(江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌 330032)

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化表明，僅僅保障兒童生存權(quán)已經(jīng)無法滿足人民的需要，①聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第1條規(guī)定，兒童是指18歲以下之任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲。因此，本文所指的“兒童”與我國的“未成年人”同義。國家必須把為兒童提供幸福生活、提升兒童福利水平作為未來制度的發(fā)展方向。在黨的十九大的報告中，“完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度”已經(jīng)明確作為執(zhí)政黨“提高保障和改善民生水平”的重要舉措，增進(jìn)兒童福祉則是“加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)”的重要內(nèi)容。②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第44-47頁。質(zhì)言之，兒童福利立法就是要將執(zhí)政黨提出的政治承諾轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，通過政策法律化的方式解決兒童日益增長的福利需求與兒童福利立法滯后之間的矛盾。

在我國，關(guān)于兒童福利方面的立法規(guī)劃和具體要求早在《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》和《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》中就已提出。然而直至今天仍未能完成“法律”層面上的立桿設(shè)矩。民政部雖然曾經(jīng)組織人員起草兒童福利條例草案，但該草案卻因種種原因一直未能出臺。[注]參見陳麗萍：《兒童福利條例草案正在起草》，《法制日報》2013年12月18日，第3版。正是立法的缺失與現(xiàn)實兒童福利事故的頻發(fā)帶來了有關(guān)社會管理的巨大爭議與難題，時常出現(xiàn)在“兩會”的相關(guān)提案則充分表明，對于兒童福利的立法已經(jīng)迫在眉睫。[注]參見金勇：《全國人大代表周洪宇等30人提出制定〈兒童福利法〉議案》，《中國婦女報》2013年3月14日，第A02版；毛磊、彭波：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組建議 適時研究制定兒童福利法》，《人民日報》2014年8月26日，第19版；王偉健、侯云晨：《南京外國語學(xué)校英語特級教師朱善萍代表 制定兒童福利法》，《人民日報》2017年3月7日，第14版。

立法遲滯的原因之一是理論準(zhǔn)備的不足。目前學(xué)界關(guān)于兒童福利立法的研究主要聚焦于立法必要性與可行性的論證,以及域外兒童福利立法經(jīng)驗的譯介，期望以此推動兒童福利立法進(jìn)程。這些努力對于喚醒公眾認(rèn)知、引入立法技術(shù)和選擇制度模式具有積極意義，但立法是特定國情考量下的一種本土性的行為，因為“立法與國情確有密切聯(lián)系，國情對立法有極大作用,只有認(rèn)真研究國情，按國情的規(guī)定性立法，才能搞好立法”。[注]周旺生：《立法學(xué)》(第二版)，法律出版社2000年版，第164頁。中國兒童福利立法需要認(rèn)真對待本土化的物質(zhì)性(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展)、精神性(如歷史文化)、社會性(如社會政策)等國情因素，這些因素將直接影響到兒童福利立法的時機(jī)、模式，以及需要解決的難點問題。有鑒于此，筆者于本文試圖站在充分理解國情因素的基礎(chǔ)上，分析兒童福利立法的中國問題，希冀推進(jìn)兒童福利法治進(jìn)程。

一、兒童福利立法時機(jī)的把握

立法時機(jī)是社會問題的立法訴求、立法契機(jī)與立法漏洞三者主客觀方面的綜合反映。就兒童福利而言，這種時機(jī)在于兒童福利事故的頻發(fā)使得兒童福利立法必須直面當(dāng)前的社會立法訴求，兒童福利政策的轉(zhuǎn)向為兒童福利立法提供了前置性動力，兒童福利法制建設(shè)滯后是推動兒童福利立法的直接原因。換言之，中國兒童福利立法時機(jī)已然成熟，立法者應(yīng)當(dāng)加以把握。

(一)兒童福利事故的頻發(fā)使兒童福利立法必須直面當(dāng)下的立法訴求

正如德國著名社會學(xué)家烏爾里希·貝克所言，在世界范圍內(nèi)，當(dāng)代社會正在經(jīng)歷著一場從工業(yè)社會到風(fēng)險社會的根本性變化。[注]參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸妒澜顼L(fēng)險社會》，吳英姿、孫淑敏譯，南京大學(xué)出版社2004年版，第1頁。置身于這一全球背景下，處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國，不僅具有風(fēng)險社會的一般性特點，而且在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化方面表現(xiàn)出獨有的風(fēng)險。[注]參見范如國：《“全球風(fēng)險社會”治理：復(fù)雜性范式與中國參與》，《中國社會科學(xué)》2017年第2期。在整個風(fēng)險社會內(nèi)，不具有完全行為能力的兒童之生存與發(fā)展遭受前所未有的挑戰(zhàn)，因為兒童生理和心理上的相對弱勢地位相對于成年人更難有效應(yīng)對風(fēng)險所造成的影響，亟待依托成人社會建構(gòu)具體的兒童福利制度。根據(jù)社會制度的構(gòu)成可知，一項完整的兒童福利制度包括價值、規(guī)則、組織和設(shè)備等四個要素。[注]童小軍：《國家親權(quán)視角下的兒童福利制度建設(shè)》，《中國青年社會科學(xué)》2018年第2期。兒童福利規(guī)則的創(chuàng)設(shè)需要通過兒童福利立法完成，組織與設(shè)備需要規(guī)則的支撐。

然而，我國現(xiàn)行的兒童福利價值、規(guī)則、組織和設(shè)備無法為兒童構(gòu)建精準(zhǔn)識別風(fēng)險、迅速應(yīng)對風(fēng)險的機(jī)制。制度的罅隙帶來的直接后果就是兒童福利遭受侵害事件的層出，如貴州畢節(jié)流浪兒童悶死于垃圾箱、河南蘭考孤兒葬身火海、南京女童餓死家中、北京紅黃藍(lán)幼兒園虐童、網(wǎng)絡(luò)“黃暴”信息泛濫對兒童的“毒害”等。誘發(fā)這些事故和危害的因素大致有四類：一是政府的監(jiān)督滯后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是制度性因素?zé)o法跟上社會轉(zhuǎn)型的人口流動；三是城市化進(jìn)程中基本公共服務(wù)供應(yīng)的不足；四是信息技術(shù)革命所帶來的新問題。[注]參見鄭長忠：《風(fēng)險社會背景下的少年兒童傷害問題思考》，《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。面對這些事故和危害，社會大眾要求立法能提供更多的保護(hù)，使兒童福利免受減損，并強(qiáng)調(diào)在立法決策中重視兒童的權(quán)利。畢竟“社會需求是法律生成的動因，”[注]周永坤：《法理學(xué)——全球視野(第四版)》，法律出版社2016年版，第230頁。立法者必須重視并回應(yīng)廣大人民群眾對兒童福利的立法訴求，克服壓力型立法的不足，從而實現(xiàn)立法者對兒童福利立法全面的認(rèn)識、建構(gòu)與完善。

(二)兒童福利政策的轉(zhuǎn)向為兒童福利立法提供了動力

與社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，社會政策也在變遷。兒童福利政策是社會政策的重要一環(huán)。當(dāng)前，中國社會轉(zhuǎn)型的速度、廣度、深度、難度均是前所未有的，政府在兒童福利政策上也有所回應(yīng)，以順應(yīng)社會的發(fā)展。

在此過程中，中國先后制定了許多兒童福利政策。其中，最為重要的是三大兒童發(fā)展綱要：《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱：“1992綱要”)、《中國兒童發(fā)展綱要(2001-2010年)》(以下簡稱：“2001綱要”)和《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》(以下簡稱：“2011綱要”)。以此為參照樣本，分析不同時期兒童福利理念的變化，兒童福利政策從“1992綱要”到“2001綱要”再到“2011綱要”呈現(xiàn)出這般變遷圖景：一是兒童福利的受益者由客體地位向主體地位轉(zhuǎn)變；二是兒童福利的內(nèi)容由救濟(jì)性向權(quán)利性轉(zhuǎn)化；三是兒童福利模式由補(bǔ)缺型向普惠型邁進(jìn)。[注]參見吳鵬飛：《中國兒童福利權(quán)研究》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第71-93頁。實際上，自中國兒童福利元年(2010)開始，[注]2010年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》,將孤兒的保障從實物擴(kuò)大到資金，從院內(nèi)轉(zhuǎn)移到院外。這是福利轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，因此謂之“中國兒童福利元年”。兒童福利逐步上升為國家戰(zhàn)略，適度普惠型制度建設(shè)大力推行，一系列兒童福利政策被逐漸提出并實施。

如上所述，中國政府出臺了諸多政策來保障兒童福利的實現(xiàn)。雖然政策具有靈活性和適應(yīng)性的優(yōu)點，但也有穩(wěn)定性不足和易于變動的弊端。立法政策學(xué)理論認(rèn)為，法律與政策是實現(xiàn)社會治理的兩種非常重要的正式制度安排，也是對社會進(jìn)行管理的基本手段。因此，作為社會治理的兩種基本手段，政策和法律必須直面兩者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，法律的制定以政策為依據(jù)，兩者存在某種形式上的動態(tài)平衡。一方面，兒童福利立法是其政策內(nèi)涵與價值的具體體現(xiàn)，對政策的實施具有保障作用；另一方面，兒童福利政策內(nèi)涵與價值的攝取是其立法的助推器，對立法的設(shè)計具有引導(dǎo)作用。因此，中國兒童福利政策在主體、內(nèi)容與模式上的轉(zhuǎn)向必定可以為兒童福利立法的發(fā)展提供現(xiàn)實理由支撐與契機(jī)。

(三)兒童福利法制建設(shè)滯后是推動兒童福利立法的直接誘因

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，兒童權(quán)利觀念的日益深化，中國兒童福利制度推陳出新，兒童福利事業(yè)取得了長足進(jìn)步，在兒童健康、教育平等、醫(yī)療救助及特殊兒童照顧等方面粲然可觀。然而這些成績掩蓋不了兒童福利制度城鄉(xiāng)、區(qū)域(省際)以及福利機(jī)構(gòu)與原生家庭的多重二元結(jié)構(gòu)的事實，[注]關(guān)于中國兒童福利制度的多重二元結(jié)構(gòu)的論述，參見吳鵬飛、余鵬峰：《中國兒童福利權(quán)實現(xiàn)的路徑》，《青年探索》2015年第4期。究其根本是因為兒童福利法制建設(shè)的滯后。

這種滯后體現(xiàn)在立法、執(zhí)法和司法多個方面。[注]關(guān)于兒童福利法制建設(shè)滯后的論述，參見成海軍、陳曉麗：《中國兒童福利法治建設(shè)及其不足》，《青少年犯罪問題》2011年第4期；吳鵬飛、余鵬峰：《我國兒童福利權(quán)保障法制化的實現(xiàn)路徑》，《北京青年研究》2015年第2期；韓晶晶：《兒童福利制度比較研究》，法律出版社2012年版，第40-66頁。就立法而言，兒童福利規(guī)范散落在《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》等專門適用于兒童的法和《民法總則》《婚姻法》《收養(yǎng)法》等非專門適用兒童的法中，缺乏統(tǒng)一性。實踐中，兒童福利工作的開展主要以民政部等行政主管部門發(fā)布的“通知”“意見”“批復(fù)”為主，規(guī)范層次低、權(quán)威性弱，重權(quán)益保護(hù)的宣示而輕權(quán)利保障的實施。同時，兒童福利職責(zé)分散在民政部、教育部、婦聯(lián)等諸多部門，政策與資源處于分割狀態(tài)，無法實現(xiàn)制度的統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計。例如，當(dāng)兒童處于監(jiān)護(hù)“危困狀態(tài)”時，可向人民法院提起監(jiān)護(hù)撤銷之訴的主體就有十類，[注]我國《民法總則》第36條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人有下列情形之一的，人民法院根據(jù)有關(guān)個人或者組織的申請，撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，安排必要的臨時監(jiān)護(hù)措施，并按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則依法指定監(jiān)護(hù)人，該有關(guān)個人和組織包括：其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人，居民委員會、村民委員會、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、未成年人保護(hù)組織、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等。民政部門的兜底責(zé)任很容易因為其人財物的不足而使個案陷入擱置狀態(tài)。

總體來看，建立在改革開放基礎(chǔ)上形成的兒童福利法制，雖然一定意義上緩解了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所帶來的兒童問題，但是表現(xiàn)出較強(qiáng)的應(yīng)急型法制的實用主義特點。轉(zhuǎn)型期法制的弱穩(wěn)定性并非是兒童福利立法停滯不前的托辭，恰恰說明“中國兒童社會福利專項法律法規(guī)的缺失將阻礙中國適度普惠型兒童社會福利制度的發(fā)展與完善”。[注]戴建兵：《新時期中國適度普惠兒童社會福利制度建設(shè)研究》，上?？茖W(xué)普及出版社2016年版，第151頁。因此，兼具統(tǒng)一性與權(quán)威性的立法是當(dāng)下完善中國兒童福利法制的邏輯前提與主要路徑。

二、兒童福利立法模式的選擇

兒童福利立法模式，“是指在兒童福利立法過程中，立法機(jī)關(guān)為實現(xiàn)立法目標(biāo)所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱”。[注]吳鵬飛：《中國兒童福利立法模式研究》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。立法模式問題是兒童福利法由理論形態(tài)上升為規(guī)范形態(tài)并作用于兒童福利實踐的關(guān)鍵，其核心是兒童福利立法選擇普惠模式還是救助模式，選擇福利國家模式還是社會參與模式，以及選擇綜合模式還是分散模式。

(一)兒童福利立法的普惠模式與救助模式

根據(jù)立法目標(biāo)之不同，兒童福利立法可分為普惠模式與救助模式。[注]參見[丹麥]考斯塔·艾斯平·安德森：《福利資本主義的三個世界》，鄭秉文譯，法律出版社2003年版，第46頁。普惠式立法模式是指一國兒童福利立法目標(biāo)在于保障全體兒童的各項福利，惠及兒童的所有生存發(fā)展需求。救助式立法模式，亦稱補(bǔ)缺式立法模式，是指一國立法目標(biāo)在于保障少部分困境兒童的福利，或者只提供類似最低社會救助標(biāo)準(zhǔn)的福利。福利主體的普遍性與否以及福利內(nèi)容的全面性與否，是兩種立法模式最大的差別。在這兩種模式上，有關(guān)國家的選擇并非一成不變。例如，英國早期的兒童福利只是針對不幸兒童，二戰(zhàn)后才逐漸拓展其主體范圍，增加兒童福利項目，提高福利待遇標(biāo)準(zhǔn)，最終確立普惠式立法。[注]參見張鴻?。骸秲和＠ㄕ摗?，中國民主法制出版社2012年版，第78-79頁。又如，日本1947年兒童福利法規(guī)定的對象就是部分困境兒童，1997年該法經(jīng)大幅修改后才開始重視全體兒童福利。[注]參見[日]桑原洋子：《日本社會福利法制概論》，韓君玲、鄒文星譯，商務(wù)印書館2010年版，第129-130頁。當(dāng)然，也有國家在兒童福利立法之初就選取普惠式的兒童福利立法，例如瑞典。這種立法模式的變化最直接的因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展為兒童福利奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一定水平且不斷提高的情形下，兒童福利立法模式方有選擇的空間。同時，立法模式還受到政策、歷史文化、國際環(huán)境等因素的影響。

就中國而言，兒童福利應(yīng)選擇普惠式立法，且應(yīng)當(dāng)是適度普惠的，理由在于以下幾個方面。第一，目前兒童福利救助式立法模式難以適應(yīng)風(fēng)險社會下全體兒童自由全面發(fā)展的需要，亟待通過立法模式的轉(zhuǎn)型予以回應(yīng)。目前普惠式立法模式所依賴的經(jīng)濟(jì)因素已經(jīng)具備——中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展為其提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，中國兒童福利政策已將適度普惠作為其制度建設(shè)的指導(dǎo)方針，“2011綱要”明確將“擴(kuò)大兒童福利范圍，推動兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”作為兒童發(fā)展的目標(biāo)，這對兒童福利普惠式立法模式的選擇與設(shè)計具有引導(dǎo)作用。[注]《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020)》，人民出版社2011年版，第14頁。第三，英國、日本、韓國等兒童福利立法模式的轉(zhuǎn)型，充分說明了兒童福利立法救助模式的不足，普惠式的兒童福利立法具有明顯優(yōu)勢。更何況，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》早就明確了兒童享有福利待遇的普遍性要求，[注]如《兒童權(quán)利公約》第26條規(guī)定，締約國應(yīng)確認(rèn)每個兒童有權(quán)受益于社會保障，包括社會保險，并應(yīng)根據(jù)其國內(nèi)法律采取必要措施充分實現(xiàn)這一權(quán)利。提供福利時應(yīng)酌情考慮兒童及負(fù)有贍養(yǎng)兒童義務(wù)的人的經(jīng)濟(jì)情況和環(huán)境，以及與兒童提出或代其提出的福利申請有關(guān)的其他方面因素。中國作為條約締約國，理應(yīng)履行公約義務(wù)。然而，應(yīng)當(dāng)看到，中國仍處于社會主義初級階段，與瑞典、挪威等高福利國家的人均收入等經(jīng)濟(jì)條件尚存較大差距，因此，中國兒童福利模式應(yīng)當(dāng)是適度普惠的，兒童福利標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

(二)兒童福利立法的福利國家模式與社會參與模式

依據(jù)供給主體的不同，兒童福利立法模式有福利國家式和社會參與式兩種。前者把國家(政府)作為全體兒童享有廣泛兒童福利服務(wù)的主要或唯一供給主體，后者則強(qiáng)調(diào)兒童福利服務(wù)供給主體的多元性，尤為注重國家、社會和家庭職責(zé)的劃分與協(xié)同。瑞典、丹麥、挪威等北歐社會民主國家是較典型的福利國家式立法，而日本、韓國、美國等兒童福利立法體現(xiàn)較強(qiáng)的社會參與式的取向。

中國兒童福利立法應(yīng)選取社會參與式。首先，福利國家式立法模式一味強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，高水平的福利支付導(dǎo)致國家財政不堪重負(fù)，造成國民過度依賴政府，反而影響了兒童福利供給的效率性，一定意義上減損了兒童享有的福利待遇。有學(xué)者總結(jié)道：“國家干涉主義的積極優(yōu)點是政府積極保護(hù)兒童，避免兒童遭遇到不適當(dāng)?shù)恼疹?；缺點則是苛求父母責(zé)任(parental duties)，輕忽父母權(quán)利(parental rights)，政府強(qiáng)力介入的結(jié)果，容易傷害兒童與家庭的完整性?！盵注]林勝義：《兒童福利》，五南圖書出版股份有限公司(臺北)2014年版，第49頁。社會參與式立法模式恰恰意識到國家強(qiáng)力干預(yù)會降低效率的問題，因而要求將國家干預(yù)與市場參與有機(jī)結(jié)合起來，一方面引入民間資本，減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，另一方面強(qiáng)化對民間資本的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，提高了兒童福利服務(wù)質(zhì)量。其次，社會參與式立法為中國兒童福利家庭供給失靈提供了補(bǔ)足措施，即國家作為兒童的兜底監(jiān)護(hù)人，監(jiān)測并評估兒童的監(jiān)護(hù)狀況，在家庭監(jiān)護(hù)缺失時提供糾錯機(jī)制。問題兒童之“問題”為國家或政府干預(yù)家庭提供了正當(dāng)性，但目前我國尚有大量處于問題邊緣的兒童需要國家或政府的福利支撐，此時兒童福利立法必須突破絕對的家庭自治，“使親權(quán)關(guān)系以外的第三者(國家與社會)在父母不履行親權(quán)義務(wù)、不能履行親權(quán)義務(wù)或侵害子女權(quán)益時能及時介入親子關(guān)系”，[注]肖新喜：《親權(quán)社會化及其民法典應(yīng)對》，《法商研究》2017年第2期。以妥善維護(hù)此類兒童的基本權(quán)益。須知，這種突破是以堅持國家或政府對于兒童所扮演的“保護(hù)者”角色為前提，以支持家庭的健全發(fā)展，維系親子關(guān)系的完整性為目的的。最后，社會參與式立法有助于解決我國兒童福利供給中資源的匱乏、政府財政的壓力，以及單靠政府提供福利服務(wù)的低效性問題，并推動適度普惠型福利社會的建立。總之，兒童福利立法應(yīng)采取社會參與式，“倡導(dǎo)多元參與的兒童福利理念，調(diào)整好家庭、社會與政府三者在兒童福利供給過程中的關(guān)系模式與角色定位，注重親屬、社區(qū)、志愿者等非正式第三部門在兒童福利服務(wù)過程中的作用，特別是非營利組織的參與，減輕國家財政的壓力”。[注]王璽、姜朋：《基于PDE模型的兒童福利供給財政缺口及保障機(jī)制研究》,《中國軟科學(xué)》2017年第6期。

(三)兒童福利立法的綜合模式與分散模式

兒童福利立法模式的綜合與分散是在立法體例上的界分，也可以說是兒童福利法律制度的表現(xiàn)形式與結(jié)構(gòu)安排。不同國家和地區(qū)歷史發(fā)展和經(jīng)濟(jì)背景的差異性決定了兒童福利立法存在不同模式。一種是綜合統(tǒng)一立法模式，即將所有兒童福利項目納入一個法典予以規(guī)定，如瑞典、日本和我國臺灣地區(qū)。這種立法模式具有內(nèi)容全面、法律地位特殊、法律名稱特定、立法難度大等特點。另一種是單項分散立法模式，即將單個的兒童福利項目單獨進(jìn)行立法規(guī)制，如美國針對兒童保健、營養(yǎng)、教育等分別制定了《全國學(xué)校午餐法》(1946年)、《兒童營養(yǎng)法》(1966年)、《兒童保健法》(1967年)、《殘疾兒童教育法》(1975年)等專項兒童福利法律。[注]參見吳鵬飛：《兒童權(quán)利一般理論研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第97頁。分散立法模式具有法律數(shù)量多、“一事一法”、靈活性較大、立法技術(shù)要求高等特點。

這兩種立法模式各有優(yōu)劣，中國的立法選擇必須立足于本國兒童福利制度實踐與立法經(jīng)驗。從兩者的特點來看，綜合立法模式既能克服分散立法模式立法不全面或立法沖突的難題，又能更好地體現(xiàn)兒童福利法律體系的權(quán)威性和統(tǒng)一性。同時，綜合式立法可借助兒童福利法配套的單行法律法規(guī)來提高其靈活性。從制度實踐看，中國是以兒童問題為對象，借助一系列的“通知”“意見”“批復(fù)”等規(guī)范性文件，由民政部、衛(wèi)計委、教育部、共青團(tuán)等部門分別進(jìn)行孤兒、留守、流浪、艾滋病等方面的兒童福利工作，這造成了兒童福利資源的割裂，亟待通過立法統(tǒng)一整合。[注]參見北京師范大學(xué)中國公益研究院兒童福利研究中心課題組：《讓兒童優(yōu)先成為國家戰(zhàn)略：中國兒童福利政策報告2012》，2012年5月31日，第94頁。從立法經(jīng)驗看，中國形成了以《未成年人保護(hù)法》為主干，《預(yù)防未成年人犯罪法》和《義務(wù)教育法》為主要分支的兒童法律體系。與兒童福利并列的兒童教育、兒童司法均采取統(tǒng)一立法形式，唯獨兒童福利尚未專門立法。此外，現(xiàn)行的兒童福利法律規(guī)范存在立法層次低、立法形式分散等諸多缺陷。有鑒于此，兒童福利立法應(yīng)采取綜合的立法模式。

綜上所述，筆者建議中國兒童福利應(yīng)采取適度普惠式、社會參與式和綜合式的立法模式。簡而言之，就是制定一部統(tǒng)一的《兒童福利法》作為統(tǒng)領(lǐng)全國兒童福利領(lǐng)域事務(wù)的法律。

三、我國制定《兒童福利法》難點的克服

兒童福利立法的實質(zhì)是兒童福利社會規(guī)范的制定、認(rèn)可和變動的過程，因而要注重協(xié)調(diào)與有關(guān)兒童法律之間的內(nèi)外關(guān)系，既要避免與外部法律的矛盾，又要保證內(nèi)部結(jié)構(gòu)一致。尤為重要的是，兒童福利立法在內(nèi)容上要合理配置國家、家庭和社會的義務(wù)。若不能克服這些難點，單純論證兒童福利法制定的必要性、可行性或具體條文的構(gòu)建，那么立法只能淪為對熱點事件的簡單回應(yīng)，而無法實現(xiàn)兒童權(quán)益保護(hù)的持續(xù)性與高效性。

(一)明確《兒童福利法》的定位

法律定位準(zhǔn)確與否，直接決定了某部法律的立法空間和制度適用范圍。我國《兒童福利法》的定位應(yīng)有兩個層面，在內(nèi)部層面,須厘清兒童福利法與未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等專門性兒童法的異同，以明確其在兒童法律體系中的地位；在外部層面,兒童福利法面臨著與民法、刑法、刑事訴訟法等非專門性兒童法中有關(guān)兒童權(quán)利保護(hù)規(guī)范的調(diào)適與銜接，以維持各自法律的獨立空間。

就內(nèi)部系統(tǒng)而言，《兒童福利法》的定位應(yīng)當(dāng)置于兒童法律體系之中討論。兒童法律體系，在我國更多地被稱為未成年人法律體系，在法理上是一個重要且獨立的法律門類。以聯(lián)合國制定和發(fā)布的《兒童權(quán)利公約》《少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(《北京規(guī)則》)、《預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》(《利雅得準(zhǔn)則》)等一系列國際規(guī)范性文件為指導(dǎo)，各國基于國情與實踐也都構(gòu)建了本國的兒童法律體系。基于這些實踐，我們大體可勾勒出兒童法律體系的輪廓，即以規(guī)定兒童的重大、核心、基本問題(如兒童保護(hù)的原則、體系、結(jié)構(gòu))的法律為統(tǒng)帥，以教育型、福利型和司法型兒童法律為核心，以童工禁止、性侵防范等多領(lǐng)域法律協(xié)調(diào)發(fā)展為體系。依據(jù)兒童法律體系形成的三個標(biāo)準(zhǔn)，[注]兒童法律體系形成的標(biāo)準(zhǔn)包括三項：其一，憲法的要求和賦權(quán)，即憲法有沒有賦予和認(rèn)可兒童權(quán)利；其二，涉及兒童權(quán)益的類別比較齊全，現(xiàn)實的社會問題都有法可依，即法律是否能夠滿足兒童發(fā)展需要；其三，相關(guān)法律相互協(xié)調(diào)、銜接，是否形成統(tǒng)一的有機(jī)整體。參見徐建：《偉大變革中的我國青少年犯罪與未成年人保護(hù)法》，《青少年犯罪問題》2016年第1期。我國兒童法律還存在諸多立法空白，并沒有形成完整的體系。對此，有學(xué)者提出構(gòu)建“1+4+X”的兒童法律體系?！?”指以未成年人保護(hù)法作為兒童法律保護(hù)體系中的“小憲法”；“4”指構(gòu)建家庭教育法、義務(wù)教育法、兒童福利法和少年司法法為兒童法律保護(hù)體系中的主干；“X”指其他相配套的法律。[注]參見田相夏、張少男：《未成年人保護(hù)立法現(xiàn)狀與未來發(fā)展——未成年人法律體系的構(gòu)建與完善研討會觀點述要》，《人民檢察》2015年第19期?？陀^來說，這種兒童法律體系模式是較為適合中國兒童保護(hù)立法理論與實踐的。至少根據(jù)這個架構(gòu)，《兒童福利法》在兒童法律體系中的地位，以及與我國《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》等法律的關(guān)系是清晰和明確的。

《兒童福利法》與我國《未成年人保護(hù)法》的關(guān)系是特別法與一般法、下位法與上位法的關(guān)系；《兒童福利法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》是兒童法律在不同領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，相互之間既獨立又緊密聯(lián)系。就前者而言，兒童福利立法必須貫徹《未成年人保護(hù)法》的基本原則和精神，調(diào)整國家、社會、家庭對兒童福利權(quán)之尊重、維護(hù)、實現(xiàn)的法律關(guān)系，并實現(xiàn)國家監(jiān)護(hù)、家庭自治和社會參與之間的平衡。就后者而言，需要重新審視《預(yù)防未成年人犯罪法》，因為該法具有先天性不足，即它定位于少年司法功能，但缺少對尚未構(gòu)成犯罪的罪錯未成年人進(jìn)行干預(yù)的措施與程序，同時又囊括了與其性質(zhì)不符的一般預(yù)防內(nèi)容，[注]根據(jù)犯罪預(yù)防理論，兒童福利法這種通過規(guī)定國家兒童福利義務(wù)為未成年人健康提供福利保障體現(xiàn)的是一級預(yù)防(它和犯罪人或潛在犯罪人并無直接關(guān)系，關(guān)注的不是具有犯罪動機(jī)的人，而是旨在減少犯罪的機(jī)會)；而少年司法法雖然也關(guān)注一級預(yù)防，但其主要是通過干預(yù)未成年人罪錯行為而保障兒童權(quán)利的實現(xiàn)，主要內(nèi)容屬于二級預(yù)防(試圖改變那些因為某種傾向性因素而被確定為危險的人，在其開始犯罪生涯前予以阻止，這是一種針對犯罪行為的預(yù)防模式)和三級預(yù)防(關(guān)注的是切斷犯罪進(jìn)程，或減少犯罪行為的持續(xù)性、嚴(yán)重性和頻率，如對已知的潛在犯罪人進(jìn)行的治療和矯正)。從而限縮了兒童福利立法的空間。因此，《預(yù)防未成年人犯罪法》的完善空間和價值就在于對“虞犯”“違警”“觸法”三個層級行為的干預(yù)與矯正，而一般預(yù)防內(nèi)容應(yīng)剝離出來由《兒童福利法》和《義務(wù)教育法》加以規(guī)制。[注]參見姚建龍：《論〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的修訂》，《法學(xué)評論》2014年第5期。其中，《義務(wù)教育法》僅規(guī)制義務(wù)教育中的一般預(yù)防問題，而其他內(nèi)容的一般預(yù)防則留待《兒童福利法》予以規(guī)制。

就外部系統(tǒng)而言，未來我國《兒童福利法》中的“兒童照顧”“司法福利”“社會保障”的內(nèi)容不可避免地會與民事法、刑事法和社會保障法相重疊。為此，必須對相關(guān)法律的關(guān)系與內(nèi)容予以梳理，否則將會造成立法資源的浪費與法律規(guī)范間的沖突。首先，秉承兒童最佳利益的家庭監(jiān)護(hù)與國家監(jiān)護(hù)，需要兒童福利立法對民事法律進(jìn)行銜接。因為根據(jù)我國《民法總則》的規(guī)定，國家對親屬權(quán)的介入需以兒童處于監(jiān)護(hù)危困狀態(tài)為前提，但該法對于這一狀態(tài)監(jiān)測和評估的具體規(guī)則與程序卻未作出規(guī)定。同時，民政部門作為申請撤銷監(jiān)護(hù)之訴或承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)兜底責(zé)任人的落實機(jī)制亦沒有規(guī)定。其次，在確保罪錯兒童與受害兒童權(quán)益保障的前提下，如何貫徹兒童福利法的理念并提高兒童刑事司法制度的有效性，就成為兒童福利立法與刑事司法改革亟待解決的問題。最后，兒童福利立法要正確處理單一兒童福利法律制度與散落在各社會保障法律制度中兒童福利項目的關(guān)系。解決此問題有兩個思路：其一，社會保險、社會救助及社會優(yōu)撫中一般性規(guī)則仍適用于兒童，只是特殊的諸如兒童津貼等社會保障制度由兒童福利立法進(jìn)行構(gòu)建，以實現(xiàn)兒童福利的特殊保護(hù)和一般保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一；其二，為避免福利待遇的過剩以致于無法發(fā)揮其應(yīng)有效應(yīng)，可考慮社會保障待遇與兒童福利待遇的抵減，例如，一個貧困家庭既享受了低保等社會救助，同時又有兒童領(lǐng)取家庭津貼，在確保兒童健康成長的同時，可減少社會救助的領(lǐng)取額。

(二)界定《兒童福利法》的內(nèi)容

立法的價值、定位、理念直接決定了兒童福利的立法內(nèi)容和制度構(gòu)建。

第一，要實現(xiàn)全體兒童自由全面發(fā)展的立法價值，必然要求兒童立法在重點關(guān)注特殊兒童福利的同時充分關(guān)注全體兒童福祉的增進(jìn)。

如前所述，中國兒童福利立法應(yīng)選擇普惠式。普惠式意味著兒童福利是以全體兒童之發(fā)展為導(dǎo)向，以發(fā)展或制度化取向為原則，采取積極性、發(fā)展性、預(yù)防性及全面性之福利行為，保障所有兒童的各項基本權(quán)益，并兼顧成長發(fā)展需求的一項福利服務(wù)。就中國傳統(tǒng)兒童福利而言，其政策目標(biāo)和福利服務(wù)的對象主要集中于孤殘兒童和部分困境兒童，并非是面向全體兒童的福利制度。顯然，這是一種補(bǔ)缺型兒童福利制度。隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，中國兒童福利事業(yè)在兒童健康、教育平等、醫(yī)療救助等領(lǐng)域取得了很大的進(jìn)步。目前，中國兒童福利政策模式正經(jīng)歷由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變，并快速邁向普惠型：一則兒童福利對象不斷擴(kuò)大；二則兒童發(fā)展領(lǐng)域不斷拓展，內(nèi)容日益深化；三則兒童福利的內(nèi)容經(jīng)歷了由滿足單一的基本物質(zhì)需求，到滿足兒童之身體、生理、心理、社會化成長特點的物質(zhì)與精神的多元化需求。立法是對社會需求的回應(yīng)，因此兒童福利立法應(yīng)由關(guān)注兒童某方面的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橄虼龠M(jìn)兒童全面發(fā)展方向深化。

第二，社會法治國時代推崇的確權(quán)立法定位于強(qiáng)調(diào)主體權(quán)利的確立及其保障制度的完善，兒童福利立法應(yīng)落實的是兒童福利權(quán)的保障。

兒童福利究竟是兒童權(quán)利的一種類型，還是兒童權(quán)利保護(hù)的一種手段呢？有學(xué)者認(rèn)為，兒童福利是國家旨在促進(jìn)兒童發(fā)展而提供的服務(wù)或設(shè)施，實質(zhì)是實現(xiàn)兒童的權(quán)利，因而兒童福利是兒童權(quán)利保護(hù)的一種手段。[注]參見王雪梅：《兒童福利論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第255-260頁。然而，筆者對此持有不同的看法，認(rèn)為兒童福利是兒童的一項權(quán)利，具備人權(quán)屬性、基本權(quán)利屬性及法律權(quán)利屬性，國家有責(zé)任從權(quán)利視角為兒童福利的實現(xiàn)構(gòu)建一套完整的保障制度體系。[注]參見前注，吳鵬飛書，第38-133頁。事實上，從保障兒童權(quán)利的角度來講，兒童福利服務(wù)于全體兒童自由全面發(fā)展，是兒童權(quán)利得以充分實現(xiàn)的手段，但從兒童權(quán)利譜系來看，每一項具體權(quán)利都有獨特的功能與價值，不能因為這些權(quán)利立法最高理念的相同而無視其存在。換言之，即使認(rèn)可兒童福利是為了更好地保障兒童權(quán)利的實現(xiàn)，也不能否認(rèn)兒童福利作為一項權(quán)利存在的價值與獨立性。因此，享有兒童福利不僅是實現(xiàn)兒童權(quán)利的手段，其本身即體現(xiàn)為兒童的一項權(quán)利?！艾F(xiàn)代兒童福利概念的形成與兒童權(quán)利的確定密不可分，只有認(rèn)可了兒童具有獨立自主且必須保障的權(quán)利才可能形成兒童福利?！盵注]姚建平：《國與家的博弈：中國兒童福利制度發(fā)展史》，上海人民出版社2015年版，第8頁。總之，兒童福利權(quán)是兒童享有的一項基本人權(quán)，屬于兒童人權(quán)體系中的基礎(chǔ)性權(quán)利，體現(xiàn)了保護(hù)兒童生存與發(fā)展的價值，理應(yīng)得到立法上的確認(rèn)。[注]參見吳鵬飛：《兒童福利權(quán)體系構(gòu)成及內(nèi)容初探——以憲法人權(quán)理論為視角》，《政治與法律》2015年第2期。因此，兒童福利立法只有成為維護(hù)兒童權(quán)利、增進(jìn)兒童福祉的規(guī)劃書和章程冊，方能更好地滿足全體兒童自由而全面發(fā)展的需要。

第三，立法是為了協(xié)調(diào)社會關(guān)系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，兒童福利立法的內(nèi)容更多地是關(guān)注國家監(jiān)護(hù)義務(wù)之落實。

兒童身心健康直接關(guān)系國家的根本利益，因此，保護(hù)兒童的最大利益和保障兒童生存與發(fā)展是國家的基本職責(zé)。國家責(zé)任的實現(xiàn)前提是對兒童及其特點的正確認(rèn)識，即童年期是人身心和社會發(fā)展的關(guān)鍵時期。受兒童身心發(fā)育的特點限制，兒童必須依賴家庭和社會，才能滿足其生存和發(fā)展的需求，包括良好的教育、醫(yī)療保健、家庭照顧、社會保護(hù)等，這些都是兒童發(fā)展以及將來在社會上過有責(zé)任感生活的基礎(chǔ)。然而，兒童的生存和發(fā)展?fàn)顩r以及兒童成長的整個社會生態(tài)并不令人滿意，妨礙兒童生存和發(fā)展的因素眾多，包括家庭和社會中的因素。因此，國家有必要擔(dān)負(fù)起監(jiān)護(hù)人之責(zé)任，保障兒童免遭各種傷害，設(shè)法滿足其身心健康發(fā)展的需求。這樣，國家責(zé)任就在與兒童群體建立的制度化互動關(guān)系中體現(xiàn)了政府的職能定位，兒童福利立法便成為國家立法構(gòu)架的一部分。[注]參見劉繼同：《兒童健康照顧與國家福利責(zé)任：重構(gòu)中國現(xiàn)代兒童福利政策框架》，《中國青年研究》2006年第12期。兒童福利權(quán)缺乏權(quán)威性的立法、持續(xù)性的行政及完善的司法保障，正是兒童福利權(quán)國家義務(wù)一直處于缺位狀態(tài)的集中體現(xiàn)。因此，兒童福利立法“要恪守兒童權(quán)利理念，深化國家義務(wù)”。[注]吳鵬飛：《兒童福利權(quán)國家義務(wù)論》，《法學(xué)論壇》2015年第5期。從一定意義上來說，兒童福利立法的核心就在于落實兒童福利權(quán)的國家義務(wù)。

(三)配比國家、家庭和社會的義務(wù)

兒童自由全面地發(fā)展離不開國家、家庭和社會的通力協(xié)作。我國未來的《兒童福利法》只有在明確劃定國家、家庭、社會三者之間邊界的前提下，構(gòu)建各責(zé)任主體間的良性互動機(jī)制，方能提升兒童服務(wù)供給的公平與效率。

首先，家庭、國家、社會均是兒童福利的義務(wù)主體。從歷史發(fā)展看，西方兒童福利經(jīng)歷了失依救濟(jì)時期、福利與保護(hù)時期、保護(hù)與家庭支持融合時期。在失依救濟(jì)時期，各國主要奉行不干預(yù)家庭的“自由放任主義”。這一時期兒童被認(rèn)為是家庭的私產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)對兒童的照顧和教育，是家庭(父母)的職責(zé)；國家應(yīng)減少對兒童家庭的干預(yù)，主要起補(bǔ)充作用，其救助對象僅限于“失依兒童”，即棄兒、孤兒、貧困兒童等，滿足其基本生活需求。此外，政府對兒童的救濟(jì)還時時伴隨著對兒童工作和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的要求。福利與保護(hù)時期，各國政府開始實行“國家干預(yù)主義”，由國家積極承擔(dān)兒童福利的主要責(zé)任，干預(yù)家庭、扮演家庭監(jiān)督者的角色。其主要表現(xiàn)為：制定政策分擔(dān)家庭照顧兒童所產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)；提供專業(yè)的服務(wù)以滿足兒童及其家庭需要；當(dāng)家庭無法提供兒童成長的正常環(huán)境時由國家為其提供替代性照顧。在保護(hù)與家庭支持融合時期，國家開始強(qiáng)調(diào)“兒童和家庭福利”，尊重家庭的基本功能，國家起支持作用，滿足家庭需要，維持家庭功能。這一時期以保障兒童安全為前提，盡可能地保留原生家庭和支持家庭，使兒童盡可能在原生家庭中健康成長，家庭、國家和社會共同承擔(dān)兒童的福利和保護(hù)的責(zé)任。[注]參見喬東平、謝倩雯：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，《東岳論叢》2014年第11期。由此可見，現(xiàn)階段西方兒童福利的責(zé)任承擔(dān)主體涵蓋了家庭、國家和社會。就我國現(xiàn)狀而言，養(yǎng)育兒童主要是家庭責(zé)任，國家支持力度比較小，在家庭功能日益弱化的當(dāng)下，兒童權(quán)益得不到全面的保護(hù)，因此，唯有家庭、國家和社會共同分擔(dān)，才能全面保障兒童權(quán)益，呵護(hù)兒童茁壯成長。

其次，家庭是第一義務(wù)主體。根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)功能角色理論，在社會發(fā)展過程中，家庭是社會發(fā)展的基本單位，在社會中扮演重要角色，兒童是家庭中的重要組成部分。[注]參見王麗平：《中國社會福利與社會救助問題研究》，人民日報出版社2014年版，第5頁。家庭是依靠婚姻、血緣關(guān)系組建的一個特殊單位，人的一生都與家庭息息相關(guān)。由于家庭自然地承載著照顧保護(hù)每一位成員的責(zé)任，父母出于本能給予孩子關(guān)心和照顧，因而家庭也就自然成為兒童成長的最佳場所，成為保證兒童健康成長的第一義務(wù)承擔(dān)者。家庭應(yīng)當(dāng)在滿足兒童物質(zhì)需求的同時，注重兒童的精神需求，為兒童的長遠(yuǎn)發(fā)展提供有利條件。具體而言，家庭應(yīng)當(dāng)提供經(jīng)濟(jì)來源，滿足子女衣、食、住、教育、健康等方面的需求；家庭應(yīng)當(dāng)對子女提供關(guān)愛、親情以及安全感；家庭應(yīng)當(dāng)幫助子女社會化，教導(dǎo)其如何融入社會、與社會接軌；家庭需要管教子女的行為，引導(dǎo)子女樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀；家庭應(yīng)當(dāng)保護(hù)子女，使其免受非法的侵害；家庭應(yīng)當(dāng)提供適當(dāng)居住場所，使子女有安定感；家庭應(yīng)當(dāng)盡可能為子女成長營造良好的家庭氛圍，以利于子女成長。[注]參見周震歐：《兒童福利》，巨流圖書公司(臺北)1991年版，第14頁。這些家庭撫育兒童的最基本責(zé)任是其他主體無法輕易替代的，唯有父母才能直接、無私、低成本地為子女創(chuàng)造良好的成長環(huán)境與空間，因而原生家庭是兒童成長的最佳場所。如果國家或其他組織要完全取代家庭，承擔(dān)起撫育兒童的第一責(zé)任，需要花費更多的物力和財力。此外，在國家或其他組織承擔(dān)第一責(zé)任的情形下，兒童在精神上的需求可能無法得到充分的實現(xiàn)，親情、安全感、歸屬感、安定感無法得到最大程度的滿足。如果將兒童幸福指數(shù)最大化看作終極目標(biāo)，毫無疑問應(yīng)該由家庭來承擔(dān)撫養(yǎng)兒童的第一責(zé)任，由父母陪伴兒童成長，共同經(jīng)歷成長中的風(fēng)雨，分享人生中的幸福，分擔(dān)旅途中的辛酸，是兒童達(dá)到最高幸福指數(shù)的最佳路徑。父母永遠(yuǎn)是孩子最初的依賴，因為“無論現(xiàn)代社會福利社會化程度多高，國家承擔(dān)的責(zé)任有多大，人們一旦面對風(fēng)險，產(chǎn)生福利需求的時候，首先想到憑借家庭的力量來抵御和化解風(fēng)險，家庭永遠(yuǎn)是人類最溫馨的港灣”。[注]張奇林：《社會救助與社會福利》，人民出版社2012年版，第258頁。

再次，國家是補(bǔ)充且兜底的義務(wù)主體。國家責(zé)任理論是兒童福利理論中的核心理論，而根據(jù)該理論，國家應(yīng)肩負(fù)起保護(hù)兒童這一弱勢群體的責(zé)任。其一，國家應(yīng)當(dāng)為兒童福利提供法制保障，包括制定《兒童福利法》以及一系列詳細(xì)、可操作的配套法律法規(guī)，形成全國統(tǒng)一、自成體系、目標(biāo)明確的兒童福利體系，使兒童福利有法可依。其二，國家應(yīng)當(dāng)健全兒童福利的行政管理體制。例如，在中央層面設(shè)立兒童福利部門，專門統(tǒng)籌管理全國兒童福利事務(wù)；在省、市、縣三級分別設(shè)立兒童福利部門，履行相應(yīng)的管理職能；在城鄉(xiāng)社區(qū)建立兒童福利服務(wù)中心，自上而下地構(gòu)建起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的兒童福利行政網(wǎng)絡(luò)，從中央到地方形成兒童福利行政體系的一體化。[注]參見鄭功成主編：《中國社會保障發(fā)展報告·2016》，人民出版社2016年版，第207頁。其三，國家應(yīng)當(dāng)完善兒童福利財政預(yù)算制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，應(yīng)當(dāng)將兒童福利資金納入社會保障預(yù)算，實行專項管理；中央和各級地方政府的財政預(yù)算應(yīng)將兒童福利項目的支出單列，確保兒童權(quán)益保護(hù)、兒童福利服務(wù)的發(fā)展有充足的經(jīng)費保障。[注]參見程福財：《中國兒童保護(hù)制度建設(shè)論綱》，《當(dāng)代青年研究》2014年第5期。另一方面，在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度中，適當(dāng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，縮減區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的兒童福利水平的差距。此外，中央和地方之間事權(quán)和財權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)合理，防止地方政府“有心無力”，阻礙兒童福利事業(yè)的順利發(fā)展。其四，國家應(yīng)當(dāng)積極支持家庭。國家應(yīng)以家庭為基本，提供各種福利，保障家庭功能，使兒童在良好的家庭環(huán)境中成長。其五，國家應(yīng)在家庭無法照顧兒童或無法達(dá)到基本生活水準(zhǔn)時，提供補(bǔ)充性和替代性服務(wù)，使兒童福利形成一張安全網(wǎng)，覆蓋所有兒童，保障他們的基本權(quán)益。

最后，社會負(fù)有積極參與義務(wù)。一方面，僅僅由家庭和國家來承擔(dān)兒童福利義務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。單從兒童福利資金方面來看，僅有家庭支出和國家財政支持是無法滿足需求的。要使兒童得到全面保護(hù)，國家財政壓力就會變得特別巨大，因而只有引導(dǎo)社會力量參與其中，發(fā)揮大眾的力量，才能更好地保障兒童的權(quán)益。另一方面，兒童福利遵循社會化、專業(yè)化、職業(yè)化原則，這一原則是社會福利的基本原則。在社會化方面，其表現(xiàn)為福利資金籌集社會化、福利提供社會化，最大限度地動用社會的一切資源來滿足兒童的發(fā)展需求，故除了家庭和國家要承擔(dān)兒童福利義務(wù)外，社會也應(yīng)參與其中。在專業(yè)化方面，隨著兒童福利需求種類的日漸增多，對專業(yè)化機(jī)構(gòu)、專業(yè)化人員的需求也逐漸增多。為了滿足此類需求，應(yīng)當(dāng)重視專業(yè)化機(jī)構(gòu)的設(shè)立，鼓勵、支持、引導(dǎo)社會力量建立專業(yè)化機(jī)構(gòu)，為兒童福利服務(wù)多做貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)重視對專業(yè)化服務(wù)人才的培養(yǎng)，提升服務(wù)人員的素質(zhì)，為專業(yè)化機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營提供有利支撐。在職業(yè)化方面，由于職業(yè)化是兒童福利實現(xiàn)專業(yè)化的前提，因此，應(yīng)當(dāng)建立職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，提供固定的職業(yè)崗位，培養(yǎng)大批職業(yè)服務(wù)人才，形成穩(wěn)定的人才隊伍。此外，社會參與兒童福利方式多種多樣，可以構(gòu)建多種模式，使社會資源參與到兒童福利服務(wù)事業(yè)當(dāng)中，如PPP、BOT、BT模式。將這些模式適當(dāng)引入兒童福利的建設(shè)項目中，使私人組織與政府合作建設(shè)，引導(dǎo)更多的社會資源參與，減輕政府負(fù)擔(dān)。社會的參與需要國家的引導(dǎo)，國家可以采取各種方法作出指引，如在政策上為社會組織等提供各種優(yōu)惠。

四、余 論

黨的十九大報告提出“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”，并首次將“幼有所育”擺在了新時代增進(jìn)民生福祉的顯要位置，[注]參見陳成文、胡彬彬：《我們黨對民生建設(shè)目標(biāo)的新認(rèn)識》，《光明日報》2018年1月12日，理論版。體現(xiàn)了執(zhí)政黨對兒童福利問題的高瞻遠(yuǎn)矚。中國未來《兒童福利法》的制定，應(yīng)參酌成熟的理論和域外的先進(jìn)模式，并在充分理解自身國情的基礎(chǔ)上，在立法技術(shù)上精益求精。從全球視野來看，無論是歐洲的瑞典、挪威、英國，還是亞洲的日本、韓國以及中國的臺灣地區(qū)，無不制定了專門的《兒童福利法》，為兒童的茁壯成長提供法制保障。筆者認(rèn)為，中國未來的《兒童福利法》應(yīng)該包括總則、福利措施、福利機(jī)構(gòu)、保護(hù)措施、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。因本文的旨趣在于探討兒童福利立法的時機(jī)、模式與難點，而對于兒童福利立法的體系構(gòu)建，另將撰文予以專門探討，在此不贅述。