劉貴祥

執(zhí)行難問題長期存在，成為了制約人民法院工作科學發(fā)展的“瓶頸”。十多年來，雖組織了多次全國范圍內的執(zhí)行積案清理活動，采取了多項舉措，也取得了一定成效，但“積了又清、清了又積”問題非常突出，經年累月，積壓了一大批未實際執(zhí)結的案件，已成為束縛執(zhí)行工作健康發(fā)展的巨大歷史包袱。黨的十八大以來，全面依法治國深入推進，國家信息化建設飛速發(fā)展，黨的十八屆四中全會明確提出要“切實解決執(zhí)行難”，依法保障勝訴當事人及時實現(xiàn)權益。以此為指導，人民法院采取了一系列重大舉措，逐漸找到了解決執(zhí)行難問題的正確路徑。2013年11月，最高人民法院提出了“一性兩化”基本工作思路，即依法突出執(zhí)行工作強制性，全力推進執(zhí)行工作信息化，大力加強執(zhí)行工作規(guī)范化。人民法院沿著這個基本思路不斷創(chuàng)新執(zhí)行模式，完善執(zhí)行工作機制，強化執(zhí)行措施，并通過持續(xù)開展“一打三反”（即打擊拒執(zhí)罪，反規(guī)避執(zhí)行、反消極執(zhí)行、反干預執(zhí)行）等活動，取得了實實在在的成效，探索到了破解執(zhí)行難的有效路徑。

一、近年來執(zhí)行工作的重大舉措

（一）建立并不斷完善執(zhí)行信息化系統(tǒng)

按照全力推進執(zhí)行工作信息化工作思路，人民法院建立并不斷完善執(zhí)行信息化系統(tǒng)。

1.建立執(zhí)行查控系統(tǒng)

據(jù)不完全統(tǒng)計，人民法院受理的執(zhí)行案件中，60-70%是沒有財產保全的，當事人也無法提供有效財產線索，需要人民法院依法查找財產?，F(xiàn)代社會財產形式多樣、流通便捷，查人找物難度非常大，成為制約執(zhí)行工作的瓶頸。

最高人民法院大力推進覆蓋全國地域及主要財產形式的網絡執(zhí)行查控系統(tǒng)建設，全面梳理人民法院和有關部門數(shù)據(jù)共享需求，統(tǒng)一技術標準，努力做到凡是實現(xiàn)財產登記信息化管理的部門、行業(yè)，都要想方設法對接起來，凡是有被執(zhí)行人財產及活動軌跡的信息，都要千方百計匯聚起來，形成執(zhí)行“一張網”“一片云”，通過信息化、網絡化、自動化手段查控被執(zhí)行人及其財產，執(zhí)行效率和效果大大提升。

2014年底，最高人民法院正式開通“總對總”網絡查控系統(tǒng)，查控范圍從當初的20家銀行、僅能查詢存款信息，發(fā)展為與3600多家銀行，以及公安部、交通部、工商總局、稅務總局、人民銀行等單位實現(xiàn)聯(lián)網,可以查詢到被執(zhí)行人全國范圍內的存款、車輛、證券、網絡資金、理財產品、個人對外投資等15類20項信息。全國所有的3500多家法院都能使用該系統(tǒng)對承辦的案件進行網絡查控。

為了解決不動產查控問題，人民法院還積極推進直轄市、省會城市和14個沿海、旅游城市的不動產“點對總”網絡查控建設，這項工作現(xiàn)在已經基本完成。此外，多數(shù)高級法院在轄區(qū)內，建設了三級聯(lián)網的“點對點”網絡查控系統(tǒng)，與國土、稅務、民政等部門對接，擴大查控范圍，形成了對最高人民法院“總對總”查控系統(tǒng)的有力補充。

截至2017年12月，全國法院利用網絡查控系統(tǒng)共查詢案件3236萬件、凍結1735億元，查詢到車輛2702萬輛、證券493億股、漁船和船舶34萬余艘、互聯(lián)網銀行存款超過28億元。這些數(shù)據(jù)每天都在發(fā)生變化。

2.建立并完善信用懲戒系統(tǒng)

為打擊逃避規(guī)避執(zhí)行，2013年最高人民法院頒布司法解釋，推出失信被執(zhí)行人名單制度。失信被執(zhí)行人名單會自動推送給具有社會管理職能的所有單位和組織，通過各自的信息化工作、審批系統(tǒng)對失信被執(zhí)行人進行自動比對、識別、限制和懲戒，構建“一處失信、處處受限”的信用聯(lián)合懲戒大格局，迫使其主動履行義務。經過幾年的努力，聯(lián)合懲戒體系已經基本形成。2016年9月，中辦、國辦正式印發(fā)了中央深改組討論通過的《關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設的意見》，規(guī)定了11類100多項懲戒措施，涉及出行、旅游、投資、置業(yè)、消費、金融、網絡等經濟社會生活的方方面面，還包括限制擔任公職、各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員等，為下一步體系完善提供了政策依據(jù)。

從2013年10月至今，全國法院累計發(fā)布失信被執(zhí)行人名單925萬人次，累計發(fā)布限制高消費令981萬人次。其中，限制908萬人次購買機票，356萬人次購買動車、高鐵票，共限制失信被執(zhí)行人擔任企業(yè)法定代表人及高管19余萬人。據(jù)統(tǒng)計，10%以上的失信被執(zhí)行人因此而自動履行義務，或者與申請執(zhí)行人協(xié)商達成和解協(xié)議。該項措施得到社會各界的廣泛贊譽和人民群眾的普遍認同，失信“黑名單”制度已經成為國家信用體系建設的重要內容，是我國社會誠信體系建設的重大突破，是國家治理體系和社會綜合治理模式的重要嘗試。

3.建立網絡司法拍賣系統(tǒng)

當前，在法院執(zhí)行案件查到的財產中，存款形式只占40%，其余的都需要通過評估、拍賣等方式變現(xiàn)后才能向當事人支付。傳統(tǒng)拍賣方式不僅成本高，成交率低，溢價率低，還存在容易滋生圍標串標、暗箱操作、權力尋租等現(xiàn)象的弊端。

針對實踐中存在的問題，浙江高院從2012年開始，率先推行通過淘寶網進行網絡拍賣，迅速得到了各地的積極響應。最高人民法院在總結各地實踐的基礎上，出臺《關于人民法院網絡司法拍賣若干問題的規(guī)定》，從2017年1月1日開始，在全國法院全面推行網絡司法拍賣。運行至今，全國法院網絡拍賣量25萬余次，成交量7萬余件，成交額1690億元，標的物成交率87.38%，溢價率65.55%。五家網站的拍賣情況也可以實時掌握。

以拍賣量占比最高的淘寶網為例，從2012年開展網絡司法拍賣至今，累計拍賣65萬次，拍賣標的物36萬件，成交額5000億元，平均成交率達到92%，溢價率達到64%，為當事人免除傭金達150億元。

網絡司法拍賣非常的便捷，24小時在線，社會公眾可以隨時關注和參加，大到房地產、飛機，小到茶葉罐、日常用品，都能在網上拍賣，這在過去是不可想象的。

2017年8月10日，江蘇省鹽城市中級人民法院拍賣了一塊土地使用權，第一次拍賣即成交，是目前拍賣平臺單筆成交額最大的司法拍賣案例。本次拍賣共有2人報名，但圍觀者有5萬多人次，經過783次延時，901次出價，評估價為16.7億元的土地使用權最終以26.3億元成交，溢價率達到57%，效果非常好。

實踐證明，網絡司法拍賣是實現(xiàn)各方當事人利益最大化的重要機制，既能提高財產處置效率，又能有效去除權力尋租空間，徹底斬斷利益鏈條。以浙江、江蘇等省為例，網拍運行至今，實現(xiàn)了違法違紀“零投訴”。

4. 運行執(zhí)行案件流程管理系統(tǒng)

80%以上的執(zhí)行案件集中在基層法院，僅靠發(fā)文開會和個案監(jiān)督，最高人民法院的各項規(guī)范要求、監(jiān)管舉措往往到基層就成了強弩之末，事倍功半。最高人民法院推動建立了四級法院統(tǒng)一辦案管理平臺，即執(zhí)行案件流程信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)通過信息化手段全方位、多環(huán)節(jié)、多層級地加強對執(zhí)行案件的即時跟蹤、管理、監(jiān)督，有效消除法院內部存在的不作為、亂作為及腐敗現(xiàn)象。依托該系統(tǒng)，對內的執(zhí)行監(jiān)督將裝上“千里眼”和“顯微鏡”，上級法院乃至最高人民法院能清楚地看見轄區(qū)法院每件執(zhí)行案件的執(zhí)行措施、辦理進度和執(zhí)行效果，對是否存在違規(guī)執(zhí)行、消極執(zhí)行等一目了然，消除上級法院監(jiān)督上的“強弩之末”效應；對外，這個系統(tǒng)還將與執(zhí)行公開系統(tǒng)無縫連接，將執(zhí)行的關鍵節(jié)點信息實時、自動地向當事人推送，防止不作為亂作為現(xiàn)象產生，讓執(zhí)行權在陽光下運行。

最高人民法院以上述四大系統(tǒng)為基礎，對相關功能進行整合優(yōu)化，建立了執(zhí)行指揮中心數(shù)據(jù)管理平臺和執(zhí)行指揮中心，強化上級法院對下級法院執(zhí)行工作的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調，以信息化為手段，基本實現(xiàn)全國法院執(zhí)行工作“一盤棋”的執(zhí)行工作機制，工作質效和水平進一步提高。

目前管理平臺已具有執(zhí)行查控、信用懲戒、執(zhí)行公開、執(zhí)行會商、遠程指揮等10多項功能。以委托執(zhí)行為例，受制于以前的管理手段，委托執(zhí)行制度未能得到很好的落實，異地執(zhí)行難成為長期困擾法院執(zhí)行的難題。人民法院轉變理念，變案件委托為事項委托，依托執(zhí)行委托系統(tǒng)，實現(xiàn)全國法院委托執(zhí)行的有序管理，并將事項委托工作納入執(zhí)行質效考評。該系統(tǒng)運行以來，全國法院共進行跨區(qū)域執(zhí)行協(xié)作8萬余次，我們以兩人異地執(zhí)行、往返一次為基數(shù)進行了初步估算，使用這套系統(tǒng)相比傳統(tǒng)辦案方式，節(jié)省運力32萬人次，節(jié)約成本1.7億元，約減少碳排放量1.3萬噸。

（二）不斷加強執(zhí)行規(guī)范化建設

人民法院作為基本解決執(zhí)行難的責任主體，必須正視自身存在的問題，刀刃向內，狠抓執(zhí)行規(guī)范化建設，堅決克服和消除“暗箱操作”“執(zhí)行不作為”“執(zhí)行亂作為”現(xiàn)象，將執(zhí)行權納入規(guī)范化軌道，關進“制度鐵籠”和“數(shù)據(jù)鐵籠”。

1.完善司法解釋體系

針對執(zhí)行領域法律規(guī)定較少、司法解釋零散不成體系等問題，進一步完善司法解釋和規(guī)范性文件，填補規(guī)則空白。近年來，最高人民法院出臺了30多個涉及執(zhí)行工作的司法解釋和規(guī)范性文件，其數(shù)量與前20年出臺的總數(shù)相當，僅2016年一年就出臺近10個重要的司法解釋和規(guī)范性文件，如執(zhí)行異議復議規(guī)定，辦理財產保全案件規(guī)定，執(zhí)行中變更、追加當事人規(guī)定等，都是非常重要的基礎性規(guī)范，有效填補了規(guī)則空白。同時還對現(xiàn)行的執(zhí)行規(guī)范進行梳理，形成了覆蓋各重要節(jié)點的執(zhí)行辦案規(guī)范1000條和辦案指引200條，使執(zhí)行工作流程和工作標準更加明確、規(guī)范，切實改變了執(zhí)行領域無法可依狀況。

2.建立常態(tài)化案款管理機制

2016年4月，最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合開展了執(zhí)行案款專項清理活動，共清理案件48萬件，發(fā)放案款960億元，并在全國推廣“一案一賬號”系統(tǒng)，建立案款管理的長效機制，讓執(zhí)行案款管理混亂、不及時發(fā)放的現(xiàn)象成為歷史。

3.加強執(zhí)行信訪規(guī)范化管理

信訪是執(zhí)行質效的晴雨表，也是指揮中心管理的重點。最高人民法院出臺了關于執(zhí)行信訪的規(guī)定，開發(fā)建立了執(zhí)行信訪管理系統(tǒng)，用信息化手段實現(xiàn)信訪辦理的全程留痕、實時跟蹤、精準管理，定點清除工作中的問題。所有納入四級法院指揮管理平臺的信訪案件，件件有回音，件件有落實，切實增強了人民群眾的獲得感。

4. 加強對無財產可供執(zhí)行案件的規(guī)范化管理

執(zhí)行工作面臨的客觀現(xiàn)實是，每年七八百萬的執(zhí)行案件中，有40-50%左右的被執(zhí)行人沒有履行能力，法院窮盡一切執(zhí)行措施，仍然查找不到任何財產。比如發(fā)生在農村地區(qū)的交通損害賠償糾紛，肇事者家徒四壁，沒有支付賠償款的能力。又如企業(yè)債臺高筑，但債權人、債務人都不申請破產，演變?yōu)闊o財產可供執(zhí)行的僵尸案件。對于這類案件，只能通過終結本次執(zhí)行的程序，暫時性退出執(zhí)行程序。但退出只是暫時的，不等于放任不管，而是建立了一整套的規(guī)范化管理機制。一是建立終本庫，向當事人和社會公開，接受社會監(jiān)督；二是每半年系統(tǒng)進行一次自動查詢，一旦發(fā)現(xiàn)有財產立即恢復執(zhí)行。從2017年開始，所有以終本方式報結的案件，全部在網上督辦，截至目前已恢復執(zhí)行8萬件；三是對涉企業(yè)的僵尸案件，依法通過執(zhí)行轉破產程序，化解案件存量；四是對涉民生的無財產案件，積極協(xié)調各相關部門，采用司法救助、社會救助、社會基金和商業(yè)保險等方式幫助申請人解決困難。

5. 開發(fā)建立執(zhí)行督辦系統(tǒng)

對上述執(zhí)行信訪問題、案款管理問題、終本案件管理問題以及不規(guī)范和消極執(zhí)行行為等，由專人負責督辦，“一鍵式”督辦，“一竿子插到底”，真正形成全國“一盤棋”的管理格局，實現(xiàn)“扁平化、集約化、可視化”管理，有效提升管理質效。

6.開展規(guī)范執(zhí)行行為的專項整治

針對實踐中存在的不規(guī)范執(zhí)行問題，定期開展規(guī)范執(zhí)行行為專項整治活動。2017年4月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院規(guī)范執(zhí)行行為“十個嚴禁”》，為執(zhí)行工作劃定“高壓線”；9-10月開展了“基本解決執(zhí)行難”專項巡查，根據(jù)問題清單，組成了七個巡查組對全國三級法院的執(zhí)行工作進行了一次全面“體檢”和“全面肅整”。

（三）依法突出執(zhí)行的強制性

一段時期以來，由于對執(zhí)行的強制性屬性認識不清，強制措施運用不足，執(zhí)行強制力沒有得到有效發(fā)揮，導致生效法律文書自動履行率過低，被執(zhí)行人以各種手段逃避、規(guī)避執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行現(xiàn)象非常普遍，極大的加劇了執(zhí)行工作難度。比如近期被社會廣泛關注的唐山“教科書式”老賴，人民法院在信用懲戒的基礎上，采取強制措施，堅決予以打擊。今年以來，全國法院累計拘留15.5萬人次，限制出境9941人次，判處拒執(zhí)違法犯罪4187人，切實增強了執(zhí)行工作威懾力。

二、當前執(zhí)行工作面臨的主要困難

（一）無財產可供執(zhí)行案件缺乏退出機制

據(jù)統(tǒng)計，全國法院目前幾十年積累下來大量的未實際執(zhí)結的案件，其中多數(shù)處于沒有財產可供執(zhí)行的狀態(tài)。每年新收的600多萬件案件中，大約40-50%的案件屬于無財產可供執(zhí)行的案件。最高人民法院雖然制定了終結本次執(zhí)行程序的規(guī)范性意見，對此類案件加強管理，但這些案件仍滯留在執(zhí)行程序，每年積壓，雪球越滾越大，人民法院已經不堪重負。該如何消化積案、終本以后對有關人員高消費的限制期限及解除條件等，都需要進一步研究。

（二）對新型規(guī)避執(zhí)行行為缺乏有效打擊手段

近年來，人民法院執(zhí)行手段不斷豐富、力度越來越大，與此同時，被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行的方式方法也不斷翻新。比如，有的將自己的存款存到他人名下，或將企業(yè)資金存到個人賬戶中；有的跟法院“躲貓貓”“玩失蹤”，隱匿行蹤；有的通過“假離婚”“假訴訟““假破產”來逃避債務；有的將法定代表人變更為老年親屬或司機等人員，導致懲戒措施難以奏效；有的企業(yè)股權被查封后，變賣企業(yè)財產或增資擴股，導致股權價值受損；有的濫用執(zhí)行異議、復議權，不斷提起執(zhí)行異議或復議拖延執(zhí)行等。對這些新型規(guī)避執(zhí)行的行為，人民法院還缺乏有效的打擊手段。

（三）人民法院付出的努力與人民群眾的認同感之間存在差距

近年來，人民法院為破解執(zhí)行難付出了艱辛的努力，也取得了積極的成效，但與人民群眾的認同感之間還有一定差距。這其中有人民法院自身的原因，也有當事人、社會公眾對執(zhí)行工作屬性缺乏了解、期望過高等原因。很多當事人認為，只要勝訴了，人民法院就應該執(zhí)行，而且要執(zhí)行到位，不考慮被執(zhí)行人的履行能力，也不考慮自己面臨的法律風險和經濟風險。有些當事人缺乏證據(jù)意識，提出被執(zhí)行人有轉移財產的行為，但未能提供有效證據(jù)，導致法院未能及時控制或追回責任財產，反過來又責怪人民法院沒有盡力。有些當事人對法律關于執(zhí)行行為的限制缺乏了解，一味要求法院采取這樣那樣的執(zhí)行措施，不考慮是否符合法律規(guī)定等等。

（四）執(zhí)行強度與文明執(zhí)行、善意執(zhí)行之間的分寸很難把握

執(zhí)行中，既要采取各種有效措施強制執(zhí)行，又要注意文明執(zhí)行、善意執(zhí)行。執(zhí)行力度偏軟，可能導致執(zhí)行不力、消極執(zhí)行；執(zhí)行力度過大，可能違背了文明執(zhí)行、善意執(zhí)行的要求。由于執(zhí)行強度的界限比較模糊，分寸很難把握，處理不好容易導致當事人對執(zhí)行工作不滿。把握好執(zhí)行分寸、執(zhí)行強度，達到執(zhí)行的政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，需要執(zhí)行法官具有深厚的法律功底、豐富的實踐經驗及較高的政策水平，但目前隊伍的整體狀況難以達到這一要求，提高執(zhí)行隊伍的綜合素質乃當務之急。

（五）查控系統(tǒng)還有短板，查人找物能力還需提升

網絡查控系統(tǒng)功能還要進一步完善，很多財產形式未能實現(xiàn)“查、凍、扣”一體化處理；對土地、房屋等主要財產形式，僅覆蓋了部分中心城市、沿海城市、旅游城市；針對保險理財、金融理財?shù)犬斍吧鐣匾男滦拓敭a形式還沒有聯(lián)網查控。此外，網絡查控體系并非萬能，面對被執(zhí)行人通過多開企業(yè)賬戶、大量線下交易等方式轉移財產、規(guī)避執(zhí)行的，往往難以奏效，需要借助委托律師調查、審計調查、懸賞執(zhí)行等線下財產調查手段，形成線上線下強大合力。這些線下手段，十分必要也非常實用，但目前還未全面推廣。

（六）綜合治理執(zhí)行難格局還不完善

在黨中央的高度重視下，人民法院綜合治理執(zhí)行難的大格局基本建立，但還處于起步階段，效能還未有效發(fā)揮。就執(zhí)行聯(lián)動機制而言，聯(lián)而不動問題依然比較突出，聯(lián)動機制的常態(tài)化運行尚未充分實現(xiàn)。檢察機關、公安機關協(xié)助打擊拒執(zhí)犯罪存在力度不足以及配合拘留被執(zhí)行人障礙較多等問題。

三、下一步工作展望

2013年至2015年，全國法院執(zhí)行到位標的金額32861.82億元，2016年以來，全國法院實際執(zhí)行到位金額超過2.5萬億元，充分反映了近幾年人民法院執(zhí)行工作取得的成效。2017年9-10月，最高人民法院組成7個組對全國法院執(zhí)行工作進行了一次專項巡查。通過巡查發(fā)現(xiàn)，截至目前，“四個基本”的目標任務已完成大半，基本解決執(zhí)行難各方面工作得到實質性推進，部分法院已完成目標任務。

需要特別說明的是，基本解決執(zhí)行難不是根本解決。根據(jù)最高人民法院《關于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》中確立的“四個基本”目標任務，下一步我們的工作重點是確保有財產可供執(zhí)行案件在法定期限內執(zhí)行到位，無財產可供執(zhí)行案件程序合法、嚴格把關、公開透明，發(fā)現(xiàn)財產能夠及時恢復。

人民法院一邊辦案一邊夯實工作基礎，力爭在2018年第一季度基本完成并進一步完善執(zhí)行工作信息化、規(guī)范化建設。為向“兩到三年基本解決執(zhí)行難”發(fā)起總攻做好戰(zhàn)前動員準備工作，打下決勝基本解決執(zhí)行難的堅實基礎。我們堅信，有以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導，有全社會和廣大人民群眾的支持，思路對頭，措施到位，精準發(fā)力，注重實效，用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難的目標一定能實現(xiàn)。