李安安

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

當(dāng)前，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的以防控金融風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)正在我國(guó)深入展開(kāi)。金融風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延寬廣、邊界彈性大的概念，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、銀行不良貸款風(fēng)險(xiǎn)、影子銀行風(fēng)險(xiǎn)、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等皆為其表現(xiàn)形式。其中，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將金融與財(cái)政牢牢捆綁在一起，具有演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)可能性，且知其存在卻難以查明，禁其作祟卻揮之不去，成為最難治愈的公共性問(wèn)題之一。本文嘗試揭示地方債務(wù)生成與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的體制性根源，厘清地方債務(wù)治理難題背后的財(cái)政金融邏輯，求證財(cái)政與金融法律界分的法理基礎(chǔ)及制度空間，探究地方債務(wù)治理的系統(tǒng)性法律變革之路。

一、財(cái)政與金融關(guān)系的理論迷思和現(xiàn)實(shí)困惑

在社會(huì)公眾樸素的認(rèn)知觀念中，財(cái)政與金融似乎有著截然不同的知識(shí)范疇、話語(yǔ)體系和制度邏輯，這些顯而易見(jiàn)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)容易使人們?cè)凇靶恼詹恍?、“眾所周知”的預(yù)設(shè)前提之下看待財(cái)政與金融的關(guān)系，從而得出似是而非的結(jié)論。正所謂“魔鬼存在于細(xì)節(jié)之中”，如果我們秉持“大膽假設(shè)，小心求證”的方法論立場(chǎng)去探究財(cái)政與金融關(guān)系背后的思想流變，會(huì)發(fā)現(xiàn)該論題是一個(gè)頗富思辨價(jià)值和創(chuàng)新空間的學(xué)術(shù)富礦。事實(shí)上，學(xué)界關(guān)于財(cái)政與金融關(guān)系的爭(zhēng)論與研究一直沒(méi)有停止過(guò)，周升業(yè)、侯夢(mèng)蟾、黃達(dá)、陳共、王傳綸等學(xué)者均提出過(guò)有影響力的觀點(diǎn)。其中，黃達(dá)教授提出的“財(cái)政信貸綜合平衡理論”為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展增添了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展最具代表性的經(jīng)濟(jì)理論之一。財(cái)政信貸綜合平衡的理論觀點(diǎn)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，實(shí)質(zhì)上反映出改革開(kāi)放之前財(cái)政金融“連襠褲”式的內(nèi)在邏輯關(guān)系，即財(cái)政和銀行是國(guó)家集中分配資金的兩條渠道，休戚與共、不可分割，是一條褲子兩條腿的關(guān)系。[1]P2改革開(kāi)放之后，財(cái)政領(lǐng)域和金融領(lǐng)域都經(jīng)歷了重大的制度變遷，財(cái)政改革與金融改革成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，財(cái)政與金融關(guān)系的定位及演進(jìn)趨勢(shì)出現(xiàn)了全新變化。對(duì)于這些變化的解讀以及如何定性改革之后的財(cái)政與金融關(guān)系，俞天一、鄧子基等著名學(xué)者均有真知灼見(jiàn)，但難以形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。[2]近年來(lái)，隨著央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)、地方債務(wù)置換等話題的廣泛討論，財(cái)政與金融的關(guān)系再度引發(fā)熱議。例如，在2015年舉行的“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與財(cái)政金融理論創(chuàng)新”學(xué)術(shù)研討會(huì)上，高培勇、吳曉球、張杰等學(xué)者圍繞財(cái)政與金融的關(guān)系再次展開(kāi)論辯。其中，高培勇教授認(rèn)為二者是“夫妻關(guān)系”，即“財(cái)政金融如同一對(duì)夫妻，并肩而行，如果一方慢了搞不好就要離婚?！眳菚郧蠼淌诤蛷埥芙淌趧t認(rèn)為財(cái)政與金融應(yīng)該是“兄弟關(guān)系”，即“財(cái)政更多像北京比較古典、莊重，而金融則像上海，在不斷創(chuàng)新中發(fā)展前進(jìn)。”無(wú)論是“連襠褲”式關(guān)系的形象化描述，還是“夫妻關(guān)系”與“兄弟關(guān)系”的通俗化比喻，均揭示出財(cái)政與金融緊密關(guān)聯(lián)的同時(shí)存在著微妙差異。在英語(yǔ)世界中，貨幣收支與籌措的所有活動(dòng)都可以用Finance來(lái)表達(dá)，語(yǔ)詞的同源性決定了很難將財(cái)政與金融截然分開(kāi)。反映在現(xiàn)實(shí)生活中，財(cái)政與金融之間具有普遍的資金滲透性和強(qiáng)烈的功能互補(bǔ)性，缺乏金融支持的財(cái)政或者缺乏財(cái)政支持的金融都是難以為繼的，因而需要將二者融為一體進(jìn)行整體搭配和協(xié)調(diào)。

除了理論上的迷思，財(cái)政與金融的關(guān)系還時(shí)常遭遇來(lái)自實(shí)踐的困惑。在“連襠褲”體制下，財(cái)政扮演著“大管家”的角色，銀行成為財(cái)政的“出納”，中央銀行則淪為財(cái)政的“錢(qián)袋子”和“賬房先生”。事實(shí)證明，這種扭曲的財(cái)政與金融關(guān)系嚴(yán)重背離了市場(chǎng)規(guī)律，已經(jīng)隨著歷史發(fā)展被徹底摒棄。隨著財(cái)政包干制與分稅制的相繼推出，財(cái)政改革走入了一個(gè)分權(quán)的時(shí)代，金融分權(quán)化改革亦如影隨形展開(kāi)，這個(gè)時(shí)期的財(cái)政與金融關(guān)系較之分權(quán)化改革之前大有改善，但財(cái)政的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)性地位依然穩(wěn)固。誠(chéng)如有學(xué)者所言，財(cái)政改革和金融改革同為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的兩個(gè)重要變量，但是財(cái)政改革作為核心因素被普遍接受。[3]與財(cái)政聯(lián)動(dòng)的金融分權(quán)化改革盡管富有一定合理性，但由于財(cái)政分權(quán)與金融分權(quán)的邏輯并不一致，盲目隨從的金融分權(quán)化改革產(chǎn)生了越來(lái)越大的問(wèn)題，包括金融功能的錯(cuò)位、金融發(fā)展的異化以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的累積等。從金融功能角度看，在財(cái)政分權(quán)化改革的制度邏輯中，金融只是被作為“提款機(jī)”而非“資源配置者”的角色，金融在其中發(fā)揮的只是動(dòng)員資源功能而非資源配置功能。這是因?yàn)?，?cái)政分權(quán)化改革之后，地方政府的公司化傾向愈發(fā)明顯，地方政府在控制金融資源方面有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，特別是當(dāng)?shù)胤秸?cái)政捉襟見(jiàn)肘之時(shí)，其通過(guò)金融來(lái)擺脫財(cái)政困境的意愿更為突出?！胺謾?quán)改革后，出于自身的財(cái)政壓力，地方政府確實(shí)會(huì)產(chǎn)生干預(yù)地區(qū)金融資源的行為，這進(jìn)而使各地區(qū)金融發(fā)展處于被壓抑狀態(tài)，從而帶來(lái)資源配置的低效率?！盵4]從金融發(fā)展角度看，由于政府主動(dòng)地、有意識(shí)地對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行全方位介入，特別是通過(guò)利率管制、匯率管制來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略”，金融由此淪為壓制性權(quán)力可資利用的工具，金融抑制也因而成為我國(guó)金融發(fā)展的一個(gè)體制性特征。從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的累積看，將財(cái)政與金融進(jìn)行捆綁的做法必然導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交織感染，如果再加上土地這一地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵變量，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性無(wú)疑更為突出。對(duì)此，有論者認(rèn)為我國(guó)將土地、財(cái)政和金融結(jié)合在一起的“三位一體”的發(fā)展模式，在造就持續(xù)不斷的地方經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)和城市繁榮的同時(shí)，也在累積著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[5]P252事實(shí)上，“2003 年以來(lái)的財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)在導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不可持續(xù)的同時(shí)，正在形成潛在的巨大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”，[6]具體表現(xiàn)為貨幣超發(fā)、信用膨脹、杠桿率攀升、影子銀行擴(kuò)張、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)高企等。其中的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題可以說(shuō)是財(cái)政與金融交織孕育的產(chǎn)物，是財(cái)政失序與金融異化的惡果。“當(dāng)非規(guī)范的融資成為解決地方財(cái)政問(wèn)題的便捷方式時(shí)，金融異化便成為金融發(fā)展的一種常態(tài)，而異化的金融則成為地方性債務(wù)無(wú)序發(fā)展的催化劑?！盵7]那么，財(cái)政與金融之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系是如何影響地方債務(wù)生成及蔓延的？地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范背后的財(cái)政金融邏輯是什么？當(dāng)前進(jìn)行的地方債務(wù)治理又需要遵循什么樣的財(cái)政與金融關(guān)系架構(gòu)？

二、財(cái)政與金融“不分家”及其對(duì)地方債務(wù)的影響

2010年以來(lái)，隨著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇，國(guó)家出臺(tái)了一系列規(guī)范地方政府性債務(wù)的法律及政策文件，一場(chǎng)轟轟烈烈的地方債務(wù)治理運(yùn)動(dòng)全面鋪開(kāi)。經(jīng)過(guò)2010至2013年的專項(xiàng)治理以及2014年至今的法律治理，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到初步控制，地方政府的融資行為逐步規(guī)范化，中央與地方之間原本含混不清的財(cái)政關(guān)系有了明顯改觀。然而，由于地方債務(wù)是一個(gè)積重難返的體制性問(wèn)題，目前的地方債務(wù)治理尚處于爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵階段，與地方債務(wù)良法善治的理想預(yù)期還相距甚遠(yuǎn)。從法治化角度看，2014年《預(yù)算法》的修訂盡管了放開(kāi)了地方政府舉債權(quán)，但并不意味著一勞永逸地解決了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，如何全面規(guī)范和約束地方政府舉債行為，如何將地方政府償債責(zé)任落到實(shí)處，依然是有待解決的難題。[8]P231值得注意的是，目前圍繞地方債務(wù)問(wèn)題的改革舉措基本上限定于財(cái)政領(lǐng)域，金融領(lǐng)域缺乏有針對(duì)性的制度變革，這種將財(cái)政改革與金融改革割裂開(kāi)來(lái)的做法能否有效應(yīng)對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題是不無(wú)疑問(wèn)的，因?yàn)榈胤絺鶆?wù)是一個(gè)典型的橫跨財(cái)政與金融兩大領(lǐng)域的復(fù)合型問(wèn)題，需要通過(guò)財(cái)政金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性改革進(jìn)行綜合施治。為確保財(cái)政金融改革措施的有的放矢，避免未來(lái)的地方債務(wù)治理走向歧途，我們有必要考察地方債務(wù)生成背后的制度根源，厘清地方債務(wù)治理難題背后的財(cái)政金融邏輯。

我國(guó)改革開(kāi)放之后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，迅速下降的財(cái)政能力、不斷弱化的財(cái)政功能與持續(xù)上升的中央金融能力及地方金融能力形成了鮮明對(duì)比，“弱財(cái)政與強(qiáng)金融”成為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)生活的真實(shí)寫(xiě)照。為了獲取日益分散的金融資源與金融剩余以彌補(bǔ)隨改革而出現(xiàn)的國(guó)家財(cái)政能力的迅速下降，通過(guò)金融制度聚集金融剩余和控制金融資源便成為國(guó)家提高汲取能力的優(yōu)選路徑。在動(dòng)員金融剩余的過(guò)程中，金融制度替代了一部分稅收制度的功能，而在隨后進(jìn)行的金融資源配置過(guò)程中，金融制度又進(jìn)一步替代了財(cái)政制度的功能。[9]事實(shí)證明，這種替代既是促使以往改革成功的關(guān)鍵，又是導(dǎo)致未來(lái)改革陷入困境的根源。[10]P39從積極方面看，金融對(duì)財(cái)政功能的替代為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革及現(xiàn)代化建設(shè)提供了源源不斷的資金支持，確保了在財(cái)政下降的同時(shí)還能保持價(jià)格水平穩(wěn)定與金融的高速增長(zhǎng)。從消極方面看，金融對(duì)財(cái)政功能的替代導(dǎo)致金融與財(cái)政的邊界不清晰，金融體制扭曲、金融角色異化、金融市場(chǎng)失序等問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。1994年分稅制改革之后，地方政府的財(cái)政壓力與日俱增，“土地財(cái)政”開(kāi)始興起，大興土木的城市化甚囂塵上，收緊對(duì)金融資源的控制進(jìn)而源源不斷地獲取來(lái)自金融的融資支持成為地方政府制勝“財(cái)政錦標(biāo)賽”的關(guān)鍵之舉。近年來(lái)，全國(guó)各地競(jìng)相設(shè)立貴金屬交易所、文物交易所等各類金融交易場(chǎng)所，想法設(shè)法吸引銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、期貨等金融機(jī)構(gòu)入駐，千方百計(jì)推動(dòng)本地企業(yè)上市融資以及爭(zhēng)建區(qū)域性金融中心等現(xiàn)象，均反映出地方政府控制金融資源的制度邏輯。通過(guò)考察改革開(kāi)放40年特別是分稅制改革之后20余年的財(cái)政與金融關(guān)系變遷歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)一條“金融功能財(cái)政化”的邏輯線索，即金融總是被動(dòng)地裹挾在財(cái)政活動(dòng)中，行使著提供鑄幣收入、平衡預(yù)算赤字和地區(qū)差距、替代財(cái)政投資和財(cái)政補(bǔ)貼等本屬于財(cái)政的功能。[11]這種現(xiàn)象不妨稱為“財(cái)政與金融不分家”，其法律本質(zhì)是政府以金融市場(chǎng)和金融手段為媒介依靠貨幣權(quán)力實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能與目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)形式，其核心不在于財(cái)政活動(dòng)中所使用的金融手段，而在于貨幣權(quán)力與財(cái)政權(quán)力的結(jié)合，以及政府利用這種權(quán)力組合所掌握的經(jīng)濟(jì)資源控制力。[12]P29筆者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“財(cái)政與金融不分家”與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“連襠褲”體制在思想觀念上一脈相承，反映出政府主導(dǎo)下的制度變遷模式已經(jīng)形成強(qiáng)烈的路徑依賴，甚至被鎖定在惡性的制度均衡怪圈中難以自拔。

財(cái)政與金融“不分家”對(duì)地方債務(wù)的生成及其風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的影響是顯而易見(jiàn)的。金融的依附性地位使得地方政府借助于金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)的融資行為有恃無(wú)恐，獨(dú)立性的喪失使得商業(yè)銀行成為地方政府的“提款機(jī)”。在這種不正常的財(cái)政與金融關(guān)系之下，地方政府的債務(wù)潛滋暗長(zhǎng)、不斷累積，直至演化為棘手的社會(huì)難題。在2014年之前，由于當(dāng)時(shí)的《預(yù)算法》不允許地方政府直接舉借債務(wù)，通過(guò)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的融資平臺(tái)公司成為“曲線救國(guó)”的普遍選擇。作為一種頗具有中國(guó)特色的投融資主體，地方政府融資平臺(tái)具有特定歷史階段的合理性，是中國(guó)地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、突破資金束縛、利用市場(chǎng)化機(jī)制的創(chuàng)新性嘗試。但由于地方政府融資平臺(tái)代表政府意志，平臺(tái)負(fù)債基本可納入地方政府負(fù)債總額，再加上地方政府的預(yù)算軟約束，地方政府融資平臺(tái)逐漸蛻變?yōu)檫^(guò)度投融資的代名詞。從資金來(lái)源渠道看，平臺(tái)公司的融資既包括商業(yè)銀行的表內(nèi)貸款，也包括通過(guò)影子銀行體系的貸款以及城投債等債券形式的融資。地方政府融資平臺(tái)背負(fù)的巨額債務(wù)不僅透支了地方政府財(cái)力，還醞釀著嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，地方政府融資平臺(tái)一端連著財(cái)政系統(tǒng)，另一端連著金融系統(tǒng)，沿著“融資平臺(tái)-金融機(jī)構(gòu)-金融系統(tǒng)”這一路徑不斷地將自身蘊(yùn)藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為金融風(fēng)險(xiǎn)。[13]財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑是最為重要的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)類型，防范財(cái)政與金融的雙重風(fēng)險(xiǎn)是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的“一體兩翼”。面對(duì)地方政府融資平臺(tái)這種將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)交織在一起的怪胎，既要解決風(fēng)險(xiǎn)的流量問(wèn)題，也要克服風(fēng)險(xiǎn)的存量困境，核心內(nèi)容是削減債務(wù)，轉(zhuǎn)化為主流話語(yǔ)便是“去杠桿”。[14]但由于金融財(cái)政與金融“不分家”混同已經(jīng)形成了路徑依賴，削減債務(wù)面臨著強(qiáng)大的制度阻力，是一個(gè)典型的知易行難的過(guò)程。誠(chéng)如有論者所言，地方政府債務(wù)問(wèn)題的化解是中國(guó)經(jīng)濟(jì)“去杠桿”的關(guān)鍵所在，“去杠桿”的困難在于財(cái)政和金融的不分家，從而導(dǎo)致財(cái)政投資項(xiàng)目的低收益、地方政府融資的高成本和金融產(chǎn)品的“剛性兌付”三個(gè)現(xiàn)象同時(shí)出現(xiàn)，構(gòu)成了一個(gè)“最壞的組合”，也帶來(lái)了影子銀行高速發(fā)展、民營(yíng)企業(yè)融資困難和地方融資平臺(tái)債務(wù)歸屬不確定等一系列問(wèn)題。[15]

三、財(cái)政與金融法律界分的正當(dāng)性及其制度空間

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)政與金融有著明確的法律界分，二者可以功能互補(bǔ)但不會(huì)混為一談?？梢哉f(shuō)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政與金融的法律界分，并不需要高深玄妙的邏輯求證，只是一個(gè)從回歸常識(shí)到走向共識(shí)的自然過(guò)程。

(一)重申財(cái)政與金融法律界分的正當(dāng)性：一個(gè)常識(shí)主義的回歸

毋庸置疑，財(cái)政與金融之間的關(guān)聯(lián)非常密切，但關(guān)系的密切性并不能掩蓋財(cái)政與金融的本質(zhì)性區(qū)別，財(cái)政與金融的功能互補(bǔ)性亦不能成為二者角色混淆的正當(dāng)化理由。在理論層面，財(cái)政與金融的法律界分清晰可見(jiàn)，至少可以從功能定位、價(jià)值取向、法律性質(zhì)等方面得到自洽性解釋。從功能定位看，財(cái)政是一種政府為提供公共產(chǎn)品而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)收支活動(dòng)，金融則是一種將市場(chǎng)中資金供給雙方連接起來(lái)以實(shí)現(xiàn)資金融通的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；從價(jià)值取向看，財(cái)政以追求公平為價(jià)值圭臬，遵從財(cái)政法定、財(cái)政民主、財(cái)政平等、財(cái)政健全的原則立場(chǎng)，金融則以追求效率為優(yōu)先選擇，以安全性、流動(dòng)性、效益性為原則導(dǎo)向；從法律性質(zhì)看，財(cái)政是國(guó)家對(duì)公民財(cái)富的“強(qiáng)制性征收”，本質(zhì)上是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡，金融則是以貨幣為對(duì)象進(jìn)行的信用交易活動(dòng)，本質(zhì)上是權(quán)利的交易。

除了上述顯而易見(jiàn)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)外，當(dāng)前金融領(lǐng)域特別重視的宏觀審慎監(jiān)管理論直接為財(cái)政與金融的法律界分提供了正當(dāng)性依據(jù)?！昂暧^審慎”這一概念盡管在20世紀(jì)70年代末就被提及出來(lái)，[17]P59-65但一直消失在公眾的視野中，直到2008年全球金融危機(jī)才引起充分關(guān)注。作為與微觀審慎監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的概念，宏觀審慎監(jiān)管的核心要旨在于通過(guò)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)避免金融危機(jī)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的破壞，這與以防范單個(gè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)從而使金融消費(fèi)者免受損失為立足點(diǎn)的微觀審慎監(jiān)管截然有別。在時(shí)間維度上，宏觀審慎監(jiān)管關(guān)注的是系統(tǒng)的整體風(fēng)險(xiǎn)如何隨時(shí)間的推移而演化；在行業(yè)維度上，宏觀審慎監(jiān)管關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)在金融體系內(nèi)部及金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的分布和相互作用。[18]P181-216由于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定深度契合世界各國(guó)的公共政策目標(biāo)，可以預(yù)見(jiàn)到宏觀審慎監(jiān)管理論將在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)指引金融改革的方向與節(jié)奏。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)是最有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的因素之一，而將財(cái)政與金融混在一起的中間機(jī)構(gòu)——地方政府融資平臺(tái)則是引爆系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵角色。正如有學(xué)者所言：“地方政府融資平臺(tái)通過(guò)土地融資，把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金融化，一旦由于種種因素房?jī)r(jià)或者地價(jià)下跌，將直接造成銀行業(yè)不良貸款比重加大，有些商業(yè)銀行甚至可能破產(chǎn)倒閉，從而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)?！盵19]因此，財(cái)政與金融之間應(yīng)保持清晰的法律界限，防止角色混同、功能異化和秩序變形，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線思維。

除了宏觀審慎監(jiān)管理論所提供的智識(shí)指引，財(cái)政與金融法律界分的正當(dāng)性還可從以下幾點(diǎn)得到求證。

首先，財(cái)政與金融的法律界分是“去杠桿”的根本要求。2008年之后，我國(guó)政府債務(wù)、企業(yè)債務(wù)與家庭債務(wù)的總量持續(xù)增長(zhǎng)，杠桿率過(guò)高成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)突出矛盾，不但導(dǎo)致了2015年的“股災(zāi)”，還有可能造成更大范圍的風(fēng)險(xiǎn)事件。對(duì)于地方政府債務(wù)而言，其杠桿率過(guò)高肇因于金融市場(chǎng)源源不斷的融資，且伴隨著地方政府融資平臺(tái)對(duì)財(cái)政與金融的同時(shí)介入，把金融市場(chǎng)借來(lái)的錢(qián)用在了財(cái)政支出該做的事。如果不從源頭上實(shí)現(xiàn)財(cái)政與金融的法律界分，金融市場(chǎng)被扭曲的問(wèn)題就無(wú)法根本解決，金融市場(chǎng)的資金價(jià)格反映投資回報(bào)的功能就得不到修復(fù)，金融資源錯(cuò)配的問(wèn)題就有可能長(zhǎng)期存在。[20]

其次，財(cái)政與金融的法律界分是破解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)互逆問(wèn)題的關(guān)鍵之舉。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，決策者習(xí)慣于通過(guò)金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(如發(fā)行置換債券、便利國(guó)有企業(yè)上市融資等)，同時(shí)以財(cái)政來(lái)兜底金融風(fēng)險(xiǎn)(如注資金融機(jī)構(gòu)、剝離商業(yè)銀行不良資產(chǎn)等)，進(jìn)而衍生出“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”與“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”現(xiàn)象，此即為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的互逆問(wèn)題。所謂“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”是指政府主要通過(guò)貨幣創(chuàng)造的金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”則是指用財(cái)政手段解決銀行等金融機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，使金融風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)向財(cái)政傳導(dǎo)或轉(zhuǎn)移得以釋放。[2]風(fēng)險(xiǎn)互逆意味著財(cái)政系統(tǒng)與金融系統(tǒng)之間風(fēng)險(xiǎn)傳遞的暢通無(wú)阻，也暗示出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)根源于“人禍”而非“天災(zāi)”，屬于制度設(shè)計(jì)不當(dāng)而非市場(chǎng)自發(fā)生成的產(chǎn)物。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的互逆明顯與當(dāng)下進(jìn)行的防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)格格不入，不宜再打著制度“試錯(cuò)”的幌子繼續(xù)存在下去，而應(yīng)建立起財(cái)政與金融間的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，厘清財(cái)政與金融的各自法律邊界。

最后，財(cái)政與金融的法律界分是全面深化財(cái)政體制改革和金融體制改革的必然選擇。黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟了全面深化改革的歷史進(jìn)程，財(cái)政與金融無(wú)疑是深化改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。其中，全面深化財(cái)政體制改革的著力點(diǎn)是建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，以及事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，落腳點(diǎn)在于發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。財(cái)政透明度建設(shè)要求將地方政府的舉債行為陽(yáng)光化，杜絕隱性債務(wù)，強(qiáng)化預(yù)算約束力；事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度安排則隱含著對(duì)地方政府過(guò)度融資的排斥，以及防止由金融系統(tǒng)概括承受財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意圖。全面深化金融體制改革的一個(gè)主要面向是確立市場(chǎng)在金融資源配置中的決定性作用，積極穩(wěn)妥地從深度和廣度上推進(jìn)金融市場(chǎng)化改革，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)金融體系的優(yōu)化和完善。[21]金融市場(chǎng)化改革要求尊重金融機(jī)構(gòu)的主體性地位，規(guī)范政府對(duì)金融市場(chǎng)的介入行為，隔絕財(cái)政系統(tǒng)與金融系統(tǒng)之間的利益輸送。由此可見(jiàn)，保持財(cái)政與金融的法律界限當(dāng)是全面深化財(cái)政和金融體制改革的題中應(yīng)有之義。

(二)財(cái)政與金融法律界分的制度空間：現(xiàn)狀與難題

對(duì)于地方債務(wù)治理而言，財(cái)政與金融的法律界分不能停留于自洽性的理論敘事，而應(yīng)積極回應(yīng)實(shí)踐，尋求制度操作的可行性空間。從法律文本上看，我國(guó)的現(xiàn)行立法其實(shí)并不缺乏關(guān)于財(cái)政與金融界分的規(guī)范，只是這些規(guī)范較為分散、零亂、未成體系化而已。例如，《中國(guó)人民銀行法》第29條關(guān)于“不得對(duì)政府財(cái)政透支”的規(guī)定，宣告了“財(cái)政赤字貨幣化”的非法性，事實(shí)上在央行與政府之間劃定了一條分界線?！渡虡I(yè)銀行法》第4條關(guān)于“依法開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受任何單位和個(gè)人的干涉”的規(guī)定，確立了商業(yè)銀行的信貸自主權(quán)，試圖排除政府對(duì)商業(yè)銀行的不當(dāng)干預(yù)。《預(yù)算法》第35條在開(kāi)禁省級(jí)政府舉債權(quán)的同時(shí)，關(guān)于地方政府及其所屬部門(mén)“不得以任何方式舉債債務(wù)”、“不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)?！钡囊?guī)定，意在斬?cái)嗟胤秸欠ㄈ谫Y的鏈條，構(gòu)筑財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的防火墻。這些法律規(guī)范構(gòu)成了財(cái)政與金融界分的基本依據(jù)。但不容否認(rèn)的是，受制于配套規(guī)定缺失、法律規(guī)避盛行、選擇性執(zhí)法泛濫等因素，上述法律條文實(shí)施效果不佳甚至存在被架空的傾向，實(shí)踐中的央行貨幣超發(fā)、商業(yè)銀行淪為地方政府“提款機(jī)”、預(yù)算軟約束等亂象均證實(shí)了這一點(diǎn)。從配套規(guī)定看，盡管《預(yù)算法》放開(kāi)了地方政府舉債權(quán)，但由于地方政府債券的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制、償還機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等尚付闕如，容易導(dǎo)致地方政府債務(wù)邊界的模糊化，甚至陷入“借新債償舊債”的擊鼓傳花游戲陷阱之中。從法律規(guī)避看，前述基本法律規(guī)范很容易被規(guī)避掉，從而使得財(cái)政與金融法律界分的制度努力付之東流。最為明顯的例證莫過(guò)于地方政府通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)向商業(yè)銀行借款，繞開(kāi)《貸款通則》的限制性規(guī)定。“地方融資平臺(tái)實(shí)際上是地方政府債務(wù)的一種身份轉(zhuǎn)換，其目的在于規(guī)避現(xiàn)行法律體系對(duì)地方政府融資的約束。在中央政府的默認(rèn)下，投融資平臺(tái)以各種形式進(jìn)入市場(chǎng)，成為地方政府資金融通的中介，無(wú)節(jié)制的融資導(dǎo)致了地方債務(wù)的危機(jī)?！盵7]從選擇性執(zhí)法看，對(duì)于地方政府向金融機(jī)構(gòu)的過(guò)度融資行為，中央政府長(zhǎng)期以來(lái)是默許甚至是縱容的，只是到了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的臨界點(diǎn)才意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，開(kāi)始收緊對(duì)地方政府融資的控制。這種典型的選擇性執(zhí)法行為容易誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于建立穩(wěn)定的法律秩序。

從上述分析可以看出，我國(guó)地方債務(wù)治理視域下的財(cái)政與金融界分面臨著較為嚴(yán)峻的法律環(huán)境，從立法、執(zhí)法到守法均存在亟待解決的問(wèn)題。決策者盡管認(rèn)識(shí)到了防范財(cái)政金融雙重風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性，但并沒(méi)有采取將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)隔離開(kāi)來(lái)的做法，而是沿襲傳統(tǒng)思路將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)予以金融化處置或者將金融風(fēng)險(xiǎn)予以財(cái)政兜底，2015年推出并延續(xù)至今的地方債務(wù)置換即為“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”的典型例證。還有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，目前金融系統(tǒng)回應(yīng)地方債務(wù)治理的實(shí)質(zhì)性舉措不多，即使有也是為了輔助財(cái)政體制改革的進(jìn)行。例如，中國(guó)人民銀行于2015年開(kāi)始將地方政府債券納入常備借貸便利(SLF)、中期借貸便利(MLF)、抵押補(bǔ)充貸款(PSL)以及商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵押品或質(zhì)押品范圍。這一改革舉措為“公債貨幣化”預(yù)留了制度空間，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣投放過(guò)多，誘發(fā)通貨膨脹，進(jìn)而損及社會(huì)利益。這是因?yàn)?，地方政府借助于中央銀行增發(fā)貨幣“增加稅收”償還了地方債務(wù)，將地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變成了地方與中央之間的財(cái)政關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是采用公債貨幣化的手段處置地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。[22]這反映出來(lái)的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是，國(guó)家對(duì)地方債務(wù)治理偏好于采用財(cái)政政策工具，缺乏將財(cái)政政策工具與金融政策工具協(xié)同運(yùn)用的觀念。由于財(cái)政與金融“不分家”是造成地方債務(wù)問(wèn)題的源頭，在不改變?cè)擉w制性路徑依賴的情況下，單一采用財(cái)政政策工具來(lái)治理地方債務(wù)問(wèn)題勢(shì)必收效甚微。恰如有學(xué)者所言：“從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題，必須強(qiáng)化央行對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能，增強(qiáng)財(cái)政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性?！盵23]鑒于地方債務(wù)治理已經(jīng)從專項(xiàng)治理階段躍遷至法律治理階段，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政與金融界分的法律環(huán)境及其保障機(jī)制便顯得理所當(dāng)然。為此，需要推進(jìn)一系列的法律制度變革。

四、面向地方債務(wù)治理的財(cái)政金融系統(tǒng)化法律變革

財(cái)政與金融的關(guān)系從“不分家”的混沌狀態(tài)走向清晰化的過(guò)程，也是地方債務(wù)從政策式治理、運(yùn)動(dòng)式治理走向制度化治理的過(guò)程。由于橫跨財(cái)政與金融兩大領(lǐng)域，地方債務(wù)治理的法治化變革無(wú)疑是一場(chǎng)復(fù)雜而深刻的制度變革，既需要宏觀的頂層設(shè)計(jì)，也需要微觀的法律規(guī)則調(diào)整，同時(shí)還有必要輔之以配套性的制度安排。

(一)頂層設(shè)計(jì)：財(cái)政分權(quán)化改革與金融集權(quán)化改革

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政與金融兩大系統(tǒng)均經(jīng)歷了分權(quán)化改革的過(guò)程，分權(quán)亦被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的一個(gè)秘訣所在。關(guān)于財(cái)政分權(quán)，理論與實(shí)務(wù)界普遍報(bào)以支持的態(tài)度，很少有人質(zhì)疑其必要性。事實(shí)也證明，在中央與地方之間，財(cái)政分權(quán)既便于地方發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┖线m的公共產(chǎn)品，激發(fā)地方的創(chuàng)造力和發(fā)展動(dòng)力，也有助于中央保持較強(qiáng)的控制能力，做好全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)家的統(tǒng)一和強(qiáng)大。[24]P170相對(duì)于財(cái)政而言，金融是應(yīng)該分權(quán)還是應(yīng)該集權(quán)卻是個(gè)頗有爭(zhēng)議的話題，分權(quán)與集權(quán)在金融制度實(shí)踐中也呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)博弈，即金融分權(quán)(1994年之前)——金融集權(quán)(1994年至2002年)——金融分權(quán)(2003年至2017年)。隨著2017年金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的成立和2018年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，金融集權(quán)的趨勢(shì)再度彰顯。看似簡(jiǎn)單的歷史循環(huán)背后，卻隱含著深刻的經(jīng)驗(yàn)邏輯，即金融系統(tǒng)不能追隨財(cái)政系統(tǒng)的分權(quán)化改革而亦步亦趨，金融分權(quán)并不當(dāng)然代表著中國(guó)金融改革的市場(chǎng)化方向。與財(cái)政系統(tǒng)相比，金融系統(tǒng)分權(quán)的大門(mén)一旦打開(kāi)，而沒(méi)有設(shè)定“門(mén)把手”，分權(quán)帶來(lái)的金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，將是整個(gè)社會(huì)無(wú)法承受之重。[25]事實(shí)上，商業(yè)銀行之所以淪為地方政府的“提款機(jī)”，金融之所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為財(cái)政的附庸，金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之所以交織疊加以至于演化成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上是金融分權(quán)化改革所付出的代價(jià)。在金融改革不斷深化的背景下，我們必須認(rèn)真對(duì)待“金融分權(quán)的底線到底在哪里”這一嚴(yán)肅命題，結(jié)合金融本身的特性及國(guó)情做出理性選擇。對(duì)此，王紹光教授20多年前的忠告依然振聾發(fā)聵：“如果有人在分權(quán)已接近或超過(guò)其底線之際，仍堅(jiān)持只有進(jìn)一步分權(quán)才是改革，他們要么是天真的情緒化的改革者，要么是在為分權(quán)過(guò)程中形成的某些特殊利益充當(dāng)代言人。清醒的改革者必須把握集權(quán)-分權(quán)之間的適度平衡，并據(jù)此做出健全的制度安排，只有這樣才能使中國(guó)經(jīng)濟(jì)走上一條持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的康莊大道。”[26]

鑒于過(guò)去幾十年金融分權(quán)化改革的慘痛教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的金融集權(quán)模式需要被確立為未來(lái)金融體制改革的基本方向。該模式的核心意旨是適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，變多頭分散的監(jiān)管體制為集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制，改變國(guó)有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的“屬地型干預(yù)”狀態(tài)，保持金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的安全距離，通過(guò)金融集權(quán)并保留調(diào)控抓手來(lái)限制地方政府融資的金融杠桿。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持以公共財(cái)政為導(dǎo)向的財(cái)政分權(quán)化改革，改變以“土地財(cái)政”為內(nèi)核的增長(zhǎng)型財(cái)政模式，實(shí)現(xiàn)地方政府從“掠奪之手”到“協(xié)助之手”的角色轉(zhuǎn)型。[27]P354-358只有將基于市場(chǎng)化導(dǎo)向的金融集權(quán)與基于公共財(cái)政導(dǎo)向的財(cái)政分權(quán)結(jié)合起來(lái)，形成金融改革與財(cái)政改革的雙向互動(dòng)機(jī)制，才能遏制地方政府的過(guò)度融資沖動(dòng)，防范經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和泡沫化風(fēng)險(xiǎn)，避免宏觀經(jīng)濟(jì)的大起大落。作為地方債務(wù)治理的頂層設(shè)計(jì)，財(cái)政分權(quán)化改革和金融集權(quán)化改革不能再局限于傳統(tǒng)意義上“自下而上”的試點(diǎn)改革模式，而應(yīng)轉(zhuǎn)向“自上而下”的制度變遷模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好財(cái)政金融系統(tǒng)性改革的方向、節(jié)奏與力度。

(二)基本進(jìn)路：以財(cái)政責(zé)任為中心的法律規(guī)則調(diào)整

關(guān)于地方債務(wù)，中央已經(jīng)多次明確了不救助原則，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。這種決絕的態(tài)度事實(shí)上就是讓地方政府來(lái)獨(dú)自承擔(dān)地方債務(wù)的償還責(zé)任，同時(shí)由金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。但由于財(cái)政與金融的混同，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法阻擋來(lái)自地方政府的壓力，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的結(jié)局將難以避免。正如有學(xué)者分析的那樣，財(cái)政部門(mén)與金融部門(mén)的關(guān)系錯(cuò)位一方面導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任混淆和部門(mén)之間的相互推諉，另一方面使政府在決策時(shí)更容易采取“哪個(gè)容易用哪個(gè)”的機(jī)會(huì)主義策略，而難以做到“橋歸橋，路歸路”，一開(kāi)始就分清各自應(yīng)該履行的職能。[28]改變這種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任歸屬不清的狀態(tài)，需要從加強(qiáng)金融監(jiān)管、嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律兩個(gè)方面同時(shí)入手：前者需要從信貸行為規(guī)范化的角度改進(jìn)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，“短期目標(biāo)是地方政府債務(wù)不要出現(xiàn)大量的不良貸款，危及銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和社會(huì)大眾對(duì)于銀行的信心，保證健康的金融秩序，長(zhǎng)期目標(biāo)是深化產(chǎn)權(quán)改革，完善法人治理機(jī)制，形成對(duì)地方政府融資行為的有效約束”；[29]P123后者需要從地方政府融資行為法治化的角度，落實(shí)《預(yù)算法》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等規(guī)范性文件精神，自覺(jué)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明確地方政府的債務(wù)責(zé)任。由于地方債務(wù)的法律治理最終是以相關(guān)主體的責(zé)任承擔(dān)為落腳點(diǎn)，筆者主張以財(cái)政責(zé)任為中心推進(jìn)地方債務(wù)治理的法律制度變革。

在債務(wù)危機(jī)席卷全球的背景下，包括美國(guó)、日本、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、澳大利亞、新西蘭、巴西、秘魯?shù)仍趦?nèi)的許多國(guó)家近年來(lái)掀起了財(cái)政責(zé)任立法高潮，其主要目的在于通過(guò)有效的法律約束來(lái)規(guī)范政府財(cái)政行為，限制政府出現(xiàn)不可持續(xù)的財(cái)政赤字，引導(dǎo)政府對(duì)自己的財(cái)政行為負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)超額赤字和財(cái)政危機(jī)。[8]P147-152我國(guó)《預(yù)算法》關(guān)于地方債務(wù)的財(cái)政責(zé)任條款僅限于第94條，其內(nèi)容是：“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分?！庇捎诎l(fā)行債券被限定為地方政府舉債債務(wù)的唯一合法形式，該條款事實(shí)上只是規(guī)定了地方政府債券在發(fā)行階段和使用階段的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，沒(méi)有涵蓋地方債務(wù)決策階段和償還階段的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，更沒(méi)有涉及到債務(wù)決策監(jiān)督、財(cái)政透明度建設(shè)、財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制安排等深層次問(wèn)題。當(dāng)然，由于地方政府債務(wù)不是《預(yù)算法》關(guān)注的重心問(wèn)題，寄希望于《預(yù)算法》修訂來(lái)解決地方債務(wù)責(zé)任的歸屬、分配、追究與監(jiān)督等問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。正如有學(xué)者所言：“如果讓《預(yù)算法》承擔(dān)公債法的全部職責(zé)無(wú)疑會(huì)偏離《預(yù)算法》的立法宗旨，可以考慮在《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上另行制定專門(mén)的公債法，分別對(duì)中央債券、地方債券、國(guó)家外債進(jìn)行規(guī)范?！盵30]事實(shí)上，學(xué)界關(guān)于制定“公共債務(wù)法”的聲音一直不絕于耳，只是在立法模式、調(diào)整對(duì)象等問(wèn)題上爭(zhēng)論較大，無(wú)法形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。鑒于地方債務(wù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)有必要盡快制定“公共債務(wù)法”，將地方債務(wù)的舉債方式、舉債程序、資金適用、償還機(jī)制、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、法律責(zé)任等作為其中的重要內(nèi)容加以規(guī)定。為防止該法律因“剛性不足”而遭遇所謂的“柔性法治”問(wèn)題，[31]極有必要強(qiáng)化地方政府的債務(wù)責(zé)任及其配套實(shí)現(xiàn)機(jī)制，具體思路如下：

首先，厘清中央與地方之間的債務(wù)責(zé)任邊界。無(wú)論是2014年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，還是2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，都明確了中央政府對(duì)地方債務(wù)的不救助原則。該原則看似劃定了中央與地方之間的債務(wù)責(zé)任邊界，但不具有嚴(yán)格意義上的法律效力，難以形成對(duì)地方政府持久和有力的制度約束，且對(duì)于中央政府應(yīng)當(dāng)履行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任以及上級(jí)政府(不包括中央政府)的財(cái)政救助責(zé)任缺乏必要考量?！暗胤絺鶆?wù)往往被視為由上級(jí)政府以及中央進(jìn)行償還，沒(méi)有意識(shí)到地方法律地位的獨(dú)立性，地方主體以及地方責(zé)任更無(wú)論及。”[32]P117為了從根本上打破這種心理慣性，筆者建議，將中央政府對(duì)地方債務(wù)的不救助原則法定化，建立地方政府外部融資的硬約束機(jī)制，同時(shí)明確中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等援助的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，我國(guó)有必要引入財(cái)政重建和地方政府破產(chǎn)的制度安排，打破“上級(jí)政府一定會(huì)買(mǎi)單”的神話，分清債務(wù)歸屬，劃清償還責(zé)任。對(duì)于地方債務(wù)將來(lái)出現(xiàn)的違約和清償責(zé)任判定問(wèn)題，有待于立法回應(yīng)及司法跟進(jìn)。

其次，創(chuàng)新地方政府債務(wù)責(zé)任的追究形式?！额A(yù)算法》第94條關(guān)于地方政府的債務(wù)責(zé)任追究形式包括責(zé)令改正、撤職、開(kāi)除，套用的是傳統(tǒng)行政責(zé)任形式，顯然無(wú)法因應(yīng)地方債務(wù)治理的制度訴求。值得注意的是，2017年7月召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確提出：“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任?！边@是財(cái)政領(lǐng)域首次引入終身問(wèn)責(zé)制，也事實(shí)上宣告了終身問(wèn)責(zé)制這種新型的地方政府債務(wù)責(zé)任追究形式的產(chǎn)生。從法律性質(zhì)看，地方債務(wù)治理視域下的終身問(wèn)責(zé)制是一種以財(cái)政責(zé)任為內(nèi)核的公共責(zé)任機(jī)制，主要適用于地方政府的增量債務(wù)。在我國(guó)目前地方債務(wù)治理中適用終身問(wèn)責(zé)制，面臨著領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任異化與集體行動(dòng)困境、程序正義缺失與督促監(jiān)管困境、立法回應(yīng)不足與責(zé)任追究困境，需要在將來(lái)制定的“公共債務(wù)法”中對(duì)其適用范圍、追責(zé)主體、追責(zé)對(duì)象、追責(zé)程序、責(zé)任形式、豁免事由等作出回應(yīng)，同時(shí)輔之以官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制的變革及地方融資監(jiān)管制度的構(gòu)建。

最后，以財(cái)政透明度建設(shè)倒逼地方政府債務(wù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)地方債務(wù)治理的一個(gè)難題在于透明度低，信息披露失真、失范現(xiàn)象嚴(yán)重，隱性債務(wù)規(guī)模難以被精準(zhǔn)測(cè)度。在我國(guó)這樣一個(gè)有著長(zhǎng)期封閉歷史、文化傳統(tǒng)中歷來(lái)缺乏“公開(kāi)性基因”的國(guó)家里，妨礙財(cái)政透明的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒了推動(dòng)財(cái)政透明度的力量，[33]P110這種現(xiàn)象不改變，地方債務(wù)治理就是一句空話。刺破地方債務(wù)“暗箱”的關(guān)鍵是實(shí)施財(cái)政透明度建設(shè)工程，由權(quán)威機(jī)構(gòu)編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表并向社會(huì)公開(kāi)，引入標(biāo)準(zhǔn)化的會(huì)計(jì)和審計(jì)工具來(lái)評(píng)估地方政府的舉債能力和財(cái)政可持續(xù)性，倒逼地方政府提高自身的社會(huì)公信力和債務(wù)治理能力。

(三)配套機(jī)制：財(cái)政政策與貨幣政策的制度化協(xié)調(diào)

財(cái)政與金融的法律界分并不意味著二者“形同陌路”，地方債務(wù)的法律治理需要財(cái)政與金融的功能互補(bǔ)，“一個(gè)適度的政府債務(wù)規(guī)模離不開(kāi)對(duì)貨幣政策與財(cái)政政策的有機(jī)協(xié)調(diào)?！盵34]然而在實(shí)踐中，盡管“積極的財(cái)政政策+穩(wěn)健的貨幣政策”并列組成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的核心骨架，財(cái)政部門(mén)與銀行部門(mén)的目標(biāo)責(zé)任卻并不清晰，財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)取決于相機(jī)抉擇，貨幣政策財(cái)政化和財(cái)政政策貨幣化的混亂現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。在地方債務(wù)治理視域下，財(cái)政政策與貨幣政策的制度化協(xié)調(diào)需要從以下兩方面入手：一是清晰界定財(cái)政部與中國(guó)人民銀行的職能，防止財(cái)政的變相透支，克服“財(cái)政赤字貨幣化”問(wèn)題；二是在國(guó)家層面建立財(cái)政金融綜合改革的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并將其分支機(jī)構(gòu)拓展至省級(jí)單位，或者通過(guò)某種制度機(jī)制使財(cái)政部門(mén)實(shí)質(zhì)參與到國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的決策中，減少財(cái)政政策工具與貨幣政策工具運(yùn)用中的摩擦問(wèn)題，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)置于“財(cái)政-金融”的系統(tǒng)框架內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)合化解。此外，在各級(jí)地方政府間的財(cái)政與金融部門(mén)建立起地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、信息共享和聯(lián)動(dòng)防范機(jī)制，亦是重要的制度安排。

參考文獻(xiàn)：