焦敘成，鞠亞群，楊平平

(1. 揚(yáng)州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225000； 2. 江蘇樂(lè)助律師事務(wù)所 民事業(yè)務(wù)部，江蘇 揚(yáng)州 225000)

① “兩規(guī)”為黨內(nèi)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中第28條的規(guī)定：“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明。”“兩指”為《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》(已廢止)中第20條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明?！痹趯?shí)際工作中，“兩規(guī)”和“兩指”均是上述機(jī)關(guān)查處案件的重要措施，在實(shí)際操作上具有“異體同構(gòu)”的特點(diǎn)，即兩者雖源自不同性質(zhì)的規(guī)范性文件，但在內(nèi)容上具有一致性，都是要求特定人員在規(guī)定或指定時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查的問(wèn)題作出解釋說(shuō)明。李世鋒.用留置取代兩規(guī)是法治反腐的轉(zhuǎn)型[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018,39(2):32-36.

以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)”的戰(zhàn)略部署，以及“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”[1]的重大決策。從“兩規(guī)”到留置，不僅實(shí)現(xiàn)了從黨內(nèi)自我監(jiān)督向全體公職人員覆蓋的縱深發(fā)展，還意味著反腐敗治理從此全面邁向法治軌道的新局面，對(duì)于創(chuàng)新和完善中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察制度、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，構(gòu)建權(quán)威高效、集中統(tǒng)一的監(jiān)察體系，具有極為重要的意義。

1 相對(duì)合理的“兩規(guī)”：合憲性、適法性爭(zhēng)議與缺陷

“兩規(guī)”(監(jiān)察機(jī)關(guān)稱“兩指”)①作為黨自我修復(fù)、自我監(jiān)督的重要手段，是在特定的歷史條件下，基于反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)際需要所形成的。1994年3月25日中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》(中紀(jì)發(fā)〔1994〕4號(hào))，而最早運(yùn)用“兩規(guī)”是1983年中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在山西運(yùn)城指導(dǎo)查辦的一批違紀(jì)案件[2]。不可否認(rèn)，“兩規(guī)”在以往的反腐敗斗爭(zhēng)中，基于案件的特殊性和自身的優(yōu)勢(shì)為懲治腐敗發(fā)揮了一系列重要作用，例如爭(zhēng)取辦案時(shí)間、排除外界干擾，以及利于收集證據(jù)等，并相繼取得了一個(gè)又一個(gè)有目共睹的反腐戰(zhàn)績(jī)。但在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，尤其是以“善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗”思想來(lái)審視，“兩規(guī)”存在著合憲性及適法性不足的問(wèn)題。

從權(quán)利性質(zhì)來(lái)看，“兩規(guī)”作為黨的紀(jì)律檢查權(quán)力，雖然是以詢問(wèn)的方式進(jìn)行的，但其采用的是封閉式的調(diào)查，客觀上與限制人身自由的強(qiáng)制措施相類似，并在實(shí)踐中逐漸演變成了一項(xiàng)準(zhǔn)司法的偵查行為?！皟梢?guī)”依據(jù)的是黨內(nèi)規(guī)定而非法律，這無(wú)法與《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第37條第2款關(guān)于人身自由的保障規(guī)定，《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)等法律所確定的一系列剛性司法制度和準(zhǔn)則相銜接，亦即“無(wú)法直接證明‘雙規(guī)’措施的合法性”[3]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，被調(diào)查者與黨組織之間屬于特殊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是“現(xiàn)實(shí)存在正當(dāng)性的法外之域”[4]。筆者認(rèn)為，這種特殊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)的客觀存在只是其合理性的基礎(chǔ)，是“既有民意支持又具有必要性的特殊手段”[5]，并不必然符合社會(huì)主義法治建設(shè)的要求，“兩規(guī)”的調(diào)查對(duì)象首先應(yīng)當(dāng)是國(guó)家的公民，嚴(yán)格保護(hù)人身自由的憲法原則必須同一適用，不應(yīng)打折扣。

雖然適用“兩規(guī)”的各項(xiàng)措施越來(lái)越嚴(yán)格，辦案的透明度也越來(lái)越高，但與拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施相比，“兩規(guī)”仍然存在著法律基礎(chǔ)薄弱的缺陷，具體表現(xiàn)在：首先，“兩規(guī)”作為限制被調(diào)查對(duì)象人身自由的一種手段，缺乏法律程序的保障措施，可能發(fā)生權(quán)力的濫用。權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格約束，這是法治的基礎(chǔ)，而“兩規(guī)”在運(yùn)行過(guò)程中存在時(shí)限并不確定以及可能出現(xiàn)“誘供”“刑訊”等不規(guī)范的現(xiàn)象。除此之外，被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)權(quán)、會(huì)見(jiàn)權(quán)等權(quán)利也都不同程度上受到影響，這就導(dǎo)致了“兩規(guī)”在特定意義上甚至嚴(yán)于法定的強(qiáng)制措施，并在事實(shí)上成為“一種不受限制的法外權(quán)力機(jī)制”[6]，這極大損害了法治的權(quán)威。在案件進(jìn)入司法程序后，司法部門(mén)會(huì)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在“兩規(guī)”期間獲得的言詞證據(jù)進(jìn)行司法轉(zhuǎn)化，在而后進(jìn)行的審理過(guò)程中，“兩規(guī)”期間取得的證據(jù)與司法轉(zhuǎn)化的證據(jù)皆為控訴證據(jù)，可能會(huì)“發(fā)生紀(jì)委調(diào)查取證合法性的爭(zhēng)議，辯護(hù)方要求依據(jù)《刑事訴訟法》確立的非法證據(jù)排除規(guī)定，排除取證合法性有疑問(wèn)的證據(jù)，往往造成審判方的困難”[7]。

其次，“兩規(guī)”作為黨內(nèi)紀(jì)檢措施的性質(zhì)往往造成了法律監(jiān)督的缺位。法律監(jiān)督是限制和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)公民合法權(quán)益的保證，是構(gòu)建法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)必不可少的重要一環(huán)，同時(shí)也是中國(guó)特色法治體系的重要組成部分。“兩規(guī)”對(duì)被調(diào)查對(duì)象的適用程序、處理依據(jù)和處理結(jié)果并不像法律處理那樣公開(kāi)，缺乏相應(yīng)的法律監(jiān)督機(jī)制，增加了“兩規(guī)”行使過(guò)程中可能的任意性和隨意性，并涉嫌違反“尊重和保障人權(quán)”的《憲法》精神。

由此，從法律角度嚴(yán)格審視“兩規(guī)”措施，存在合憲性與適法性的疑問(wèn)，并可能在客觀上侵犯公民的合法權(quán)益。在黨的十九大勝利閉幕，貫徹和落實(shí)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”“維護(hù)憲法權(quán)威”“憲法法律至上”等十九大報(bào)告精神成為時(shí)代主流的背景下，以及推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察制度向國(guó)家監(jiān)察體制改革的轉(zhuǎn)型中，對(duì)“兩規(guī)”措施進(jìn)行法律化、程序化改造,使其沿著法治軌道運(yùn)轉(zhuǎn)已勢(shì)在必行。正如馬懷德教授所言：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置之后，上述權(quán)力(指“兩規(guī)”或“兩指”，筆者注)將受到嚴(yán)格的限制。限制的方式就是通過(guò)制定《國(guó)家監(jiān)察法》，設(shè)置一種法定的調(diào)查措施?！盵8](即留置,筆者注)

2 從“兩規(guī)”到留置：法治化的內(nèi)在機(jī)理

在認(rèn)真總結(jié)北京市、浙江省、山西省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年11月4日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出的《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》列舉式地指出，監(jiān)察委員會(huì)在履行監(jiān)察職責(zé)、處置職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為時(shí)，可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置等措施。這意味著國(guó)家監(jiān)察體制改革在歷經(jīng)堅(jiān)實(shí)的試點(diǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)異于現(xiàn)有的黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，而是定位于實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，這不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，更重要的是對(duì)破除以往“反腐體系的重合化、機(jī)構(gòu)職能的非統(tǒng)籌化、制度構(gòu)建的非契合化”[9]等弊端具有決定性的意義。作為一項(xiàng)“事關(guān)全局的重大政治體制改革”，習(xí)近平總書(shū)記曾深刻指出，要“發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”[10]。易言之，留置作為監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)權(quán)限的配置手段之一，亦必須在法治的框架內(nèi)運(yùn)行，從而確保這一重要職權(quán)的適法性和合憲性。筆者認(rèn)為，留置的法治含義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，適用文本的法定性以及適用主體的特定性。2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)。其中，《監(jiān)察法》對(duì)備受關(guān)注的留置監(jiān)察措施作出了一系列的規(guī)定。這意味著留置作為《監(jiān)察法》賦予的一項(xiàng)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的新措施，是以法律的形式通過(guò)規(guī)范性文件表現(xiàn)出來(lái)的，具有國(guó)家意志的本質(zhì)屬性并且由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。將留置寫(xiě)在《監(jiān)察法》里充分保證了這一措施的合法性，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治化。作為一種限制人身自由的“成文法”規(guī)范，留置具有極大的權(quán)威性，在按照法定程序調(diào)查涉嫌違法犯罪的公職人員時(shí)，被調(diào)查對(duì)象不得以任何形式對(duì)抗，這體現(xiàn)了法的不可違抗性。因?yàn)榱糁貌煌谡h的紀(jì)律處分，體現(xiàn)的是國(guó)家的權(quán)威，當(dāng)人們違反時(shí)，國(guó)家的強(qiáng)制力作為法的最后一道防線就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。留置以法律的形式得到國(guó)家認(rèn)可后，只能由各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在從事監(jiān)察活動(dòng)時(shí)依法行使，保證了實(shí)施主體的法定性。

第二，留置蘊(yùn)含正當(dāng)程序的法治要求。從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，此次監(jiān)察體制改革將“監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)、司法權(quán)中剝離出來(lái)，上升為國(guó)家監(jiān)督權(quán)，與行政權(quán)、司法權(quán)并立”[11]，進(jìn)而著力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。“而治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最重要的就是在治國(guó)理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過(guò)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理，說(shuō)到底就是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力制度化、法治化?！盵8]留置作為《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)行使職權(quán)的重要手段，在推進(jìn)治理體系制度化、法治化的過(guò)程中必然要回應(yīng)對(duì)于正當(dāng)程序的內(nèi)在需求。因?yàn)?，“法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)”[12]13-14。正當(dāng)程序是留置措施獲得普遍承認(rèn)和確信的前提，可以其內(nèi)在的獨(dú)立價(jià)值使經(jīng)由程序作出的決定或選擇正當(dāng)化。從立法條文來(lái)看，《監(jiān)察法》不僅對(duì)可以采取留置的情形予以明確，還增設(shè)了多項(xiàng)程序性的規(guī)定，包括留置的批準(zhǔn)程序、通知被留置人所在的單位或家屬、留置的時(shí)間，以及留置折抵刑期等，保障被調(diào)查對(duì)象的合法權(quán)利。留置正是通過(guò)法律正當(dāng)程序的規(guī)制、監(jiān)督和控制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗行為制度化、法治化治理。這與“兩規(guī)”迥然不同，正是法律程序的缺失造成了對(duì)“兩規(guī)”適法性的疑義。另外，正如上文所言，“兩規(guī)”期間獲得的言詞證據(jù)只有經(jīng)司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化之后才能作為控訴的證據(jù)，而留置期間取得的證據(jù)材料可以在刑事訴訟中直接作為證據(jù)使用，不再需要轉(zhuǎn)化，對(duì)于非法收集的證據(jù)不得作為案件處置的依據(jù)。

第三，留置嵌入權(quán)利救濟(jì)的法治文明。所謂“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，現(xiàn)代法治文明正是通過(guò)以法定的救濟(jì)途徑取代人們?cè)V諸“私力救濟(jì)”時(shí)的無(wú)序和暴力而確立的，同時(shí)，對(duì)于某項(xiàng)遭到侵害的既定權(quán)利提供救濟(jì)也是法治的應(yīng)有之義?！皟梢?guī)”作為黨內(nèi)違紀(jì)行為的調(diào)查手段，對(duì)于被調(diào)查對(duì)象的合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，如何尋求法律救濟(jì)和賠償并沒(méi)有明確的規(guī)定。如果被調(diào)查對(duì)象向司法機(jī)關(guān)訴訟，會(huì)因紀(jì)律檢查委員會(huì)不具有行使國(guó)家行政職權(quán)的屬性而被排除在行政訴訟的受案范圍； 如果被調(diào)查對(duì)象通過(guò)信訪的途徑解決，則偏離了法治的軌道，不符合在法治框架下進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的原則。與“兩規(guī)”不同的是，留置作為一項(xiàng)以立法文本的形式表現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)制措施，《監(jiān)察法》中除規(guī)定了一系列的程序控制外，還明確了在留置期間對(duì)被監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行訊問(wèn)時(shí)應(yīng)當(dāng)全程進(jìn)行錄音錄像，以及留置法定期限屆滿，不予以解除的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴，這就為權(quán)利的救濟(jì)提供了強(qiáng)有力的支撐，對(duì)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)的指向。

3 留置措施法治化的邏輯進(jìn)路：細(xì)化規(guī)范與權(quán)利保障

從“兩規(guī)”到留置無(wú)疑是法治上的一次勝利，是法治反腐的重要體現(xiàn)，“監(jiān)察體制改革用留置來(lái)取代‘雙規(guī)’，實(shí)現(xiàn)了黨規(guī)和國(guó)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在合法性層面上呈現(xiàn)了新的進(jìn)步”[13]。但留置作為一項(xiàng)創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)，屬于“兼具強(qiáng)制措施性質(zhì)與調(diào)查取證措施性質(zhì)的國(guó)家監(jiān)察手段”[14]，從其是限制被監(jiān)察對(duì)象人身自由的特殊措施來(lái)考慮，必須從制度上和程序上建立有效的制約機(jī)制，形成嚴(yán)密的規(guī)則體系，防止其濫用，“以免為留置措施留下類似‘兩規(guī)’‘兩指’的正當(dāng)性和適法性不足的缺憾以及帶來(lái)理論上的過(guò)多爭(zhēng)議”[15]?！侗O(jiān)察法》雖然對(duì)于保障留置措施發(fā)揮應(yīng)有的功能作出了相應(yīng)的規(guī)范，例如明確了留置的適用條件、行使主體、啟動(dòng)程序和留置期限等。但是，仍然存在許多問(wèn)題有待于進(jìn)一步研究和探討。

首先，留置的適用對(duì)象和審批層級(jí)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，對(duì)于涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在特定情形*依照《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，特定情形包括： (一) 涉及案情重大、復(fù)雜的； (二) 可能逃跑、自殺的； (三) 可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的； (四) 可能有其他妨礙調(diào)查行為的。下將其留置在特定場(chǎng)所。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定對(duì)于偵破職務(wù)犯罪和共同犯罪具有一定的合理性。雖然部分涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人不屬于《監(jiān)察法》明示的公職人員，但是上述案件都屬于對(duì)合犯的范疇，也就是雙方互為行為對(duì)象的行為而成立的犯罪，因此，將這些人員進(jìn)行留置可能是實(shí)踐中偵破此類案件的重要突破口。但在采取留置的過(guò)程中，為了合理規(guī)范留置的使用，輔之以嚴(yán)格、明確的批準(zhǔn)機(jī)制應(yīng)有必要?！侗O(jiān)察法》第43條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。”從這一規(guī)定來(lái)看，“集體研究”的表述具有極大的不明確性，從而可能影響留置決定的穩(wěn)定性和合法性。主要表現(xiàn)在：所謂“集體研究”中的“集體”指向不明，是只有正、副主任還是也包括監(jiān)察委委員？另外，開(kāi)會(huì)到場(chǎng)人數(shù)的最低要求以及研究決定采用何種表決規(guī)則同樣需要明確、具體的闡明，以免在實(shí)踐的過(guò)程中造成適用上的差異。

其次，留置措施的場(chǎng)所問(wèn)題?！侗O(jiān)察法》本身并沒(méi)有對(duì)留置的場(chǎng)所予以明確，僅僅規(guī)定留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。北京市、浙江省、山西省三地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)主要是把原紀(jì)委的“兩規(guī)”場(chǎng)所和公安機(jī)關(guān)的看守所作為留置場(chǎng)所。從國(guó)家監(jiān)察體制改革的方向來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)作為專事監(jiān)督的監(jiān)察機(jī)關(guān)，不同于以往的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)于被監(jiān)察人員的留置亦不同于刑事拘留、逮捕等羈押措施。雖然將留置的場(chǎng)所規(guī)定為看守所更為中立、更能規(guī)范調(diào)查過(guò)程中的行為，但是，留置的適用對(duì)象既可能是違紀(jì)、違法的公職人員，也可能是涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的公職人員，這就涉及被留置人違紀(jì)違法的不同程度，所以，監(jiān)察委員會(huì)可以根據(jù)辦案的需要，合理確定留置場(chǎng)所。筆者認(rèn)為，雖然違紀(jì)違法的程度不同，但如果留置不在看守所之中進(jìn)行，仍必須規(guī)范留置的程序和保障被調(diào)查人員的權(quán)利，確保留置期間的合法性。對(duì)此，除《監(jiān)察法》規(guī)定的在訊問(wèn)和重要的調(diào)查取證時(shí)全程錄音錄像之外，還應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于不在看守所執(zhí)行留置措施的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制全程同步錄音錄像，或者采取其他保障被留置人權(quán)利的技術(shù)手段，這也為后續(xù)訴訟程序尤其是非法證據(jù)排除程序奠定了基礎(chǔ)。除此之外，還可以探索設(shè)立專門(mén)的留置場(chǎng)所，完善相應(yīng)的規(guī)范化制度建設(shè)，這樣更加有利于留置措施的常態(tài)化、制度化和法治化。

在進(jìn)一步細(xì)化留置措施的同時(shí)，還應(yīng)切實(shí)保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益，在《監(jiān)察法》中實(shí)現(xiàn)留置與《憲法》中“尊重和保障人權(quán)”精神的勾連，亦即尋求強(qiáng)化反腐敗職能與保障人權(quán)的均衡。畢竟“保障公民的基本權(quán)利始終應(yīng)是政治體制改革的終極價(jià)值和目標(biāo)”[16]。具體來(lái)說(shuō)，就是要包括但不限于在留置期間嚴(yán)禁刑訊逼供、使用其他的非法調(diào)查方法規(guī)避被留置人的人身侵犯，以及保障被調(diào)查人的知情權(quán)、獲得法律幫助的權(quán)利等方面?！侗O(jiān)察法》雖然規(guī)定了留置訊問(wèn)的基本保障，例如監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)； 訊問(wèn)被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間、合法取證等，就“兩規(guī)”的權(quán)利保障而言前進(jìn)了一大步，但是，仍然存在諸多爭(zhēng)議，需要進(jìn)一步完善。

《監(jiān)察法》第44條*《監(jiān)察法》第44條第1款規(guī)定：對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。規(guī)定了留置的通知制度，對(duì)比《刑事訴訟法》第83條和第91條關(guān)于拘留和逮捕的通知制度可以發(fā)現(xiàn)，雖然因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的原因可以有“例外情況”的存在，但是必須同時(shí)嚴(yán)格明確法定條件和證明標(biāo)準(zhǔn)，杜絕“可能”“等”在主觀上有較強(qiáng)張力的表述，避免留置的通知制度在實(shí)際操作中陷入彈性的泥沼，只有這樣才能更好地保障被留置人人身自由的程序性權(quán)利。

在留置期間律師能否介入一直是立法過(guò)程中各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。早在《監(jiān)察法》草案之初，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，“草案沒(méi)有把調(diào)查定性為偵查措施，律師沒(méi)有辦法依照《刑事訴訟法》的規(guī)定介入留置措施的調(diào)查”[17]。這一觀點(diǎn)在法理上具有一定的合理性，監(jiān)察程序和司法程序并沒(méi)有一以貫之，律師在留置期間的介入缺乏法律依據(jù)。但同時(shí)也有學(xué)者建議：“監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)從權(quán)力性質(zhì)上看，是兼有司法性質(zhì)的行政權(quán)，在職能上看，是二元化的行政監(jiān)察和刑事監(jiān)察的結(jié)合。”[18]“可以從二元化的角度出發(fā)，解決實(shí)務(wù)中反腐敗查案要保密和律師要行使辯護(hù)權(quán)的沖突。也就是說(shuō)，可以通過(guò)區(qū)分違紀(jì)監(jiān)察和違法監(jiān)察，讓律師能夠在監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行留置等措施的調(diào)查過(guò)程中，依據(jù)具體情況和案件的介入，實(shí)現(xiàn)對(duì)被調(diào)查人的人權(quán)保障，而不是一刀切地拒絕律師介入?！盵18]結(jié)合以上兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，對(duì)于已經(jīng)被剝奪人身自由的被留置人而言，從權(quán)利保障角度出發(fā)，應(yīng)明確留置期間律師可以介入，并實(shí)際保障其獲得辯護(hù)的權(quán)利。換言之，即使留置措施不受《刑事訴訟法》的規(guī)制，《監(jiān)察法》亦須明確律師辯護(hù)的問(wèn)題。雖然完備的監(jiān)察程序同樣可以保障被留置人的權(quán)利，但律師的參與同樣是現(xiàn)代法治中舉足輕重的程序法設(shè)計(jì)，對(duì)于保障被調(diào)查人的權(quán)利、提高辦案的質(zhì)量以及避免冤假錯(cuò)案的發(fā)生具有重要的意義，不應(yīng)完全拒絕律師的介入。當(dāng)然，律師介入的法律依據(jù)同樣不可或缺，可以在實(shí)踐的基礎(chǔ)上針對(duì)不同的情況采取不同的介入身份和方式。這是依法治國(guó)和保障人權(quán)的必要條件。

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