魏文松

（廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006）

黨的十九大明確提出深化機構(gòu)和行政體制改革的目標，要求轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。行政體制改革關乎國家政治發(fā)展大局，行政權(quán)與公民權(quán)是現(xiàn)代行政體制中的兩大核心要素，二者正處于從命令到合作的變革之中，二者的互動取向是影響行政體制改革的關鍵，應審慎對之。無論是以行政權(quán)為本位的大陸法系國家的行政法體系，還是以公民權(quán)為本位的英美法系國家的行政法體系，都屬于傳統(tǒng)行政法制的構(gòu)建模式，同時也是現(xiàn)代國家行政法制建設不可逾越的傳統(tǒng)基礎。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展、民主政治的賡續(xù)完備以及全球文化的交融，以命令與控權(quán)為主要手段的傳統(tǒng)行政體制已與時代精神相背離，以合作與服務為主要形式的現(xiàn)代行政模式方興未艾，合作與服務可謂是行政權(quán)與公民權(quán)的新型互動模式。在行政法學界，公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的結(jié)構(gòu)均衡被看作是直接影響公法結(jié)構(gòu)均衡的重要內(nèi)容［1］，服務與合作也被譽為是行政法新的人文精神［2］。本文首先對兩大行政法體系的價值本位進行對比分析，繼而對傳統(tǒng)行政體制下行政權(quán)與公民權(quán)的互動模式及其不足展開論述，最后對現(xiàn)代行政體制下行政權(quán)與公民權(quán)的良性互動及其完善路徑展開探討，以期對現(xiàn)代行政體制改革的深入推進有所裨益。

一、權(quán)力與權(quán)利：兩大行政法體系的價值本位分析

以德國、法國為代表的大陸法系國家，崇尚以行政權(quán)為本位構(gòu)建其行政法體系。以英國、美國為代表的英美法系國家，崇尚以公民權(quán)為本位構(gòu)建其行政法體系。兩大法系行政法的構(gòu)建特征迥然不同，具體體現(xiàn)在三個層面：一是法治理念不同，二是法制基礎不同，三是法制運用不同。

（一）以行政權(quán)為本位的大陸法系國家的行政法體系

大陸法系的行政法以行政權(quán)為價值本位。德國行政法之父奧拓·邁耶認為，“行政法從其簡單的字面意義而言是與行政有關的、從屬于行政的法律部門”［3］。從某種意義上講，行政的核心就是行政權(quán)，大陸法系行政法學家們普遍認為，行政法的設立應以行政權(quán)為價值本位。大陸法系國家的行政法的法治理念追求的是實質(zhì)正義，實質(zhì)正義強調(diào)結(jié)果的正當性與合理性，“實質(zhì)正義是指一種追求最大多數(shù)社會成員福祉、體現(xiàn)社會主義本性的正義觀”［4］。實質(zhì)正義突顯了大陸法系行政法對結(jié)果的理性追求。公法是大陸法系國家行政法的法制基礎，而公法特質(zhì)的彰顯也有賴于行政法本身的存在。公法與普通法之間存在著很大的不同，前者以肯定公共權(quán)力的優(yōu)先性為前提，這種優(yōu)先性側(cè)重于對公共利益的保護，考量國家行政機關行使行政權(quán)力的正當性與合理性也是基于對公共利益的保護。大陸法系國家行政法的法制運用以行政行為為核心，行政行為就是為了實現(xiàn)國家行政管理目標、繼而運用行政權(quán)力，發(fā)揮社會治理功能的一種活動，行政權(quán)效能的發(fā)揮就在于運用，其應是一種動態(tài)處理過程，而不應是一種靜止閑置的狀態(tài)。

行政權(quán)的存在意義是維護國家權(quán)力和公共利益。行政權(quán)以國家強制力為后盾，其行使往往伴隨著行政處罰、行政強制、行政征收等帶有強制性特征的手段。正如有的學者所言，“行政權(quán)是一種社會治理權(quán)，它與強權(quán)、強制力等緊密相伴，以相對強權(quán)來維護社會秩序”［5］。行政權(quán)之所以需要以相對強權(quán)的形式達到行政管理目標，是因為其要實現(xiàn)維護國家權(quán)力和公共利益的目的。國家權(quán)力與公民權(quán)利、公共利益與個人利益，這兩對關聯(lián)概念雖然不是天生就存在矛盾的，也不是為了國家權(quán)力和公共利益就必然要犧牲公民權(quán)利，但在大陸法系國家的行政法體系下，對國家權(quán)力和公共利益的維護大多數(shù)時候是要優(yōu)于對個人利益的保護。法國的行政法學者讓·里韋羅和讓·瓦利納曾提出了“行政運作憑借的是公權(quán)力特權(quán)”的觀點，“在行政機關與個人的關系中，行政機關所體現(xiàn)的共同利益同被治理者的私人利益之間難免會發(fā)生抵牾”［6］。公權(quán)力是一種權(quán)力設定，目的在于當國家意志與個人意愿發(fā)生沖突時，要以前者為先，在特定情形下，行政機關可以單方面采取非常措施，以保障公共利益。

（二）以公民權(quán)為本位的英美法系國家的行政法體系

英美法系國家的行政法體系以公民權(quán)為價值本位。英美法系國家崇尚自由主義，追求個人意志的表達，行政法體系的構(gòu)建正是以公民權(quán)為價值本位，其法治理念追求的是程序正義。程序正義的理念發(fā)端于英國，有時也被稱作自然正義。程序正義“是由法律的程序結(jié)構(gòu)派生而來的一種倫理形態(tài)”［7］，強調(diào)正義不僅應得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。程序正義要求法律價值實現(xiàn)的過程應遵循一定的道德性，“它強調(diào)過程的道德性和法律的公平性，它與自然權(quán)利有著天然契合”［8］。在大多數(shù)英美法系國家中，并沒有公法與私法之分，而是以普通法為基礎。普通法傾向于保護個體利益，在英美法系國家的行政法體系下，普通法院會“為個人權(quán)利折沖樽俎，是以個人權(quán)利為本位的”［9］。公民權(quán)能夠成為英美法系國家行政法體系中的價值本位，與其以司法審查為核心的法制運用關系密切。司法審查的目的在于通過司法控制手段達到對行政機關的約束，司法控制正是遵循了不許越權(quán)的原則。在諸多英美法系法學家們看來，行政法設立的最初目的就是促使政府在法定的范圍內(nèi)運用行政權(quán)力，而不侵害公民的合法權(quán)益。有學者提出“公法不意味著只是以國家利益為本位，而應當以人為本，以人權(quán)和公民權(quán)為本”［10］。

公民權(quán)的核心是保障公民權(quán)利。公民是世界上任何國家建構(gòu)的必要主體，沒有公民的存在，國家也就不復存在，而公民權(quán)正是圍繞著公民而設立的一種權(quán)利形式，也是一種權(quán)利觀念。公民權(quán)帶有很強的國家色彩，公民權(quán)的取得是以個人作為某國國民并擁有某國國籍為前提條件的。公民權(quán)的權(quán)屬大小及其范圍全部來自于國家憲法或其他法律規(guī)范的賦予，“公民權(quán)是在一國主權(quán)內(nèi)受到憲法和法律剛性保護的，保障公民權(quán)是政府的首要職責和義務”［11］。正如盧梭所言，“人生來是自由的，但卻無處不身戴枷鎖”［12］。公民權(quán)利的保障并不是無限制和絕對的，而是要在一定的合理范圍內(nèi)，而這個合理的范圍正是來自于行政法的創(chuàng)設。英國的行政法遵循四個原則：自然公正原則、越權(quán)無效原則、部長責任制原則、司法獨立原則，這些原則在一定意義上就是對行政行為的校正，也是對行政相對人（特定情形下也指全部公民）合法權(quán)益的保護。在美國，公民可以通過訴諸憲法的形式來實現(xiàn)對行政機關及立法機關的控訴，以此來維護《權(quán)利法案》和《第十四條修正案》所規(guī)定的涉及自身的基本權(quán)利。

二、命令與控權(quán)：傳統(tǒng)行政體制下行政權(quán)與公民權(quán)的互動模式

無論是以行政權(quán)為價值本位的大陸法系國家的行政法體系的構(gòu)建，還是以公民權(quán)為本位的英美法系國家的行政法體系的構(gòu)建，都屬于傳統(tǒng)行政體制的框架范疇。兩大行政法體系不同的價值本位，呈現(xiàn)出了行政權(quán)與公民權(quán)的兩種互動模式：“命令式行政”和“控權(quán)式參與”。傳統(tǒng)行政體制下的互動模式，其局限性表現(xiàn)為容易導致權(quán)力與權(quán)利的對立、國家與公民缺乏必要的溝通機制、公民權(quán)對行政權(quán)的無限性束縛、公權(quán)力缺乏權(quán)威性等。

（一）“命令式行政”是國家進行社會管理的重要手段

“命令式行政”是傳統(tǒng)行政體制下最為重要的行政實施方式?！懊钍叫姓笔侵敢劳袊覐娭屏M行行政管理的行政行為的統(tǒng)稱，“命令式行政”有三個基本特征。其一，“命令式行政”以國家強制力為依托。傳統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“大政府，小社會”的特征，政府更多的是扮演管理者的角色，政府對于社會的管理，無論在宏觀層面，還是在微觀領域，都以極具強力的方式介入，而社會本身的作用則一再被壓抑和弱化。這種行政方式必須要借助于國家的強制力才能得到貫徹，否則將會遇到很大的阻力。其二，“命令式行政”以公共利益為目標。很多“命令式行政”的出發(fā)點都是為了公共利益的實現(xiàn)。無論是從法治理念層面來講，還是從國家和政府的起源來講，國家的行政機關應是服務于社會大眾的。在特定意義下，行政機關可以有自身的私利，但當其作為國家政策的推行者的時候，其不會有私利，也不能有私利。其三，“命令式行政”以行政權(quán)的行使為途徑。權(quán)利的實現(xiàn)往往需要以權(quán)力為載體，沒有權(quán)力作為保障的權(quán)利多半會流于空談。“命令式行政”服務于公共利益，公共利益不同于一般的群體利益和個人利益，其代表著社會大眾的利益，成員覆蓋面非常廣，必須以特定權(quán)力的行使來維護，這個特定的權(quán)力就是行政權(quán)。

“命令式行政”的第一個弊端是容易導致權(quán)力與權(quán)利的對立?！懊钍叫姓币孕姓黧w處于優(yōu)先地位為原則，其本質(zhì)就是一種行政機關自上而下的單向運作。行政主體權(quán)力過于集中，極易產(chǎn)生行政恣意，這種情況導致的不良后果往往表現(xiàn)為對公民權(quán)利的忽視。行政權(quán)的不合理行使，會使社會和公民產(chǎn)生抵觸情緒，甚至是對抗行為，最終導致權(quán)力與權(quán)利對立的局面。權(quán)力與權(quán)利的對立，既不利于國家政策的實施，也不利于對公共利益的保護，甚至還會造成社會秩序的波動?！懊钍叫姓钡牡诙€弊端是國家與公民缺乏必要的溝通機制。問題的解決及矛盾的消解，有賴于溝通機制的建立，溝通是由對立走向緩和、由對立走向共存的重要途徑。權(quán)力與權(quán)利的平衡同樣需要溝通，而傳統(tǒng)的“命令式行政”缺少的恰恰就是溝通。在國家與公民之間缺乏必要溝通機制的情況下，行政主體憑借手中的特權(quán)，就容易導致其行政行為的實施陷于“自我滿意”的狀態(tài)，這樣一來，行政主體就會從根本上忽略公民的真正訴求。

（二）“控權(quán)式參與”是傳統(tǒng)行政體制下公民參與行政管理的主要方式

“控權(quán)式參與”是指公民為了對政府權(quán)力進行監(jiān)督或限制而參與到行政管理當中的一種行為方式。在傳統(tǒng)行政體制下，公民難以在行政管理中享有與行政機關平等對話的機會，因此，公民更愿意以“控權(quán)理念”對行政權(quán)加以約束。在行政法基本理論中，控權(quán)論是一個非常重要的理論，“控權(quán)式參與”正是暗合了控權(quán)論的理論邏輯?！翱貦?quán)論要求行政權(quán)必須在法律設定的范圍內(nèi)并按法定的程序行使”［13］，與此同時，行政法也被認為是一部控權(quán)法。“控權(quán)式參與”大致可以劃分為兩個階段的控權(quán)，一種是賦權(quán)階段的控權(quán)，另一種是用權(quán)階段的控權(quán)。賦權(quán)階段的控權(quán)是指公民參與立法，在法律授予行政機關權(quán)力時從范圍上加以限制；用權(quán)階段的控權(quán)是指公民參與到行政機關實施行政行為的過程中去，在行政過程中對行政權(quán)力從程序上加以約束。

公民權(quán)對于行政權(quán)的無限性束縛、公權(quán)力缺乏權(quán)威性是“控權(quán)式參與”的兩大局限。從權(quán)力互動的方式來看，“控權(quán)式參與”是單向的，在這種模式中，公民意愿被無限放大，而行政權(quán)則在很大程度上被抑制?！翱貦?quán)式參與”極易導致兩種不利的后果，一是公民權(quán)對行政權(quán)的無限性束縛，二是公權(quán)力缺乏權(quán)威性?！翱貦?quán)式參與”強調(diào)，對行政權(quán)不僅在賦權(quán)階段要加以控制和約束，在權(quán)力的行使過程中也要加以限制，這種全方位、多層面的控權(quán)，對于公權(quán)力潛在的危害性具有很大的預防作用，但不可否認的是，如果權(quán)力一味地被壓縮，極易滑向另一個極端，那就是公民權(quán)對行政權(quán)的無限性束縛。公民權(quán)對行政權(quán)的無限性束縛意味著一種狀態(tài)的失衡，公民權(quán)與行政權(quán)的天平傾向于前者，行政機關因受限制過多，而無法切實發(fā)揮其對于社會發(fā)展秩序的穩(wěn)定所應起到的作用。除此之外，“控權(quán)式參與”也會極大地損害和消減公權(quán)力的權(quán)威性。所以，在避免行政權(quán)危害性的同時，應當對行政權(quán)的積極作用加以保留和發(fā)揮，正如有的學者所言，“行政權(quán)在現(xiàn)代社會中的重要作用則要求在控制行政權(quán)濫用的同時有效利用其提供公共產(chǎn)品，促進社會福利的功能”［14］。

三、合作與服務：現(xiàn)代行政體制下行政權(quán)與公民權(quán)良性互動的實現(xiàn)路徑

如何突破傳統(tǒng)行政體制下行政權(quán)與公民權(quán)單向互動的弊端，是現(xiàn)代行政體制改革所面臨的一個重大問題。從全球化的趨勢來看，深化行政體制改革，必須把握市場經(jīng)濟和民主政治這兩個關鍵詞，應當注重行政指導、行政協(xié)商、行政合同、行政給付、政府購買服務、信息公開、公眾參與等服務性和柔性體制機制的發(fā)展。因此，筆者建議首先要推動行政合同制度、信息公開制度、公眾參與制度的構(gòu)建與完善，以此實現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的良性互動。

（一）推動行政合同制度的構(gòu)建與完善

行政合同是行政權(quán)與公民權(quán)良性互動的重要保障。行政合同是現(xiàn)代行政管理的重大創(chuàng)舉，突顯了政府與公民的合作理念，基于實踐需求，應當使行政合同制度化?！靶姓贤膬r值體現(xiàn)在現(xiàn)代行政管理從專權(quán)行政到民主行政、計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中”［15］。行政合同的形成是基于行政主體與行政相對人的合意，是合同的一種特殊類型，其比較突出的特征包括行政性、公益性、合意性。行政主體與行政相對人之間的相互合作、相互服務能夠極大地推動行政權(quán)與公民權(quán)的平等溝通。推動行政合同制度的構(gòu)建有利于從制度層面對行政合同實踐加以肯定和回應，有利于保障行政合同的規(guī)范化和順暢性。而目前，我國并未構(gòu)建起相關的行政合同制度，這在一定程度上制約了行政權(quán)與公民權(quán)的互動。對于行政合同的具體構(gòu)建路徑，國內(nèi)有學者提出，“中國行政合同的建制應選擇公法模式。在公法模式下，一個較完整的行政合同法律制度體系包括主體制度、權(quán)利制度、行為制度、責任制度和救濟制度五個方面”［16］。筆者認為，我國行政合同制度的立法邏輯和取向，首先應是行政合同基本原則的確立，然后再從三個方面對立法的實施進行展開：一是主體內(nèi)容，包括主體制度和責任制度；二是客體內(nèi)容，包括權(quán)利制度和責任制度；三是行為內(nèi)容，包括救濟制度和懲罰制度。

（二）推動信息公開制度的構(gòu)建與完善

信息公開是規(guī)范行政機關行使權(quán)力、公民對行政機關的行政行為進行有序監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。行政機關是信息公開的義務主體，公民是接受信息服務的一方，公民有權(quán)要求行政機關公開法定范圍內(nèi)的事務。信息公開的本質(zhì)就是讓權(quán)力在陽光下運行，讓權(quán)力以一種看得見的方式接受監(jiān)督，“監(jiān)督行政權(quán)是保證法制統(tǒng)一、保障公民個人自由、保護公務員的需要”［17］。目前，我國政府信息公開制度存在著相關法律位階較低、配套制度不完善、《政府信息公開條例》采用列舉的方式規(guī)定應公開的內(nèi)容易導致遺漏等問題，這在一定程度上阻礙了政府與公民的良性互動。依據(jù)《政府信息公開條例》，信息公開包括兩種情形，政府依職權(quán)公開和依申請公開，但在實踐中，政府依職權(quán)公開信息的主動性、時效性、規(guī)范性、完整性還有很大的提升空間。此外，行政相對人或是公民也很少真正使用手中的權(quán)利申請政府機關公開信息。鑒于此，筆者建議進一步完善信息公開制度，提高公民監(jiān)督行政權(quán)的意識和能力，擴大信息公開范圍以及公民的監(jiān)督權(quán)限，從根本上防止信息公開中的“灰色地帶”“暗箱操作”以及“內(nèi)部交易”等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）推動公眾參與制度的構(gòu)建與完善

公眾參與制度是提高行政決策科學性、公民參與積極性的重要方式。公眾參與不僅是對人民主權(quán)的保障，同時也是對政府工作進行監(jiān)督的一種重要方式。公眾參與的主要目的是讓傳統(tǒng)行政體制中的單方主體變?yōu)殡p方主體，使公共利益的實現(xiàn)和社會事務的管理不再局限于行政主體一方，讓行政相對人或是公民都能夠參與到其中，真正實現(xiàn)合作和服務。公民參與制度的建立旨在通過立法建立一套完整的公民參與制度體系，保障公民參與行政事務的權(quán)利，規(guī)范公民參與行政的行為方式和程序。我國現(xiàn)行關于公民參與或民主參與的法律規(guī)范主要是“一法兩條例”，一法是指《立法法》，兩條例是指《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，但“一法兩條例”還存在許多不完善的地方，因為其中并沒有對民主參與主體資格、參與形式的具體流程以及參與主體對行政立法的影響權(quán)重做出實質(zhì)性的規(guī)定。因此，筆者建議從兩種途徑構(gòu)建我國的公民參與制度，一是構(gòu)建獨立的民主參與制度，二是完善現(xiàn)有的民主參與規(guī)范。構(gòu)建獨立的民主參與制度，就是要構(gòu)建一部獨立的新條例，仿照《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的體系格式進行制定。完善現(xiàn)有的民主參與規(guī)范，就是在《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》之中，仿照其他章節(jié)，增設專章對公民參與的范圍、流程、方式等作出規(guī)定。

總之，隨著市場經(jīng)濟和民主政治的深入發(fā)展，行政權(quán)與公民權(quán)的互動關系正歷經(jīng)著從傳統(tǒng)的命令與控制模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的合作與服務模式，關于行政合同、信息公開、公民參與、行政指導、行政協(xié)商、行政給付、政府購買服務等政府與企業(yè)、政府與公民的新型合作方式會越來越多，作用也越來越大，會在一定程度上左右著我國行政管理體制的發(fā)展，也為我國行政體制的改革提供了思路。我國作為以公法為基礎的社會主義法治國家，應當注意這些變化，以此作為我國行政體制改革的現(xiàn)實依據(jù)和信息來源。制度是解決社會矛盾的關鍵，而行政體制改革也恰恰需要制度的構(gòu)建和完善，不僅要完善行政合同制度、信息公開制度、公民參與制度，也要完善行政指導、行政協(xié)商、行政給付等方面的制度，基于此，行政權(quán)與公民權(quán)的良性互動模式才能構(gòu)建起來，才能實現(xiàn)黨的十九大提出的深化機構(gòu)和行政體制改革的目標。

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