單 松

（中共常州市委黨校，江蘇 常州213000）

我國當前處于突發(fā)事件的爆發(fā)期，因此，建立具有中國特色的科學、合理、高效的應急管理體制就顯得十分迫切，在這種情況下，學習和優(yōu)化國外先進的應急管理體制是一種捷徑。本文將對美國、日本、瑞士這三個國家應急管理體制的不同進行介紹和分析，為我國建立中國特色的高效應急管理體制提供借鑒和啟示。

一、美國模式——完備的多維危機應對模式

美國國家危機反應系統(tǒng)始建于上個世紀70年代，主要是：在聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局的管理下進行危機的事前及早預警、危機事中快速反應、危機事后及時盡力救助。在發(fā)展了40多年后，已成為具有完善的組織體系、政府各部門之間聯(lián)系密切、可以高效迅速地傳遞危機信息的危機應對系統(tǒng)。

美國的突發(fā)事件管理機構，主要是由美國國土安全部（United States Department of Homeland Security，DHS）和911報警中心構成。美國國土安全部主要負責保護美國國土安全，其工作范圍包括應對自然災害和應對人為緊急突發(fā)事件。美國聯(lián)邦緊急事務管理署主要的責任是預防和應對災害，以及事后減輕災害造成的損失，同時也負責預測預防災害的發(fā)生和降低危機發(fā)生的風險。美國的城市應急指揮聯(lián)動系統(tǒng)是911報警中心，911報警中心可以對突發(fā)緊急事件給予全過程跟蹤和對當事人提供幫助。從數(shù)據(jù)的收集、形勢的判析、聯(lián)動指揮到應急現(xiàn)場互動反饋都是911報警中心要負責的內容。911報警中心采用專家咨詢決策系統(tǒng)和現(xiàn)代調度指揮系統(tǒng)，依靠各種高科技手段，如互聯(lián)網、即時影像電話、無線通知查詢、即時語音等，可以在最短時間內調動許多來自不同部門的警員協(xié)同合作，對突發(fā)事件應對快速高效，有效地減少損失。

在公共突發(fā)事件的法律建設方面，美國適用于公共突發(fā)事件應急管理的法律、法規(guī)、法案比較完備，其中最重要的法律是在1976年美國國會通過的《全國緊急狀態(tài)法》和1996年美國國會通過的《反恐怖主義法》。美國的《全國緊急狀態(tài)法》是用于界定國家在緊急狀態(tài)期間的國家權力范圍?！斗纯植乐髁x法》則是專門用來針對美國日益增長的恐怖主義襲擊。美國突發(fā)事件應急管理的特色和優(yōu)點是能夠依法進行公共突發(fā)事件應急管理。

在社會潛力的激發(fā)方面，除了政府以外，美國的民間組織和非贏利性組織在應急管理中起著非常重要的作用。美國政府特別注重激發(fā)民間組織在突發(fā)事件應對中的積極作用，通過各種方法鼓勵民間組織參與突發(fā)事件的處理，通過制定嚴格的公共突發(fā)事件應對標準，既妥善安排和深入挖掘了民間組織的潛力，又避免了民間組織因救災標準不明而越幫越忙；美國政府注重調動潛在的民間人力資源，通過多種媒體廣泛邀請民間與抗災救災有關的專業(yè)人員參與救災，減少政府救災壓力；美國政府非常擅長廣泛動員各類民間慈善團體參與救災活動，以所有的社會資源來應對危機，能夠有效填補美國政府資源的缺口。最后，美國政府在突發(fā)事件爆發(fā)后，經常呼吁國際組織和各國政府的援助，運用全球性危機互助合作機制來減少損失。

二、日本模式——多災國家的全民危機應對模式

日本應急管理體制的最高指揮者是日本首相，而內閣官方負責協(xié)調、聯(lián)絡。危機出現(xiàn)后，對策的制訂則是通過內閣會議、閣僚會議等決策機構負責的,最后由各省廳及部門依據(jù)具體的情況給予協(xié)助。日本的應急管理系統(tǒng)顯得結構合理、分工明確、運作科學。

日本的公共危機管理組織系統(tǒng)分為三級，分別是中央政府、都道府縣以及市町村。這三級政府在公共突發(fā)事件爆發(fā)時,都要成立自己對應級別的災害對策本部。進入21世紀以后,為了提高政府在應對危機方面的決策和協(xié)調能力,2001年，日本政府把建設省、運輸廳、國土廳與北海道開發(fā)合并為國土交通省,中央防災會議由國土廳并入內閣府。內閣總理擔任防災擔當大臣,主要職責是:制定防災計劃、協(xié)調危機有關的政策、制訂解決危機的政策、收集傳遞危機信息、執(zhí)行解決危機的措施。

日本公共危機對策法律法規(guī)體系健全，國家層面的災害對策基本法母法有《災害對策基本法》等5部法律；在防災救災組織法方面,有《消防組織法》等6部法律；在預防災害方面,則將近有16部法律；在應對災害方面,有《災害救助法》等24部法律。當然還有根據(jù)地方自身特點而制訂的各類條例和規(guī)則。

日本是自然災害頻發(fā)的國家,國土面積狹小意味著基本沒有危機應對的緩沖區(qū)。所以，日本公共危機管理的教育工作是從中小學就開始的。為了從小培養(yǎng)防災知識和防災意識。日本的各級教育委員會還會編寫淺顯易懂的公共危機教育教材，在中小學普及防災知識課程。日本政府還向居民教授防災抗災知識，經常通過各種媒體為國民傳播各類抗災知識。

為了避免危機帶來的各種巨大損失,日本政府每年都要投入大量的資金來進行災害預防工作。京都大學防災研究所、東京大學的地震研究所和防災科學技術研究所的科研都是世界第一流的防災抗災研究機構。日本一些高校還專門開設了危機管理專業(yè),為政府輸出了大量的公共危機管理、防災救災人才。

三、瑞士模式——化整為零的危機應對模式

瑞士是歐洲最發(fā)達的國家之一，也是全世界生活水準最高的國家之一，2012年瑞士人均收入32000美元，處于世界第七。瑞士國家雖小，但聯(lián)合國開發(fā)策劃署（UNDP）測算出瑞士的人類發(fā)展指數(shù)HDI（Human DevelopmentIndex）為0.960，排名世界第9。這表明瑞士國民生活安定，極少有破壞性的公共突發(fā)事件，這顯示出瑞士的應急體系效果的成功。

瑞士是一個聯(lián)邦制國家，由26個州組成（其中6個州為半州）,這些州只有主權隸屬于瑞士聯(lián)邦，均為自治。瑞士并沒有制定專門的國家級的基本救災法，而是由全國的各獨立州分別制定適合本州具體的制度。這些獨立州在應急救災方面要負責的主要是以下內容：包括制定相應的應急計劃、對應急計劃不斷修正以便適應形勢，監(jiān)督應急計劃的實施效果，與聯(lián)邦應急指派的管理專家合作。而聯(lián)邦政府只負責提供相應的專家意見，以及對各州的平衡協(xié)調工作。因為沒有基本救災法，聯(lián)邦政府只在認為危機有可能危害國家安全或者是危機已無法控制的時候，才能通過軍隊和民防組織來進行應急管理行動。當?shù)剡@一級是瑞士應對和控制危機的主體，但高一級在認為需要的時候也可提供幫助。瑞士地方民防組織負責社區(qū)一級的搶險救災，同時也吸收私營公司共同參與應急救援。

四、發(fā)達國家公共突發(fā)事件應急管理體制的成功經驗

（一）發(fā)達國家大都建立了規(guī)范和合理的應急管理體系標準

發(fā)達國家大都建立了完善的公共突發(fā)事件應對方面的法律和制度（只有瑞士除外），為應急管理提供了完善的法律保障。這些法律和法規(guī)對公共突發(fā)事件應急管理的全過程做了明確的界定、對工作職責和所承擔的任務也作了詳細的描述。這就有效避免了因管理職責不明確而造成的管理效果低下的問題，健全的應急管理法律體系同時也為公共突發(fā)事件提供了強有力的法律保障。

（二）發(fā)達國家大都構建現(xiàn)代化的公共突發(fā)事件應急管理信息系統(tǒng)

功能強大的應急管理信息系統(tǒng)是公共突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)中重要的一環(huán)。隨著數(shù)據(jù)庫技術、信息技術和計算機技術的迅猛發(fā)展，公共突發(fā)事件應急管理信息系統(tǒng)正在應急管理中起著越來越重要作用，就目前而言，信息技術所能起到的作用是無可替代的。美國中央情報局（Central Intelligence Agency，英文縮寫 CIA）、美國聯(lián)邦調查局（Federal Bureau of Investigation，英文縮寫FBI），俄羅斯聯(lián)邦安全局（Federal Security Service，英文縮寫FSB）是發(fā)達國家最知名的信息管理政府部門，它們負責搜集和整理分析有關國家安全的信息。日本擁有全世界第一流的防災減災信息系統(tǒng)，日本的應急信息體系建設在《關于完善防災信息體系的基本方針》發(fā)布后有了重要的指導方針和發(fā)展方向?，F(xiàn)在西方公共突發(fā)事件應急管理信息系統(tǒng)除了發(fā)展傳統(tǒng)的災害管理信息系統(tǒng)以外，也著力發(fā)展新型的管理信息系統(tǒng)，比如政府和政府之間、政府和民眾之間、政府和企業(yè)之間新形態(tài)的應急電子政務管理系統(tǒng)，變原來的單向信息傳遞通道為多維信息傳遞通道。國外的政府部門與新聞媒體間往往有比較好的合作關系，在公共突發(fā)事件爆發(fā)后能及時控制輿論導向，有效溝通民眾和社會，加強政府控制社會資源的能力。

（三）發(fā)達國家注重培養(yǎng)公民的抗災知識和抗災意識

公共突發(fā)事件的發(fā)生往往帶有爆發(fā)的突然性、危害的巨大性、處置的困難性等特點，所以在重大公共突發(fā)事件發(fā)生的事后，政府往往顯得力不從心，最佳的解決之道顯然是運用全社會力量來共同解決問題。這就要求民眾有很強的救人和自救意識。因此，民眾應對公共突發(fā)事件知識的多少會明顯影響到政府處理公共突發(fā)事件的效率。培育全國公民的防范和應對公共突發(fā)事件的能力已成為每個國家一項重要的任務。

（四）發(fā)達國家強調全階段的應急管理

西方政府普遍重視全階段的應急管理，突出預防的重要性。危機干預通常包括：預防、準備、處理、恢復和舒緩。預防階段需要當政府發(fā)現(xiàn)公共突發(fā)事件有可能發(fā)生的時候，采用有效手段降低公共突發(fā)事件發(fā)生的幾率，當危機的發(fā)生無可避免的時候，則設法降低突發(fā)事件的傷害力和沖擊力。準備階段則需要政府提升應對公共突發(fā)事件的能力，應對能力可以通過演練和培訓來提升，也可以通過設計完善合理的應急預案來體現(xiàn)，在這個階段還要做好人力資源和公共資源的分配，避免不必要的浪費；恢復階段則需要政府在危機得到控制后進行政府形象的恢復和提升，以及在危機結束后總結經驗教訓，總結危機應對過程中的不足和難點，為以后類似的公共突發(fā)事件提供寶貴的經驗教訓。舒緩行動是西方公共突發(fā)事件應對的核心，舒緩理念的核心是民眾生命財產損失的最小化，同時考慮事件后長期的影響。

由于發(fā)達國家在突發(fā)事件應急管理方面起步較早，所以無論是公共突發(fā)事件的理念還是應對公共突發(fā)事件的經驗和技術都比較先進。我國一方面要學習西方先進的公共突發(fā)事件應對經驗和技術，但更重要的是學習西方應對公共突發(fā)事件的先進理念。突發(fā)事件應急管理實行預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結合的原則，建立統(tǒng)一高效的應急信息平臺，建設精廣實用的專業(yè)應急救援隊伍，健全應急預案體系，完善應急管理法律法規(guī)，加強應急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力。