殷盈　金太軍

摘要：治理若缺乏邏輯基礎(chǔ)和貫通動(dòng)力，不論多有少主體參與、以何種形式呈現(xiàn)，都有可能流于空泛。公民權(quán)是民主的前提，公民基于公民權(quán)的合作和集體行動(dòng)為治理提供基礎(chǔ)、注入動(dòng)力，社會(huì)組織則為享有權(quán)利和履行義務(wù)的公民提供公共生活合適的活動(dòng)載體和合法性保障。因此，在治理場域中，民主、社會(huì)組織和公民權(quán)三者具有內(nèi)在相關(guān)性。只有貫通公民權(quán)、社會(huì)組織、民主三者的互動(dòng)發(fā)展，理順三者之間的關(guān)系，才能推進(jìn)從統(tǒng)治到治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。這不僅是建構(gòu)現(xiàn)代治理體系、提升治理水平的不竭動(dòng)力，也是中國目前正著力推進(jìn)的漸進(jìn)、增量型民主的題中應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：治理；公民權(quán)；社會(huì)組織；民主

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）11-0055-06

一、問題的提出

眾所周知，20世紀(jì)90年代以來，在西方學(xué)術(shù)界，特別是政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域勃興的治理理論進(jìn)入中國后，也難以避免地進(jìn)行著本土化詮釋與實(shí)踐的過程。相對(duì)而言，西方語境中的治理理論普遍強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)解決問題的能力，將社會(huì)組織當(dāng)作治理理論和民主培育的最佳練習(xí)場。在西方治理實(shí)踐中，人們更偏愛將公民權(quán)視為治理的切入點(diǎn)、目的或旗幟，國家的角色則定位為治理主體間的協(xié)調(diào)者、促進(jìn)者、仲裁者。

即使是與其他發(fā)展中國家相比，中國的治理現(xiàn)狀也具有突出的獨(dú)特性，因此，中國學(xué)術(shù)界在剖析治理問題時(shí)，在學(xué)理層面雖然也倡導(dǎo)多元主體的協(xié)同共治，卻更傾向于把國家或地方政府定位于運(yùn)用主導(dǎo)權(quán)力的治理主體的角色。然而，不能回避的是，這種傳統(tǒng)國家主義的學(xué)術(shù)取向暗含了把公民參與和社會(huì)組織視為治理活動(dòng)潛在威脅的心態(tài)，不僅忽視了治理的全球化趨勢(shì)，恐怕還一定程度上遮蔽了不同經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)條件下公民長期存在的對(duì)自身權(quán)利追求的渴望以及社會(huì)組織的治理潛能。從實(shí)踐層面看，盡管社會(huì)組織在治理活動(dòng)中與其他參與者間的合作一直以各種形式存在，并有了長足的進(jìn)步，但人們似乎更多地關(guān)注政府系統(tǒng)作為主體的治理。相對(duì)而言，對(duì)作為治理主體的社會(huì)組織和公民的系統(tǒng)研究，在理論與實(shí)踐兩個(gè)層面都是薄弱環(huán)節(jié)。

治理的推動(dòng)力不是單個(gè)“原子化”的人，而是自覺追求權(quán)利、有機(jī)聯(lián)系的公民。本文以公民權(quán)為切入點(diǎn)，深入思考治理的動(dòng)力以及公民權(quán)利、社會(huì)組織與民主三者的關(guān)系，特別關(guān)注現(xiàn)實(shí)生活中公民的民主生活以及社會(huì)機(jī)制的作用，以期推進(jìn)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的未來治理秩序的呈現(xiàn)。

二、公民權(quán)與治理

有關(guān)公民權(quán)主題的文獻(xiàn)一直由西方主導(dǎo)，而正式明確提出“公民權(quán)”這一概念并有意識(shí)地對(duì)它進(jìn)行研究則始于英國社會(huì)學(xué)家T·H·馬歇爾，其經(jīng)典著作為《公民身份與社會(huì)階級(jí)》。該著作從英國社會(huì)歷史背景出發(fā)，分析了公民權(quán)的演進(jìn)、內(nèi)涵和性質(zhì)，并且進(jìn)一步將它們與國家機(jī)構(gòu)和歷史發(fā)展對(duì)應(yīng)，開創(chuàng)了切合時(shí)代的研究。

其一。公民權(quán)的空間維度：公民權(quán)內(nèi)容的動(dòng)態(tài)發(fā)展。馬歇爾認(rèn)為，公民權(quán)包括三個(gè)組成部分或發(fā)展維度：市民權(quán)，主要指英國18世紀(jì)資本主義發(fā)展所要求的個(gè)人自由所必需的各種權(quán)利，包括人身自由，言論、思想和信仰自由，私有財(cái)產(chǎn)保障及尋求正義的權(quán)利；政治權(quán)，指的是英國在19世紀(jì)發(fā)展的公眾參與行使政治權(quán)力的權(quán)利；社會(huì)權(quán)，主要指的是英國在20世紀(jì)發(fā)展的從公民享受少量的經(jīng)濟(jì)和安全的福利到享有福利國家保障下的相關(guān)權(quán)利。如今，縱觀世界，此公民三權(quán)在現(xiàn)代國家已基本依序?qū)崿F(xiàn)。

其二。公民權(quán)的平面維度：公民權(quán)覆蓋人群的擴(kuò)散。在英國，經(jīng)過持續(xù)了幾個(gè)世紀(jì)之久、試圖將公民權(quán)授予更多的人的努力，才有了從“市民權(quán)”到“政治權(quán)”再到“社會(huì)權(quán)”的浪潮式發(fā)展。從平面維度觀察，公民權(quán)就像水的運(yùn)動(dòng)一樣，不斷滲透、覆蓋更多的人群。

其三，公民權(quán)的形態(tài)性質(zhì)：消極公民權(quán)與積極公民權(quán)。美國著名社會(huì)學(xué)家布賴恩·特納認(rèn)為，在為爭取權(quán)利而進(jìn)行革命斗爭、展開社會(huì)運(yùn)動(dòng)中發(fā)展起來的公民權(quán)是一種積極性質(zhì)的公民權(quán)；通過自上而下方式授權(quán)的，就屬于消極性質(zhì)的公民權(quán)?！爱?dāng)政治空間受到限制的時(shí)候，公民身份（權(quán)）就是被動(dòng)的和私人的?！痹谙麡O公民權(quán)形態(tài)下，公民是各種社會(huì)法規(guī)、公共政策的被動(dòng)承受者，是保障、福利和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的被動(dòng)消費(fèi)者。在積極公民權(quán)形態(tài)下，作為能動(dòng)主體的公民，不論是否清晰地知道采取何方式和步驟，是最有可能改善公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度的行動(dòng)者（既有行動(dòng)的意愿，也有行動(dòng)的能力，并具有行動(dòng)的權(quán)利和空間）。

既然治理是多主體的協(xié)同參與，則不管是公民、社會(huì)組織還是政府等主體在任何形式上的協(xié)同，都需要邏輯基礎(chǔ)和貫通動(dòng)力?！皞€(gè)體和社會(huì)群體介入了提出權(quán)利要求、擴(kuò)展權(quán)利或喪失權(quán)利的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程。政治上的介入意味著實(shí)質(zhì)性的公民實(shí)踐，而這反過來又意味著一個(gè)特定政治體下的成員總是努力去主動(dòng)地塑造它的命運(yùn)?！睍r(shí)至今日，公民權(quán)普遍被認(rèn)為是所有人都擁有的、保證個(gè)人的一定的權(quán)利的基礎(chǔ)。它與財(cái)產(chǎn)等其他資源的相異之處在于，它并沒有把人們分成“擁有者”、“缺乏者”或“沒有者”。但是在早期，公民權(quán)被極少數(shù)人壟斷。有時(shí)候，公民權(quán)把社會(huì)成員分為公民和非公民，或首等階級(jí)公民和次等階級(jí)公民?！把刂@種方式所設(shè)計(jì)的道路奮勇前進(jìn)，就是要努力實(shí)現(xiàn)更加充分的平等，構(gòu)成公民權(quán)地位之要素的不斷豐富，以及被授予這種地位的人數(shù)的不斷增加”不管治理機(jī)制如何發(fā)展、公民權(quán)的內(nèi)涵如何演進(jìn)，在微觀實(shí)踐層面上，治理可以一定程度上理解為公民在具體問題情境中，試圖以最小化的協(xié)調(diào)成本，圍繞公民權(quán)進(jìn)行的合作和集體行動(dòng)。公民合作與集體行動(dòng)共同的行為動(dòng)機(jī)是對(duì)自我公民權(quán)的表達(dá)和追求。

三、民主、公民權(quán)與社會(huì)組織

作為政治學(xué)關(guān)注的核心問題之一，民主本身就是一種“相聯(lián)結(jié)的生活模式”（a mode of associated living）。公民通過彼此的交流，經(jīng)由協(xié)會(huì)、教育和公共事務(wù)而經(jīng)歷和體現(xiàn)民主。也可進(jìn)一步理解為，民主是治理方式的一種?！拔覀兊拿裰鳈C(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)回報(bào)體系、立法體系、倫理體系以及學(xué)術(shù)傳統(tǒng)都不自覺地把自足個(gè)體自我設(shè)定為自己的基礎(chǔ)。個(gè)體可以自由選擇并要對(duì)此負(fù)責(zé)，個(gè)體有獨(dú)立見解”。帕特南認(rèn)為：自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無法創(chuàng)造的價(jià)值，無論這些個(gè)人多么富有，多么精明。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會(huì)轉(zhuǎn)型期問題的凸顯，社會(huì)組織在服務(wù)社會(huì)、提供社會(huì)支持、化解社會(huì)矛盾等方面所具有的優(yōu)勢(shì)和作用日益顯現(xiàn)出來，它能夠了解和滿足公眾的個(gè)性化需求，可以根據(jù)情況的變化隨時(shí)調(diào)整服務(wù)。隨著社會(huì)組織成為當(dāng)前社會(huì)治理的重要力量，“社會(huì)組織”概念逐漸取代了過去常用的非政府組織、非營利組織、第三部門、民間組織等不同稱謂，亦已被政府接受，成為中國特殊語境和制度環(huán)境中的概念。

（一）公民權(quán)與民主

公民權(quán)是民主的基礎(chǔ)。民主是一種現(xiàn)代的生活方式。公民及公民權(quán)從其產(chǎn)生來看就與民主緊密聯(lián)系。每個(gè)公民具體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)要求是千差萬別和不斷變化發(fā)展的。公民有監(jiān)督政府的權(quán)利是一個(gè)現(xiàn)代政治的預(yù)示，即公民與政府之間關(guān)系分明，公民應(yīng)該有自己社會(huì)活動(dòng)的空間。持久的民主意味著持久的財(cái)產(chǎn)和契約權(quán)利。公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能逐漸建立信任和互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。民主國家授予公民結(jié)社、自由表達(dá)等權(quán)利?！氨M管人們對(duì)于志愿結(jié)社或者說中介群體的興趣各有不同，但是，從一種政治的和社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)于中介群體的關(guān)注，主要是出于它們對(duì)維系公民社會(huì)、發(fā)展民主制度、促進(jìn)利他主義和公民美德的可能貢獻(xiàn)。特別是志愿結(jié)社，為積極公民權(quán)和公民參與提供了一個(gè)訓(xùn)練場。實(shí)際上，我們可以稱它們?yōu)槊裰鞯膶W(xué)校，因?yàn)?，它們?yōu)槊裰鞯?、共同的治理之基本程序方面的?xùn)練提供了經(jīng)驗(yàn)或可能。”公民權(quán)使抽象的民主轉(zhuǎn)化為社會(huì)中每個(gè)公民易于確定的具體目標(biāo)，與普通公民的現(xiàn)實(shí)生活產(chǎn)生對(duì)接。在全球化的背景下。對(duì)社會(huì)秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)和威脅的種種風(fēng)險(xiǎn)越來越發(fā)生在國家層級(jí)之上，世界主義民主理論倡導(dǎo)發(fā)展全球治理制度。因此，必須有相應(yīng)的方式，使公民權(quán)、公民責(zé)任和民主參與既能用于地方治理，又能讓中國的民主建設(shè)和世界其他國家的民主進(jìn)程在共通的語境及平臺(tái)上相互比照借鑒，繼而擴(kuò)展到全球?qū)蛹?jí)的治理中去，以達(dá)成共識(shí)。

（二）社會(huì)組織與民主

民主的重要條件是社會(huì)有組織自身的能力?？疾烀裰髡卧谑澜绺鲊陌l(fā)展，一個(gè)普遍的規(guī)律是，民主國家存在著不同規(guī)模的文化、宗教、行業(yè)等廣泛的社會(huì)組織。在民主狀態(tài)下。公民的自由禁止國家任意的干涉，但前提是社會(huì)必須有自我組織能力，這樣才能免于陷入無政府狀態(tài)。并且，民主本身也必然產(chǎn)生大量的社會(huì)組織。社會(huì)組織使公民想達(dá)成的某些目標(biāo)成為可能，在缺乏公民參與空間與公民相互信任支持的情況下，這些目標(biāo)是難以達(dá)成的。從另外一個(gè)角度來說，若缺乏一定數(shù)目或力量的社會(huì)組織，通常情況下，政府就需要經(jīng)常介入，以組織原子化的公民個(gè)體。已有廣泛的文獻(xiàn)表明，低水平的社會(huì)組織能力導(dǎo)致普遍的政治障礙。盡管一個(gè)社會(huì)有可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)資本過剩的情況，但毫無疑問，社會(huì)資本不足的情況會(huì)更糟。

民主有利于社會(huì)組織的生成發(fā)展。民主化通?；謴?fù)和擴(kuò)大了公民自由，同時(shí)也減少了制度方面的監(jiān)控。民主意味著更多的結(jié)社自由。大規(guī)模民主所需要的權(quán)利使得相對(duì)自治的組織既可能又必需。民主程序有效地保護(hù)所需要的權(quán)利，使得各種各樣的群體建立自治組織既是可能的，也是有利的。對(duì)于某些領(lǐng)域的公共服務(wù)，社會(huì)組織相比政府，可更有效率、更貼切地回應(yīng)不同社會(huì)群體的需求。在任何現(xiàn)代國家里，社會(huì)組織一定會(huì)激增，這是因?yàn)樵诿裰鲊依?，?dú)立組織最充分地受到該政體的各種制度的保護(hù)，正是在民主國家里，它們才處于繁榮時(shí)期。社會(huì)組織與民主間存在的依賴關(guān)系早已經(jīng)在實(shí)踐中被印證，建立非政府組織有助于促進(jìn)和維護(hù)民主政體的理念已成為共識(shí)。

（三）公民權(quán)與社會(huì)組織

通過近30年市場化的快速推進(jìn)，我國公民權(quán)利意識(shí)的高漲及社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求已把社會(huì)組織推到了尋求突破困境的發(fā)展節(jié)點(diǎn)。中國社會(huì)組織大量興起和公民力量的不斷成長，對(duì)國家主導(dǎo)的社會(huì)治理形成了挑戰(zhàn)，一方面反映為公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和積累；另一方面，公民與社會(huì)組織不再一味服從國家制定的規(guī)則，而是懷疑、運(yùn)作、規(guī)避正式制度，努力尋找政策或制度間的縫隙，以爭取更多的活動(dòng)空間和發(fā)展機(jī)遇。權(quán)利本身并不能建立起社會(huì)秩序得以維持的適當(dāng)環(huán)境。目前，作為公民權(quán)一部分的市民權(quán)已得到較大發(fā)展，政治權(quán)成長緩慢。社會(huì)權(quán)則負(fù)重難行。如中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，使占據(jù)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民群體沒有享受到城市居民同樣的住房、教育和醫(yī)療權(quán)，也就意味著在激烈的市場中失去了平等競爭的初始條件。不僅為數(shù)不少的公民權(quán)利還相當(dāng)程度上只停留在概念層面，而且公民權(quán)的不平等甚至已經(jīng)深深嵌入到整個(gè)社會(huì)生活結(jié)構(gòu)中。

從公民權(quán)與社會(huì)組織的關(guān)系來看，公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)組織的發(fā)展之間相互支撐、相伴而行。抽象的公民權(quán)需要載體或途徑才能有實(shí)質(zhì)性獲得。公民權(quán)在規(guī)范性的理念上，應(yīng)隨著歷史發(fā)展進(jìn)程逐漸實(shí)現(xiàn)。國家和市場兩股力量可以幫助公民獲得實(shí)在的正常公民權(quán)。但與此同時(shí)，國家和市場又是阻礙公民權(quán)正常實(shí)現(xiàn)的潛在威脅。因?yàn)楣駲?quán)不僅時(shí)常面臨著國家各種名義的限制與否定，還受到市場力量的不確定性的沖擊，所以，公民權(quán)實(shí)現(xiàn)所要求的各項(xiàng)必要條件并不總是具備的。公民權(quán)利的缺乏是短期內(nèi)可以忍受的，卻不是原則上可以接受的。公民為實(shí)現(xiàn)權(quán)利，自發(fā)尋求自愿合作和集體行動(dòng)的治理機(jī)制。社會(huì)組織不僅能成為公民接收和發(fā)出權(quán)利表達(dá)的能量的中介，還可以把能量放大并衍生新的能量需求，起到反過來維護(hù)、促進(jìn)、加強(qiáng)、創(chuàng)造公民權(quán)利的功能。在觀察公民權(quán)發(fā)展的歷史過程時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，公民權(quán)與社會(huì)組織之間存在著強(qiáng)烈的親和性。公民權(quán)本身就是許多尋求基本權(quán)利的社會(huì)組織或社會(huì)運(yùn)動(dòng)所訴諸的基本概念，具有相當(dāng)強(qiáng)的組織與行動(dòng)潛能。甚至在某些場域下，某些社會(huì)組織進(jìn)行的社會(huì)運(yùn)動(dòng)就是主張公民權(quán)的運(yùn)動(dòng)。

從統(tǒng)治到治理的位移，是由于在資源的配置中不僅存在著市場失靈，也難以避免政府失靈。社會(huì)組織雖然不是萬靈藥，也內(nèi)在地存在許多局限，它不能取代政府擁有合法的強(qiáng)制力，也無法代替市場的角色以自發(fā)地對(duì)資源進(jìn)行有效的配置，但運(yùn)行規(guī)則有別于政府和市場的獨(dú)立的社會(huì)組織可以彌補(bǔ)政府和市場在協(xié)調(diào)過程中的某些缺憾和不足之處。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，大量的組織參與到公共服務(wù)和社會(huì)管理實(shí)務(wù)中去，創(chuàng)建新的活動(dòng)空間，是抵擋來自國家的威脅、彌補(bǔ)市場缺陷的關(guān)鍵力量，也就是能起到在公民權(quán)發(fā)展的社會(huì)進(jìn)程中排除阻擋其實(shí)現(xiàn)的主要障礙的重要作用。

通過上文分析可見，民主是公民權(quán)實(shí)現(xiàn)和社會(huì)組織發(fā)展之間的核心鏈接，社會(huì)組織塑造新的空間可在很大程度上保護(hù)公民權(quán)利免于公權(quán)力的侵害，公民權(quán)實(shí)現(xiàn)能夠促進(jìn)社會(huì)組織的產(chǎn)生和成長，其良好運(yùn)轉(zhuǎn)可確保所取得的新權(quán)利。在民主、公民權(quán)與社會(huì)組織三個(gè)變量相互影響的關(guān)系基礎(chǔ)上，需思考的是如何推動(dòng)三者的良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)，從而達(dá)到推進(jìn)和鞏固民主的治理目標(biāo)。

四、貫通公民權(quán)、社會(huì)組織與民主發(fā)展，促進(jìn)從統(tǒng)治到治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

治理作為一個(gè)現(xiàn)代概念，本身就建構(gòu)在權(quán)利而不是權(quán)力的基礎(chǔ)之上。要使民主真正獲得來自社會(huì)的動(dòng)力，必定要從喚醒公民權(quán)利表達(dá)的意識(shí)、引導(dǎo)公民學(xué)會(huì)進(jìn)行權(quán)利表達(dá)和權(quán)利博弈人手。否則，民主就是無本之木、無源之水，難以在社會(huì)生根。政府存在的目的是服務(wù)公民、幫助公民，而不是試圖自上而下地控制公共生活。甚至某些初衷良好的治理活動(dòng)，也并不一定要通過政府或國家的力量去實(shí)行。對(duì)于中國來說，社會(huì)組織的發(fā)育和成長是社會(huì)治理體制變革重要的組織基礎(chǔ)。在現(xiàn)階段公民參與治理的信心尚不充分的情況下，貫通理順公民權(quán)、社會(huì)組織、民主三者之間的關(guān)系，才能推進(jìn)從統(tǒng)治到治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

（一）培育公民公共精神與社會(huì)組織的公共性

公共精神與公民權(quán)利的行使密不可分。公民的權(quán)利與義務(wù)本質(zhì)上并不是相互排斥的概念，相反，是相輔相成、互相依存的。馬歇爾認(rèn)為：“公民權(quán)是給予那些一個(gè)共同體的完全成員的一種地位，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權(quán)利和義務(wù)而言是平等的”。無義務(wù)的權(quán)利是不存在的，不盡義務(wù)就不能擁有權(quán)利。每個(gè)公民都能獲得權(quán)利和履行義務(wù)是維持社會(huì)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)的關(guān)鍵因素。各類社會(huì)組織為享有權(quán)利和履行義務(wù)的公民提供了公共生活合適的活動(dòng)載體和合法性保障。

1.培育公民公共精神?！八麄兊能浫鯚o力有時(shí)使他們感到需要他人的支援，但他們卻不能指望任何人給予他們?cè)?，因?yàn)榇蠹叶际擒浫醯暮屠淠?。迫于這種困境，他們自然將視線轉(zhuǎn)向那個(gè)在這種普遍感到軟弱無力的情況下唯一能夠超然屹立的偉大存在。他們的需要，尤其是他們的欲求，不斷地把他們引向這個(gè)偉大存在；最后，他們終于把這個(gè)存在視為補(bǔ)救個(gè)人弱點(diǎn)的唯一的和必要的靠山?！惫簿竦谋举|(zhì)在于，具備理性行動(dòng)能力的公民通過合作的方式，抵抗公民的自利及軟弱，有效地解決集體行動(dòng)中的困境，脫離自身對(duì)政府全然依賴的習(xí)性。公共精神意味著公民權(quán)的賦權(quán)增能。公共精神培育要求公民處理好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，積極參與治理，在有價(jià)值優(yōu)先性的自身權(quán)利前強(qiáng)調(diào)公共利益，擺脫一己私利的局限，承擔(dān)起對(duì)公共生活的責(zé)任。

2.充分發(fā)揮社會(huì)組織的公共性。參與社會(huì)組織自治是公民行使權(quán)利和履行義務(wù)的機(jī)會(huì)，也是發(fā)揮社會(huì)組織公共性的基礎(chǔ)。一方面，擁有公共精神的公民才有能力解決自身日常生活中的困境和挑戰(zhàn)；另一方面，越來越凸顯高度復(fù)雜性與高度不確定性特征的社會(huì)又迫使公民以組織化的方式參與公共生活。雖然中國歷來并不缺乏社會(huì)組織，從歷史上的行會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)、民團(tuán)等，到如今的行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿團(tuán)體、慈善性機(jī)構(gòu)等，但不論是傳統(tǒng)民間組織的“私性”。還是現(xiàn)今社會(huì)組織明顯的“官民雙重性”，都未充分體現(xiàn)社會(huì)組織最重要的公共性特征。從理想的角度來說，公民的義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)以自愿的方式呈現(xiàn)。在現(xiàn)代社會(huì)，各類社會(huì)組織往往是社會(huì)責(zé)任的恪守者和公共生活的具體承擔(dān)者、參與者。若出現(xiàn)社會(huì)組織公共性缺失的現(xiàn)象，則不僅會(huì)直接導(dǎo)致治理的短缺，而且也在客觀上為國家提供了放縱權(quán)力的可能。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建多元主體的治理結(jié)構(gòu)

在服務(wù)型政府的理念下，政府尤其是地方政府的一個(gè)重要作用在于幫助社會(huì)組織轉(zhuǎn)型，其關(guān)鍵在于社會(huì)組織能否成為公民表達(dá)權(quán)利訴求的主渠道和公民民主參與的重要載體，能否與政府形成制度化的鏈接和互動(dòng)。隨著社會(huì)進(jìn)一步的發(fā)展，公民必然會(huì)對(duì)社會(huì)組織寄托更高的期望，政治治理的壓力也隨之加大。參與社會(huì)治理的主體越多，對(duì)政府協(xié)調(diào)能力的要求必然也越高。風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇共存于治理權(quán)力和責(zé)任共享的廣泛的合作框架中。

1.從封閉隔膜到開放合作。從政府角度來說，從封閉到開放的轉(zhuǎn)變，前提是對(duì)公民和社會(huì)組織信任度的增進(jìn)；從公民角度來說，采取治理行動(dòng)的心理基礎(chǔ)是認(rèn)識(shí)到政府是開放的、容易接近的。政府在促進(jìn)和支持公民與社會(huì)組織聯(lián)系的過程中可起到首要作用。所以，政府首先不應(yīng)對(duì)公民和社會(huì)組織的參與采取自動(dòng)屏蔽方式或設(shè)置各種障礙。當(dāng)下。我國包括戶籍管理、扶貧、法律制定等領(lǐng)域在內(nèi)的以往被官方嚴(yán)格控制的社會(huì)領(lǐng)域正逐漸向公眾開放。在某些重大生態(tài)環(huán)境問題的解決過程中，政府環(huán)保部門不僅快速地與環(huán)保主題的社會(huì)組織合作共治，還乘勢(shì)催生了新的環(huán)保社會(huì)組織，出臺(tái)了一系列環(huán)保法律法規(guī)，已經(jīng)展示了降低行政成本、提高行政效率的成果。

2.從控制管理到引導(dǎo)磋商。不可否認(rèn)，政府的控制管理功能發(fā)揮了異常重要的作用，但如前文所述，公民權(quán)利具有不斷豐富、動(dòng)態(tài)發(fā)展的特征，公民與社會(huì)組織所面臨問題的復(fù)雜性和多樣性，已不再能簡單地被某個(gè)或幾個(gè)政府辦公窗口所輕松解決。治理往往以難以預(yù)測(cè)、涉及多個(gè)主體、利益互相沖突和交織的緊張面貌呈現(xiàn)出來，政府單一的控制管理不僅是不合時(shí)宜的，而且是不太可能達(dá)到理想效果的。因此，政府不僅需發(fā)展出比傳統(tǒng)的控制管理更富有挑戰(zhàn)性的功能，還需扮演中間人的角色，看準(zhǔn)時(shí)機(jī)積極行動(dòng)，在確保公共利益的前提下，整合合適的治理力量，融入到解決公共問題的具體程序中去。政府要發(fā)揮主動(dòng)性，持續(xù)關(guān)注、挖掘可能的治理資源，尋找、創(chuàng)造治理主體重疊的利益點(diǎn)，適時(shí)發(fā)現(xiàn)公民與社會(huì)組織參與治理的機(jī)遇，充分發(fā)揮引導(dǎo)、磋商、調(diào)停、談判和解決沖突等功能，搭建與公民、社會(huì)組織可持續(xù)協(xié)同行動(dòng)、共享資源的平臺(tái)。這樣，政府不僅給予公民和社會(huì)組織粉墨登場的舞臺(tái)，獲得了現(xiàn)實(shí)的問題解決方案，同時(shí)也確立了公民權(quán)利。

（三）回歸治理的邏輯起點(diǎn)：明確與推進(jìn)政社分開

既然治理的關(guān)鍵在于多主體的共同參與，那就意味著社會(huì)組織首先是獨(dú)立的，與政府的關(guān)系是分離且平等的狀態(tài)。

“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出”。可是，目前來說，推進(jìn)政社分開的力度、速度并不盡如人意，政社不分的情形比比皆是，這在起點(diǎn)上就妨礙了社會(huì)組織自身活力的激發(fā)及現(xiàn)代治理秩序的形成。

1.轉(zhuǎn)變與明確觀念：從政社一體到政社分開。雖然早至上世紀(jì)80年代，政社分開就已經(jīng)被提上改革日程并在實(shí)踐中不斷試點(diǎn)推進(jìn)，但是1988年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，任何社會(huì)組織必須同時(shí)接受民政部門和主管單位的雙重管理，也就是說，社會(huì)組織從誕生和身份承認(rèn)的源頭上就被政府所制約，即與政社分開要求相悖。20多年后，黨的十八大報(bào)告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，意味著政社分開現(xiàn)狀在總體上并未達(dá)到改革的預(yù)期效果。各地方政府在政企分開的態(tài)度及表現(xiàn)上存在差異，一線城市如上海、北京、深圳等走在前列。如上海市提出，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，發(fā)揮作用。進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入、降低門檻，將適合社會(huì)組織提供的服務(wù)和承接的公共事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)，支持社會(huì)組織積極有序地參與基層治理。

政府與社會(huì)組織的分開是相對(duì)于政社不分而言的。政社不分主要表現(xiàn)為社會(huì)組織資金來源于政府、行為受制于政府以及二者利益的相互關(guān)切性。治理的邏輯起點(diǎn)在于社會(huì)組織是與政府完全平等的參與主體，既不是扮演政府意圖延伸的角色，更不是政府的依附物。社會(huì)組織以自主平等的身份參與治理與政府行使其一貫擅長的“掌舵”職能并不矛盾，社會(huì)組織和政府掛靠、依附關(guān)系的脫離也未必會(huì)指向挑戰(zhàn)政府地位、觸及社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)，因?yàn)檎绶珠_是使本屬于社會(huì)的權(quán)力從政府手中歸為原位，并不是政府讓渡或割舍自身權(quán)力的一部分給社會(huì)組織。

從政社一體到政社分開，觀念的轉(zhuǎn)變是緩慢和艱巨的，這不但需要政府自身觀念的主動(dòng)轉(zhuǎn)變，也需要政府推動(dòng)社會(huì)組織觀念的轉(zhuǎn)變。從政府角度而言，首先需擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來的觀念慣性，其次則是解除既希望社會(huì)組織分開自治，又不希望其擺脫控制、影響政府權(quán)威地位的矛盾心態(tài)：從社會(huì)組織角度而言，主動(dòng)通過自身的努力，而不是依賴和被動(dòng)等待政府的幫助扶持以謀求生存發(fā)展的條件，是證明自己具備自治獨(dú)立能力或可能性的關(guān)鍵。

2.以法治手段保障政社分開。法治保障的作用在于，公民個(gè)人、社會(huì)組織、政府的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)在法律上得以明確體現(xiàn)；治理主體間的相互關(guān)系得到有效規(guī)制和約束；各社會(huì)組織的行動(dòng)都能成為維護(hù)公民權(quán)利的工具。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序，但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。目前，我國對(duì)社會(huì)組織的管理還沒有形成一整套完備的法律體系，沒有專門的社會(huì)組織法，僅有的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理辦法》等行政程序性法規(guī)的內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和精確性，加之目前廣受詬病的社會(huì)組織雙重管理體制趨向于實(shí)行直接登記制度，實(shí)質(zhì)上對(duì)法治提出了更高的要求。

期望任何人、任何團(tuán)隊(duì)、集團(tuán)、教派、政黨或階層長期避免使用他們現(xiàn)有的資源以提高他們自己特有的利益，這合理嗎？@政府的自利性及依然存在的統(tǒng)治思維決定了不能把政社分開的期待完全寄托在政府方面，而是需要從法治層面明確社會(huì)組織的獨(dú)立自治性質(zhì)。規(guī)定不同類型的社會(huì)組織與政府的關(guān)系，確定國家對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理及監(jiān)督的方式和程序，保障社會(huì)組織資金來源的多元化，建立常態(tài)化、制度化的話語表達(dá)機(jī)制等。

（四）社會(huì)組織自治的關(guān)鍵：強(qiáng)化“社內(nèi)民主”

除了政府為社會(huì)組織創(chuàng)造的外部條件，社會(huì)組織生活的內(nèi)部微觀世界也是觀察社會(huì)組織非常重要的部分，但目前對(duì)這一方面的觀察和討論并不充分。從我國社會(huì)組織形成發(fā)展的過程來看，組織內(nèi)部的運(yùn)行具有突出的行政化色彩，也充滿高度的異質(zhì)性。社會(huì)組織內(nèi)部的官僚化、權(quán)力集中化、分歧與沖突頻發(fā)的現(xiàn)象難以避免。必須強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部的民主，建立完善的組織內(nèi)部監(jiān)管制度，貫徹民主參與和民主管理的原則、方式和程序。這可從以下幾方面入手：充分發(fā)揮社會(huì)組織內(nèi)部理事會(huì)的作用，也可在理事會(huì)下設(shè)監(jiān)事會(huì)，以確保其監(jiān)管作用的有效性：確立社會(huì)組織內(nèi)部所有公民對(duì)社會(huì)組織重大事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)；建立社會(huì)組織內(nèi)部主要領(lǐng)導(dǎo)人的工作報(bào)告制度，明確公民對(duì)社會(huì)組織工作人員的質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)和罷免權(quán)等，以防止社會(huì)組織為個(gè)別領(lǐng)袖人物所控制和把持，妨礙其他社會(huì)組織成員的權(quán)利。

世界各國經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)和鞏固民主，至關(guān)重要的是公民充滿活力的地方性和基層治理活動(dòng)。自然。如何在公民權(quán)實(shí)現(xiàn)與社會(huì)組織培育方面形成較為系統(tǒng)的理論和經(jīng)驗(yàn)研究模式，還是一個(gè)有待深入探索的課題。思考治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，統(tǒng)合公民權(quán)與社會(huì)組織的進(jìn)步與發(fā)展，有助于增進(jìn)人的德行與尊嚴(yán)，幫助人們把關(guān)注焦點(diǎn)從國家層面下移到觸手可及的社會(huì)組織發(fā)展和公民權(quán)實(shí)現(xiàn)上來。這不僅在微觀層面上事關(guān)公民福祉，更為重要的是，可促進(jìn)宏觀層面上廣泛社會(huì)動(dòng)員的實(shí)現(xiàn)。這不僅是提升治理水平的不竭動(dòng)力，而且是中國目前正著力推進(jìn)的漸進(jìn)、增量型民主的題中應(yīng)有之義。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）