焦洪寶

(天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津 300270)

政府和社會(huì)資本合作模式(簡(jiǎn)稱為PPP)，是為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的精神，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域由政府與社會(huì)資本建立起長(zhǎng)期合作的一種項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與建設(shè)模式。這種合作通常會(huì)簽署合同確定政府方與社會(huì)資本方的合作關(guān)系，明確所擬開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)、維護(hù)整個(gè)周期雙方各自的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新方式，在項(xiàng)目運(yùn)作中可以采取BOT、TOT或BT等具體交易模式，在世界上許多國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。[1]P4從我國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)”公示情況來(lái)看，截止2018年4月公示入庫(kù)項(xiàng)目7263個(gè)，涉及項(xiàng)目金額達(dá)到了113,319.02億元①。較大的合同金額、較長(zhǎng)的合作周期、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)，都使PPP項(xiàng)目潛藏著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。政府與社會(huì)資本方作為合作雙方在項(xiàng)目進(jìn)展不順利的情況下一旦發(fā)生爭(zhēng)議，因所涉利益巨大，且爭(zhēng)議主體身份相對(duì)特殊，從而使?fàn)幾h解決方式問(wèn)題倍受關(guān)注。

一、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決方式的觀點(diǎn)分歧

本文所稱的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議，是指產(chǎn)生于政府一方和社會(huì)資本一方之間因項(xiàng)目合同的訂立、履行而引起的或有關(guān)的爭(zhēng)議。這類爭(zhēng)議的主體具有不同于一般合同爭(zhēng)議或投資合作爭(zhēng)議的特殊性，即爭(zhēng)議一方為政府，另一方為社會(huì)資本。政府與社會(huì)資本的具體主體范圍，在多個(gè)PPP規(guī)范性文件中有不同的規(guī)定。相對(duì)而言，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))對(duì)政府一方的主體范圍規(guī)定的比較具體，認(rèn)為政府指的是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，并把政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確規(guī)定為相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。而《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))對(duì)社會(huì)資本一方的規(guī)定比較具體，認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商企業(yè)等這些依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)都可以作為社會(huì)資本方，但同時(shí)指出除上市公司以外，本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)不得作為社會(huì)投資方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。很多難以解決的爭(zhēng)議主要產(chǎn)生于政府與社會(huì)資本之間。

實(shí)踐中，社會(huì)資本一方通常會(huì)專門組建項(xiàng)目公司，用來(lái)與政府簽署有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可內(nèi)容的項(xiàng)目合作合同。如果政府指定的實(shí)施機(jī)構(gòu)或安排本級(jí)政府下屬的國(guó)有企業(yè)參股由社會(huì)資本一方主導(dǎo)組建的項(xiàng)目公司，雙方還需要就項(xiàng)目公司的組建簽署投資合作合同。但政府一方是否安排參股并不會(huì)影響該項(xiàng)目作為政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的性質(zhì)，有時(shí)政府盡管不在前期出資，但仍會(huì)以政府付費(fèi)或提供補(bǔ)貼的方式支持項(xiàng)目建設(shè)，并運(yùn)用政府的公共事務(wù)管理職能在推動(dòng)合作項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮不可或缺的作用。因此，本文對(duì)政府與社會(huì)資本項(xiàng)目合作爭(zhēng)議的討論，不囿于政府與社會(huì)資本所簽署合同的形式，而主要是分析在存在政府一方與社會(huì)資本一方合作關(guān)系的情況下，合同雙方特別是社會(huì)資本一方應(yīng)如何謀求適當(dāng)?shù)臓?zhēng)議解決方式的問(wèn)題。因此，無(wú)論是采取PPP合同形式的合作項(xiàng)目，還是未納入PPP項(xiàng)目庫(kù)管理的政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，都涉及到社會(huì)投資方與政府方發(fā)生爭(zhēng)議如何解決的問(wèn)題。目前理論和實(shí)務(wù)界對(duì)政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議解決方式有不同的觀點(diǎn)：

(一)以案例為依據(jù)認(rèn)為政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議不適用仲裁或民事訴訟

此觀點(diǎn)認(rèn)為，仲裁或民事訴訟僅解決平等主體之間爭(zhēng)議，而政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的爭(zhēng)議顯然是“民與官”的爭(zhēng)議，不宜作為仲裁案件或民事案件受理。這種觀點(diǎn)有司法案例作為論證依據(jù)，2004年福州市政府與其授權(quán)經(jīng)營(yíng)的公司曾有一起仲裁案件。該案起因是香港秀明公司與福州市城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展總公司共同出資成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)修建了閩江四橋并經(jīng)營(yíng)閩江二、三橋及其附屬的白湖亭收費(fèi)站，政府未能履行其與項(xiàng)目公司簽署的《專營(yíng)權(quán)協(xié)議》中作出的非競(jìng)爭(zhēng)性承諾，造成項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)困難，項(xiàng)目公司遂向中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，要求政府履行補(bǔ)償承諾回購(gòu)項(xiàng)目。福州市政府在接到仲裁通知后向福州市中級(jí)人民法院提出管轄異議認(rèn)為仲裁無(wú)權(quán)受理本案，盡管爭(zhēng)議最終在有關(guān)主管部門協(xié)調(diào)得到了解決，[2]但這一爭(zhēng)議案件較早地暴露出了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目仲裁條款的可執(zhí)行性問(wèn)題。在爭(zhēng)議的民事訴訟方式解決方面，最高人民法院在(2006)民一終字第47號(hào)大慶市振富房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與大慶市人民政府債務(wù)糾紛案中指出，雙方爭(zhēng)議主要指向市政府辦公會(huì)議關(guān)于優(yōu)惠政策相關(guān)內(nèi)容的紀(jì)要及其文件，而非雙方平等協(xié)商共同簽訂的民事合同，因此認(rèn)為該案不屬于民事案件受理范圍，從而駁回起訴。[3]

(二)政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議應(yīng)一律行政訴訟

如果說(shuō)在此前，仲裁或民事訴訟方式對(duì)政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議的可適用性問(wèn)題僅在個(gè)案中有所體現(xiàn)，那么在2014年11月《行政訴訟法》修訂后，將政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議全部納入行政訴訟的理論認(rèn)識(shí)獲得更直接的立法支撐。修訂后的《行政訴訟法》第十二條有關(guān)行政訴訟的受案范圍部分規(guī)定：“(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”。這一規(guī)定把包括政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在內(nèi)的一系列行政協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議都納入了行政訴訟案件的范疇。有學(xué)者認(rèn)為，基于這條規(guī)定，《行政訴訟法》已經(jīng)明確把因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議而引發(fā)的爭(zhēng)議認(rèn)定為行政爭(zhēng)議，而非民事?tīng)?zhēng)議，從而一律納入了行政訴訟救濟(jì)的渠道。[4]這種政府與社會(huì)資本合作爭(zhēng)議應(yīng)由法院專屬管轄的理論主張，以《行政訴訟法》的法律規(guī)定作基礎(chǔ)，認(rèn)為在未有進(jìn)一步的法律法規(guī)或最高院的司法解釋對(duì)這一問(wèn)題做出澄清之前，選擇仲裁方式處理涉及政府特許經(jīng)營(yíng)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議，將使仲裁裁決面臨巨大的撤裁風(fēng)險(xiǎn)。

(三)政府與社會(huì)資本合作爭(zhēng)議仍可以仲裁或民事訴訟

該觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)政府對(duì)仲裁解決與社會(huì)資本方的爭(zhēng)議一直持開(kāi)放態(tài)度。其重要的理論依據(jù)為，中國(guó)在1990年2月7日加入《解決國(guó)家和他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端公約》(簡(jiǎn)稱ICSID公約)時(shí)，明確同意ICSID仲裁關(guān)于政府征收補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議，而且政府征收補(bǔ)償爭(zhēng)議是典型的基于政府單方純粹的行政決定而引發(fā)的，且這一表態(tài)是在國(guó)際層面上進(jìn)行的，這意味著中國(guó)政府對(duì)以仲裁方式解決與行政權(quán)力行使有關(guān)的爭(zhēng)議并不介意，由此得出結(jié)論認(rèn)為政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議可以納入仲裁受案范圍。[5]政府接受以仲裁或民事訴訟解決與社會(huì)資本方合作爭(zhēng)議的另一法律依據(jù)在于，《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《合同法》，且《財(cái)政部就政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法答問(wèn)》已明確認(rèn)定PPP為服務(wù)采購(gòu)范疇，由此推理認(rèn)為具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的PPP項(xiàng)目合作協(xié)議產(chǎn)生的爭(zhēng)議屬于民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)以民事訴訟救濟(jì)。[6]

二、確定政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決方式的考量因素

政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決方式的問(wèn)題，關(guān)系到社會(huì)資本與政府發(fā)生爭(zhēng)議后，仲裁條款是否有效、應(yīng)該提起民事訴訟還是行政訴訟的問(wèn)題，迫切需要加以研究和解決。政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的雙方雖然都是合同方，但由于政府是持有行政權(quán)力的規(guī)制方，長(zhǎng)期的“大政府，小社會(huì)”模式造成政府一方在項(xiàng)目合同履行中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府毀約現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。[7]多數(shù)爭(zhēng)議是社資本方認(rèn)為自身利益受政府侵害而形成的。由于缺乏明確的立法規(guī)定，社會(huì)資本方如果對(duì)一項(xiàng)爭(zhēng)議能否進(jìn)行仲裁、應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民事訴訟還是行政訴訟不能做出清晰的判斷，而法院動(dòng)輒以不符合受理范圍為由駁回起訴，則必然使社會(huì)資本方在爭(zhēng)議方式選擇這一基本問(wèn)題上不具有可預(yù)期性，進(jìn)而可能會(huì)挫傷社會(huì)資本參與和政府開(kāi)展項(xiàng)目合作的積極性。上述觀點(diǎn)雖然對(duì)這一問(wèn)題給出了答案，但存在明顯分歧，其主要原因是對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的合同類別存在不同的認(rèn)識(shí)。持不可仲裁觀點(diǎn)者認(rèn)為，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同是行政協(xié)議，所以爭(zhēng)議應(yīng)通過(guò)行政訴訟解決，不適用解決平等主體之間法律爭(zhēng)議的商事仲裁程序。持可仲裁觀點(diǎn)者認(rèn)為，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同是一種政府采購(gòu)合同，就應(yīng)適用合同法以仲裁或民事訴訟方式解決。

筆者認(rèn)為，爭(zhēng)議解決方式的法律設(shè)計(jì)，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)程序正義和公平救濟(jì)，在政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議方式的選擇上，既要分析爭(zhēng)議所涉及的合同性質(zhì)，也要分析基于這一合同而發(fā)生的爭(zhēng)議本身的法律性質(zhì)。即便政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目協(xié)議是行政協(xié)議，在產(chǎn)生爭(zhēng)議確定爭(zhēng)議解決方式問(wèn)題上，仍要分析這些爭(zhēng)議是源于行政協(xié)議中何種條款、引發(fā)爭(zhēng)議的原因、當(dāng)事方尋求爭(zhēng)議解決程序希望實(shí)現(xiàn)的具體訴求等因素，而不能籠統(tǒng)地從整個(gè)爭(zhēng)議涉及的合同是行政協(xié)議還是民事合同出發(fā)對(duì)爭(zhēng)議解決方式做簡(jiǎn)單的區(qū)分。在爭(zhēng)議解決方式問(wèn)題上，要綜合考量政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同所適用的法律規(guī)則、訂立合同的過(guò)程、導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議的原因等因素，才有可能得出科學(xué)的結(jié)論。

(一)政府與社會(huì)資本合作合同不完全適用公法規(guī)則

政府與社會(huì)資本合作合同并非典型的行政協(xié)議。行政協(xié)議的概念，是在2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中出現(xiàn)的，在2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》中亦明確規(guī)定“請(qǐng)求解決行政協(xié)議爭(zhēng)議”可以作為行政訴訟的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容加以受理。盡管如此，仍不能排除政府與社會(huì)資本合作合同本身具有經(jīng)過(guò)平等協(xié)商達(dá)成共同意思表示的平等主體合同的性質(zhì)，所以，政府與社會(huì)資本合作合同并非是完全適用公法規(guī)則的行政合同，而是帶有民事合同法律特征的行政合同，或者可認(rèn)為是帶有行政行為特色的民事合同。

依照法國(guó)有關(guān)行政合同實(shí)質(zhì)性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來(lái)理解，行政合同的一般特征是具有公法屬性，是“存在超越私法規(guī)則的條款”的合同，即合同中包含私法上不存在、被認(rèn)定為違法或不太可能接受的條款，如賦予一方單方變更權(quán)、解除權(quán)、制裁權(quán)，或者要求締約方履行通常在民法合同中排除的義務(wù)等。何謂“完全適用公法規(guī)則的行政合同”？筆者認(rèn)為，只有完全不需要行政相對(duì)人作出意思表示而僅憑行政機(jī)關(guān)行政決定即可單方予以強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容、同時(shí)采取了協(xié)議或合同的形式將該行政決定的意思表示固定下來(lái)的合同，才是完全適用公法規(guī)則的行政合同。例如土地征收補(bǔ)償協(xié)議，在集體土地征收程序中，征地實(shí)施機(jī)關(guān)土地行政主管部門通過(guò)編制“一書四方案”，發(fā)布公告或舉行聽(tīng)證等程序，無(wú)須取得集體土地所有人或地上物所有人的同意或完全認(rèn)可，即可作出征收決定、通過(guò)單方程序確認(rèn)地上物原權(quán)屬人與補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，在法律上沒(méi)有與農(nóng)民達(dá)成雙方的書面補(bǔ)償協(xié)議的必要，即可確定征收行為有效且可強(qiáng)制執(zhí)行。而實(shí)踐中完全單方作出該行為的不多，多數(shù)又采取了與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽署土地補(bǔ)償協(xié)議或與農(nóng)民達(dá)成地上物補(bǔ)償協(xié)議的合同形式，則這種協(xié)議就可稱之為“完全適用公法規(guī)則的行政合同”。

(二)政府與社會(huì)資本合作合同的訂立包含雙方協(xié)商過(guò)程

“完全適用公法規(guī)則的行政合同”之外的政府與私主體簽署的行政合同，其采取合同的方式落實(shí)雙方權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容是必須的，其訂立必須經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商的過(guò)程。例如政府采購(gòu)合同原則上需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性締約程序確定供應(yīng)商和價(jià)格然后再簽署，雙方有價(jià)格協(xié)商過(guò)程；國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，通常需依招標(biāo)、拍賣或掛牌程序進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)；PPP項(xiàng)目合作合同也一般要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性締約方式進(jìn)行定價(jià)，在正式簽署合同前通常還會(huì)進(jìn)行條款的談判。這些經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商、包含平等協(xié)商而形成的政府與私主體一方之間的合同，都不是典型的完全適用公法規(guī)則的行政合同，相應(yīng)地在爭(zhēng)議程序上也不能完全排除適用民事程序以解決爭(zhēng)議的可能。

完全適用公法規(guī)則的行政合同，一旦采取了合同的形式確定相關(guān)權(quán)責(zé)內(nèi)容，也不排除適用民事合同爭(zhēng)議解決程序予以解決爭(zhēng)議的可能。例如在原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(已于2011年被《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取代)的規(guī)定中，如被拆遷人不接受依程序確定的拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可經(jīng)政府裁決后由拆遷人單方申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，因此拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議可視為是完全適用公法規(guī)則的行政合同。但該條例也明確規(guī)定，訂立了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議但被拆人遷拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。拆遷人的起訴適用民事訴訟程序并在勝訴后按照民事案件由法院予以強(qiáng)制執(zhí)行。在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和2014年修訂的《行政訴訟法》實(shí)施后，也有征收部門不完全履行已簽署的土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的情況，被征收人是按照行政訴訟起訴的，例如貴州省六盤水市中級(jí)人民法院(2016)黔02行初94號(hào)《行政判決書》涉及的盤縣人民政府未按照與村民簽署的《房屋拆遷過(guò)渡協(xié)議》確定安置宅基地的爭(zhēng)議(見(jiàn)中國(guó)裁判文書網(wǎng))，法院對(duì)該案的判決并非要求縣政府做出行政行為，而是要求其履行合同。在2018年實(shí)施新的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》以后，對(duì)這類案件是按照《行政訴訟法》第61條的規(guī)定與行政爭(zhēng)議一并審理的民事?tīng)?zhēng)議處理，還是依照《行政訴訟法》第78條的規(guī)定作為單獨(dú)一類行政協(xié)議爭(zhēng)議案件來(lái)處理，并不十分明確。而在訴訟請(qǐng)求內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)上，即便適用民事合同爭(zhēng)議程序予以處理，也完全可行。

(三)政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議并不必然由可訴的行政行為導(dǎo)致

《行政訴訟法》在行政訴訟案件受理范圍中提出的“(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”，筆者認(rèn)為其適用應(yīng)有一個(gè)前提，就是出現(xiàn)該爭(zhēng)議的法律后果是由于行政機(jī)關(guān)新作出了行政決定所造成的。對(duì)于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目而言，如果行政機(jī)關(guān)在簽約時(shí)已將其此前的行政決定的意思表示以項(xiàng)目合作合同的形式確定在合同中了，則應(yīng)視為行政機(jī)關(guān)已就該些行政決定內(nèi)容確定為雙方需要以履行合同的方式進(jìn)行執(zhí)行的事項(xiàng)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行該合同內(nèi)容時(shí)，社會(huì)資本方可將該履行合同的爭(zhēng)議適用民事程序要求確認(rèn)并予以強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政機(jī)關(guān)系以另外的積極行為的行政決定推翻原項(xiàng)目合作合同中已承諾或認(rèn)可的意思表示，則可就新的行政行為提出行政訴訟，在新行政行為被否決后，仍可回到合同爭(zhēng)議程序要求行政機(jī)關(guān)履行原合同。例如，在片區(qū)開(kāi)發(fā)改造的PPP項(xiàng)目中，由區(qū)縣政府與社會(huì)資本方合作進(jìn)行土地整理與回遷安置，政府承諾回購(gòu)還遷房。但合同履行中農(nóng)民遲遲不愿上樓，僅部分農(nóng)民上樓后騰遷宅基地未能及時(shí)出讓回款，導(dǎo)致合作企業(yè)成本不能回收，遂合作企業(yè)要求政府履行承諾以財(cái)政資金支付回購(gòu)款及相關(guān)預(yù)期回報(bào)。對(duì)這項(xiàng)爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為完全可以以合同爭(zhēng)議方式加以解決，通過(guò)仲裁或民事訴訟要求政府給付合同款。但如果項(xiàng)目爭(zhēng)議是由于在執(zhí)行過(guò)程中政府改變規(guī)劃不再執(zhí)行原合同，要求企業(yè)退出項(xiàng)目，在這種情況下，就該行為筆者認(rèn)為可以適用行政爭(zhēng)議程序確認(rèn)政府決定單方解除合同行為違法并要求賠償，但如果政府在一開(kāi)始就該項(xiàng)爭(zhēng)議解決已經(jīng)明確了接受仲裁，則事件發(fā)生后仲裁協(xié)議效力仍有約束力，可以堅(jiān)持按照仲裁程序解決違法解除合同情況下的賠償問(wèn)題，但仲裁或民事訴訟僅有權(quán)認(rèn)定政府違反合同，而不能對(duì)政府行政行為的合法性與合理性作出認(rèn)定。

三、基于爭(zhēng)議性質(zhì)選擇爭(zhēng)議解決方式的既有實(shí)踐

在政府與社會(huì)資本的公私合作合同的爭(zhēng)議解決方式上，各國(guó)在國(guó)內(nèi)的做法并不一致。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》提及“特許公司與訂約當(dāng)局和其他政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)端，在大多數(shù)大陸法系國(guó)家，項(xiàng)目協(xié)議由行政法管轄，而在另一些國(guó)家，此種協(xié)議原則上由合同法管轄，并有針對(duì)提供公共服務(wù)的政府合同而制定的特別規(guī)定作為補(bǔ)充?！边@指出了各國(guó)對(duì)政府與社會(huì)資本合作爭(zhēng)議解決方式存在的不同認(rèn)識(shí)。

以行政合同制度較為發(fā)達(dá)的法國(guó)為例，其傳統(tǒng)的理論認(rèn)為仲裁是“民間司法”，政府機(jī)構(gòu)選擇民商事仲裁的方式解決糾紛意味著將公權(quán)力交予民間隨意處置，是不能允許的。因此早期的立法和判例都明確禁止將仲裁作為解決政府與社會(huì)資本合作糾紛的方式。但2004年以后，新的立法已規(guī)定對(duì)于由國(guó)家及其公務(wù)法人與他人訂立的公私合作合同可以仲裁，但只能適用法國(guó)法規(guī)范。除仲裁以外，法國(guó)設(shè)有行政法院，對(duì)行政合同糾紛享有普遍的司法管轄權(quán)。所有因行政合同締結(jié)和履行引發(fā)的合同之訴均由行政法院受理。[8]美國(guó)對(duì)于與政府簽署的合同糾紛的處理，在聯(lián)邦層面設(shè)有聯(lián)邦索賠法院，可以受理公民、法人與聯(lián)邦政府簽訂合同引發(fā)的案件，同時(shí)也受理聯(lián)邦政府征收、征用公民、法人私人財(cái)產(chǎn)等引起的糾紛。[9]而在澳大利亞，立法者意識(shí)到訴訟作為解決特許經(jīng)營(yíng)合同的方式可能對(duì)特許關(guān)系造成不可彌合的損害，因此在立法上強(qiáng)調(diào)當(dāng)特許人和受許人發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，可以通過(guò)合同約定的內(nèi)部處理程序或特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)準(zhǔn)則規(guī)定的調(diào)解程序來(lái)處理爭(zhēng)端。[10]

從前文提及的中國(guó)加入ICSID公約后的實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)政府或中國(guó)企業(yè)為當(dāng)事方的確參與了ICSID的數(shù)個(gè)仲裁案件。這些案件中，中國(guó)平安訴比利時(shí)案涉及海外股權(quán)投資中政府行為是否構(gòu)成征收問(wèn)題，中國(guó)香港謝業(yè)深訴秘魯案涉及稅收征管措施是否構(gòu)成征收問(wèn)題，北京城建集團(tuán)訴也門案涉及海外承包機(jī)場(chǎng)工程問(wèn)題。馬來(lái)西亞伊佳蘭公司訴中國(guó)案涉及海南政府收回閑置土地的問(wèn)題，韓國(guó)安城公司訴中國(guó)案涉及政府房地產(chǎn)調(diào)控政策影響下高爾夫球場(chǎng)開(kāi)發(fā)合作協(xié)議履行問(wèn)題。這些爭(zhēng)議都產(chǎn)生于政府與私人投資主體之間。如果不選擇仲裁而在國(guó)內(nèi)以訴訟程序處理，以中國(guó)政府為被申請(qǐng)人的兩個(gè)案件來(lái)看，海南閑置土地的案件應(yīng)作為行政訴訟案件處理，安城公司的開(kāi)發(fā)合作協(xié)議糾紛可能亦會(huì)作為行政案件受理。另外，應(yīng)當(dāng)注意到，國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心受理案件的數(shù)量近年來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)，②這反映出以仲裁方式解決政府與私主體之間的糾紛正在廣泛被接受。但也有學(xué)者對(duì)投資者與國(guó)家爭(zhēng)端的仲裁解決方式進(jìn)行批評(píng)，認(rèn)為其廣泛應(yīng)用破壞了法治，是對(duì)國(guó)家司法權(quán)的外包，威脅到了國(guó)家主權(quán)。[11]

上述外國(guó)國(guó)內(nèi)處理政府作為合同主體產(chǎn)生爭(zhēng)議的不同處理方式，行政合同制度比較成熟的法國(guó)在爭(zhēng)議解決方式問(wèn)題上在不斷變化，以及我國(guó)所參與的解決政府與社會(huì)資本間爭(zhēng)議的ICSID國(guó)際仲裁實(shí)踐表明，政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議的解決方式并不囿于固定的程序。而在我國(guó)國(guó)內(nèi)，也陸續(xù)出現(xiàn)了區(qū)分適用民事訴訟、商事仲裁或行政訴訟程序?qū)φc社會(huì)資本爭(zhēng)議進(jìn)行解決的司法判例:

(一)適用民事訴訟程序解決的政府與社會(huì)資本合作爭(zhēng)議

最高人民法院(2015)民一終字第244號(hào)民事裁定涉及的河南新陵公路建設(shè)投資有限公司訴河南省輝縣市人民政府合同糾紛案。原告主張因所投資修建公路不能通車要求政府回購(gòu)，被告輝縣市政府在提交答辯狀期間對(duì)管轄權(quán)提出異議，主張雙方的公路建設(shè)協(xié)議書系采取BOT模式的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，因此認(rèn)為該合同是行政合同而非民事合同，應(yīng)提起行政訴訟。后經(jīng)審理，河南省高級(jí)人民法院和最高人民法院均認(rèn)為此案作為民事案件受理。最高人民法院認(rèn)為，本案是典型的BOT模式的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。該項(xiàng)目具有營(yíng)利性，協(xié)議書系輝縣市政府作為合同主體與新陵公司的意思自治及平等協(xié)商一致的合意表達(dá)，協(xié)議書未僅就行政審批或行政許可事項(xiàng)本身進(jìn)行約定，涉及相關(guān)行政審批和行政許可等其他內(nèi)容為合同履行行為之一，屬于合同的組成部分，不能決定案涉合同的性質(zhì)。最高人民法院綜合分析協(xié)議書的目的、職責(zé)、主體、行為、內(nèi)容等內(nèi)容，認(rèn)為該協(xié)議書具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)定性為民商事合同，而不是《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議。③

最高人民法院(2014)民二終字第40號(hào)民事裁定涉及的北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司、烏魯木齊天山大道投資管理有限責(zé)任公司與烏魯木齊市交通運(yùn)輸局(合同糾紛管轄權(quán)異議一案。雙方就涉案的《BOT協(xié)議》應(yīng)作為民事合同還是行政合同、《BOT協(xié)議》項(xiàng)下回購(gòu)款支付主張屬于民事?tīng)?zhēng)議還是行政爭(zhēng)議各持己見(jiàn)。最高人民法院認(rèn)為，不能因交通局具有行政主體的身份來(lái)當(dāng)然地決定本案爭(zhēng)議是行政法律關(guān)系。在本案中，工程回購(gòu)款的支付依據(jù)問(wèn)題，是獨(dú)立于相關(guān)協(xié)議終止前的一項(xiàng)行政行為，而本案中原告的訴求并不針對(duì)該項(xiàng)具體行政行為，因此原告與烏魯木齊市交通運(yùn)輸局在本案爭(zhēng)議中處于平等的法律地位。法院最終裁定本案所涉《BOT協(xié)議》項(xiàng)下回購(gòu)款的支付爭(zhēng)議為民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)按民事糾紛處理。

(二)適用仲裁解決的政府與社會(huì)資本合作爭(zhēng)議

北京市第二中級(jí)人民法院(2017)京02民特11號(hào)民事裁定涉及到法院對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議確認(rèn)仲裁協(xié)議效力問(wèn)題。四川巴萬(wàn)高速路公司以巴中市政府和達(dá)州市政府為被申請(qǐng)人，依據(jù)特許權(quán)協(xié)議的約定向中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)提起仲裁申請(qǐng)，請(qǐng)求確認(rèn)巴中市政府和達(dá)州市政府單方解除2013年11月6日特許權(quán)協(xié)議的行為不發(fā)生解除的法律效果，并要求繼續(xù)履行該特許權(quán)協(xié)議。巴中市政府認(rèn)為基于特許權(quán)協(xié)議的行政合同性質(zhì)，仲裁條款無(wú)效，遂在接到仲裁通知書后訴至北京市第二中級(jí)人民法院要求法院對(duì)仲裁協(xié)議的效力進(jìn)行審查。法院經(jīng)審查認(rèn)為，該特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的一方當(dāng)事人雖為行政機(jī)關(guān)，但四川巴萬(wàn)高速路公司作為社會(huì)資本方在訂立合同及決定合同內(nèi)容等方面并不受該行政機(jī)關(guān)單方行政行為的強(qiáng)制，而是享有充分的意思自治權(quán)的，合同權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的約定體現(xiàn)了平等協(xié)議一致的合意，協(xié)議中涉及的行政審批和行政許可等內(nèi)容是協(xié)議履行行為的一部分，不能決定協(xié)議的實(shí)質(zhì)性質(zhì)。協(xié)議所具有的明顯的民商事法律關(guān)系特征決定了其民商事合同性質(zhì)。法院在本案中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)的審查結(jié)論與前述最高人民法院(2015)民一終字第244號(hào)精神基本一致，最終確認(rèn)了仲裁協(xié)議的效力。但這兩個(gè)案例對(duì)爭(zhēng)議解決方式的認(rèn)定，都仍是著眼于爭(zhēng)議所涉及合同類型或合同性質(zhì)的分析，并未具體對(duì)爭(zhēng)議本身的內(nèi)容及性質(zhì)加以分析。

對(duì)于仲裁方式的可適用性問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司曾于2017年3月舉辦特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決國(guó)際研討會(huì)④，與會(huì)專家分析了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或PPP協(xié)議在爭(zhēng)議解決方式方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)三十余年實(shí)踐中，基本按照平等法律關(guān)系的角度處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方爭(zhēng)議問(wèn)題，并認(rèn)為絕大多數(shù)國(guó)家是適用仲裁方式的。

(三)適用行政訴訟解決的政府與社會(huì)資本合作爭(zhēng)議

最高人民法院(2014)民二終字第12號(hào)和田市人民政府與和田市天瑞燃?xì)庥邢挢?zé)任公司、新疆興源建設(shè)集團(tuán)有限公司其他合同糾紛案。和田市政府主張雙方所簽《和田市天然氣利用項(xiàng)目合同》及其《補(bǔ)充合同》是具有一定的行政屬性的特許經(jīng)營(yíng)合同。最高人民法院認(rèn)可了該觀點(diǎn)，認(rèn)為涉案合同是和田市政府作為一方當(dāng)事人根據(jù)其行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力所簽訂，合同以及當(dāng)事人之間訟爭(zhēng)的法律關(guān)系雖然具有一定的民事因素，但雙方并非平等主體之間所形成的民事法律關(guān)系，故裁定本案不屬于人民法院民事案件受理范圍，當(dāng)事人可依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)定另行提起行政訴訟。其主要依據(jù)在于，本案中政府一方解除合同所依據(jù)的是《市政公用事業(yè)管理辦法》第10、18、25條和《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第31、34條以及《城市燃?xì)夤芾磙k法》第18條之規(guī)定，由此市政府做出依法解除合同的通知，并一并向和田市建設(shè)局出具批復(fù)同意其接管此前合同方的天然氣運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，市政府的這些行為在性質(zhì)上應(yīng)屬于行政行為，原告兩公司針對(duì)和田市政府解除合同、強(qiáng)行接管其相關(guān)財(cái)產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為起訴，應(yīng)屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條第一款第(三)項(xiàng)有關(guān)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”所規(guī)定的行政訴訟受案范圍。可見(jiàn)，本案之爭(zhēng)議是由于政府方做出了新的行政決定而引發(fā)的。

最高人民法院(2015)行監(jiān)字第2035號(hào)廣西梧州市中威管道燃?xì)獍l(fā)展有限責(zé)任公司訴蒼梧縣人民政府、蒼梧縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、廣西中金能源有限公司、梧州市市政和園林管理局特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛一案。法院認(rèn)為，在蒼梧縣政府與中金公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)合同》時(shí)，與中威公司簽訂的《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》并未依法解除或者撤銷，兩份合同在約定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域和期限上基本一致，蒼梧縣政府中止中威公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，將該經(jīng)營(yíng)權(quán)授予中金公司，系屬擅自改變已生效行政許可的行政行為，違反了法定程序，因此認(rèn)定被訴行政行為違法。本案爭(zhēng)議顯然是由于政府方另行做出了一份特許經(jīng)營(yíng)行政許可所造成的。

由以上案件來(lái)分析，對(duì)政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目合同，以特許經(jīng)營(yíng)合同為例，在司法實(shí)踐中并不會(huì)被籠統(tǒng)地認(rèn)定為是純粹的民事或行政合同，也不僅就其合同性質(zhì)來(lái)判斷糾紛性質(zhì)繼而確定爭(zhēng)議解決程序。[12]特別是以行政訴訟方式解決的爭(zhēng)議案例來(lái)看，都是特別地指出爭(zhēng)議是由合同簽署后的新的行政行為所引發(fā)的。由此來(lái)看，爭(zhēng)議解決程序的選擇，不是由爭(zhēng)議所基于的合同性質(zhì)決定的，而是由爭(zhēng)議本身的性質(zhì)決定的，而爭(zhēng)議的性質(zhì)主要看爭(zhēng)議的引發(fā)是否涉及到行政權(quán)力的行使。如果合同內(nèi)容本身已經(jīng)復(fù)合了行政權(quán)力行使的后果并以平等合同的形式確定為合同內(nèi)容，對(duì)該合同內(nèi)容引發(fā)的爭(zhēng)議不應(yīng)排除作為民事糾紛進(jìn)行處理。而對(duì)合同之外的行政行為，仍可由行政相對(duì)人或利害關(guān)系人提出異議并按照行政訴訟處理。

四、政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議解決的具體方式

基于公私合作項(xiàng)目爭(zhēng)議問(wèn)題的復(fù)雜性，聯(lián)合國(guó)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》給出了包括早期警告、伙伴關(guān)系、勸導(dǎo)談判、調(diào)解和調(diào)停、無(wú)約束力的專家評(píng)估、小型審判、高級(jí)行政人員評(píng)估、由獨(dú)立專家審查技術(shù)爭(zhēng)端、爭(zhēng)端審查委員會(huì)、無(wú)約束力的仲裁、仲裁、司法程序共12種防止和解決爭(zhēng)端的方法，其立法建議主要是引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議的內(nèi)部解決。我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目能否落地并不會(huì)取決于爭(zhēng)議解決問(wèn)題，社會(huì)資本主要還是看項(xiàng)目的條件。好的PPP項(xiàng)目一直不缺少社會(huì)資本參與，社會(huì)資本也不會(huì)因存在爭(zhēng)議而輕易放棄項(xiàng)目。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中遇到問(wèn)題，社會(huì)資本的確很少通過(guò)法律途徑解決，多數(shù)還是通過(guò)協(xié)商、專業(yè)化重新談判等手段解決。[13]筆者認(rèn)為，盡管多數(shù)的爭(zhēng)議最終是通過(guò)雙方協(xié)商解決，但在法律層面上設(shè)置明確的救濟(jì)保障機(jī)制顯然是包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目健康發(fā)展所必需，為此，筆者倡導(dǎo)對(duì)根據(jù)爭(zhēng)議發(fā)生的不同階段、爭(zhēng)議的的具體內(nèi)容對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行分類處理，分別提供明確的、可期的、符合程序公正理念的最終救濟(jì)手段。

(一)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議的階段區(qū)分

目前，我國(guó)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目均要求通過(guò)政府采購(gòu)程序確定合作方。作為采購(gòu)人的政府一方與作為供應(yīng)商的社會(huì)資本方在實(shí)施政府采購(gòu)進(jìn)行合同授予的階段、合作合同簽署后的履行階段均有可能產(chǎn)生爭(zhēng)議。這兩個(gè)階段所產(chǎn)生糾紛在爭(zhēng)議性質(zhì)上有所不同，從而有不同的爭(zhēng)議焦點(diǎn)和爭(zhēng)議解決方式。以適用招標(biāo)方式實(shí)施政府采購(gòu)為例，合同授予階段的爭(zhēng)議主要產(chǎn)生于政府采購(gòu)方與潛在社會(huì)資本方之間圍繞招標(biāo)文件與程序的合法合規(guī)性展開(kāi)，或政府采購(gòu)方、中標(biāo)的社會(huì)資本方與落選的投標(biāo)人圍繞成交結(jié)果是否合法展開(kāi)，而在合同履行階段的糾紛主要是政府與社會(huì)資本(或社會(huì)資本為實(shí)施項(xiàng)目設(shè)立的項(xiàng)目公司)之間就履行項(xiàng)目合作合同產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議。在合同授予階段產(chǎn)生的采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的糾紛，會(huì)進(jìn)一步衍生出中標(biāo)人與行政監(jiān)督部門之間、投標(biāo)人與行政監(jiān)督部門之間因處理合同授予相關(guān)爭(zhēng)議而出現(xiàn)的行政復(fù)議、行政訴訟爭(zhēng)議。在合同履行階段除涉及到項(xiàng)目合作雙方主體以外，還有可能涉及到社會(huì)資本方及利害相關(guān)人與相關(guān)項(xiàng)目行政主管部門之間的行政復(fù)議、行政訴訟糾紛，還可能涉及到因政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目侵及公共利益而產(chǎn)生公益訴訟糾紛。

(二)對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同授予階段爭(zhēng)議的處理

合同授予階段社會(huì)資本方提出異議發(fā)生爭(zhēng)議，目前多先由采購(gòu)人或行政采購(gòu)監(jiān)督部門自行處理。例如對(duì)采購(gòu)文件的異議處理、對(duì)開(kāi)標(biāo)程序的現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)與異議、對(duì)采購(gòu)結(jié)果投訴的處理等。特別是在合同締約競(jìng)爭(zhēng)中落選的未中標(biāo)人，如采購(gòu)程序不合法、違反了公開(kāi)公平公正原則，從而使未中標(biāo)人因受排擠歧視而喪失本該屬于自己的締結(jié)契約的機(jī)會(huì)或未能參與投標(biāo)，往往希望能夠通過(guò)爭(zhēng)議解決程序改變中標(biāo)結(jié)果。最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)買賣合同糾紛和串通投標(biāo)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛做了規(guī)定，目前也有個(gè)別案件例如江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院(2015)錫知民終字第11號(hào)、上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院(2015)滬知民終字第182號(hào)是以知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件受理并以民事判決形式處理，但除此串通投標(biāo)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的情況以外，法院基本不受理以評(píng)標(biāo)程序不合法等其他事項(xiàng)為由提出的中標(biāo)合同無(wú)效的民事訴訟，往往需要先尋求監(jiān)管部門的行政處理，再進(jìn)而對(duì)行政處理結(jié)果提出行政訴訟。例如2008年安徽九華公司訴池州市土地收儲(chǔ)整理中心一案中，未中標(biāo)人訴至法院對(duì)評(píng)標(biāo)的合法性提出質(zhì)疑，要求確認(rèn)中標(biāo)簽約行為無(wú)效，法院認(rèn)為落選者不具備民事主體資格，政府機(jī)關(guān)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)等是否存在違規(guī)操作不直接屬于民事訴訟的審查范圍。對(duì)于原告對(duì)中標(biāo)結(jié)果有異議的，認(rèn)為其應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》第58條規(guī)定應(yīng)向招標(biāo)人提出或依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴解決，而不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。[14]

政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目訂立的政府采購(gòu)合同，是采購(gòu)主體遵循一定的采購(gòu)方式和程序確定中標(biāo)成交供應(yīng)商并與之簽訂合同的法律行為，合同授予決定的公正性，尤其要依賴于政府對(duì)政府采購(gòu)法規(guī)所確定的采購(gòu)人義務(wù)的遵守程度。政府遵守采購(gòu)程序的義務(wù)使政府負(fù)有對(duì)所有采購(gòu)程序參加者的責(zé)任，相應(yīng)地制度設(shè)計(jì)，就要保障落選供應(yīng)商對(duì)在采購(gòu)程序中受到歧視待遇、被不合理地排斥在外時(shí)能夠獲得充分的法律救濟(jì)。針對(duì)此類糾紛，我國(guó)當(dāng)前救濟(jì)機(jī)制是先由政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)質(zhì)疑、投訴進(jìn)行行政處理，再由法院對(duì)采購(gòu)監(jiān)管部門的監(jiān)管行政行為進(jìn)行司法審查。目前在招標(biāo)人及行政監(jiān)督部門對(duì)質(zhì)疑、投訴的前置處理中，行政監(jiān)督部門傾向于認(rèn)可強(qiáng)勢(shì)主體招標(biāo)人對(duì)質(zhì)疑和異議的處理決定，加上行政監(jiān)督部門往往之前已審批或備案了資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件，甚至參與了評(píng)標(biāo)監(jiān)督，出于自身保護(hù)的考慮，往往會(huì)傾向于“穩(wěn)妥”地找個(gè)理由將爭(zhēng)議項(xiàng)目作“廢標(biāo)”、“重新招標(biāo)”處理，久而久之，幾乎形成了“決不讓告狀的投標(biāo)人從中得到好處”的行業(yè)慣例，從而使大量的第三人不得不忍氣吞聲，使?fàn)幾h處理程序未能發(fā)揮糾正違法違規(guī)行為、維護(hù)公正的效果。[15]對(duì)此，筆者認(rèn)為，有必要考慮對(duì)某些類型的爭(zhēng)議允許法院直接受理進(jìn)行司法審查，使合同授予階段爭(zhēng)議處理方式有更加多樣化的選擇。以美國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制來(lái)看，供應(yīng)商不服合同授予結(jié)果的，可以自由選擇向行政部門申訴或者直接向索賠法院提起訴訟，只是在實(shí)際工作中，由于訴訟程序比較復(fù)雜且經(jīng)常曠日持久，因而在一般情況下供應(yīng)商會(huì)先向行政機(jī)關(guān)申訴。[16]盡管如此，我國(guó)如果能夠參照美國(guó)聯(lián)邦索賠法院直接受理第三人起訴的做法,[17]顯然可以為社會(huì)資本方增加一條可選擇的爭(zhēng)議解決途徑。

(三)對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同履行階段爭(zhēng)議的分類處理

政府與社會(huì)資本項(xiàng)目合作合同簽署后，政府與社會(huì)資本之間在合同履行過(guò)程產(chǎn)生的爭(zhēng)議是適用民事還是行政爭(zhēng)議解決程序加以解決，在實(shí)踐中容易引發(fā)社會(huì)資本方的擔(dān)憂。因在合同履行中社會(huì)資本方依然處于弱勢(shì)地位，在其權(quán)益被侵害的情況下需要主動(dòng)發(fā)起爭(zhēng)議解決程序，但如果因民事或行政程序選擇的不當(dāng)，則可能出現(xiàn)案件不被受理而無(wú)法進(jìn)入爭(zhēng)議實(shí)體處理程序的情況。為此，應(yīng)對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同的民事或行政解決途徑的區(qū)分適用確定明晰的標(biāo)準(zhǔn)。

首先，對(duì)于政府委托或授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)作為政府一方與社會(huì)資本合作間合同爭(zhēng)議，均可以仲裁或民事訴訟為解決爭(zhēng)議方式。這里的非行政機(jī)關(guān)包括事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)或其他民事主體，這些政府委托或授權(quán)的合同主體參與PPP項(xiàng)目，雖然因其自身所具有的受委托或授權(quán)的公共管理職能，不能完全排除作為行政訴訟被告的可能，但在履行PPP項(xiàng)目合同過(guò)程中，其扮演的角色和發(fā)揮的職能都已經(jīng)體現(xiàn)在其已作為合同一方所簽署的PPP項(xiàng)目合同之中。這些非行政機(jī)關(guān)作為民事案件的被告或民商事仲裁案件的被申請(qǐng)人沒(méi)有主體資格上的障礙，同時(shí)，其自身所需履行的被委托或授權(quán)的行政決議或決議的內(nèi)容已經(jīng)轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目合同的內(nèi)容。因此，無(wú)論是作為合同主體的社會(huì)資本方，還是作為合同主體的非行政機(jī)關(guān)方，都可以就合同履行中的對(duì)方違約等引發(fā)的爭(zhēng)議提請(qǐng)按照民事訴訟程序加以解決，如果約定了仲裁條款，亦應(yīng)認(rèn)定為有效。

其次，政府基于已簽署合同的承諾未履行或延期履行發(fā)生的爭(zhēng)議或社會(huì)資本一方未履行或延期履行承諾發(fā)生的爭(zhēng)議，以督促繼續(xù)履行并追究違約責(zé)任或以解除合同要求損害賠償為訴求的，均可以仲裁或民事訴訟為解決爭(zhēng)議方式。圍繞項(xiàng)目合同既定內(nèi)容而發(fā)生的合同履行方面的爭(zhēng)議，是因合同利益而產(chǎn)生的，不涉及到行政權(quán)力行使的正當(dāng)性或具體行政行為的合法性問(wèn)題，因此應(yīng)以普通的民事訴訟或仲裁予以解決。一方面，對(duì)于政府方對(duì)合同內(nèi)容的違背，社會(huì)資本方以政府方為民事案件的被告，人民法院不能僅以合同性質(zhì)來(lái)加以審查，而應(yīng)視起訴人的具體請(qǐng)求是否是圍繞合同履行事項(xiàng)或基于合同約定而提出，即便政府方的違約行為有行政決定方面的原因，甚至需要對(duì)行政決定的合法性做出前提性的判斷，則可先中止民事訴訟而等待對(duì)行政決定合法性進(jìn)行審查的行政訴訟案件結(jié)果，不能輕易否定社會(huì)資本方基于合同提出的主張作為民事案件予以起訴的程序正當(dāng)性。另一方面，社會(huì)資本方違約后政府一方如以民事訴訟程序提出訴訟要求救濟(jì)，涉及到行政機(jī)關(guān)訴權(quán)及適用何種程序的問(wèn)題。在現(xiàn)行的行政訴訟制度中，只允許公民、法人或者其他組織提起訴訟，有學(xué)者提及當(dāng)糾紛是因合同的履行所引發(fā)時(shí)，例如賠償糾紛、違約金糾紛，應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)訴權(quán)。[18]筆者認(rèn)為這種訴權(quán)應(yīng)在民事訴訟程序中給予保障?，F(xiàn)行法律并沒(méi)有行政機(jī)關(guān)不得提出民事訴訟的禁止性規(guī)定。對(duì)于行政合同相對(duì)人不履行合同的糾紛，在行政機(jī)關(guān)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)且無(wú)合同之外的行政職權(quán)依據(jù)做出行政決定或行政處罰以督促合同對(duì)方履行合同義務(wù)時(shí)，即應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)作為民事訴訟的原告提起訴訟。如果社會(huì)資本一方違約，政府又不能以平等的合同主體身份申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟，只能動(dòng)用行政職權(quán)解決問(wèn)題，同時(shí)還要做好被社會(huì)資本提交司法審查的準(zhǔn)備，即還不如徑行將爭(zhēng)議交第三方解決來(lái)得直接。

再次，合同履行階段政府與社會(huì)資本項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中基于行政行為而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，可仍按照行政爭(zhēng)議處理程序處理。一方面，對(duì)于社會(huì)資本一方的行為觸犯行政法律規(guī)定需要予以行政處理或處罰的，政府一方可以依法采取行政處理或做出行政處罰，并按照相應(yīng)程序予以強(qiáng)制執(zhí)行。例如，社會(huì)資本一方違規(guī)未批先建未遵守合約工期，同時(shí)違反政府行政規(guī)定的情況，政府可采取行政措施予以處理，社會(huì)資本方不服的可以對(duì)該行政行為進(jìn)行復(fù)議或提起行政訴訟。另外，如果出現(xiàn)合同簽署后社會(huì)資本方相關(guān)資質(zhì)許可的申請(qǐng)被駁回的爭(zhēng)議，社會(huì)資本方也可就該不予許可問(wèn)題提起行政復(fù)議和訴訟。但對(duì)于政府在合同中許諾的稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等問(wèn)題未能落實(shí)，社會(huì)資本方除合同本身外并無(wú)其他可督促政府方的法律依據(jù)，因此仍應(yīng)支持社會(huì)資本方按照民事程序要求政府履約。另一方面，對(duì)于合同履行階段由行政行為引致且侵害社會(huì)資本一方權(quán)益的爭(zhēng)議，可由社會(huì)資本一方提起行政訴訟，要求確認(rèn)該行為違法并要求予以行政賠償。例如周口市益民燃?xì)庥邢薰驹V周口市人民政府、周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)行政行為違法案，原告原為城市管道燃?xì)獾奈┮粚I(yíng)單位，但未參加后續(xù)政府組織的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)，原告遂以其燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)未被依法撤銷情況下政府另外授權(quán)侵害自身合法利益為由提出行政訴訟。[19]此案與本文前述最高人民法院(2015)行監(jiān)字第2035號(hào)案件所指出的應(yīng)適用行政訴訟程序解決的問(wèn)題類似。

最后，政府與社會(huì)資本方怠于履行協(xié)議造成基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)項(xiàng)目擱置損害公眾利益且政府方遲遲不采取有效措施的，可由檢察機(jī)關(guān)或利益相關(guān)人(公用項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買方或受益人)提起公益訴訟。[20]實(shí)踐中，由于種種原因有些PPP項(xiàng)目遲遲不能推進(jìn)，造成項(xiàng)目爛尾，資源浪費(fèi)，政府與社會(huì)資本雙方都遲遲不愿進(jìn)入爭(zhēng)議解決程序，檢察機(jī)關(guān)可采取提起公益訴訟手段予以督促政府。這一爭(zhēng)議解決程序設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)在于避免政府投資資源和資金的損失。

五、規(guī)范政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議解決方式問(wèn)題的具體路徑

基于規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目模式的需要，有關(guān)部門正在加緊進(jìn)行相關(guān)立法工作。2016年財(cái)政部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法(征求意見(jiàn)稿)》，2017年國(guó)務(wù)院法制辦又發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》。這兩個(gè)征求意見(jiàn)稿對(duì)爭(zhēng)議解決都有專門的條款作出規(guī)定。但在相關(guān)法律或行政法規(guī)出臺(tái)以前，正在進(jìn)行的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目仍然面臨著是否在項(xiàng)目合同中爭(zhēng)議解決方式選擇問(wèn)題做出約定的難題。因?yàn)閷?duì)于合作合同引發(fā)的爭(zhēng)議是否可以申請(qǐng)仲裁的法律依據(jù)不足，實(shí)踐中確也出現(xiàn)了項(xiàng)目合作雙方對(duì)爭(zhēng)議解決方式的選擇猶豫不定，僅做出了先進(jìn)行友好協(xié)商，協(xié)商不成在有管轄權(quán)的法院訴訟的泛泛約定。

對(duì)于社會(huì)資本方而言，政府與社會(huì)合作項(xiàng)目的簽約方往往是當(dāng)?shù)卣牟块T，這造成一旦提起行政訴訟，無(wú)論爭(zhēng)議標(biāo)的額大小，管轄法院就是當(dāng)?shù)氐幕鶎踊蛑屑?jí)法院。而有些政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目標(biāo)的額巨大，對(duì)社會(huì)資本方而言希望能夠在上級(jí)法院做出審理，以期望獲得更為公平的法律救濟(jì)。因此，社會(huì)資本方會(huì)盡可能約定通過(guò)仲裁或民事訴訟解決爭(zhēng)議?；诜ㄔ簩?duì)民事或行政爭(zhēng)議性質(zhì)作區(qū)分存在的現(xiàn)實(shí)困難，從社會(huì)資本方角度考慮，可以將含有特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的項(xiàng)目合作合同分開(kāi)簽署，即PPP項(xiàng)目合作合同更多闡明雙方合作內(nèi)容，而另外簽署特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的許可合同，[21]從而保障不涉及特許經(jīng)營(yíng)行政許可內(nèi)容的項(xiàng)目合同可以采取民商事?tīng)?zhēng)議解決方式解決爭(zhēng)議。

就爭(zhēng)議解決方式選擇的立法建議問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法(征求意見(jiàn)稿)》爭(zhēng)議解決條款表述為：“開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，社會(huì)資本與實(shí)施單位就合作協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁?！贝藯l表述“社會(huì)資本與實(shí)施單位”的爭(zhēng)議，并未明確指向社會(huì)資本方可對(duì)政府方提起民事訴訟或仲裁。國(guó)務(wù)院法制辦《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)爭(zhēng)議解決問(wèn)題做了更為全面的表述。該征求意見(jiàn)稿在第四十條規(guī)定了“因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟?！?，同時(shí)在第四十一條還明確“對(duì)政府有關(guān)部門作出的與合作項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行政行為，社會(huì)資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！雹莨P者認(rèn)為，基于本文的分析，應(yīng)在此次立法中著重對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)及處理程序做出明確規(guī)定。

首先，建議將行政程序解決爭(zhēng)議的規(guī)定放在仲裁或人民法院訴訟的爭(zhēng)議條款之前。之所以需要將《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》第四十條和第四十一條規(guī)定的順序調(diào)整，將行政程序解決爭(zhēng)議的規(guī)定放在仲裁或訴訟之前，是充分考慮行政程序在解決爭(zhēng)議問(wèn)題有其便捷性的特點(diǎn)。無(wú)論是合同授予階段和合同履行階段，運(yùn)用質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議等提請(qǐng)作出具體行政行為的部門做重新核查或提請(qǐng)其上級(jí)行政管理部門做復(fù)議，均有利于社會(huì)資本方的訴求得到快速的響應(yīng)。而仲裁或人民法院訴訟的程序較為嚴(yán)格，相對(duì)耗時(shí)較長(zhǎng)。調(diào)整先后順序之后，使行政程序解決爭(zhēng)議仍成為社會(huì)資本方要求解決爭(zhēng)議的程序首選，只不過(guò)在仲裁或人民法院訴訟的受理上，不能以經(jīng)過(guò)行政處理為前置程序。即雖然行政程序解決爭(zhēng)議的規(guī)定在前，但行政爭(zhēng)議程序不再作為仲裁或訴訟的前提。

其次，將行政程序處理的爭(zhēng)議范圍擴(kuò)大，規(guī)定社會(huì)資本方及其他利害關(guān)系人對(duì)政府有關(guān)部門做出的社會(huì)資本方選擇的決定提出質(zhì)疑、投訴，也可直接依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。同時(shí)，保留社會(huì)資本方對(duì)政府有關(guān)部門在實(shí)施項(xiàng)目和監(jiān)督管理項(xiàng)目過(guò)程中的其他具體行政行為不服的救濟(jì)程序的規(guī)定，即社會(huì)資本方可以提出質(zhì)疑、投訴，也可直接依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。允許利害關(guān)系人對(duì)政府方合同授予的決定提出質(zhì)疑和投訴，可以對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的采購(gòu)程序進(jìn)行有力的監(jiān)督。而既允許質(zhì)疑和投訴，也允許直接行政復(fù)議或行政訴訟，可以使權(quán)益受侵害的社會(huì)資本方的救濟(jì)渠道更為通暢。在這些救濟(jì)方式的適用上，可以做出層遞性的設(shè)計(jì)，即在質(zhì)疑的同時(shí)提出投訴的，按照投訴處理；質(zhì)疑或投訴未處理完畢又提出行政復(fù)議要求的，按照行政復(fù)議處理；已經(jīng)提起行政訴訟的，不再受理質(zhì)疑、投訴或行政復(fù)議。

再次，建議明確參與社會(huì)資本方選擇競(jìng)爭(zhēng)的第三方認(rèn)為成交結(jié)果無(wú)效的，應(yīng)允許其直接向人民法院提起訴訟。對(duì)此類案件，人民法院可以根據(jù)其主張按照民事訴訟程序或行政訴訟附帶民事訴訟程序受理，但不得以未經(jīng)行政處理為由駁回起訴。第三方能否對(duì)包括政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目成交結(jié)果在內(nèi)的政府采購(gòu)成交結(jié)果、非政府采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果直接以采購(gòu)人和成交供應(yīng)商為被告提出訴訟，目前立法中并無(wú)明確的禁止性規(guī)定，現(xiàn)有司法實(shí)踐中出現(xiàn)的法院不作為民事案件直接予以受理的情況，實(shí)際上剝奪了第三方通過(guò)民事程序維護(hù)其在競(jìng)爭(zhēng)性締約過(guò)程中所享有的合同信賴?yán)娴臋?quán)利，因此應(yīng)予以糾正。[22]具體可由最高人民法院通過(guò)司法解釋或公布指導(dǎo)性案例加以落實(shí)。

最后，建議明確在合同履行階段因合同履行發(fā)生的政府與社會(huì)資本方相互之間的爭(zhēng)議，無(wú)論是政府起訴，還是社會(huì)資本方起訴，均可依約定進(jìn)行仲裁或依法進(jìn)行民事訴訟。在政府與社會(huì)資本合作的立法中做出此規(guī)定的意義在于，對(duì)政府方作為享有行政優(yōu)益權(quán)的行政合同主體身份接受仲裁條款或以平等主體參與民事訴訟進(jìn)行了明確，可使參與政府與社會(huì)合作項(xiàng)目的政府部門放下包袱，為其將行政職權(quán)置的行使置于仲裁或民事訴訟程序之下提供依據(jù)。同時(shí)，還可在司法實(shí)踐中對(duì)法律適用做進(jìn)一步明確，對(duì)于政府一方所負(fù)擔(dān)的合同履行義務(wù)需以具體行政行為方式實(shí)現(xiàn)的(即履行合同與行政行為競(jìng)合)，當(dāng)社會(huì)資本方以合同內(nèi)容為依據(jù)提出主張時(shí)，作為合同爭(zhēng)議予以處理。在具體爭(zhēng)議究竟適用行政訴訟程序還是適用民事訴訟程序處理的問(wèn)題上，建議人民法院確立對(duì)政府與社會(huì)資本項(xiàng)目合作糾紛進(jìn)行整體性處置的觀念，[23]必要時(shí)拋開(kāi)處理行政行為之訴的行政訴訟程序及處理合同關(guān)系之訴的民事訴訟程序的界線，為政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的社會(huì)資本締約方提供通暢的救濟(jì)渠道，直至參照美國(guó)政府索賠法院的做法設(shè)置政府索賠法庭或?qū)ｉT法院，從而徹底解決社會(huì)資本方需要選擇將爭(zhēng)議案件提起民事起訴還是行政起訴的困擾。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站， http://www.cpppc.org:8086/pppcentral/map/toPPPMap.do，該些數(shù)據(jù)會(huì)不定時(shí)更新。

② 截至2018年5月，ICSID公約共有153個(gè)締約國(guó)，另有9個(gè)簽署國(guó)，國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心登記受理的投資仲裁案件為679件，具體案件情況可參見(jiàn)其官方網(wǎng)站，https://icsid.worldbank.org/en/Pages/cases/searchcases.aspx, 瀏覽于2018年5月5日。

③ 本文第三部分所引用的案例及第四部分提及的江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院(2015)錫知民終字第11號(hào)、上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院(2015)滬知民終字第182號(hào)案件，判決文書均可根據(jù)案號(hào)在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上檢索下載獲得。

④ 參見(jiàn)國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)網(wǎng)站資料，http://fgs.ndrc.gov.cn/gzdtn/201703/t20170331_843107.html，瀏覽于2018年5月5日。

⑤ 《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》，http://zqyj.chinalaw.gov.cn/readmore?listType=1&id=1984，瀏覽于2018年5月5日。