陳天祥李夏玲王國(guó)穎

（1.中山大學(xué) 南方學(xué)院，廣東 廣州510970；中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州510275；2.廣西南寧市良慶區(qū)人力資源和社會(huì)保障局，廣西南寧530219；3.廣東技術(shù)師范學(xué)院 管理學(xué)院，廣東 廣州510665）

一段時(shí)期以來，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)越來越普遍，公共服務(wù)多元供給模式漸成趨勢(shì)。目前，有關(guān)政府購買服務(wù)的研究文獻(xiàn)主要聚焦在以下幾個(gè)方面：一是探討購買方缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，政府將越來越多的公共服務(wù)外包給社會(huì)組織最終可能使政府面臨“空心化”危機(jī)[1]。由于交易市場(chǎng)信息的不完全，很容易導(dǎo)致購買服務(wù)時(shí)盲目選擇或者決策錯(cuò)誤[2]。二是探討政府購買服務(wù)中的供給方缺陷。政府在公共服務(wù)打包的過程中，把自身大量的意志和管控目標(biāo)摻雜其中，使不同類型的社會(huì)組織出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，“強(qiáng)功能化”“表達(dá)性組織”偏弱[3]?！皞骼Ь场币欢ǔ潭壬舷饬松鐣?huì)組織的話語權(quán)[4]。三是探討政府購買服務(wù)中的受眾方缺陷。政府、非營(yíng)利組織、公民等利益主體之間的力量對(duì)比不均衡，會(huì)使政府購買服務(wù)淪為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的牟利工具[5]，民眾的公共服務(wù)需求得不到有效傳達(dá)?？梢钥闯?，這些研究較多地從需求方或供給方進(jìn)行單向度考察，但是，政府購買服務(wù)是政府從單向依賴到雙向互動(dòng)、從行政指令向契約合作的整體轉(zhuǎn)型過程[6]。從本質(zhì)上看，政府購買服務(wù)是一個(gè)合同問題，即交易合同的設(shè)計(jì)與實(shí)施問題，核心變量是交易成本，需要從交易費(fèi)用理論的角度加以探討。從政府招標(biāo)、社會(huì)組織應(yīng)標(biāo)和服務(wù)的完成實(shí)質(zhì)是合同的不斷談判、簽訂和履行過程，政社關(guān)系狀態(tài)對(duì)交易成本起著至關(guān)重要的作用。因此，本文試圖運(yùn)用交易費(fèi)用理論，將政府購買服務(wù)看作是合同的交易過程，以順德社會(huì)創(chuàng)新中心為個(gè)案，探討法定機(jī)構(gòu)是如何聯(lián)通政社關(guān)系，降低合同交易成本，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供需對(duì)接的。

本文所引用的順德社會(huì)創(chuàng)新中心的資料來自筆者自2015年11月至2016年12月期間所做的多次實(shí)地調(diào)查。

一、公共服務(wù)合同外包中的交易成本構(gòu)成

關(guān)于政府購買公共服務(wù)，從交易經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這是一種政府通過付費(fèi)的方式引入市場(chǎng)供給公共服務(wù)的制度安排。交易合同是為了降低交易市場(chǎng)的不確定性和信息的不完全性而產(chǎn)生的?！昂贤哪康木褪峭ㄟ^發(fā)展處理不可預(yù)見的事件機(jī)制，以及通過建立社會(huì)關(guān)系和交往的模式使未來更可駕馭”[7]。在政府購買公共服務(wù)中，合同不僅意味著單純的交換，它還塑造一種關(guān)系：規(guī)劃如何做事情，并塑造運(yùn)營(yíng)關(guān)系[8]。本文按簽訂合同的時(shí)間順序?qū)⒄徺I服務(wù)中的交易成本分成三大類：事前交易成本、事中交易成本和事后交易成本。交易成本（Transaction Cost）又稱為交易費(fèi)用，是為達(dá)成交易所形成的成本，包含人力、資本、時(shí)間等方面的費(fèi)用。在政府購買服務(wù)中，合同交易成本包括外部成本與內(nèi)部成本。政府需要支付給服務(wù)提供商的費(fèi)用為外部成本，政府自身的內(nèi)部管理運(yùn)作所消耗的成本為內(nèi)部管理成本，本文著重探討政府與外部交易對(duì)象交易時(shí)所發(fā)生的成本。

（一）事前交易成本

威廉姆森認(rèn)為，事前的交易費(fèi)用指草擬合同、就合同內(nèi)容進(jìn)行談判和確保合同得以履行所付出的成本[9-1]。公共服務(wù)合同外包的事前交易成本是公共部門“所做的前期準(zhǔn)備而產(chǎn)生的費(fèi)用，即搜索與信息成本”[10]。政府部門在確定服務(wù)購買項(xiàng)目之后，要通過相關(guān)信息的搜尋和學(xué)習(xí)及時(shí)了解行業(yè)動(dòng)態(tài)；需要查找有能力的、信譽(yù)好的、有社會(huì)責(zé)任心的社會(huì)組織來承接服務(wù)外包業(yè)務(wù)；還要對(duì)應(yīng)標(biāo)的承包商做出相應(yīng)的資質(zhì)和能力評(píng)估。這些行為都是要花費(fèi)一定的人力、時(shí)間和財(cái)力才能完成的。對(duì)于大量承包商來說，在一個(gè)交易信息種類繁多的市場(chǎng)環(huán)境下搜尋有用的政府項(xiàng)目信息，并對(duì)政府的政策偏好或項(xiàng)目需求有一個(gè)充分的了解也需花費(fèi)一定的時(shí)間與精力。所以，在政府購買公共服務(wù)的前期準(zhǔn)備工作中，無論是政府部門還是社會(huì)組織都存在巨大的信息搜索與加工、分析、利用和轉(zhuǎn)換成本。

（二）事中交易成本

所謂事中交易成本就是在政府購買服務(wù)交易過程中所發(fā)生的成本，主要是談判成本和合同簽訂成本。談判成本是政府部門與可能的承包商在合同談判中進(jìn)行討價(jià)還價(jià)以確定是否合作和簽訂交易合同所付出的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間等的成本和學(xué)習(xí)成本。在合同談判過程中，由于信息的不對(duì)稱性，承包商可能會(huì)刻意隱瞞對(duì)自身交易不利的重要信息，甚至?xí)笤旎蛱峁┮恍┨摷傩畔慝@得有利的談判價(jià)格或降低質(zhì)量要求，雙方就合同內(nèi)容、合同執(zhí)行中的激勵(lì)、懲罰機(jī)制、政府干涉范圍、建設(shè)性變化的界定和價(jià)格進(jìn)行的不斷談判和博弈在一定程度上也帶來了高額的談判成本。完善的交易合同不僅有利于激勵(lì)承包商，激發(fā)他們工作的積極性，而且也能減少購買服務(wù)的不確定性，降低承包商的違約和機(jī)會(huì)主義行為，進(jìn)而降低交易風(fēng)險(xiǎn)和成本。

（三）事后交易成本

威廉姆森將事后交易成本界定為從改變條款到退出契約花費(fèi)的成本，包括不適應(yīng)成本、討價(jià)還價(jià)成本、運(yùn)轉(zhuǎn)成本和保證成本[9-2]。在政府購買服務(wù)中，合同完成之后所形成的費(fèi)用主要由監(jiān)督成本和學(xué)習(xí)成本構(gòu)成?！坝捎诠补賳T既有官職，又是合同的參與者，這樣，一些從頭到尾參與管理公共合同的公共官員就在縱向和橫向模式的交叉點(diǎn)上運(yùn)作，前者是一種垂直的以等級(jí)權(quán)威作為基礎(chǔ)的政府行動(dòng)模式，后者則是平行的、以商業(yè)交易中的談判為基礎(chǔ)的模式”[11-1]。在政府部門之間，可能存在一個(gè)政府部門對(duì)應(yīng)多個(gè)外包項(xiàng)目或者不同部門對(duì)應(yīng)多個(gè)外包項(xiàng)目的情況。由于不同部門在服務(wù)購買中的利益訴求不一樣，有些公共部門為了能在服務(wù)購買中實(shí)現(xiàn)自身的一些政績(jī)目標(biāo)或者獲取非法利益，可能會(huì)與社會(huì)組織或者其他部門進(jìn)行合謀或?qū)ぷ飧瘮?。為了有效減少或杜絕這些行為，政府必須加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部人員的有效監(jiān)管，也需要防止承包人履約中的偷工減料等機(jī)會(huì)主義行為，由此產(chǎn)生了大量的監(jiān)督成本。

學(xué)習(xí)成本主要指政府部門學(xué)習(xí)交易知識(shí)和提高對(duì)合同管理能力而發(fā)生的成本。前者主要是指學(xué)習(xí)合同預(yù)算管理而發(fā)生的成本。“很少政府機(jī)構(gòu)會(huì)有意識(shí)地、充分地為合同管理所需資源作預(yù)算……除了一些規(guī)模巨大的合同運(yùn)作，幾乎看不到為合同管理作預(yù)算”[11-2]。由于政府沒有對(duì)合同進(jìn)行有效預(yù)算致使在監(jiān)督中難以對(duì)承包商的各項(xiàng)支出是否合理進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。缺乏預(yù)算與實(shí)際支出之間的衡量，政府的監(jiān)督能力也就大打折扣了。因此，政府需要在交易的預(yù)算和開支管理上耗費(fèi)一定的學(xué)習(xí)成本。后者主要是指學(xué)習(xí)處理合作伙伴關(guān)系而發(fā)生的成本。相互信任的合作關(guān)系有利于維持交易雙方長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作，降低不確定性和機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而減少交易費(fèi)用。在中國(guó)這樣一個(gè)市場(chǎng)規(guī)則不夠成熟、法律體系不夠完善、政府和社會(huì)組織均比較缺乏服務(wù)購買經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境下，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)該維持一種怎樣的關(guān)系，政府對(duì)社會(huì)組織承接服務(wù)干預(yù)到什么程度，不同階段各方的關(guān)系又會(huì)發(fā)生哪些微妙變化以及作何處理，才能有利于增進(jìn)彼此之間的信任，都需要政府和社會(huì)組織不斷付出努力和艱辛的探索。

二、高昂的交易成本：政社關(guān)系未有效聯(lián)通下的政社合作困境

20世紀(jì)90年代初，廣東省順德市（2002年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷順德市，順德成為佛山市下轄的行政區(qū)）實(shí)施了以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的第一波綜合改革，實(shí)現(xiàn)了政企分開。進(jìn)入新世紀(jì)后尤其是2009年順德進(jìn)行了以“治權(quán)改革”為核心的第二波改革，在理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的同時(shí)，進(jìn)一步理順了政府與社會(huì)之間的關(guān)系，利用社會(huì)主體的力量與政府一起重塑治權(quán)結(jié)構(gòu)[12]，開啟了大規(guī)模政府購買公共服務(wù)的時(shí)代。但是，“為公眾做個(gè)好交易不只是取決于是否要簽合同、合同給誰，而是取決于合同從頭到尾整個(gè)過程的管理”[11-3]。在政府購買服務(wù)的早期，由于政社關(guān)系未實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)通，政社交易雙方都面臨了一系列的困境，阻礙了服務(wù)供給效率的提高。

（一）政府在合同交易中面臨的困境

1.合同交易前：巨大的信息搜尋費(fèi)用

“在交易中，一方只會(huì)把對(duì)自己有利的信息告訴對(duì)方。除非對(duì)方肯花費(fèi)很高的成本，否則就無法改變這種信息不對(duì)稱的局面?！盵9-3]政府購買服務(wù)的部門涉及民政、人社、教育、衛(wèi)計(jì)、綜治、城管、公安等，而且每個(gè)部門購買的服務(wù)又多種多樣，需要不同的專業(yè)知識(shí)。交易市場(chǎng)信息的“碎片化”和政府外包業(yè)務(wù)的“碎片化”使不同的政府部門都需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去搜尋合作對(duì)象，以及對(duì)信息的學(xué)習(xí)和加工。因此，在分散化外包體制下，政府部門面臨著尋找需求和合適的承包商的巨大困難。此外，中國(guó)政府購買服務(wù)的時(shí)代背景與西方國(guó)家并不相同。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家實(shí)行“大政府”模式，政府對(duì)公共事務(wù)大包大攬，這讓政府工作人員具有較豐富的公共服務(wù)專業(yè)知識(shí)。同時(shí)，社會(huì)組織亦發(fā)育比較健全，又有成熟的市場(chǎng)機(jī)制。因此，西方國(guó)家在20世紀(jì)后半葉實(shí)行公共服務(wù)外包時(shí)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方互動(dòng)條件較好，減少了信息不對(duì)稱現(xiàn)象。而中國(guó)則不同，長(zhǎng)期的“總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)”[13]抑制了社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制也不健全，而公共服務(wù)的需求日益多樣化，最終使政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方都處于公共服務(wù)的“陌生場(chǎng)域”，易導(dǎo)致“三重失靈”的現(xiàn)象，產(chǎn)生更多的交易成本。

2.合同交易中：較高的談判成本與合同簽訂費(fèi)用

首先，“談判必然涉及最先承包權(quán)、資金和需要，合同簽訂官員不能避開以前曾涉及過的東西另起爐灶”[11-4]。交易雙方建立起一種互動(dòng)互信的工作關(guān)系，有利于培養(yǎng)默契，增進(jìn)感情，降低交易談判中的協(xié)商成本和合同簽訂成本。但在順德購買公共服務(wù)的早期階段，交易合同雙方之間常?；ゲ恍湃??！白鳛榧追降恼銜?huì)發(fā)現(xiàn)要很懂這個(gè)事情才能不被乙方騙。但這個(gè)領(lǐng)域很新，政府以前沒什么人才儲(chǔ)備，不知如何制定規(guī)則。它怕被機(jī)構(gòu)應(yīng)付呀。說白了就是一個(gè)互信不是很好的階段?！雹僭L談?dòng)涗汼CZX2016123001。在這種情況下，交易雙方互相猜忌和揣摩，增加談判的頻次和延長(zhǎng)談判的時(shí)間，進(jìn)而增加交易費(fèi)用。即使在合同前期政府已經(jīng)和它所偏好的承包商有了相互的了解和建立了相互信任的工作關(guān)系，但是在合同簽訂中還有大量的問題需要進(jìn)行談判。這不僅包括承包價(jià)格、承包內(nèi)容和雙方的權(quán)利義務(wù)的協(xié)商，還包括相應(yīng)的懲罰與激勵(lì)機(jī)制的談判等。

其次，參與交易的社會(huì)組織背景差異較大，會(huì)對(duì)交易談判產(chǎn)生重要影響?！敖M織也良莠不齊，什么都有啊，也有人是會(huì)沖著掙錢來的，也有人是沖著好好做事來的”②訪談?dòng)涗汼CZX2016123003。。不同社會(huì)背景的社會(huì)組織在交易中的訴求也各式各樣。由于談判對(duì)象與談判內(nèi)容存在著較大的不確定性和復(fù)雜性，而政府又缺乏足夠的合同談判人才，所以在合同談判中不得不花費(fèi)大量的時(shí)間與金錢學(xué)習(xí)談判技巧，合同協(xié)商成本巨大。

最后，合同條款的撰寫和合同的簽署涉及大量的合同基礎(chǔ)知識(shí)、專業(yè)知識(shí)和合同法律知識(shí)，如何將這些知識(shí)運(yùn)用于各式各樣的服務(wù)外包合同條款的擬定，政府時(shí)常感到力不從心。為了能在合同中盡可能地提供足夠多的信息，讓條款更加完善，政府不得不派出相應(yīng)的項(xiàng)目管理人才參加相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，這在一定程度上也增加了交易費(fèi)用。

3.合同交易后：監(jiān)督成本難以控制

政府購買服務(wù)大部分信息都屬于“硬且可偽造的信息”和“軟信息”③信息結(jié)構(gòu)是影響服務(wù)外包中合謀行為的重要因素?？滋馗鶕?jù)“是否可證明”和“是否可偽造”將信息分為三種類型，即硬且不可偽造的信息(Hard and Non-Forgeable Information)、硬且可偽造的信息(Hard and Forgeable Information)和軟信息(Soft Information)。參見 Cont W.A.Essays on Contract Design:Delegation and Agency Problems,and Monitoring under Collusion[D],LosAngeles：Universiy of California,2001:72。。在這種情況下，委托人和代理人之間存在巨大的信息不對(duì)稱性，會(huì)大大增加合同監(jiān)督的難度與成本。要實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的有效監(jiān)督，必須事先明晰合同執(zhí)行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，很多政府部門對(duì)此都感到無所適從?！耙郧昂芏嗾徺I服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)主要在工程領(lǐng)域，而社會(huì)服務(wù)則是較新的領(lǐng)域。社會(huì)服務(wù)的標(biāo)書發(fā)出來后，你會(huì)發(fā)現(xiàn)難設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。而且各個(gè)鎮(zhèn)街的財(cái)政情況不同，對(duì)服務(wù)的預(yù)期質(zhì)量要求也不一樣，所以就挺亂的?！雹茉L談?dòng)涗汼CZX2016123004。當(dāng)前，中國(guó)各級(jí)政府有關(guān)服務(wù)外包的規(guī)章制度大多原則性有余而實(shí)操性不足，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不清晰，合同執(zhí)行的隨意性較大，也加大了監(jiān)管難度和成本。此外，順德區(qū)政府沒有專門負(fù)責(zé)監(jiān)督服務(wù)外包的機(jī)構(gòu)，一般情況下依賴臨時(shí)性的小組機(jī)制負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，易導(dǎo)致監(jiān)管力量分散化，存在較多的監(jiān)管盲點(diǎn)。“財(cái)務(wù)、守法和績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和技術(shù)以及其他的監(jiān)督技術(shù)應(yīng)該整合到一個(gè)全面的合同管理計(jì)劃中”[11-5]。雖然可以通過培訓(xùn)提高相關(guān)人員的合同監(jiān)管能力，但效果不明顯。此外，監(jiān)管人員頻繁變動(dòng)增加了不確定性和成本。

（二）社會(huì)組織參與交易面臨的困境

1.合同交易前：公關(guān)營(yíng)銷成本巨大

對(duì)于購買方和承接方來說，整個(gè)合同的交易應(yīng)該建立在相互平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上[14-1]。然而，在中國(guó)國(guó)情下，即便是相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織也沒有足夠的能力與政府進(jìn)行平等的協(xié)商與交易。而且，很多社會(huì)組織都是政府發(fā)起或者倡導(dǎo)成立的，具有濃厚的官方背景，這很容易導(dǎo)致購買行為的“內(nèi)部化”?！罢徺I程序不夠公開透明，在購買對(duì)象的選擇上政府往往傾向于選擇那些與之關(guān)系密切的、具有濃厚官方背景的社會(huì)組織，降低合同風(fēng)險(xiǎn)”①訪談?dòng)涗汼CZX2016123006。。這些為特定任務(wù)成立的社會(huì)組織對(duì)政府具有較大的依附性，與政府往來頻繁，很容易掌握政府購買服務(wù)的相關(guān)信息，具有壟斷優(yōu)勢(shì)。而那些自發(fā)成立的社會(huì)組織很容易被排除在購買隊(duì)伍之外。有時(shí)候，雖然一些獨(dú)立性較強(qiáng)的社會(huì)組織也能獲得購買合同，卻需要比具有官方背景的社會(huì)組織付出更多的信息搜尋、加工、學(xué)習(xí)和公關(guān)營(yíng)銷成本。

2.合同交易中：缺乏足夠的談判能力

“公共服務(wù)的購買程序是否公正妥當(dāng)，將直接影響購買結(jié)果”[14-2]。順德早期購買服務(wù)的程序或流程或多或少都存在一些缺失和不透明的情況，使社會(huì)組織在合同談判中處于被動(dòng)的地位?！吧鐣?huì)服務(wù)招標(biāo)中的一個(gè)問題就是，現(xiàn)有公布的各類文件都沒有明確規(guī)定標(biāo)書怎么做，費(fèi)用支出結(jié)構(gòu)如何設(shè)計(jì)，多少用于人員支出等。”②訪談?dòng)涗汼CZX2016123007。政府購買服務(wù)產(chǎn)品細(xì)分目錄、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易價(jià)格都沒有事先公布，導(dǎo)致社會(huì)組織在談判中不得不就合同的有關(guān)細(xì)節(jié)條款、價(jià)格、相關(guān)的評(píng)估與獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行不斷的討價(jià)還價(jià)與協(xié)商。再加上先天不足和組織能力不強(qiáng)的初始條件，社會(huì)組織自然在談判中處于弱勢(shì)地位。而欲提高談判能力，則需要大幅度提高專業(yè)化水平，同時(shí)還必須擁有更多的社會(huì)資本，而這些都不是在短期內(nèi)能夠做到的。

3.合同交易后：巨大的應(yīng)急處理成本

交易合同不可能把所有需要確定的情況一一列舉出來，并事先規(guī)定好適當(dāng)?shù)膶?duì)策[9-4]，這讓合同的履行存在著巨大的不確定性?！耙恍┎豢煽氐囊蛩兀ㄈ缣鞖狻⒆匀粸?zāi)害等）導(dǎo)致合同履行過程中問題頻頻發(fā)生，或者有新的更好的公共服務(wù)提供方式出現(xiàn)，政府就有可能會(huì)中途結(jié)束原有的合同關(guān)系”③訪談?dòng)涗汼CZX2016123008。。有的時(shí)候，因事先對(duì)項(xiàng)目資金和執(zhí)行難度估計(jì)不準(zhǔn)，社會(huì)組織在服務(wù)供給的過程中發(fā)現(xiàn)原有的價(jià)格并不能如約提供服務(wù)，這就需要與政府部門就合同內(nèi)容重新協(xié)商。由于不同的鎮(zhèn)街財(cái)政收入情況不一樣，即便是同一類型的服務(wù)招投標(biāo)的價(jià)格也相差很大。而且，很多時(shí)候一個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)著多個(gè)政府部門，在合同履行過程中一旦出現(xiàn)了一些不可控的事件或者事先談判的價(jià)格不能滿足服務(wù)支出，社會(huì)組織就必須與多個(gè)政府部門進(jìn)行溝通與協(xié)商，對(duì)合同條款進(jìn)行修訂和完善，為此需要支付大量的額外成本。此外，由于社會(huì)組織缺乏合同管理經(jīng)驗(yàn)與能力，當(dāng)出現(xiàn)不可控事件時(shí)，應(yīng)急處理成本也會(huì)更大。

三、破解交易成本之困：順德社會(huì)創(chuàng)新中心聯(lián)通政社關(guān)系的功能

2012年，佛山市順德區(qū)成立了順德社會(huì)創(chuàng)新中心，為緩解政府購買服務(wù)中的困境進(jìn)行新的探索。截至目前，順德社會(huì)創(chuàng)新中心的職能主要有：培育社會(huì)組織，協(xié)助政府做好服務(wù)外包的招投標(biāo)和對(duì)合同執(zhí)行的監(jiān)管，通過專業(yè)性調(diào)研幫助政府生成服務(wù)外包項(xiàng)目，扶持社會(huì)企業(yè)，進(jìn)行社區(qū)營(yíng)造，組織政府與社會(huì)各界之間進(jìn)行民主協(xié)商，籌劃公益性事業(yè)融資等。本文只探討它在培育社會(huì)組織和協(xié)助政府從事服務(wù)外包方面的功能。

順德社會(huì)創(chuàng)新中心的核心架構(gòu)分為2層：決策層和執(zhí)行層。決策層是一個(gè)團(tuán)隊(duì)，稱為理事會(huì)，由包括政府在內(nèi)的各界代表組成；執(zhí)行層由管理層和執(zhí)行團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，目前共有25人。據(jù)2015年統(tǒng)計(jì)，順德社會(huì)創(chuàng)新中心共有理事12人，其中來自各界的社會(huì)人士約占2/3，政府部門、群團(tuán)組織代表約占1/3。總干事由社會(huì)人士擔(dān)任，負(fù)責(zé)社會(huì)創(chuàng)新中心的全面工作。

（一）大力培育社會(huì)組織，夯實(shí)服務(wù)外包市場(chǎng)基礎(chǔ)

在沒有眾多有能力的社會(huì)組織可供選擇的情況下，服務(wù)外包將面臨大量的承包商選擇成本，浪費(fèi)大量的公共資源。順德社會(huì)創(chuàng)新中心副總干事說道，“政府再好的預(yù)期沒有機(jī)構(gòu)可以執(zhí)行出來的話其實(shí)也是沒用的，所以我們現(xiàn)在做的很多工作就是做社會(huì)組織的培育以及提升它的社會(huì)服務(wù)能力?！雹僭L談?dòng)涗汼CZX2016123010。為此，順德社會(huì)創(chuàng)新中心的一個(gè)重要職能便是開展大規(guī)模的社會(huì)組織培育工作，多管齊下，提高社會(huì)組織的專業(yè)化能力。

1.引入公益創(chuàng)投，創(chuàng)新社會(huì)組織培育方式

所謂公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy），就是“將經(jīng)濟(jì)生活中的‘風(fēng)險(xiǎn)投資’或‘創(chuàng)業(yè)投資’的理念延伸到公益社會(huì)組織的培育發(fā)展之中”[15]，為初創(chuàng)和中小型的公益組織提供創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資助，最終培育具有創(chuàng)意的優(yōu)秀公益組織。過去，不少地方政府采取定向資助的方式培育社會(huì)組織，由于沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，社會(huì)組織缺乏發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，易導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。為了改變這一狀況，2012年起，順德啟動(dòng)了300萬元社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)扶持資金、500萬元扶持公益創(chuàng)新的“種子”資金和500萬元的鎮(zhèn)街社會(huì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)性分配資金，以公益創(chuàng)投大賽的形式鼓勵(lì)社會(huì)組織和基層政府進(jìn)行社會(huì)創(chuàng)新，旨在發(fā)掘、培育活躍在各個(gè)領(lǐng)域的公益組織。順德社會(huì)創(chuàng)新中心作為大賽的承辦方和組織方，依托對(duì)項(xiàng)目的跟蹤服務(wù)，先后培育孵化了大量的社會(huì)公益組織。截至2015年底，順德的社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到近1300家，其中3A級(jí)以上的社會(huì)組織76家，居佛山市五區(qū)之首②數(shù)據(jù)根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)研整理而成。。

2.發(fā)揮樞紐型組織作用，打造社會(huì)組織生態(tài)系統(tǒng)

隨著順德社會(huì)組織的井噴式發(fā)展，社會(huì)組織參與服務(wù)購買越來越普遍。然而，具備較強(qiáng)服務(wù)能力的社會(huì)組織為數(shù)不多，因此，需要盡快提升社會(huì)組織的專業(yè)能力。但單憑社會(huì)創(chuàng)新中心的一己之力顯然是不夠的，需要完善相應(yīng)的組織培育機(jī)制，打造良好的社會(huì)組織生態(tài)系統(tǒng)，而樞紐型社會(huì)組織便是順德社會(huì)創(chuàng)新中心的一個(gè)重要抓手。樞紐型社會(huì)組織是政府職能轉(zhuǎn)移的重要接盤手，也是同類、同質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的領(lǐng)軍者，具有較強(qiáng)的整合性、聯(lián)結(jié)性、引領(lǐng)性與培育性等價(jià)值[16]。2013年，依托順德社會(huì)創(chuàng)新中心，順德群團(tuán)組織先后成立了服務(wù)各自領(lǐng)域社會(huì)組織的樞紐型組織。該年底，順德各級(jí)團(tuán)組織聯(lián)系了社會(huì)組織近300家，婦聯(lián)聯(lián)系整合了335家社會(huì)組織③順德社會(huì)創(chuàng)新中心內(nèi)部資料：《樞紐型社會(huì)組織發(fā)展論壇報(bào)告》，2013年7月。。2014年，順德社會(huì)創(chuàng)新中心著力培育了新順德人協(xié)會(huì)、順德社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)、齊心社會(huì)組織促進(jìn)中心等樞紐型社會(huì)組織，分別為外來工、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展等提供專業(yè)支持服務(wù)。目前，順德已形成了社會(huì)創(chuàng)新中心作為穹頂組織、樞紐型組織作為中間支持性組織、眾多專業(yè)NGO服務(wù)一線的立體式社會(huì)組織生態(tài)系統(tǒng)，三類組織的功能相互錯(cuò)位、協(xié)同發(fā)展。

3.開展專項(xiàng)培訓(xùn)，培育社會(huì)組織專業(yè)人才

針對(duì)順德社會(huì)組織專業(yè)化程度低，承接能力不足等問題，順德社會(huì)創(chuàng)新中心開啟了以實(shí)踐為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為載體的人才培養(yǎng)計(jì)劃。其培訓(xùn)內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面，一是開展主題培訓(xùn)，如公益?zhèn)鞑ス?、社?huì)組織運(yùn)營(yíng)管理能力專題培訓(xùn)等；組織學(xué)員外出交流學(xué)習(xí)；邀請(qǐng)大陸和港澳臺(tái)地區(qū)等不同領(lǐng)域的專家、學(xué)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)等。二是開辦深造研修班，打造順德社會(huì)組織管理人才高端課程。

順德社會(huì)創(chuàng)新中心通過上述多方面的努力，較好地扭轉(zhuǎn)了社會(huì)組織數(shù)量不足和良莠不齊的局面，為政府對(duì)承包商的選擇提供較大的空間，減少了因無效選擇而浪費(fèi)的成本；規(guī)范了社會(huì)組織的日常管理與統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了政府的信息識(shí)別成本；有利于減少交易過程中的不確定性和應(yīng)急處理成本；提高了社會(huì)組織與政府對(duì)話與交易合作能力，為公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性購買奠定了基礎(chǔ)。

（二）搭建交易平臺(tái)，聯(lián)通政府與社會(huì)

1.搭建信息共享平臺(tái)，減少交易前的信息搜尋成本

針對(duì)政府購買服務(wù)中存在的信息孤島、交易信息不對(duì)稱和數(shù)據(jù)重復(fù)采集等問題，順德社會(huì)創(chuàng)新中心搭建了順德社會(huì)服務(wù)綜合平臺(tái)——順德社會(huì)服務(wù)網(wǎng)。通過將政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的有關(guān)信息及時(shí)公布在網(wǎng)上，并對(duì)社會(huì)組織及其項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行及時(shí)的更新與跟進(jìn)，使政府和社會(huì)組織都可以及時(shí)了解服務(wù)招標(biāo)信息和社會(huì)組織的歷史資料。此外，順德社會(huì)創(chuàng)新中心還創(chuàng)建了國(guó)內(nèi)第一家對(duì)接社會(huì)服務(wù)需求、資金和服務(wù)的綜合性平臺(tái)——社會(huì)服務(wù)交易所，協(xié)助區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)發(fā)布動(dòng)態(tài)信息、活動(dòng)公告和項(xiàng)目展示等內(nèi)容。有關(guān)政府購買服務(wù)的項(xiàng)目信息與社會(huì)組織承接服務(wù)的成效信息也會(huì)在社會(huì)服務(wù)交易所的信息公示墻和電子顯示屏進(jìn)行展示，實(shí)現(xiàn)線上線下信息共享。交易共享平臺(tái)的建立，一來可以較好地避免合作雙方的信息不對(duì)稱性，降低合同交易的事前成本（信息搜尋、尋找合作對(duì)象成本）。二來可以消除“信息孤島”，有效避免承包商對(duì)政府“敲竹杠”，降低政府在某些特殊項(xiàng)目上對(duì)承包商的依賴，減少指定性購買，以競(jìng)爭(zhēng)而節(jié)省成本。

此外，順德社會(huì)創(chuàng)新中心通過信息平臺(tái)和進(jìn)行入戶調(diào)查等方式為民眾開辟了服務(wù)需求反饋通道，在此基礎(chǔ)上向政府提出服務(wù)購買項(xiàng)目的建設(shè)性意見，可以有效克服過去那種“病急亂投醫(yī)”式地提供服務(wù)項(xiàng)目的困境，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給由“以政府為中心的供給導(dǎo)向模式”向“以滿足公民為中心的公共需求導(dǎo)向模式”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的高質(zhì)量鏈接，減少公共資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)。

2.搭建交易協(xié)商平臺(tái)，減少合同談判成本

為了促進(jìn)政府與社會(huì)組織的有效溝通，降低交易雙方的協(xié)商溝通成本，順德社會(huì)創(chuàng)新中心圍繞交易流程組建了專業(yè)支持平臺(tái)，成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為政府和社會(huì)組織的溝通合作提供管理咨詢，并通過這個(gè)專業(yè)平臺(tái)鏈接區(qū)內(nèi)資源與區(qū)外資源，有效降低了雙方的交易協(xié)商成本。對(duì)于一些非招投標(biāo)類的項(xiàng)目，順德社會(huì)創(chuàng)新中心還以全區(qū)公益項(xiàng)目資源數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，推薦公益伙伴備選名單，并幫助交易雙方通過面談、實(shí)地走訪等，協(xié)助對(duì)接合適的公益伙伴。此外，順德社會(huì)創(chuàng)新中心理事會(huì)通過每周一例會(huì)的形式形成了常態(tài)化的政社相互交流、協(xié)商的機(jī)制。通過這些交易協(xié)商平臺(tái)，進(jìn)一步明晰了交易合同中的購買人員數(shù)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)期限、服務(wù)費(fèi)用、責(zé)任劃分、考核管理與獎(jiǎng)懲機(jī)制等內(nèi)容，有效化解合作中的誤解與沖突，降低事中不確定性事件的處理成本。在協(xié)商基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織的參與式管理，有利于促進(jìn)政社之間的良性互動(dòng)，建立相對(duì)穩(wěn)定的合作關(guān)系，減少因多次談判而增加的交易費(fèi)用。

3.搭建交易監(jiān)督平臺(tái)，減少合同監(jiān)督成本

在合同執(zhí)行中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，由于缺乏購買經(jīng)驗(yàn)，一旦采用了購買的方式提供公共服務(wù)，政府往往會(huì)將服務(wù)供給的責(zé)任都寄托在承包商身上。而當(dāng)合同執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，訂單變化的問題就會(huì)立刻出現(xiàn)。由于合同的不完全，當(dāng)社會(huì)組織對(duì)績(jī)效要求尋求高補(bǔ)償或降低標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，政府往往難以對(duì)承包商任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)和方法的改變做出相應(yīng)說明或評(píng)判。而“訂單的變化通常會(huì)導(dǎo)致成本的增加”[11-6]，這會(huì)讓政府變得措手不及，陷入窘境。

為了走出合同監(jiān)督困境，順德社會(huì)創(chuàng)新中心采取了專業(yè)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的方法，有效降低了政府的事后監(jiān)督成本和承包商的違約風(fēng)險(xiǎn)。具體包括：一是社會(huì)創(chuàng)新中心參與到政府外包服務(wù)的招標(biāo)工作之中，協(xié)助擬定服務(wù)項(xiàng)目外包的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并將它們寫進(jìn)合同條款。由于事先有標(biāo)準(zhǔn)，有助于將服務(wù)實(shí)際績(jī)效與合同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)照，減少了監(jiān)督合同執(zhí)行過程中的不必要爭(zhēng)議和沖突。二是社會(huì)創(chuàng)新中心接受政府的委托對(duì)外包后的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)，包括年中評(píng)審和年終（結(jié)項(xiàng)）評(píng)審，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)目標(biāo)的專業(yè)化控制。三是將社會(huì)組織承接服務(wù)的相關(guān)信息在順德社會(huì)服務(wù)網(wǎng)上公開，讓公眾及時(shí)了解公共服務(wù)購買進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共服務(wù)供給的全民全程監(jiān)督。四是對(duì)政府人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高了政府有關(guān)工作人員的合同管理水平，提升了合同執(zhí)行監(jiān)管能力。

結(jié)語

順德社會(huì)創(chuàng)新中心之所以能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，主要是因?yàn)椋阂皇瞧浒牍俜桨胱灾蔚纳矸萑菀讓?shí)現(xiàn)社會(huì)資源的供需對(duì)接。二是比較獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總干事負(fù)責(zé)制，受到政府的行政約束較少，環(huán)境適應(yīng)性較強(qiáng)。三是公益性色彩使其具有較好的公信力，同時(shí)它擁有專業(yè)人員專門從事社會(huì)創(chuàng)新工作，具有較強(qiáng)的專業(yè)能力。

當(dāng)然，順德社會(huì)創(chuàng)新中心也面臨著一些挑戰(zhàn)，包括：一是與政府關(guān)系的不確定性，政府主要領(lǐng)導(dǎo)人觀念的變化或其他因素都可能導(dǎo)致其角色和功能發(fā)生變化。二是其創(chuàng)新行為的實(shí)際效果會(huì)受到政府創(chuàng)新沖動(dòng)的制約。三是龐雜的職能分散了其在服務(wù)外包方面的注意力。因此，以法定機(jī)構(gòu)推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新的模式，前路還很漫長(zhǎng)。