動時刻問題模型研究 重慶重慶大學 2010年3月。