廖紅軍（湖南省司法廳）

政府購買服務作為轉變政府職能、改善公共服務的重大部署之一，2014年，財政部、民政部、工商總局《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）《湖南省人民政府關于推進政府購買服務工作的實施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號）都將法律援助納入政府購買服務范圍。同年11月，湖南省司法廳湖南省財政廳聯(lián)合印發(fā)《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務實施方案》，確定2014～2015在長沙、株洲、湘潭、衡陽、婁底、懷化6市開展政府購買法律援助服務試點工作。試點期間，政府購買法律援助服務的具體服務事項包括：（一）辦理法律援助案件。（二）法律援助咨詢接待。（三）法律援助宣傳、培訓及其他與法律援助有關的事項；政府購買法律援助服務的購買流程包括確定項目、公開信息、選擇承接、簽訂合同、履約管理、資金支付等內容。試點工作開展以來，2015年，湖南政府購買法律援助案件辦理數(shù)為3500件，占全省案件數(shù)的10%；2016年，湖南政府購買法律援助案件辦理數(shù)為5898件，占全省案件數(shù)的17%，政府購買法律援助律師值班天數(shù)10769天。2017年，湖南省政府購買法律援助案件辦理數(shù)為12162件，占全省案件數(shù)的35%，政府購買法律援助律師值班天數(shù)為20895天。

為進一步發(fā)揮政府購買法律援助服務的積極作用，本文在對試點工作研究分析的基礎上，對比了現(xiàn)行法律援助服務模式與政府購買法律援助服務模式，探討了政府購買服務給法律援助發(fā)展帶來的機遇、挑戰(zhàn)和當前經(jīng)濟社會發(fā)展狀況下政府購買法律援助的具體路徑選擇，以期對下一步推進政府購買法律援助服務提供參考建議。

一、現(xiàn)行法律援助服務模式與政府購買服務之比較

我國法律援助始于上個世紀90年代，20年來逐步形成較為固定的服務模式，表現(xiàn)為：法律援助機構受理、審查、指派法律援助案件，律師事務所、基層法律服務所等社會組織和法律援助機構工作人員承辦法律援助案件，法律援助機構根據(jù)案件承辦情況發(fā)放辦案補貼。在這種服務模式下，2014年，全國辦結的1001047件案件中，社會律師、基層法律服務工作者辦理法律援助案件量為399545件、361137件，社會組織人員、注冊法律援助志愿者辦案量分別為33947件、18011件，法律援助機構工作人員辦案量為188407件，占案件辦理量的18.8%，案件數(shù)比2013年減少3.7%。2014年，全國法律援助辦案補貼支出60020.65萬元。2016年，全國辦結的101萬余件法律援助案件中，社會律師、基層法律服務工作者辦理法律援助案件量為52.1萬件、29.3萬件，社會組織人員、注冊法律援助志愿者辦案量分別為2.5萬件、1.3萬件，法律援助機構工作人員辦案量為15.9萬件，占案件辦理量的12%。2016年，全國法律援助辦案補貼支出7.5億元。2017年，湖南省政府購買法律援助案件辦理數(shù)12162件，占全省案件數(shù)的35%，政府購買法律援助律師值班天數(shù)為20895天。

根據(jù)《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）對政府購買服務的定義，即“政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用。”因此，在某種意義上來講，現(xiàn)行法律援助的服務模式已接近或類似于政府購買服務。這種接近性，表現(xiàn)在以下幾個方面：一是提供法律援助辦案服務的主要力量是社會組織。2014年全國社會組織法律援助案件辦理量812640件，占比81.2%，2016年，全國社會組織法律援助案件辦理量85.2萬件，占比84.3%，法律援助的大部分辦案服務工作已由社會組織承擔。二是社會組織承接法律援助辦案服務需要一定的方式和程序。根據(jù)國務院《法律援助條例》，法律援助案件經(jīng)法律援助機構受理審查后，須將案件指派給律師事務所、基層法律服務所等社會組織承辦。對于具體如何指派，《關于完善法律援助制度的意見》中辦發(fā)﹝2015﹞37號文件明確提出“改進案件指派工作制度，綜合案件類型、法律援助人員專業(yè)特長、受援人意愿等因素，合理指派承辦機構和人員。嚴格辦理死刑、未成年人等案件承辦人員資質條件，確保案件辦理質量?！辈糠质》葚瀼芈鋵嵵修k發(fā)﹝2015﹞37號文件要求，專門出臺案件指派相關管理辦法。如《湖南省法律援助案件指派辦法》詳細規(guī)定了案件指派的機構、指派方式和指派條件。三是法律援助機構根據(jù)案件辦理情況發(fā)放辦案補貼。目前，法律援助案件補貼采取一案一補的形式，律師等社會組織人員將法律援助案件辦結并向法律援助機構提交立卷材料后，法律援助機構將按照規(guī)定支付辦案補貼。

當然，現(xiàn)行法律援助服務模式接近政府購買服務，但不能等同于政府購買服務。按照財政部、民政部、工商總局《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）《湖南省人民政府關于推進政府購買服務工作的實施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號）等文件要求，以及近兩年來湖南省政府購買法律援助服務的試點做法，嚴格意義上講，現(xiàn)行法律援助服務模式與政府購買法律援助服務又存在著明顯的不同。主要表現(xiàn)在：一是工作理念不一樣?，F(xiàn)行法律援助服務模式具有了較濃的行政管理色彩，特別是在指派律師等社會組織人員承辦法律援助案件時，法律強制的義務性較多，聽取律師的意見較少，部分地方根據(jù)律師法的相關規(guī)定，明確要求律師每年必須承辦1～2件法律援助案件。而政府購買則強調雙方的意愿性，對此《政府采購法》第2條第四款明確規(guī)定“本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等?！薄?014～2015年湖南省政府購買法律援助服務實施方案》規(guī)定政府購買法律援助服務的基本流程之一就是簽訂合同，并明確“購買主體應依法依規(guī)與承接主體簽訂政府購買服務合同，明確購買服務的范圍、標的、數(shù)量、質量要求及服務期限、補貼或服務報酬支付方式、權利義務和違約責任等內容，嚴禁轉包行為。”二是對市場機制的運用不一樣?，F(xiàn)行法律援助服務模式對市場機制的運用還不夠理想，律師事務所等社會組織競爭參與提供法律援助服務的積極性不夠。但政府購買法律援助服務則支持發(fā)揮市場機制作用，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）對政府購買服務的定義，明確提出政府購買服務要發(fā)揮市場機制的作用?！逗鲜∪嗣裾P于推進政府購買服務工作的實施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號）《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務實施方案》對政府購買法律援助服務如何發(fā)揮市場機制作用進行了明確規(guī)定，要求“購買主體應根據(jù)購買內容的市場發(fā)育程度、服務供給特點等因素，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等方式確定承接主體?！?/p>

二、政府購買服務給法律援助發(fā)展帶來的機遇、挑戰(zhàn)

法律援助政府購買服務后，法律援助工作將面臨哪些發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。從近幾年的試點情況分析來看，政府購買服務給法律援助工作發(fā)展帶來一定的發(fā)展機遇。具體而言：

一是為法律援助案件補貼標準大幅提高提供了契機。湖南試點推行政府購買法律援助服務以來，試點地區(qū)法律援助辦案補貼標準大幅提高，特別是試點地區(qū)長沙市，該地試點后刑事法律援助案件補貼標準從以前的1000～1200元/件提高到了1500～3000元/件，民事案件補貼標準從以前的1500元/件提高到了3750元/件。而在政府購買法律援助服服務之前，長沙多次協(xié)調政府提高辦案補貼標準，效果都不甚理想。政府購買法律援助服務試點后，法律援助辦案補貼標準之所以能夠大幅提高，在很大程度上歸功于政府購買服務的合意性，政府購買服務遵循市場定價規(guī)律，需要購買方和承接方達成一致意見后方能開展工作。因此，為確保政府購買法律援助服務試點工作的順利推進，湖南在《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務實施方案》中專門對法律援助辦案補貼標準作出了明確規(guī)定，并進行了大幅提高，文件規(guī)定：“確定政府購買法律援助案件辦理的補貼標準時，刑事訴訟案件按不同訴訟階段確定：偵查階段每件1000～2000元，審查起訴階段每件1000～2000元，審判階段2000～4000元；民事訴訟案件每件1500～6000元；法律援助律師值班每個工作200～400元。疑難案件和跨地區(qū)辦理的案件可以適當提高補貼標準，最高不超過各地實際執(zhí)行標準的2倍?！?/p>

二是為切實提高法律援助案件質量提供了重要平臺?！逗鲜∪嗣裾P于推進政府購買服務工作的實施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號）提出“探索建立由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數(shù)量、質量和資金使用效率等進行評價?！痹谠圏c政府購買法律援助服務過程中，《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務實施方案》要求“作為政府購買主體的司法行政部門或法律援助機構，應區(qū)分不同類型設置評價指標，以同行評估案件質量為主要內容，綜合評價法律援助服務承接主體的履約能力、社會信譽等?！钡谌酵性u估案件質量，這是政策層面的首次提倡，而在此之前司法部法律援助中心推動的案件質量評估工作只是試點推動，并明確要求質量評估結果不作為被評估對象獎懲的依據(jù)。因此，政府購買服務后，將給法律援助提高案件質量創(chuàng)造一個新的途徑和新的平臺，通過此平臺，借助第三方力量同行評估更能贏得法律援助工作的社會公信。另外，一分錢，一分貨。適當?shù)姆諆r格是服務質量的有效保障。政府購買法律援助服務后，法律援助服務質量是買賣雙方在認同服務價格下的前提下雙方合意的結果。在合意的情況下，提適當?shù)馁|量要求，并開展同行質量評估，不會引起法律服務組織的普遍抵觸。

三是為法律援助破解辦案力量不足的難題提供了有效途徑。在實際工作中，受制于法律服務行業(yè)管理的地域分割，法律援助機構往往難以指派轄區(qū)外的法律援助服務機構辦理法律援助案件。這些導致一方面法律服務資源充足地區(qū)的法律從業(yè)人員沒有法律援助案件可辦，一方面法律服務資源短缺的地區(qū)法律援助案件無人可辦。政府購買法律援助服務后，完全可以根據(jù)《政府采購法》和政府購買服務相關文件的規(guī)定，采取公開招標的方式破解這一難題，《招標投標法》第六條明確規(guī)定：依法必須進行招標的項目，其招標投標活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。這樣，在政府購買法律援助服務價格合理情況下，可以促使法律服務資源充足地方的法律服務組織愿意跨地承擔法律援助案件，從而通過市場機制作用保障法律援助辦案資源的優(yōu)化，破解法律援助辦案力量的不足。

與此同時，政府購買法律援助服務后，對法律援助工作帶來的影響也不容小覷。具體來說：

一是法律援助機構的辦案職能將嚴重弱化。現(xiàn)有《法律援助條例》等法律、法規(guī)明確法律援助機構具有法律援助案件辦理職能。2014年，全國法律援助機構數(shù)為3263個，其中行政性性質和參照公務員管理的事業(yè)單位分別為1530個和628 個，這兩類機構占機構總數(shù)的66.1%；全額撥款事業(yè)單位（不含參照公務員管理的事業(yè)單位）1054個，占機構總數(shù)的32.3%。2016年，全國法律援助機構數(shù)與2014年大體相當，機構總數(shù)約為3263個，其中行政性性質和參照公務員管理的事業(yè)單位分別約為1530個和628個，這兩類機構占機構總數(shù)的66.1%;全額撥款事業(yè)單位（不含參照公務員管理的事業(yè)單位）約為1054個，占機構總數(shù)的32.3%。

政府購買法律援助服務后，相關政府購買服務政策性文件對服務承接主體作出明確要求，如《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號） 第六條規(guī)定： 承接政府購買服務的主體（以下簡稱承接主體），包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量?！?014～2015年湖南省政府購買法律援助服務實施方案》明確法律援助機構不屬于政府購買法律援助服務承接主體范圍。囿于這些規(guī)定，湖南部分開展政府購買法律援助服務試點的地方財政、司法行政部門已明確法律援助機構不再承辦法律援助案件。因此，隨著政府購買法律援助服務的大力推進，多數(shù)法律援助機構將會受到影響，從而喪失具體法律援助案件的辦理職能。

二是法律援助任務重與人手少的矛盾將更加突出。截至2016年底，全國法律援助機構工作人員共有14700人，編制數(shù)13700人，平均每個機構4～5人，部分地方法律援助機構只有1名工作人員。在完善法律援助制度改革的大背景下，法律援助工作任務重與人手緊張的矛盾本就突出。政府購買法律援助服務后，又將給法律援助工作增加不少的工作流程。從湖南試點工作情況來看，比較現(xiàn)有的法律援助服務流程，政府購買法律援助服務工作將增加以下工作流程：1.選擇承接主體。在這個流程階段，主要任務是通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等方式確定承接主體。2.簽訂合同。在這個流程階段，主要任務是簽訂政府購買法律援助服務合同。3.資金支付。在這個流程階段，主要任務按照政府采購資金支付程序實行國庫集中支付。這些新增的工作流程帶來的工作任務量預計需增加工作人員1～2人。因此如不向法律援助機構增加工作人員，法律援助任務重與人手少的矛盾將更加突出。

三是法律援助工作理念亟需盡快轉變。政府購買的本質要求是通過契約形式，引入競爭機制提升政府公共服務的質量。這種工作理念、工作模式，強調更多的是購買方與承接方的地位平等、遵守契約，這一理念、模式要求法律援助工作人員的工作理念、服務模式盡快轉變。然而在現(xiàn)有工作理念的慣性使然下，湖南部分地方在試點推行政府購買法律援助服務的過程中未能適應這一理念、模式的要求，仍然按照以前的方式方法開展政府購買法律援助服務工作，甚至沒有簽訂政府購買法律援助服務合同。

三、現(xiàn)實語境下政府購買法律援助服務的路徑分析

當前，法律援助工作面臨著難得的發(fā)展機遇，2015年5月，中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過《關于完善法律援助制度的意見》，6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)該《意見》（中辦發(fā)〔2015〕37號），隨后各省（直轄市、自治區(qū)）紛紛出臺關于完善法律援助制度的實施意見，并明確規(guī)定：“市、縣級財政要將法律援助經(jīng)費全部納入同級財政預算，根據(jù)地方財力和辦案量合理安排經(jīng)費。建立動態(tài)調整機制，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務費用等因素及時調整補貼標準?！边@些規(guī)定都為政府以市場價格購買法律援助服務提供了政策依據(jù)。與此同時，近10年來，全國律師人數(shù)保持年均9.5%的增速，以每年兩萬左右的速度增長，2016年全國執(zhí)業(yè)律師人數(shù)突破30萬。

湖南試點推動政府購買法律援助服務后，各地黨委政府高度重視政府購買法律援助服務工作。目前，全省14個市州均將法律援助列入政府購買法律援助服務指導目錄，2016年全省落實政府購買財政資金1261.91萬元。2017年湖南全面啟動政府購買法律援助服務工作，落實政府購買財政資金1900余萬元。2017年，司法部財政部《關于律師開展法律援助工作的意見》進一步明確：“推行政府購買法律援助服務工作機制。司法行政機關根據(jù)政府購買服務相關規(guī)定，向律師事務所等社會力量購買法律服務，引入優(yōu)質律師資源提供法律援助。”

在這種有利形勢下，如何有力把控政府購買法律援助服務后給法律援助工作帶來不利影響，前提條件就是需必須盡快厘清政府購買法律援助服務相關路徑。

要盡快厘清政府購買法律援助服務主體之間的職責。根據(jù)政府購買法律援助服務的相關規(guī)定，結合湖南試點情況，政府購買法律援助服務的主體現(xiàn)已嚴格確定為：各級司法行政部門或者參照公務員管理，具有獨立法人資格和獨立核算的法律援助機構。這就意味著將有部分法律援助機構因身份問題而不能成為政府購買法律援助服務的購買主體，而這些法律援助機構在實際工作中又擔負著案件受理、審查、指派和案件辦理等多項法律援助職能。因此在政府購買法律援助服務的具體推進過程中，需要采取適當方式明確購買服務三方的具體職責。囿于政府購買法律援助服務明確要求簽訂合同，因此建議在政府購買合同中明確規(guī)定司法行政機關、法律援助機構、承接主體的職責及相互之間的關系。具體來講：司法行政機關和承接主體是合同簽訂主體，法律援助機構是合同中的第三人。司法行政機關具體負責政府購買法律援助服務的組織、監(jiān)督和資金支付工作；法律援助機構具體負責相關實施工作，包括案件受理、審查、指派、歸檔和補貼發(fā)放的基礎資料報送工作；承接主體負責政府購買法律援助服務具體事項的承辦工作。

要結合實際科學選擇購買內容。通過湖南政府購買法律援助服務試點，目前湖南政府購買法律援助服務的具體購買內容日趨完善，具體包括：（一）法律援助案件代理、刑事辯護服務。（二）公共法律服務中心、12348法律服務熱線、法律援助值班律師等法律咨詢服務。（三）法律援助規(guī)劃和政策研究、咨詢及宣傳服務。（四）法律援助人員培訓。（五）法律援助對象情況信息收集、需求評估及法律援助服務質量評估等輔助性動態(tài)管理工作。（六）政府委托的其他法律援助服務①湖南省財政廳關于印發(fā)《2016年湖南省省本級政府購買服務指導目錄》的通知（湘財綜［2015］29號）。那么在購買服務具體實施過程中是否需所有內容均進行政府購買服務，還是可自由選擇部分內容開展政府購買呢？對此，根據(jù)《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》“要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度”的要求，湖南在試點政府購買法律援助服務的過程中，要求試點單位可將法律援助案件全部納入政府購買服務內容，也可只將部分案件納入政府購買服務內容。因此，建議政府購買法律援助服務具體實施過程中，可繼續(xù)堅持試點工作的做法，各具體開展政府購買法律援助服務的單位可結合自身實際情況，將部分購買法律援助服務內容通過政府購買服務方式交由社會組織承接，其他部分可以繼續(xù)堅持現(xiàn)有的服務模式。

要進一步豐富承接主體的資格條件。當前，對承接主體的資格條件，財政部、民政部、工商總局《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）第7條作出了具體規(guī)定，即：承接主體應當具備以下條件：（一）依法設立，具有獨立承擔民事責任的能力；（二）治理結構健全，內部管理和監(jiān)督制度完善；（三）具有獨立、健全的財務管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度；（四）具備提供服務所必需的設施、人員和專業(yè)技術能力；（五）具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；（六）前三年內無重大違法記錄，通過年檢或按要求履行年度報告公示義務，信用狀況良好，未被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法企業(yè)名單；（七）符合國家有關政事分開、政社分開、政企分開的要求；（八）法律、法規(guī)規(guī)定以及購買服務項目要求的其他條件。湖南推行政府購買服務試點的過程中，對《政府購買服務管理辦法（暫行）》第8條進行了具體解釋，即：承接設區(qū)的市級政府購買法律援助服務的主體應當是依法設立的律師事務所，且所內專職執(zhí)業(yè)律師人數(shù)不少于10名；承接縣級政府購買服務的主體，應當是依法設立的律師事務所或基層法律服務所，且所內專職執(zhí)業(yè)人員不少于5名。建議政府購買法律援助服務具體實施過程中，可在堅持試點做法的基礎上，對執(zhí)業(yè)人數(shù)進行了靈活調節(jié)，同時將公益二類的事業(yè)單位——法律援助機構納入承接主體范疇。

要明確選擇承接主體的主要程序。根據(jù)政府購買服務的相關規(guī)定，購買工作應按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為。湖南試點推行政府購買法律援助服務的過程中，采用公開招標選擇承接主體的單位不多，其主要理由是：政府購買法律援助服務的價格不高，難以吸引競標主體。但也有部分試點單位如湘潭市也嘗試采用公開招標方式，并取得較好的社會效果。建議在政府購買法律援助服務具體實施過程中，以公開招標方式為主選擇承接主體，這樣一方面可以體現(xiàn)政府購買法律援助服務的競爭性，確保政府購買服務質量；另一方面可以解決律師資源不足地方的法律援助辦案力量不足的問題，律師資源不足地方的縣級司法行政機關通過公開招標的方式，完全可以招標縣域以外的律師承接法律援助具體服務事項。

要盡快建立與政府購買服務相符的案件補貼標準。政府購買服務注重運用市場競爭機制，因此，建議在開展政府購買法律援助服務時，應盡快落實中辦發(fā)﹝2015﹞37號文件要求，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務費用等因素制定新的法律援助案件補貼標準，并逐步將辦案補貼標準與政府指導價格接軌。目前，新的法律援助案件補貼標準可為：（一）刑事訴訟案件：1.偵查階段，每件800～1800元。2.起訴階段，每件800～1800元。3.審判階段，每件1500～3200元。4.死刑復核階段，每件1500～3000元。5.擔任刑事自訴案件原告或公訴案件被害人的代理人的，每件1500～5000元。（二）民事、行政訴訟案件及仲裁（含勞動爭議仲裁）案件，每件1500～5000元。（三）國家賠償、行政復議案件，每件1500～3000元。（四）訴訟案件的申訴和執(zhí)行案件，按同類案件的補貼標準發(fā)放。（五）人民調解和其他非訴訟案件，每件500～1200元。

要盡快制定法律援助服務的相關標準。政府購買服務高度重視績效管理工作，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確要求：建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數(shù)量、質量和資金使用績效等進行考核評價。建議在結合政府購買法律援助服務活動，加快制定刑事、民事、行政訴訟法律援助案件和非訴訟法律援助案件質量標準相關評估指標，且這些質量標準須在簽訂政府購買法律援助服務合同時予以明確規(guī)定。同時建立法律援助案件質量同行評估專家?guī)?，由司法行政機關組織對案件開展同行質量評估工作。