張 敏

(山東政法學(xué)院法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

行政合同在西方國(guó)家的應(yīng)用非常廣泛，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，盡量不采取行政命令方式，而是通過(guò)簽訂合同，由企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)計(jì)劃中的某些任務(wù)。如法國(guó)從二戰(zhàn)以后就將行政合同廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)以及社會(huì)事務(wù)管理方面，德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)和日本等國(guó)家在實(shí)踐中也廣泛運(yùn)用行政合同。目前我國(guó)雖然沒有出臺(tái)《行政合同法》，但實(shí)際上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域都存在大量的行政合同，如國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、農(nóng)村土地承包合同、政府采購(gòu)合同、科研合同、公共工程投資建設(shè)合同、BOT特許經(jīng)營(yíng)合同等。①進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和民主法治的健全，行政合同在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中的應(yīng)用越來(lái)越多，雖然當(dāng)前國(guó)內(nèi)法學(xué)界仍有一些學(xué)者對(duì)行政合同的存在提出質(zhì)疑，[1]P93-94但由于這一類合同主體的特殊性，甚至一些合同簽約的依據(jù)就是行政法律法規(guī)，是行政主體依法作出的行為，行政合同廣泛存在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域已成為當(dāng)前法學(xué)界的主體意見，也在司法實(shí)踐中被認(rèn)可。②但由于國(guó)內(nèi)行政合同理論研究不到位，而且尚未出臺(tái)統(tǒng)一的《行政合同法》，有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定也比較零散，導(dǎo)致行政合同在應(yīng)用時(shí)出現(xiàn)了暗箱操作、貪污腐敗、低效浪費(fèi)、糾紛多發(fā)等一系列問題，不利于對(duì)行政合同進(jìn)行規(guī)范，不利于保護(hù)行政合同雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，不利于對(duì)合同簽約履約過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛進(jìn)行處理。在當(dāng)前對(duì)行政合同理論研究仍需深入、《行政合同法》的出臺(tái)仍需一定時(shí)日的情況下，在現(xiàn)有的理論和立法基礎(chǔ)上，有關(guān)研究必須提高站位、創(chuàng)新思路，立足現(xiàn)有的法律法規(guī)，提出切實(shí)可行的規(guī)范行政合同應(yīng)用的對(duì)策措施。

一、從實(shí)踐角度出發(fā)對(duì)行政合同理論研究的再審視

行政合同的理論和實(shí)踐在西方國(guó)家歷史悠久，法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家，行政合同的理論、立法和實(shí)踐都比較完善。法國(guó)有一套完整的行政合同制度，行政合同所適用的法律規(guī)則不同于私法規(guī)則，因行政合同引發(fā)的訴訟不屬于普通法院的管轄范圍，而是由行政法院管轄。德國(guó)1953年《行政執(zhí)行法》、1960年《行政法院法》和1976年《行政程序法》都有關(guān)于行政合同的內(nèi)容，對(duì)行政合同的強(qiáng)制履行、爭(zhēng)議處理等都有明文規(guī)定。葡萄牙、希臘等國(guó)家頒布的《行政程序法》，也都專設(shè)一章對(duì)行政合同進(jìn)行了規(guī)定。[2]P277英美等普通法系國(guó)家沒有明確的行政合同概念，但存在政府合同或政府契約行為以及調(diào)整這類行為的法律規(guī)則和判例規(guī)則。在英國(guó)，1948年1月1日起施行的《王權(quán)訴訟法》規(guī)定，法定的政府機(jī)構(gòu)有權(quán)在自己的權(quán)限內(nèi)訂立行政契約并承擔(dān)契約規(guī)定的義務(wù)。在美國(guó)，隨著行政職能的擴(kuò)大，行政合同越來(lái)越多，出現(xiàn)了大量標(biāo)準(zhǔn)化的行政契約，并逐漸形成了一套關(guān)于單項(xiàng)行政合同的法律制度。行政合同在西方國(guó)家也吸引了很多法學(xué)家的注意力，他們從不同的角度審視行政合同，大量著作不斷涌現(xiàn)，推動(dòng)了行政合同制度的創(chuàng)新與發(fā)展。

我國(guó)關(guān)于行政合同的理論研究起步較晚，由于建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，采取行政命令的方式對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，行政合同沒有存在和發(fā)展的空間。改革開放以后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)在實(shí)踐中開始出現(xiàn)行政合同，并隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域，有關(guān)行政合同的理論研究也隨之發(fā)展并取得了一定成果。但總體上看，國(guó)內(nèi)行政合同理論研究仍比較滯后，法學(xué)界對(duì)行政合同的認(rèn)識(shí)尚未完全達(dá)成一致意見，在行政合同的概念、種類、救濟(jì)途徑等方面仍存在爭(zhēng)議，一些理論本身也存在不足，難以用來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，且與實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)對(duì)行政合同訴訟的處理有一定程度的脫節(jié)。概括來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)的行政合同理論研究及實(shí)踐還需要解決以下四個(gè)難題：

(一)是行政合同還是民事合同：如何界定是個(gè)難題

目前國(guó)內(nèi)理論界普遍認(rèn)為，行政合同(又稱行政契約、行政協(xié)議)，是指行政主體為了行使行政職能，實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，與公民、法人或其他組織，經(jīng)相互協(xié)商，在意思表示一致的基礎(chǔ)上所達(dá)成的協(xié)議。③對(duì)此概念的解釋中則指出，行政機(jī)關(guān)以民事主體身份與公民、法人或其他組織簽訂合同時(shí)，雙方之間簽訂的合同是民事合同。[3] P276根據(jù)這個(gè)概念，實(shí)際上無(wú)法準(zhǔn)確地判斷一個(gè)合同是民事合同還是行政合同。行政機(jī)關(guān)為了行使行政職能，需要購(gòu)買計(jì)算機(jī)等辦公用品，需要給執(zhí)行公務(wù)的車輛加油，否則行政機(jī)關(guān)無(wú)法正常工作，也無(wú)法正常行使行政職能。按照這種思路理解，購(gòu)買辦公用品、給車輛加油的目的是也是為了行使行政職能，符合當(dāng)前法學(xué)界公認(rèn)的行政合同概念，應(yīng)該是行政合同。但在實(shí)踐中，一般將行政主體簽訂的這一類合同作為民事合同，西方大陸法系國(guó)家也是如此。如羅豪才、湛中樂先生所著的《行政法學(xué)》就提及，“在法國(guó)，行政機(jī)關(guān)既可以依法簽訂民事合同，如購(gòu)買辦公用品、租賃房屋等，也可以根據(jù)合同法的規(guī)定簽訂行政合同”。[2]P276我們?cè)倮^續(xù)對(duì)國(guó)內(nèi)行政主體購(gòu)買辦公設(shè)備的行為進(jìn)行研究，按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，一次性購(gòu)買大額辦公用品，需要通過(guò)政府采購(gòu)的方式進(jìn)行，并與供貨商簽訂政府采購(gòu)合同。政府采購(gòu)合同是國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界公認(rèn)的行政合同。這就出現(xiàn)了一個(gè)問題，行政主體直接購(gòu)買辦公用品簽訂的合同是民事合同，通過(guò)政府采購(gòu)的方式購(gòu)買辦公用品簽訂的合同則是行政合同。無(wú)論是從理論上進(jìn)行分析，還是從一些地方的實(shí)踐來(lái)看，根據(jù)當(dāng)前理論界公認(rèn)的行政合同的定義，很難準(zhǔn)確地界定一個(gè)合同是行政合同還是民事合同，比如購(gòu)買辦公用品簽訂的合同既可以是民事合同，也可以是行政合同，由此必然導(dǎo)致合同在執(zhí)行過(guò)程中一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，在解決時(shí)很可能會(huì)陷入如何對(duì)合同性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定的泥潭，并由此產(chǎn)生一系列的問題。為進(jìn)一步對(duì)行政合同進(jìn)行準(zhǔn)確界定，有的學(xué)者又提出，訂立合同的目的是否為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的公共利益、是否為了履行行政職能，是判斷合同是行政合同還是民事合同的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。但是，對(duì)公共利益的范圍，國(guó)內(nèi)理論界也一直有爭(zhēng)議，用“是否為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的公共利益”來(lái)界定行政合同，同樣會(huì)產(chǎn)生新的爭(zhēng)議。

(二)提起民事訴訟還是行政訴訟：在爭(zhēng)議中難以確定

對(duì)行政合同糾紛，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者傾向于通過(guò)民事訴訟予以解決，一些學(xué)者傾向于通過(guò)行政合同解決，最高人民法院的態(tài)度也搖擺于民事訴訟與行政訴訟之間。[4]P1072017年《行政訴訟法》修訂之前，司法機(jī)關(guān)實(shí)踐中也傾向于將行政合同糾紛作為民事訴訟進(jìn)行審理，如最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]5號(hào))、《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號(hào))均明確規(guī)定，涉及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、農(nóng)村土地承包合同的糾紛可以提起民事訴訟。[5]P68司法機(jī)關(guān)將行政合同糾紛納入民事訴訟受案范圍，也是考慮到若將行政合同糾紛納入行政訴訟受案范疇，行政主體作為一方當(dāng)事人只能成為被告，無(wú)法在行政合同相對(duì)人違約的情況下向法院提起訴訟。但通過(guò)民事訴訟解決行政合同爭(zhēng)議，也有其顯而異見的弊端，在行政主體依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政規(guī)范性文件單方變更或解除行政合同時(shí)，行政合同相對(duì)人若提起訴訟，需要承擔(dān)舉證責(zé)任，這對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)是比較困難；另外，法院在民事訴訟中無(wú)權(quán)對(duì)行政主體依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，不利于對(duì)行政合同相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。近年來(lái)，司法界開始重新審視行政合同糾紛解決方式，2017年新修訂的《行政訴訟法》明確將一部分行政合同糾紛納入受案范圍。④目前國(guó)內(nèi)法學(xué)界多數(shù)學(xué)者也認(rèn)同通過(guò)行政訴訟解決行政合同糾紛，但根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政主體在行政訴訟中只能成為被告，無(wú)法作為原告提起訴訟，若行政合同相對(duì)人不履行合同，行政主體固然可以依據(jù)法律法規(guī)授予的行政優(yōu)益權(quán)、按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序采取一定的強(qiáng)制措施，但這種強(qiáng)制措施是有限度的，無(wú)法全面保護(hù)公共利益不受侵害。翁岳生先生主編的《行政法》亦提及，“臺(tái)灣地區(qū)行政契約不發(fā)達(dá)主要原因系行政契約缺乏法律救濟(jì)管道，意即當(dāng)行政機(jī)關(guān)與人民所締結(jié)之契約，一旦被定性為行政契約時(shí)，將于爭(zhēng)執(zhí)時(shí)求救無(wú)門，所以在實(shí)務(wù)上法院率多將之當(dāng)成私法契約爭(zhēng)議來(lái)加以處理”。[6]P711

(三)行政優(yōu)益權(quán)保障不足還是范圍過(guò)大：需要進(jìn)一步合理規(guī)范

由于行政合同的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，換句話說(shuō)，是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，所以必須對(duì)行政合同的實(shí)施予以保障，其中重要的一環(huán)即對(duì)行政主體的行政優(yōu)益權(quán)給予保障。⑤如何對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行保障，如何在保障行政優(yōu)益權(quán)的同時(shí)不損害行政合同相對(duì)人的合法權(quán)益，是當(dāng)前理論界需要深入研究的問題。對(duì)一些行政合同，由行政法規(guī)、規(guī)章或行政規(guī)范性文件對(duì)行政主體單方變更或解除行政合同的條件做出了明確規(guī)定，如國(guó)土資源部2012年新修訂的《閑置土地處置辦法》第十四條第一款規(guī)定，“除本辦法第八條規(guī)定情形外，國(guó)有土地未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”。由行政法規(guī)、規(guī)章來(lái)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)予以保障，有利于更好地保障行政合同的履約情況，但也存在三個(gè)方面的不足。首先，行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件的出臺(tái)要符合憲法和法律的規(guī)定，不能與憲法和民法總則、物權(quán)法、合同法等法律的規(guī)定相抵觸，政府和部門在出臺(tái)規(guī)章和行政規(guī)范性文件時(shí)，鑒于各種條件限制，很難考慮到與已出臺(tái)的所有的法律法規(guī)銜接問題，甚至可能會(huì)有極個(gè)別的地方政府通過(guò)出臺(tái)行政規(guī)范性文件的方式，來(lái)否定自己已經(jīng)簽訂但尚未履約的行政合同。同樣以《閑置土地處置辦法》為例，該辦法第十四條第二款規(guī)定：“閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人”，《閑置土地處置辦法》作為國(guó)土資源部出臺(tái)的部門規(guī)章，效力低于《擔(dān)保法》，在未取消抵押權(quán)或未取得抵押權(quán)人同意之前，收回閑置土地不符合《擔(dān)保法》的規(guī)定，屬于違法行為。其次，通過(guò)出臺(tái)行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件保障行政優(yōu)益權(quán)，要把握好一個(gè)度，既不能規(guī)定的過(guò)于繁瑣、過(guò)于苛責(zé)，導(dǎo)致行政合同變相成為行政命令，使行政合同相對(duì)人喪失在合同中的平等地位，合法權(quán)益得不到有效保障；也不能規(guī)定的過(guò)于粗放、流于形式，無(wú)法有效保障公共利益不受損害。如《閑置土地出讓辦法》規(guī)定，“國(guó)有土地未動(dòng)工開發(fā)滿兩年無(wú)償收回使用權(quán)”，但在現(xiàn)實(shí)中，土地受讓方有很多辦法可以對(duì)該規(guī)定進(jìn)行規(guī)避，尤其是當(dāng)前出讓的土地，面積大都超過(guò)幾十畝，受讓方只要拿出幾畝土地來(lái)動(dòng)工，就可以說(shuō)已經(jīng)動(dòng)工開發(fā)了，從而避免被無(wú)償收回。再次，行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件不可能對(duì)所有種類的行政合同作出規(guī)定，如果沒有統(tǒng)一的《行政合同法》兜底或者在《合同法》中對(duì)行政合同作出規(guī)定，必然會(huì)有行政合同游離于行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)沒有依據(jù)行使行政優(yōu)益權(quán)來(lái)保障行政合同的實(shí)施。

(四)履約情況和履約效果：如何同步得到有效監(jiān)督

行政合同一般都涉及到公共利益和公共工程，而且很多行政合同的標(biāo)的額都比較大，由于對(duì)行政合同的簽約履約情況監(jiān)督不到位，導(dǎo)致一些行政合同尤其是在國(guó)有土地使用權(quán)出讓、公共工程投資建設(shè)等領(lǐng)域貪污腐敗行為頻發(fā)，低效浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。預(yù)防、減少這種行為和現(xiàn)象的一個(gè)重要舉措就是加強(qiáng)對(duì)行政合同簽約履約過(guò)程的監(jiān)督、評(píng)價(jià)，由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)如監(jiān)察委和審計(jì)、財(cái)政等部門對(duì)行政合同簽約履約過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督評(píng)價(jià)，并健全完善相關(guān)的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制和程序。⑥當(dāng)前實(shí)踐中雖對(duì)行政合同的簽約有所監(jiān)督，但對(duì)履約情況監(jiān)督較少；另外，支出的財(cái)政資金或國(guó)有資金是否達(dá)到了預(yù)期的效果，建成的公共工程質(zhì)量是否過(guò)關(guān)，都沒有獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，當(dāng)前法學(xué)界對(duì)這些問題的研究也不多。健全完善行政合同制度，必須將第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)作為一個(gè)重要內(nèi)容進(jìn)行研究，通過(guò)理論研究，為實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范行政合同行為提供參考和依據(jù)。

二、行政合同之行政性與合同性：割裂還是兼顧？⑦

當(dāng)前我國(guó)行政合同理論研究及實(shí)踐中存在諸多問題，一方面是因?yàn)樵谘芯窟^(guò)程中過(guò)多地參照國(guó)外的行政合同理論，但具體實(shí)踐中由于行政合同種類繁多、情況復(fù)雜，很難用國(guó)外的理論來(lái)解釋我國(guó)行政合同的所有情況；另一方面是因?yàn)樾姓贤婕暗闹饕墙?jīng)濟(jì)行為，對(duì)其進(jìn)行研究既需要法學(xué)思維，又需要經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，屬于兩個(gè)不同的學(xué)科、兩種不同的思維方式，研究跨度和難度都很大。解決行政合同理論研究及實(shí)踐中存在的這些問題，必須在立足實(shí)踐、立足我國(guó)現(xiàn)行的法律體系的基礎(chǔ)上，適當(dāng)借鑒國(guó)外的行政合同理論，發(fā)散思維，把研究目的定位于解決問題。當(dāng)前對(duì)行政合同的研究難以取得突破性進(jìn)展，在于國(guó)內(nèi)理論界在西方行政合同理論和國(guó)內(nèi)行政法學(xué)理論的影響下陷入定式思維，片面強(qiáng)調(diào)行政合同的行政性，甚至將其作為行政行為來(lái)看待，試圖用處理行政行為的方式來(lái)處理行政合同，從而在解決問題上困難重重。行政合同作為行政主體與公民、法人或其他組織之間簽訂的合同，既是行政行為，也是合同行為，對(duì)行政合同進(jìn)行研究，可以借鑒"領(lǐng)域法學(xué)"理念[7]P8-9，從解決社會(huì)問題的角度出發(fā)。在當(dāng)前《行政合同法》尚未出臺(tái)的情況下，規(guī)范行政合同、約束行政合同雙方當(dāng)事人的行為，首先應(yīng)依據(jù)《民法總則》、《合同法》及民法基本原則，在此基礎(chǔ)上再考慮其行政性，確保行政合同符合相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，確保能夠最大限度對(duì)公共利益予以保障。換句話說(shuō)，在《行政合同法》出臺(tái)之間，我們沒有必要糾結(jié)一個(gè)合同是行政合同還是民事合同，作為一類合同，首先應(yīng)明確可以依據(jù)《民法總則》、《合同法》來(lái)調(diào)節(jié)合同雙方當(dāng)事人的關(guān)系；同時(shí)，由于合同一方是行政主體、合同內(nèi)容涉及到公共利益，在不違背《民法總則》、《合同法》和民法基本原則的前提下，可以依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政合同進(jìn)行規(guī)范和約束，這也符合《合同法》第七條的精髓：“當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)”。⑧在這一方面，德國(guó)《行政程序法》就規(guī)定雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商明確彼此的權(quán)利義務(wù)，這也說(shuō)明德國(guó)在行政合同立法中考慮了行政合同的合同性特征。

對(duì)涉及行政合同的糾紛，最根本、最權(quán)威的解決方式還是提起司法訴訟。由于目前我國(guó)《行政合同法》尚未出臺(tái)，行政合同一詞僅存于學(xué)術(shù)理論研究中，導(dǎo)致對(duì)行政合同糾紛如何提起司法訴訟仍存在爭(zhēng)議和模糊認(rèn)識(shí)。西方國(guó)家在行政合同糾紛救濟(jì)制度上堅(jiān)持司法最終原則，大陸法系國(guó)家多設(shè)有行政法院審理行政合同糾紛案件，但不同國(guó)家如法國(guó)、德國(guó)、日本等又各有自己的特點(diǎn)，英國(guó)、美國(guó)等普通法系國(guó)家由普通法院管轄，不同的國(guó)家之間也略有差異。我國(guó)由于行政合同理論研究不完善及立法的滯后，法院在受理有關(guān)行政合同的訴訟時(shí)，難以準(zhǔn)確地將其定性為行政訴訟或民事訴訟，或是出于某種考慮將其定性為便于法院審理的訴訟類型，或直接駁回起訴，導(dǎo)致糾紛得不到合理解決，當(dāng)事人的權(quán)益受到損害，容易引發(fā)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的問題。解決行政合同訴訟的司法難題，最根本的辦法是盡快出臺(tái)《行政合同法》，從法律上明確行政合同的界定及訴訟模式。但在目前理論研究難以突破、行政合同的概念及界定比較模糊且存在爭(zhēng)議的情況下，《行政合同法》的出臺(tái)并不是在短期內(nèi)可以一蹴而就的事。在《行政合同法》出臺(tái)前，立足現(xiàn)有的法律法規(guī)和理論體系，難以準(zhǔn)確地確定一個(gè)合同是行政合同還是民事合同，當(dāng)事人就行政合同提起訴訟的法律依據(jù)也不明確，只能依據(jù)行政合同的行政屬性或民事屬性提起行政訴訟或民事訴訟，法院則根據(jù)具體情況作出受理或不受理的決定，當(dāng)事人只能被動(dòng)地接受，無(wú)力也沒有渠道要求法院更改已作出的決定。在通過(guò)司法途徑無(wú)法維護(hù)自身利益的情況下，作為弱勢(shì)一方的行政合同相對(duì)人必然試圖通過(guò)上訪、網(wǎng)絡(luò)等途徑解決問題，如果同樣的案情在不同的地區(qū)得到不同的處理，當(dāng)事人的憤懣與質(zhì)疑通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵后，必然會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)意見很大，損害司法機(jī)關(guān)在公眾心中的形象。

在《行政合同法》出臺(tái)前，如何解決行政主體與行政合同相對(duì)人之間因合同糾紛引發(fā)的訴訟，對(duì)國(guó)內(nèi)的理論界和司法界來(lái)說(shuō)都是個(gè)難題。行政主體與行政合同相對(duì)人之間簽訂的合同在理論界被稱之為行政合同，在于理論界認(rèn)為行政合同與民事合同有所不同，應(yīng)突出合同一方當(dāng)事人的行政主體地位。有的學(xué)者認(rèn)為，“行政合同應(yīng)以行政屬性為主導(dǎo)，屬于行政行為，主張對(duì)行政合同應(yīng)提起行政訴訟”；[8]P112-113有的學(xué)者認(rèn)為，行政合同雖與一般的民事合同存在差異，但畢竟是合同中的一種特殊形態(tài)，需要適用民事規(guī)則與原理。[9]P40國(guó)內(nèi)理論界對(duì)行政合同訴訟模式有爭(zhēng)議，司法界在實(shí)踐中的處理也有差別，究其原因，在于理論界和司法界過(guò)多地割裂了行政合同中“行政”與“合同”的區(qū)別，并因此對(duì)有關(guān)行政合同的訴訟應(yīng)是行政訴訟還是民事訴訟爭(zhēng)論不休。行政合同是一種交叉邊緣性法律制度， 內(nèi)容上兼具行政性和民事性，[10]P174行政合同的行政屬性和合同屬性不宜割裂，而應(yīng)統(tǒng)籌考慮有機(jī)結(jié)合，對(duì)行政主體與民事主體之間簽訂的合同，在當(dāng)前建設(shè)小政府大社會(huì)的執(zhí)政理念下，應(yīng)首先將其認(rèn)定為民事行為，同時(shí)考慮其行政性。⑨對(duì)因行政合同糾紛引起的訴訟，一方面，由于行政合同不同于一般行政行為的單方性和強(qiáng)制性，更強(qiáng)調(diào)雙方的合意性，應(yīng)依據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定將其作為合同糾紛進(jìn)行受理；另一方面，為充分保護(hù)行政合同相對(duì)人的利益，應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，通過(guò)修改《行政訴訟法》司法解釋，進(jìn)一步擴(kuò)大行政合同的可訴范圍，允許行政合同相對(duì)人就所有的行政合同提起行政訴訟。

世界上一些國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)行政合同的處理就綜合考慮了行政合同的行政性與合同性。⑩在這一方面，楊解君先生的一篇文章也很有參考價(jià)值，雖然這篇文章的初衷只是為了介紹法國(guó)行政合同制度，但其中提及的美國(guó)和法國(guó)處理行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政合同的辦法，為我們提供了西方發(fā)達(dá)國(guó)家處理行政合同爭(zhēng)議可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。楊解君先生在《法國(guó)的行政合同與法律規(guī)則》一文中提及，“在法律規(guī)則的適用上，美國(guó)的行政機(jī)關(guān)同樣擁有與法國(guó)行政機(jī)關(guān)在行政合同中相同的權(quán)利，如單方修改權(quán)。但在美國(guó)，卻不是如法國(guó)一樣對(duì)行政合同設(shè)置了普遍適用的專門規(guī)則，行政機(jī)關(guān)的單方性權(quán)利(如單方解除權(quán)、修改權(quán))只具體規(guī)定于合同之中，在法律上并沒有普遍適用性的規(guī)則。因而，法國(guó)行政合同與美國(guó)行政合同的區(qū)別不在于有無(wú)特別規(guī)則的存在，而在于這一特別規(guī)則是否具有普遍適用性。在法國(guó)，行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)、修改權(quán)，即使合同沒有明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定也可以擁有；但在美國(guó)，則必須規(guī)定于合同文本之中。美國(guó)實(shí)行的是文本主義，行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)、修改權(quán)需要合同條款的設(shè)定，否則行政機(jī)關(guān)不得行使該項(xiàng)權(quán)利”[11]P39。由此可見，美國(guó)和法國(guó)對(duì)行政合同進(jìn)行救濟(jì)有不同側(cè)重，對(duì)健全我國(guó)的行政合同制度有很重要的參考意義。美國(guó)由于其特殊的歷史和憲政淵源，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。在美國(guó)人看來(lái)，如果不在行政合同中約定行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)、修改權(quán)，而是通過(guò)聯(lián)邦和各州制定法律的方式來(lái)保障行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)、修改權(quán)，就是公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的干涉，很難做到法律程序正當(dāng)或能夠給予恰當(dāng)補(bǔ)償。而法國(guó)則由于數(shù)次大革命的影響，形成了一套完整的公法體系，有獨(dú)立的行政法院，可以通過(guò)立法規(guī)定行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)、修改權(quán)，有關(guān)行政合同的爭(zhēng)議則由行政法院統(tǒng)一管轄。對(duì)美國(guó)和法國(guó)的行政合同救濟(jì)模式進(jìn)行分析，并不是為了對(duì)比二者的優(yōu)劣，而是研究分析二者各自的可取之處進(jìn)行借鑒，提出符合中國(guó)國(guó)情的、具有中國(guó)特色的行政合同救濟(jì)制度。參照美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的做法，我國(guó)在設(shè)計(jì)行政合同救濟(jì)制度時(shí)，或者說(shuō)，在現(xiàn)階段尚未出臺(tái)《行政合同法》的情況下對(duì)行政合同進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，為減少司法訴訟成本，應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)事人之間通過(guò)協(xié)商來(lái)解決行政合同簽約履約過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議。當(dāng)然，有法律規(guī)定時(shí)必須遵守法律規(guī)定，我國(guó)合同法也明確規(guī)定合同不能違反國(guó)家法律法規(guī)；但由于行政合同涉獵范圍很廣、內(nèi)容千差萬(wàn)別，法律很難對(duì)所有的事項(xiàng)作出規(guī)定，在這種情況下，就需要行政主體與行政合同相對(duì)人在簽訂合同時(shí)，事先將可能會(huì)發(fā)生的變更在合同中進(jìn)行約定，并明確補(bǔ)償辦法及救濟(jì)措施。

立足行政合同的行政屬性和民事屬性，對(duì)行政主體而言，為防止合同簽約后無(wú)法通過(guò)行使行政優(yōu)益權(quán)來(lái)維護(hù)自身權(quán)益和公共利益，可以簽約時(shí)在行政合同中規(guī)定特別條款，當(dāng)特定情形發(fā)生時(shí)，行政主體可以按照合同約定單方變更、解除合同，或要求行政合同相對(duì)人給予賠償。如科研合同普遍都規(guī)定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人未按時(shí)完成科研任務(wù)將無(wú)法獲得科研經(jīng)費(fèi)，參加國(guó)有土地拍賣須事先繳納保證金，公共工程建設(shè)要求施工方必須具備一定資質(zhì)等。對(duì)行政合同相對(duì)人而言，也可以在簽約時(shí)在合同中約定爭(zhēng)議解決辦法及方式，約定行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的限制條件及行政主體違約后獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，在爭(zhēng)議發(fā)生后通過(guò)與行政主體進(jìn)行協(xié)商或借助媒體等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督來(lái)保障自身合法權(quán)益。

三、行政優(yōu)益權(quán)：綜合考量其保障范圍和實(shí)施程序

立足行政合同的合同性，可以依據(jù)《合同法》、《民事訴訟法》等法律法規(guī)調(diào)整行政主體與行政合同相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，相關(guān)的法律規(guī)定和實(shí)施路徑比較明晰。行政合同的行政性則比較復(fù)雜，涉及的行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件眾多，但又沒有統(tǒng)一的單行法對(duì)相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系予以明確，是行政合同理論研究需要重點(diǎn)著力的方向。與行政合同的行政性相關(guān)的主要是行政優(yōu)益權(quán)，即行政主體可以根據(jù)國(guó)家法律、政策或計(jì)劃的變更，以及公共利益的需要，單方變更或解除合同。行政優(yōu)益權(quán)概念產(chǎn)生于法國(guó)，法國(guó)行政法將行政合同履行過(guò)程中政府享有的一系列“超越性”權(quán)力統(tǒng)稱為優(yōu)益權(quán)。[12]P157行政主體作為合同一方當(dāng)事人本身的特殊地位，出于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，其在行政合同簽約履約的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)享有行政優(yōu)益權(quán)。

行政合同履行過(guò)程中爭(zhēng)議最多的，是行政主體通過(guò)行使行政優(yōu)益權(quán)單方變更或解除合同，這些爭(zhēng)議的發(fā)生，反映了行政優(yōu)益權(quán)涵蓋范圍的不確定性、行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的隨意性和有關(guān)法律法規(guī)的缺失。法國(guó)、德國(guó)等行政合同制度比較健全的國(guó)家，對(duì)行政主體單方解除、變更合同的權(quán)利給予了充分保障，但同時(shí)也規(guī)定，要對(duì)合同相對(duì)人的損失給予補(bǔ)償。我國(guó)一些單行法規(guī)如《閑置土地處置辦法》規(guī)定可以無(wú)償收回閑置超過(guò)一定期限的國(guó)有土地，但如何對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償未作規(guī)定。當(dāng)前國(guó)內(nèi)法學(xué)界的研究更多地關(guān)注如何保障行政主體的行政優(yōu)益權(quán)，而對(duì)如何防止行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)、如何對(duì)因行使行政優(yōu)益權(quán)給行政合同相對(duì)人帶來(lái)的損失進(jìn)行補(bǔ)償研究不多。按照這種思路，本就處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政主體將可以隨意地變更、解除行政合同，行政合同的合同性將會(huì)深受影響。在實(shí)踐中，行政主體和行政合同相對(duì)人簽約時(shí)，出于達(dá)成合意的需要，可能會(huì)對(duì)行政主體單方變更、解除合同的權(quán)利進(jìn)行約束，約定必須有國(guó)家法律、政策規(guī)定，才能單方變更、解除合同，但對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，這種約束很容易規(guī)避，行政主體可以針對(duì)行政合同中涉及的事項(xiàng)制定規(guī)章或行政規(guī)范性文件，堂而皇之地調(diào)整政策，進(jìn)而單方變更或解除合同。行政優(yōu)益權(quán)必須給予保障，但如果保障過(guò)多，則會(huì)損害行政合同相對(duì)人在行政合同中的權(quán)益，違背合同的基本原則。行政合同有其特殊性，行政主體應(yīng)該享有行政優(yōu)益權(quán)，但行政優(yōu)益權(quán)的實(shí)施必須由法律法規(guī)及規(guī)章作出明文規(guī)定，行政規(guī)范性文件由于制定主體過(guò)多、制定程序不規(guī)范，不能作為單方變更或解除合同的依據(jù)，而且對(duì)已簽訂的行政合同，不能依據(jù)新出臺(tái)的法律法規(guī)及規(guī)章單方變更或解除。

在法律體系比較健全的法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家，行政主體單方變更、解除行政合同已作為一項(xiàng)成熟的制度予以確立，有關(guān)法律和判例在對(duì)行政優(yōu)益權(quán)給予保障的同時(shí)也對(duì)行政主體的行為有所約束。但由于各個(gè)國(guó)家的立法理念不同，行政主體單方變更、解除合同的制度設(shè)計(jì)也有所不同。在法國(guó)，著重突出行政合同的行政性，推行以行政為本位的行政合同單方變更、解除模式。法國(guó)行政法院在1983年的公共運(yùn)輸聯(lián)盟案中，將行政主體享有單方變更與解除權(quán)確立為行政合同法的一般法律原則。同時(shí)，法國(guó)行政法院也在相關(guān)的判例中確立了契約財(cái)政平衡原則以及事后的司法審查制度來(lái)補(bǔ)償行政合同相對(duì)人的損失。在德國(guó)，兼顧行政合同的行政性與合同性，強(qiáng)調(diào)雙方地位平等，注重通過(guò)行政程序?qū)π姓黧w進(jìn)行規(guī)制，這一做法被世界上許多國(guó)家和地區(qū)所效仿。德國(guó)1976年制定的《行政程序法》設(shè)專章對(duì)行政合同做了詳細(xì)規(guī)定，是較早通過(guò)法律規(guī)定構(gòu)建行政合同制度的國(guó)家。德國(guó)《行政程序法》沒有像法國(guó)那樣，賦予行政主體無(wú)論在什么時(shí)候?yàn)榱斯怖娴男枰伎梢詥畏阶兏⒔獬姓贤臋?quán)力，而是僅僅賦予了行政主體單方解除合同的權(quán)力，并且在解除行政合同的同時(shí)，必須按照《行政程序法》第49條規(guī)定的條件，對(duì)合同相對(duì)人予以補(bǔ)償。為更好地維護(hù)行政合同相對(duì)人的利益，德國(guó)《行政程序法》第60條第2款還明確規(guī)定，“除法律另有規(guī)定，解除行政合同應(yīng)以書面方式做出，并說(shuō)明理由”。在英國(guó)，有公私法不分的傳統(tǒng)，行政合同和民事合同一樣適用普通法規(guī)則，但由于行政合同本身的特殊性，在適用普通法一般契約法規(guī)則時(shí)遇到了許多困難。出于實(shí)際需要，英國(guó)通過(guò)立法和判例在實(shí)踐中逐步發(fā)展了一些專門適用于行政合同的特殊法律規(guī)則，英國(guó)高等法院王座分院在著名的“安菲特萊特案件”判決中，確立了契約不能限制行政自由裁量權(quán)行使的原則，賦予行政主體單方變更、解除行政合同的權(quán)利，但這項(xiàng)權(quán)利的行使必須以在合同中明確載明為條件。在司法救濟(jì)方面，英國(guó)也不像法國(guó)、德國(guó)那樣由專門的行政法院處理行政合同雙方當(dāng)事人之間的糾紛，而是由普通法院依民事訴訟程序予以解決，但法院在審理案件時(shí)，也適用《王權(quán)訴訟法》，并根據(jù)行政合同是否涉及公共事務(wù)來(lái)確定是否適用司法審查[13]P809。

綜合考慮法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)的做法和我國(guó)當(dāng)前的法律制度，我國(guó)行政優(yōu)益權(quán)制度設(shè)計(jì)不宜簡(jiǎn)單地參照一個(gè)國(guó)家的做法，而應(yīng)綜合考慮行政合同的行政性和合同性，考慮我國(guó)的實(shí)際情況，吸收每個(gè)國(guó)家科學(xué)合理的成分。在當(dāng)前我國(guó)尚未出臺(tái)《行政合同法》的情況下，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的行政主體享有的選擇行政合同相對(duì)人、單方變更或解除合同的權(quán)力應(yīng)予以肯定和保障，比如國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無(wú)償收回土地使用權(quán)的權(quán)力，但是這種規(guī)定在行政主體與行政合同相對(duì)人簽訂的行政合同中必須明確提及，也就是說(shuō)行政主體須事先將這種規(guī)定告知行政合同相對(duì)人，并在行政合同中載明。如果行政主體事先沒有將法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定在行政合同中載明，而是在履約過(guò)程中直接提出依據(jù)有關(guān)法律變更或解除合同，應(yīng)對(duì)由此給行政合同相對(duì)人帶來(lái)的損失給予一定補(bǔ)償。對(duì)有些領(lǐng)域的行政合同，沒有法律法規(guī)對(duì)行政主體可以享有的行政優(yōu)益權(quán)做出規(guī)定，行政主體也可以通過(guò)協(xié)商，在合同中約定在出現(xiàn)特定情況時(shí)，行政主體可以單方變更、解除合同。行政合同雖具有公益色彩，但公益與私益之間也有共同性，這種共同性就是利益，不同之處在于私益之利益為特定的主體所享有，而公益之利益為國(guó)家和公眾所享有，行政合同相對(duì)人在其利益受到損害時(shí)，也可以采取與民事合同相同或相似的方式予以補(bǔ)救。行政優(yōu)益權(quán)作為行政權(quán)的延伸，一定程度上可以視為公權(quán)力，同樣應(yīng)具備謙抑性，如果政府為更高的價(jià)值或公共利益而對(duì)私人權(quán)利的行使和義務(wù)的履行施加強(qiáng)制或干預(yù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)要有適當(dāng)?shù)睦碛?。[14]P90-92因此，不管是依據(jù)法律規(guī)定變更、解除行政合同，還是依據(jù)事先的約定變更、解除行政合同，非因行政合同相對(duì)人的過(guò)錯(cuò)，對(duì)因變更、解除合同對(duì)行政合同相對(duì)人帶來(lái)的損失，行政主體應(yīng)予以補(bǔ)償。在當(dāng)前《行政合同法》尚未出臺(tái)的情況下，規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的實(shí)施，應(yīng)通過(guò)出臺(tái)司法解釋或行政規(guī)范性文件等方式，進(jìn)一步明確行政優(yōu)益權(quán)的實(shí)施條件、實(shí)施程序及救濟(jì)措施，除非有法律法規(guī)和行政規(guī)章的明確規(guī)定，行使行政優(yōu)益權(quán)的前提務(wù)必是出于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，或者出現(xiàn)了合同事先約定的情況；行政主體在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行專家論證，同時(shí)引入聽證機(jī)制，確認(rèn)行政優(yōu)益權(quán)行使的必要性，并及時(shí)通知行政合同相對(duì)方；非因行政合同相對(duì)人的過(guò)錯(cuò)，行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)給行政合同相對(duì)人造成損失的，應(yīng)對(duì)行政合同相對(duì)人給予補(bǔ)償。

四、第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)：通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)行政合同管理再規(guī)范

當(dāng)前行政合同存在的問題，不僅是因?yàn)榻鉀Q雙方當(dāng)事人之間糾紛的法律依據(jù)不健全，更多的是行政合同簽約履約過(guò)程中存在貪污受賄、低效浪費(fèi)等行為，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。由于行政機(jī)關(guān)少數(shù)人掌握著以合同方式確定特定企業(yè)承擔(dān)公共事務(wù)并從中獲取報(bào)酬的巨大權(quán)力，雖然當(dāng)前我國(guó)也出臺(tái)了一系列法律法規(guī)對(duì)一些領(lǐng)域的行政合同進(jìn)行了規(guī)范，但面對(duì)巨大的利益和誘惑，行政合同簽約履約過(guò)程中損害公共利益的行為仍然呈現(xiàn)普發(fā)多發(fā)的狀態(tài)。加強(qiáng)對(duì)行政合同簽約履約過(guò)程的第三方監(jiān)督，并對(duì)其中出現(xiàn)的問題采取措施進(jìn)行處理，應(yīng)是今后規(guī)范行政合同行為、提高財(cái)政資金和國(guó)有資金使用效益、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益一項(xiàng)重要任務(wù)，也是規(guī)范行政合同實(shí)施需要重點(diǎn)考慮的問題。第三方監(jiān)督的目的，不僅要防止行政主體在行政合同簽約履約過(guò)程中出現(xiàn)違法違紀(jì)行為，也需要對(duì)行政合同履約后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保行政合同履約后達(dá)到事先預(yù)想的效果，最大限度地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。

目前國(guó)內(nèi)法學(xué)界關(guān)于行政合同第三方監(jiān)督問題研究不多，2018年5月份在中國(guó)知網(wǎng)上以“行政合同”為主題進(jìn)行搜素，有3707條結(jié)果；以“行政合同監(jiān)督”為主題搜索，則只有38條結(jié)果，對(duì)38條搜索結(jié)果進(jìn)行研讀后，只有少數(shù)幾篇文章對(duì)政府采購(gòu)合同監(jiān)督問題進(jìn)行了研究。繼續(xù)擴(kuò)大搜索范圍，以“第三方監(jiān)督”為主題進(jìn)行搜索，有271條結(jié)果，但也只有少數(shù)幾篇文章涉及到政府采購(gòu)合同監(jiān)督、建筑工程招標(biāo)監(jiān)督，從整體上對(duì)行政合同監(jiān)督問題進(jìn)行研究的幾乎沒有。但殘酷的現(xiàn)實(shí)是，近十幾年來(lái)行政合同領(lǐng)域經(jīng)常被媒體曝出豆腐渣工程、天價(jià)采購(gòu)等問題，凸顯出行政合同領(lǐng)域存在比較嚴(yán)重的貪污腐敗、效率低下等問題，亟需通過(guò)理論研究，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政合同進(jìn)行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)防范和解決這些問題。

行政合同作為行使公權(quán)力的行政主體與行政相對(duì)人之間簽訂的合同，動(dòng)用的是財(cái)政資金和公共資源，簽約的目的是維護(hù)、保障國(guó)家和社會(huì)公共利益，既是合同行為，又是行政行為，必然要接受主管部門和監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督。按照《監(jiān)察法》和《審計(jì)法》，監(jiān)察委和審計(jì)部門對(duì)行政主體履行行政合同動(dòng)用的財(cái)政資金或國(guó)有資金、對(duì)行政主體采用行政合同的方式完成公共事務(wù)的行為可以進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)，但由于人手不足、技術(shù)手段和專業(yè)水平受限等原因，針對(duì)行政合同進(jìn)行的專項(xiàng)監(jiān)督和審計(jì)比較少，多是混雜在對(duì)行政主體的日常監(jiān)督和年度審計(jì)、離任審計(jì)中，而且對(duì)行政合同履約的效果以及行政合同相對(duì)人供應(yīng)的產(chǎn)品質(zhì)量沒有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)和檢測(cè)，這也是近年來(lái)屢屢發(fā)生大橋垮塌、公路修建后過(guò)兩年就坑坑洼洼等情況的重要原因。為此，規(guī)范行政合同的實(shí)施，應(yīng)盡進(jìn)一步細(xì)化完善監(jiān)察委和審計(jì)、財(cái)政等部門的監(jiān)督管理職能，健全完善行政合同第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)行政合同簽約履約情況的監(jiān)督和考核，最大限度地減少行政合同簽約履約過(guò)程中的違法違規(guī)行為，提高行政合同的效率和透明度，確保財(cái)政資金和國(guó)有資金的效用最大化。健全完善第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)體系的目的，不僅要對(duì)行政主體的行為進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)行政合同相對(duì)人提供的產(chǎn)品、服務(wù)進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，對(duì)監(jiān)督評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為進(jìn)行糾正和處罰。監(jiān)督評(píng)價(jià)體系應(yīng)如何進(jìn)行構(gòu)建，是一個(gè)需要認(rèn)真仔細(xì)考慮的問題，既要確保監(jiān)督和評(píng)價(jià)能真正落到實(shí)處，有效防范貪污腐敗行為的產(chǎn)生；又要防止監(jiān)督和評(píng)價(jià)越位，影響被監(jiān)督的行政主體正常行使行政管理職權(quán)，干涉行政合同相對(duì)人正常的市場(chǎng)行為。行政合同第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括行政合同簽約監(jiān)督制度、行政合同資金支出公示制度、行政合同資金支出專項(xiàng)審計(jì)制度、行政合同績(jī)效評(píng)價(jià)體系，用三個(gè)制度和一個(gè)體系加強(qiáng)對(duì)行政合同簽約履約情況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

(一)合同簽約監(jiān)督制度：事先對(duì)行政主體簽約行為的約束

行政合同簽約環(huán)節(jié)最容易出現(xiàn)貪污腐敗行為，雖然近十幾年來(lái)我國(guó)不斷加大對(duì)行政合同簽約過(guò)程的監(jiān)督，注重對(duì)行政合同的簽約程序進(jìn)行規(guī)范，先后出臺(tái)了《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，明確規(guī)定涉及國(guó)有資金、社會(huì)公共利益、公眾安全的工程建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。但在實(shí)踐中，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)和國(guó)有建設(shè)用地招拍掛仍是貪污腐敗行為比較多發(fā)的領(lǐng)域，這說(shuō)明法律法規(guī)仍有不完善的地方，監(jiān)督還有不到位的地方?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的出臺(tái)，本身就是為了規(guī)范這兩個(gè)領(lǐng)域行政合同的簽約程序，而且《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》還明確規(guī)定國(guó)務(wù)院發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、商務(wù)、財(cái)政等部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，《政府采購(gòu)法》也明確規(guī)定了財(cái)政部門的監(jiān)督職責(zé)。存在的問題是，有些領(lǐng)域如國(guó)有土地使用權(quán)出讓、農(nóng)村土地承包并沒有明確監(jiān)督部門；有些領(lǐng)域如公共工程建設(shè)雖然明確了監(jiān)督部門，但監(jiān)督部門眾多，五龍治水，而且被監(jiān)督的行政主體大多是這些部門的下屬機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化對(duì)所有領(lǐng)域行政合同簽約過(guò)程的監(jiān)督，必須明確一個(gè)專業(yè)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)牽頭對(duì)所有的行政合同進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)行政合同簽約過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。行政主體簽訂行政合同是公務(wù)行為，按照新出臺(tái)的《監(jiān)察法》，監(jiān)察委依法對(duì)所有履行公職的人員進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)行政合同簽約情況，可以由相關(guān)部門在依照現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，由監(jiān)察委加強(qiáng)對(duì)行政主體相關(guān)人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題依法進(jìn)行懲處。

(二)資金支出公示制度：事中對(duì)公共資金支出情況的監(jiān)督

《政府信息公開條例》規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。行政合同涉及到公共利益，必然關(guān)系到公民、法人或者其他組織的切實(shí)利益，按照該規(guī)定也需要對(duì)相關(guān)的信息進(jìn)行公開。而且《政府信息公開條例》第十條以列舉的方式，明確規(guī)定了十一項(xiàng)需主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容，其中第六項(xiàng)“政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況”，第八項(xiàng)“重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況”，第九項(xiàng)“扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況”，均涉及到相關(guān)領(lǐng)域的行政合同。近年來(lái)我國(guó)非常重視推進(jìn)政務(wù)公開，行政合同領(lǐng)域涉及的重大建設(shè)項(xiàng)目、政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目均在政府要求的信息公開之列。但在實(shí)際工作中，公開的內(nèi)容還比較少，有關(guān)要求并沒有嚴(yán)格落實(shí)到位，甚至沒有任何信息在媒體上或政府網(wǎng)上公開，使老百姓、相關(guān)行業(yè)的企業(yè)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體對(duì)行政合同的情況無(wú)從知曉，更無(wú)法對(duì)納稅人辛勤勞動(dòng)匯聚起來(lái)的財(cái)政資金支出情況進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)楣静坏轿弧⒉痪唧w、不詳細(xì)，客觀上也導(dǎo)致行政主體肆無(wú)忌憚地與行政合同相對(duì)人相互勾結(jié)、謀取私利。應(yīng)進(jìn)一步深入推行信息公開制度，把行政合同資金支出情況和所涉及事項(xiàng)完成情況作為一項(xiàng)重要的公開內(nèi)容，通過(guò)信息公開和資金支出公示，讓全社會(huì)對(duì)行政合同進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)行政主體、行政合同相對(duì)人自覺依法依規(guī)履行合同規(guī)定，杜絕出現(xiàn)貪污腐敗和低效浪費(fèi)現(xiàn)象。對(duì)行政合同履約情況和財(cái)政資金、國(guó)有資金支出情況公示不到位的，由監(jiān)察委依法予以問責(zé)和處分。

(三)專項(xiàng)審計(jì)制度：事后對(duì)公共資金支出情況的審查

行政合同主要涉及事關(guān)國(guó)家和社會(huì)公共利益的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，審計(jì)監(jiān)督則是我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中最基本、最重要的組成部分。目前我國(guó)行政合同涉及到的資金要么是財(cái)政資金，要么是國(guó)有企業(yè)的資金，按照《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)力對(duì)行政合同涉及到的資金支出情況進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)力對(duì)行政合同履約情況進(jìn)行監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)行政合同的監(jiān)督，應(yīng)由審計(jì)部門對(duì)每一個(gè)行政合同進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)涉及行政合同的每一項(xiàng)資金支出進(jìn)行合理性分析，對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的明顯不合理的資金支出，如果行政主體和行政合同相對(duì)人無(wú)法做出合理解釋，應(yīng)進(jìn)行延伸審計(jì)，并將發(fā)現(xiàn)的問題移交監(jiān)察委進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)行政主體和行政合同相對(duì)人履行好應(yīng)盡的責(zé)任，同時(shí)避免貪污腐敗行為的發(fā)生。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)體系：對(duì)公共資金收益及成效的評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)最早用于對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)，近年來(lái)開始引入行政管理，用于對(duì)行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，國(guó)內(nèi)一些領(lǐng)域、一些地方在這一方面也進(jìn)行了一些探索，如財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，云南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于在全省縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)推行效能政府四項(xiàng)制度的決定》。行政合同涉及的主要是財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)由財(cái)政部門和國(guó)資委牽頭對(duì)行政合同所涉及項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，防止行政相對(duì)人以蒙蔽欺騙手段、或與行政主體相互勾結(jié)，以高價(jià)格提供低質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以轉(zhuǎn)送監(jiān)察委和組織部門，績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的應(yīng)作為對(duì)行政主體相關(guān)人員予以表彰和重用的依據(jù)；績(jī)效評(píng)價(jià)明顯不達(dá)標(biāo)的，如果行政主體無(wú)法做出合理解釋，應(yīng)由監(jiān)察委介入調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)相關(guān)人員予以問責(zé)和處分，違法犯罪的依法進(jìn)行處理。

五、結(jié)語(yǔ)

在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)⒂懈嗟男姓贤?，雖然政府采購(gòu)、工程建設(shè)、農(nóng)村土地使用權(quán)承包、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域都有專門的行政法規(guī)、規(guī)章對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，但行政合同作為一類特殊的合同，仍未有專門的法律從整體上對(duì)其作出規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)，要深化依法治國(guó)實(shí)踐，在這種大背景下，我國(guó)立法進(jìn)程進(jìn)一步加快，近年來(lái)相繼修訂出臺(tái)了《行政訴訟法》、《民法總則》等一系列法律法規(guī)，而且新修訂的《行政訴訟法》已將部分行政合同納入行政訴訟范圍。雖然當(dāng)前行政合同理論研究仍有爭(zhēng)議，但理論爭(zhēng)議不是拒絕或推遲建立行政合同法律制度的理由。[15]P1164下一步，應(yīng)將修訂《合同法》或出臺(tái)單獨(dú)的《行政合同法》提上議事日程，在法律修訂和出臺(tái)之前，亟需加強(qiáng)理論研究，為相關(guān)法律條文的制定提供依據(jù)和參考。行政合同既有行政性，又有合同性，在《行政合同法》出臺(tái)難度很大的情況下，也可以通過(guò)修訂《合同法》，將行政合同作為一類特殊的合同予以明確，同時(shí)通過(guò)出臺(tái)司法解釋、修訂完善相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，進(jìn)一步規(guī)范行政合同的訴訟方式、行政優(yōu)益權(quán)、行政合同的第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)等問題，進(jìn)一步推進(jìn)行政合同的規(guī)范化、程序化、制度化，更好地維護(hù)和保障合同雙方的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)公平正義。

注釋：

① 雖然我國(guó)《合同法》中并沒有行政合同這一類別的合同，但關(guān)于行政合同的理論研究比較多，近十幾年的司法審判中也經(jīng)常出現(xiàn)行政合同一詞。 在中國(guó)知網(wǎng)中以行政合同為主題進(jìn)行檢索，可以查到3707篇期刊論文和博士、碩士論文；在專著方面，1994 年張樹義出版了《行政合同》，2000 年余凌云出版了《行政契約論》， 2009 年楊解君出版了《中國(guó)大陸行政法的革命———契約理念的確立及其展開》。

② 我國(guó)沒有行政合同立法，相關(guān)的理論研究在對(duì)行政合同進(jìn)行分類時(shí)只是羅列了一些類型的行政合同。西方大陸法系國(guó)家有完整的行政合同理論和立法，行政合同的分類更加明確，如德國(guó)《行政程序法》規(guī)定，以簽訂合同的當(dāng)事人之間的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政合同分為對(duì)等權(quán)合同和主從權(quán)合同；以處理客體為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政合同分為義務(wù)合同和處置合同。

③ 不同的行政法學(xué)著作對(duì)行政合同的概念表述有所不同，但對(duì)行政主體和行政相對(duì)人之間可以簽訂行政合同基本達(dá)成共識(shí)。有的行政法學(xué)著作，如馬懷德先生主編的《行政法學(xué)》提出，行政合同的一方當(dāng)事人是行政主體，另一方當(dāng)事人既可以是行政相對(duì)人，也可以是行政主體，進(jìn)一步拓展了行政合同的范圍。

④ 參見《行政訴訟法》第十二條：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……(七)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；……(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”。

⑤ 在行政法學(xué)概念中，行政優(yōu)益權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在行政合同中所享有的較行政合同相對(duì)人優(yōu)先的權(quán)利，主要有依法選擇行政合同相對(duì)人的權(quán)利、對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、單方面變更和解除合同的權(quán)利等等。

⑥ 按照新出臺(tái)的《監(jiān)察法》，監(jiān)察委負(fù)責(zé)對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。行政主體簽訂行政合同是否依法履職、秉公用權(quán)，監(jiān)察委可以依照《監(jiān)察法》規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

⑦ 民法學(xué)界仍有一些學(xué)者認(rèn)為不存在行政合同，認(rèn)為要么是合同行為，要么是行政行為。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者提出，行政合同行為具有雙重特征：行政性、合同性，但對(duì)行政性與合同性之間的關(guān)系論述的不夠充分。

⑧ 這種理念在實(shí)踐中已有所應(yīng)用。2014年新修訂的《政府采購(gòu)法》第四十三條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”，但政府采購(gòu)合同又是公認(rèn)的行政合同。

⑨ 對(duì)行政合同訴訟既考慮其行政性又考慮其合同性在司法實(shí)踐中已有所體現(xiàn)。早在2003年，最高人民法院原副院長(zhǎng)李國(guó)光在全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議上就指出: “隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念的變革，行政機(jī)關(guān)常常通過(guò)與行政相對(duì)人簽訂合同的方式，履行行政管理職能，形成大量的國(guó)有土地出讓、國(guó)有資產(chǎn)租賃等獨(dú)具特色的行政合同。在審理行政合同糾紛案件時(shí)，法律、法規(guī)對(duì)行政合同有特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別規(guī)定; 沒有特別規(guī)定的，可以根據(jù)案件的具體情況，參照合同法的相應(yīng)規(guī)定”。

⑩ 如臺(tái)灣《行政程序法》第146條、147條規(guī)定：“行政契約當(dāng)事人之一方為人民者，行政機(jī)關(guān)為防止或除去對(duì)公益之重大危害，得于必要范圍內(nèi)調(diào)整契約內(nèi)容或終止契約。前項(xiàng)之調(diào)整或終止，非補(bǔ)償相對(duì)人因此所受之財(cái)產(chǎn)上損失，不得為之。行政契約締結(jié)后，因有情事重大變更，非當(dāng)時(shí)所得預(yù)料，而依原約定顯失公平者，當(dāng)事人之一方得請(qǐng)求他方適當(dāng)調(diào)整契約內(nèi)容。如不能調(diào)整，得終止契約。前項(xiàng)情形，行政契約當(dāng)事人之一方為人民時(shí)，行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公益，得于補(bǔ)償相對(duì)人之損失后，命其繼續(xù)履行原約定之義務(wù)”。

(一)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；

(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；

(三)國(guó)有企業(yè)管理人員；

(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；

(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；

(六)其他依法履行公職的人員。