周鐵軍

（四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，成都 610072）

1 引言

黨的十九大指出，在國家治理中，我國將全面實(shí)施績效管理。最能體現(xiàn)績效管理的領(lǐng)域就是財政支出績效，所以財政支出績效在整個國家財政體制建設(shè)，乃至整個現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)當(dāng)中，地位舉足輕重，牽一發(fā)而動全身。

2 財政支出指標(biāo)構(gòu)建的意義

財政支出指標(biāo)構(gòu)建，有其深刻的理論基礎(chǔ)。公共選擇理論認(rèn)為，政府整體可以作為一個單獨(dú)的利益主體，一方面政府具有自身約束的要求，另外一方面，政府也有其自身利益的局限。這意味著，政府在財政支出問題上，有可能因?yàn)樽陨硇实拖露速M(fèi)和腐敗。所以，預(yù)算制度要求不斷扎緊權(quán)力的籠子，對政府的每一筆收支，都要體現(xiàn)出這種要求。財政支出績效，要求的是財政的每一筆支出，不僅合法、合規(guī)還要正當(dāng)其時，體現(xiàn)出成本與收益合理關(guān)系。簡單來說，就是該花的錢一定要花，但花錢一定要有結(jié)果，一定要物有所值?；ㄥX沒有結(jié)果，一定要被問責(zé)，這是整個財政支出績效評估關(guān)鍵。財政支出績效的指標(biāo)構(gòu)建，為上述評價體系奠定了技術(shù)基礎(chǔ)[1]。

3 財政指標(biāo)體系的運(yùn)用主體

財政支出指標(biāo)體系的運(yùn)用主體當(dāng)中，包括預(yù)算單位的自我評價，財政部門的評價、人大的評價、被委托的第三方的評價，還可以是政府服務(wù)接受方的評價。

3.1 預(yù)算單位對評價指標(biāo)的運(yùn)用

預(yù)算單位自身的評價更加具有靈活性，也符合該行業(yè)、管理機(jī)構(gòu)自身的特點(diǎn)。但缺點(diǎn)在于整個評價過程中，整個績效評估，趨于有利于預(yù)算單位一方，從而有違公正評價的初衷?！爸挥泄降姆峙洳拍苁沟秘斦Y金在該政策領(lǐng)域內(nèi)取得事半功倍的效果”。

3.2 財政部門對評價指標(biāo)的運(yùn)用

財政部門的評價屬于外部評價，財政部門的評價工具，既包括既有的模型，以及財政部提供的相關(guān)的政策的支持，還有財政部門積累的相關(guān)的各行業(yè)的歷年數(shù)據(jù)。但這些評價工具，由于個性的原因，無法百分之百適用于各預(yù)算單位。所以財政部門的評價，往往趨于籠統(tǒng)，這是在財政績效評價中所面臨的實(shí)際問題。

3.3 第三方對財政指標(biāo)的運(yùn)用

第三方評價在于人大機(jī)構(gòu)以及被委托單位的評價。全球有許多國家由權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，這些例子同時也說明，財政支出績效的評價者不一定就是財政支出的服務(wù)對象或者是接受者。在一些評價的過程中，缺乏直接受眾者的感受。委托方社會第三方機(jī)構(gòu)評價，優(yōu)勢在于第三方機(jī)構(gòu)，包括律師事務(wù)所和會計師事務(wù)所通過專業(yè)優(yōu)勢進(jìn)行評價，而不足在于，第三方機(jī)構(gòu)可能和預(yù)算單位之間，有各種各樣的利益關(guān)系，使得第三方不能夠準(zhǔn)確評價財政支出績效。受眾參與績效評估優(yōu)勢在于對財政支出績效有直觀體驗(yàn)，缺陷在于專業(yè)評價知識的缺乏。

4 財政支出評指標(biāo)存在的問題

4.1 設(shè)置比較指標(biāo)難易程度的權(quán)衡

財政績效不同的財政審計，其顯著特點(diǎn)就是在預(yù)算之時設(shè)定比較指標(biāo)。財政績效實(shí)施過程當(dāng)中需要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，需要事先進(jìn)行預(yù)測，對于預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，要滿足對預(yù)算單位的約束，也要滿足對預(yù)算單位的激勵。過于復(fù)雜和困難的財政績效目標(biāo)，會使得預(yù)算單位喪失信心，從而無法達(dá)到激勵的目的。財政績效目標(biāo)設(shè)置較低，會使得財政單位很容易達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，從而放松對財政預(yù)算單位的約束。

4.2 跨周期性財政支出評價的約束

財政績效評價通常是以年度為單位，由于存在經(jīng)濟(jì)周期，以年度為單位會忽略財政績效評價的長期性。在財政績效評價過程中，一方面既可以按過去的年度評估為標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，以經(jīng)濟(jì)周期、項目周期為衡量標(biāo)準(zhǔn)，會更加客觀、公允，能夠反映整個財政投資績效的長期性。

4.3 非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與成本收益方法的矛盾

財政績效評價，以經(jīng)濟(jì)效益為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，但是社會與公共利益也是非常重要的方面。在項目的評價過程當(dāng)中，需要對經(jīng)濟(jì)效益與社會效益進(jìn)行評價，甚至加權(quán)。對于公共性較強(qiáng)的項目，要增加公共性指標(biāo)，而對于經(jīng)濟(jì)效益比較強(qiáng)的項目，要注意投入和產(chǎn)出指標(biāo)。綜合這些指標(biāo)，才能夠滿足財政支出績效的評價要求。純粹以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量公共財政支出的績效是外部性的。財政支出，無法滿足投入與產(chǎn)出的績效要求。這是財政支出績效，和其他主體的支出績效，比如企業(yè)支出績效有不一致的方面。

4.4 定性指標(biāo)與定量指標(biāo)比例欠協(xié)調(diào)

目前的財政支出評價過程當(dāng)中，定性指標(biāo)居多，定量指標(biāo)相對較少。缺乏定量指標(biāo)的評價體系不能對未來的財政支出績效，做具體的指導(dǎo)和引導(dǎo)。從財政支出績效的過程來看，指標(biāo)需要全面，指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系要清晰，要能夠通過指標(biāo)來找到量化的模型，用數(shù)字說話，用量化的指標(biāo)來完善財政評價體系。財政支出績效評價是從初級到高級，不斷完善和發(fā)展的過程，反映為財政支出績效評價，在不斷向前推進(jìn)。從現(xiàn)有的財政部的諸多文件來看，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對項目的財政績效評估，和對部門綜合財政支出績效的評估。世界上多數(shù)國家對于財政支出績效評價，已經(jīng)發(fā)展為以財政支出政策為評估對象。財政支出政策績效是指由于政策的出臺，所帶來的財政收支，或者收入和成本的效益問題。由于難以清晰劃定政策所帶來的績效的邊界，因此對于財政支出政策來講，其評估方法，需要不斷探索和完善。

5 財政支出指標(biāo)構(gòu)建的國際借鑒

從全球來看，財政支出績效評價已經(jīng)成為各國財政領(lǐng)域的重中之重。美國、德國、越南和歐洲很多國家，都在不斷地完善財政績效評價體系，不斷地尋求新的指標(biāo)和新的模型，來使得財政支出更加具有效率。

6 財政支出績效評價指標(biāo)的優(yōu)化路徑

6.1 構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)的指標(biāo)體系

因?yàn)榇嬖谪斦冃гu價的諸多主體，所以應(yīng)當(dāng)將多種評價方式的優(yōu)勢結(jié)合在一起，從而避免各種缺憾的出現(xiàn)，從行業(yè)的特性來講，我們尊重預(yù)算部門的評價。從共性來說，必須尊重財政部門的評價，還必須要引入服務(wù)的受眾。作為評價的重要因素，要加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以此來完善整個財政支出績效評價。

6.2 注重指標(biāo)選擇的科學(xué)性

對于財政支出績效評價，需要注重對績效評價的指標(biāo)進(jìn)行分析和確認(rèn)。財政績效的指標(biāo)，是整個財政績效進(jìn)行量化的最基礎(chǔ)性的工作，如何選擇恰當(dāng)?shù)目冃е笜?biāo)就尤為關(guān)鍵。財政績效指標(biāo)在過往的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中積累了許多共性的指標(biāo)。個性的指標(biāo)，因?yàn)闅v史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)的積累不足，所以稍微欠缺。在指標(biāo)的選擇當(dāng)中還必須注意到指標(biāo)能夠覆蓋需要考核的項目。指標(biāo)本身必須來自于被評價項目自身，這些指標(biāo)，整合起來，要能夠反映出整個考核對象的整體績效。需要“將財政支出領(lǐng)域的績效評價維度修正為財務(wù)、公眾、業(yè)務(wù)優(yōu)化和學(xué)習(xí)與成長”。

6.3 指標(biāo)間需要邏輯性構(gòu)建

只有具備邏輯性和關(guān)聯(lián)性的指標(biāo)才能整合在一起，這樣才能體現(xiàn)整個財政績效的意義。從財政績效評價意義來講，選擇的指標(biāo)不僅要反映經(jīng)濟(jì)效益，還要反映社會效益，還要體現(xiàn)整個財政支出的公共性。因此，在財政支出的指標(biāo)設(shè)計當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)以廣泛的視角來涵蓋這些要求。財政支出的績效評價，很大程度上在于投入和產(chǎn)出比例、投入和產(chǎn)出結(jié)果以及影響的邏輯性的延伸。

6.4 指標(biāo)設(shè)計需具備層次性

財政績效的指標(biāo)，選擇恰當(dāng)以后需要對已選擇財政績效指標(biāo)進(jìn)行不斷升級確認(rèn)。在高一級的指標(biāo)之下，還要設(shè)計較低層次，以及更低層次的指標(biāo)，使得這些指標(biāo)能夠量化、能夠確認(rèn)，能夠滲透到整個財政績效的選擇評價當(dāng)中。指標(biāo)設(shè)計還要防范“噪音”的干擾。財政績效的各個指標(biāo)之間，應(yīng)當(dāng)具有相互的邏輯性，各個層次指標(biāo)之間還應(yīng)當(dāng)具有相互的排斥性，才能做到各因素間既能夠全面覆蓋，又不必相互包含。

完成財政績效指標(biāo)以后，需要用歷史數(shù)據(jù)，進(jìn)行統(tǒng)計和回歸分析，找到數(shù)據(jù)和指標(biāo)之間的量化關(guān)系，進(jìn)而利用指標(biāo)和量化關(guān)系，探究財政支出的績效，做出量化的判斷。