林勝平

（中共拓榮縣委黨校，福建 拓榮 355300）

一、引言

作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有企業(yè)改革推行至今40年來取得的成效顯著。一是國有企業(yè)經(jīng)營效率大幅提升，競(jìng)爭(zhēng)力逐漸增強(qiáng)。根據(jù)最新的《財(cái)富》世界500強(qiáng)排行榜，我國115家上榜公司中有48家中央企業(yè)以及18家地方國有企業(yè)。二是國有企業(yè)的壟斷有序放開，市場(chǎng)化程度不斷提高。在部分典型競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中國有企業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了退出，電力、電信、交通等壟斷領(lǐng)域逐步向社會(huì)資本開放。另一方面，國有企業(yè)改革還存在不少問題。例如，國有企業(yè)“盈利性”與“公益性”使命并存導(dǎo)致市場(chǎng)化機(jī)制無法充分發(fā)揮作用；國有企業(yè)定位仍然模糊、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向尚不明晰；對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管要求和措施存在著“一刀切”的問題，等等。究其原因，是因?yàn)殚L(zhǎng)期內(nèi)我國沒有對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行明確的功能界定與分類，導(dǎo)致其無法形成差異化的改革和發(fā)展路徑。

關(guān)于國有企業(yè)分類方法，理論界早已展開了探討。1998年中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告課題組明確提出把國有企業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)和非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，分類標(biāo)準(zhǔn)按照提供產(chǎn)品性質(zhì)及所處行業(yè)差別。在2011年中國企業(yè)領(lǐng)袖年會(huì)上，國資委副主任邵寧也提出了國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國有企業(yè)向公益性和競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)方向集中。而在實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來我國并未對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管。國家層面正式的指導(dǎo)文件是2015年9月13日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國企改革的綱領(lǐng)性文件，其中明確將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，提出通過界定功能、劃分類別的方式方法分類推進(jìn)國有企業(yè)改革，以提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

公益類國有企業(yè)，是以保障民生、服務(wù)社會(huì)為目標(biāo)，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)不以盈利為目的的企業(yè)，主要分布于城市供水供氣、公交管網(wǎng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。這類企業(yè)關(guān)乎國計(jì)民生，社會(huì)效益極高，正外部性極強(qiáng)，但是同時(shí)又存在自然壟斷或者寡頭，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常暴露出效率低下、外部性供給不足、監(jiān)管不到位等問題。下文將選取國有水務(wù)企業(yè)作為公益類國有企業(yè)的典型代表，進(jìn)行公益類國有企業(yè)如何改革的研究。

二、我國國有水務(wù)企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）水務(wù)行業(yè)概述

水是一種自然資源，而水務(wù)則是指與水相關(guān)的事務(wù)，或稱涉水事務(wù)。理論上，城市供水、排水、污水處理以及循環(huán)利用，與供電、供熱、供氣和綠化等行業(yè)一樣，均屬于城市公用事業(yè)，具有城市公用事業(yè)及其產(chǎn)品的一般特征：第一，具有公益性。城市水務(wù)不僅與居民生活質(zhì)量密切相關(guān)，也與其他產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)條件。水務(wù)行業(yè)所生產(chǎn)和提供的產(chǎn)品是社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)，根據(jù)傳統(tǒng)理論，應(yīng)委托給代表公眾利益的政府所有和經(jīng)營。第二，具有自然壟斷性。跟大多數(shù)城市公用事業(yè)一樣，水務(wù)行業(yè)依賴于城市管網(wǎng)設(shè)施，而基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資大、回收期長(zhǎng)、沉淀成本高，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，一個(gè)企業(yè)壟斷經(jīng)營比兩個(gè)及以上企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營可能會(huì)更有效。第三，地域性影響明顯。公用事業(yè)一般都是在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、當(dāng)?shù)劁N售、當(dāng)?shù)叵M(fèi)，價(jià)格受市場(chǎng)的影響非常有限，而地域差別對(duì)價(jià)格影響較大。從維護(hù)企業(yè)和居民利益出發(fā)，政府對(duì)重要公用事業(yè)價(jià)格一般都進(jìn)行管制，實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)格的管理形式。

目前，我國水務(wù)行業(yè)的運(yùn)營主體除了國有水務(wù)企業(yè)之外，還存在著民營水務(wù)企業(yè)和外資水務(wù)企業(yè)，不同運(yùn)營主體各具優(yōu)勢(shì)。具體來看，對(duì)國有水務(wù)企業(yè)而言，水務(wù)屬于城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本功能，其應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，水務(wù)行業(yè)的投資大、風(fēng)險(xiǎn)高，但產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)，較適合國有經(jīng)濟(jì)，國有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)明顯。其次，對(duì)于水務(wù)這種公共事業(yè)，需要企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，自覺承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。而國有企業(yè)在社會(huì)責(zé)任意識(shí)上具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠自覺與各級(jí)政府目標(biāo)保持一致，將自身利益服從全局。其代表企業(yè)有首創(chuàng)股份、上海城市排水有限公司、深圳水務(wù)集團(tuán)、重慶水務(wù)集團(tuán)、錢江水利等。對(duì)民營水務(wù)企業(yè)而言，憑借敏銳的市場(chǎng)意識(shí)、靈活的經(jīng)營策略以及有效的管理體制和激勵(lì)機(jī)制，民營水務(wù)企業(yè)在水務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于較為有利的地位。但因其大多數(shù)在資金方面缺乏優(yōu)勢(shì)，所以多選擇中小城鎮(zhèn)水務(wù)項(xiàng)目。其代表企業(yè)有創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中環(huán)保水務(wù)、北控水務(wù)集團(tuán)等。對(duì)外資水務(wù)企業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)向好、水務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展與成長(zhǎng)遠(yuǎn)景以及水務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入政策，吸引著其紛紛涌入。外商的大批資金、高新技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，在表面上確實(shí)幫助不少地方政府?dāng)[脫了財(cái)政包袱，幫助一些企業(yè)走出了虧損的困境，在一定程度上促進(jìn)了城鎮(zhèn)供水事業(yè)的發(fā)展。其代表企業(yè)有威立雅、中法水務(wù)等。

（二）我國水務(wù)行業(yè)的改革歷程

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的水務(wù)行業(yè)一直由政府掌管，強(qiáng)調(diào)水務(wù)的公益性和福利性，水務(wù)建設(shè)、管理和服務(wù)全部由政府負(fù)責(zé)。隨著改革開放和市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷深入，我國水務(wù)行業(yè)必然要求改革，大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

第一階段是20世紀(jì)90年代初到2002年，這期間為了緩解地方政府建設(shè)資金的壓力，采用BOT模式引入外商投資，給水務(wù)行業(yè)帶來了先進(jìn)的管理和技術(shù)，也使水價(jià)開始告別了低價(jià)格的“福利水”時(shí)期，水價(jià)引入可調(diào)節(jié)機(jī)制。1999年，我國開始實(shí)行城市污水處理收費(fèi)制度。

第二階段是2002～2008年，我國水務(wù)市場(chǎng)開始全面開放。鼓勵(lì)社會(huì)資本、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)；建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度；轉(zhuǎn)變政府管理方式。這一時(shí)期社會(huì)水務(wù)投資資本異?；钴S。

第三階段是2008年至今，我國水務(wù)市場(chǎng)進(jìn)入深度思考的時(shí)期。針對(duì)市場(chǎng)開放、外資大舉進(jìn)入帶來的水價(jià)快速增長(zhǎng)所引起的社會(huì)質(zhì)疑，如何強(qiáng)化政府的公用事業(yè)責(zé)任、加強(qiáng)政府對(duì)水務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管能力值得人們反思。

（三）我國國有水務(wù)企業(yè)改革存在的主要問題

國有水務(wù)企業(yè)的改革伴隨著水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化改革而逐步推進(jìn)，一方面，改革在一定程度上提升了國有水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營效率；另一方面，也存在著不少問題。

1.水務(wù)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)誤區(qū)導(dǎo)致某些地方政府責(zé)任弱化。在改革過程中，一些地方政府錯(cuò)誤地認(rèn)為，水務(wù)改革市場(chǎng)化同其他產(chǎn)業(yè)改革一樣，在推向市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)政企分開的同時(shí)，水務(wù)就與政府徹底脫離了關(guān)系，用戶和水務(wù)企業(yè)之間的問題與政府無關(guān)，政府只是裁判。在這種錯(cuò)誤思想的指導(dǎo)下，一些地方政府簡(jiǎn)單地將水務(wù)資產(chǎn)以較低價(jià)格轉(zhuǎn)讓從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，并且只是“一賣了之”并沒有評(píng)估簡(jiǎn)單市場(chǎng)化可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)營商不顧水務(wù)的公共屬性，將城市水價(jià)不斷推高而致使消費(fèi)者利益受損。

2.規(guī)范公益類國有企業(yè)經(jīng)營的法律法規(guī)體系尚不健全。首先，因國有企業(yè)的職能定位和運(yùn)作方式不同，那么它們所受的規(guī)則與約束也理應(yīng)有所區(qū)別。但是，我國現(xiàn)有的立法如《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《全民所有制企業(yè)法》等并未對(duì)其所適用的國有企業(yè)進(jìn)行類型上的嚴(yán)格區(qū)分，這些法律既適用于競(jìng)爭(zhēng)性國有企業(yè)，又適用于承擔(dān)某些特殊職能的公益類國有企業(yè)，因此針對(duì)性不強(qiáng)。其次，近年來隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城市公用事業(yè)發(fā)展迅速。然而，有關(guān)城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的立法卻較為滯后，導(dǎo)致公益類國有企業(yè)履行公共服務(wù)職能時(shí)缺乏必要的法律約束，同時(shí)政府監(jiān)管這類企業(yè)時(shí)也缺少明確的法律依據(jù)。

3.有限的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和特有的信息優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致國有企業(yè)效率低下。盡管從2002年起我國向外商開放了電信、燃?xì)?、熱力、供排水等城市管網(wǎng)領(lǐng)域，并鼓勵(lì)社會(huì)資本、外國資本參與市政建設(shè)，但是我國水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化程度并不高。在國內(nèi)的絕大部分城市，供水排水行業(yè)仍然由政府長(zhǎng)期投資形成的國有水務(wù)企業(yè)壟斷經(jīng)營，且近年還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。可見，外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并不有效，這造成了部分國有企業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，經(jīng)營效率仍然偏低。此外，由于與政府的聯(lián)系緊密，部分國有企業(yè)具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)，能獲得更及時(shí)、充分的行業(yè)信息，從而做出有利于自身的決策。加上公益類國有企業(yè)大多處于提供基本公共產(chǎn)品的行業(yè)，這些行業(yè)盈利少，而政府作為出資人，必然會(huì)在政策、信息方面給予傾斜，最終出現(xiàn)了這些企業(yè)的經(jīng)營收益與運(yùn)行效率錯(cuò)配的現(xiàn)象。

4.國有水務(wù)企業(yè)成本控制和價(jià)格形成機(jī)制有待改進(jìn)。一方面，現(xiàn)有水價(jià)的價(jià)格監(jiān)審和調(diào)整機(jī)制仍不健全、成本信息嚴(yán)重不對(duì)稱，加之國有水務(wù)企業(yè)普遍缺乏降低成本的積極性，容易逆向激勵(lì)其擴(kuò)大成本支出甚至是虛報(bào)成本，如此一來能夠通過提價(jià)來進(jìn)行沖銷。價(jià)格隨著成本增加而提高，而成本的增加又缺乏相應(yīng)約束，以致成本越增越多，價(jià)格也越提越高，最終形成“虧損—補(bǔ)償—漲價(jià)—虧損”的生存怪圈。另一方面，相比于國際水平，我國目前水價(jià)中涵蓋的污水處理費(fèi)、水資源費(fèi)等的征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收范圍較小，造成了社會(huì)公眾和企業(yè)用水浪費(fèi)、隨意排污，進(jìn)而引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問題。

5.對(duì)國有水務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理和考核機(jī)制不盡完善。在傳統(tǒng)的公用事業(yè)模式下，政府直接管理公用事業(yè)單位。目前市政公用事業(yè)已進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，但政府對(duì)這些公益類國有企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)直接干預(yù)仍然過多，從而企業(yè)自主經(jīng)營的權(quán)利受到限制。另一方面，在投資主體日趨多元的背景之下，如何保證對(duì)其監(jiān)管的有效性問題仍未得到解決。特別是在經(jīng)歷了多次機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變之后，地方政府在行業(yè)監(jiān)管方面的監(jiān)管職能逐漸趨于弱化，導(dǎo)致政府監(jiān)管乏力。由此可見，政府在監(jiān)管方面“越位”與“缺位”并存。另外，在考核機(jī)制方面，公共產(chǎn)品的服務(wù)沒有規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏一個(gè)完善的行業(yè)績(jī)效考核指標(biāo)體系。

三、國外水務(wù)行業(yè)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過對(duì)國外發(fā)達(dá)國家水務(wù)行業(yè)的改革案例和發(fā)展歷程的研究，本文認(rèn)為其在市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)立法、投資主體、水價(jià)制定和監(jiān)督管理方面具有一些共性的經(jīng)驗(yàn)，可供我國國有水務(wù)企業(yè)今后改革參考借鑒。

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入方面

取水許可證制度是很多國家在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面采用的管理方式。法國和美國的水務(wù)行業(yè)都以公有為主，英國則是私有化，但不論是公有還是私有，進(jìn)入水務(wù)市場(chǎng)都需要獲得相關(guān)許可。在法國，流域委員會(huì)所在大區(qū)的地方政府負(fù)責(zé)對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)水資源的開發(fā)和利用進(jìn)行審查，發(fā)放取水與污水排放許可證，發(fā)放許可證之前須經(jīng)過公眾質(zhì)詢。在美國，取水許可證則由州環(huán)保局審核發(fā)放。英國1995年出臺(tái)《環(huán)境法》后，由國家環(huán)保署負(fù)責(zé)發(fā)放取水和排污許可證，污水處理不達(dá)標(biāo)不準(zhǔn)排放。

（二）行業(yè)立法方面

重視法律法規(guī)建設(shè)是多國水務(wù)改革的成功經(jīng)驗(yàn)之一。通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確各層級(jí)管理職責(zé)、清晰劃分事權(quán)，有效保證了參與水務(wù)活動(dòng)的政府、企業(yè)、社會(huì)組織等各自在法律框架內(nèi)充分發(fā)揮作用，從而使一切水務(wù)活動(dòng)依法進(jìn)行。例如，美國1956年通過的《水質(zhì)法》和1997年頒布的《清潔水法》為全國及各級(jí)水資源管理奠定了基本框架。英國水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體制雖歷經(jīng)變遷，但均奉行了立法先行的原則，主要涉水法案有《水法》、《水務(wù)行業(yè)法》、《環(huán)境法》、《競(jìng)爭(zhēng)法》等。新加坡則通過《公共事業(yè)法》確立了水務(wù)管理的格局。

（三）投資主體方面

無論是否保留產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)，西方國家都通過改變傳統(tǒng)的政企不分管水模式，采取委托經(jīng)營或特許經(jīng)營，將全部或部分水務(wù)市場(chǎng)向社會(huì)公司開放，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高運(yùn)營效率和管理水平。例如，美國國有企業(yè)從事水務(wù)事業(yè)，并不排斥水務(wù)具體工程的外包，一般而言，水務(wù)項(xiàng)目工程包括維修，都采取社會(huì)招標(biāo)方式，并非國有企業(yè)大包大攬。巴西公用事業(yè)主要由國有企業(yè)承擔(dān)，并按照市場(chǎng)化的方式運(yùn)營和管理，對(duì)于私人公司的加入并不排斥，但必須接受政府的嚴(yán)格監(jiān)管。

（四）水價(jià)制定方面

發(fā)達(dá)國家對(duì)水務(wù)行業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都能以一定的價(jià)格反映其價(jià)值，盡可能發(fā)揮價(jià)格在資源配置中的杠桿作用。它們?cè)诖_定價(jià)格和收費(fèi)體系時(shí)主要遵循了以下幾條原則：一是成本補(bǔ)償與合理利潤(rùn)原則，二是反映市場(chǎng)變化的及時(shí)調(diào)整原則，三是用戶公平負(fù)擔(dān)原則，四是提高水資源配置效率原則。對(duì)于水價(jià)的調(diào)整，各國通常要考慮通貨膨脹水平和社會(huì)承受能力進(jìn)行宏觀指導(dǎo)性干預(yù)，在保證一定時(shí)期水價(jià)基本穩(wěn)定的條件下，由政府機(jī)構(gòu)或供用雙方委托機(jī)構(gòu)或供水單位及時(shí)調(diào)整。

（五）監(jiān)督管理方面

除了政府對(duì)水務(wù)企業(yè)的服務(wù)成本、利潤(rùn)和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管之外，強(qiáng)調(diào)公眾參與、采取有效形式保障和加強(qiáng)公眾對(duì)水務(wù)行業(yè)的監(jiān)督，是發(fā)達(dá)國家水務(wù)監(jiān)管體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)。公眾廣泛參與水價(jià)制定與修改、水資源保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)。例如，法國的公眾參與表現(xiàn)在各層級(jí)管理中的“協(xié)商對(duì)話”機(jī)制，流域委員會(huì)和地方水委員會(huì)的代表中均包含了用戶。美國的水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求企業(yè)及時(shí)向公眾公開水務(wù)信息，聽取公眾意見；當(dāng)公民遭受水質(zhì)污染等侵害時(shí)，可根據(jù)相關(guān)法規(guī)中的公益訴訟條款進(jìn)行投訴。

四、促進(jìn)我國國有水務(wù)企業(yè)健康發(fā)展的對(duì)策建議

針對(duì)目前我國國有水務(wù)企業(yè)改革中所存在的問題，結(jié)合國外發(fā)達(dá)國家水務(wù)改革的有益啟示，本文提出如下促進(jìn)我國國有水務(wù)企業(yè)健康發(fā)展的對(duì)策建議。

（一）規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入，政府承擔(dān)終極責(zé)任

一方面，市場(chǎng)化改革是水務(wù)行業(yè)改革的方向，這一點(diǎn)毋庸置疑。另一方面，水資源是戰(zhàn)略性資源，水務(wù)屬于公用事業(yè)，且飲用水關(guān)系到民眾身體健康、水價(jià)關(guān)系到民眾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力。無論水務(wù)行業(yè)如何改革，從本質(zhì)上講，都是政府利用市場(chǎng)職能完成公共產(chǎn)品提供的責(zé)任，是外包經(jīng)營，這種“經(jīng)營”的最終責(zé)任主體是政府。因此，在市場(chǎng)化改革的同時(shí)，政府的責(zé)任不能弱化，只能加強(qiáng)。為此，政府要建立嚴(yán)格規(guī)范的水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，并對(duì)特許經(jīng)營權(quán)的資質(zhì)進(jìn)行科學(xué)、公平的評(píng)審。此外，政府要明確自身應(yīng)有的公共管理責(zé)任，把水資源的開發(fā)利用、調(diào)水供水工程和水價(jià)政策都納入政府強(qiáng)有力的調(diào)控和監(jiān)管之下。

（二）建立健全一系列相關(guān)的法律法規(guī)

因公益類國有企業(yè)不同于一般商業(yè)性企業(yè)，其“非營利性”特征十分明顯，而目前的法律適用并未區(qū)分國有企業(yè)的不同類型。因此，需要加快出臺(tái)專門適用于公益類國有企業(yè)的法律法規(guī)，為其進(jìn)一步改革和發(fā)展提供必要的法律約束和法律保障。

對(duì)于水務(wù)行業(yè)而言，一是完善現(xiàn)有的水務(wù)法律法規(guī)，對(duì)某些相互沖突以及不合時(shí)宜的法律條文進(jìn)行及時(shí)修改；二是針對(duì)國有水務(wù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)單獨(dú)制定專門的法規(guī)，以保證其所提供公共服務(wù)的效率和能力；三是相關(guān)法律法規(guī)要給予國有、民營和外資水務(wù)企業(yè)平等的地位，以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，也可提高國有水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營效率；四是立法規(guī)范政府對(duì)水務(wù)行業(yè)實(shí)施調(diào)控和監(jiān)管的行為，避免出現(xiàn)“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。

（三）改進(jìn)國有水務(wù)企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，水務(wù)行業(yè)屬于公用事業(yè)單位，國家直接干預(yù)生產(chǎn)并承擔(dān)虧損。當(dāng)水務(wù)行業(yè)改制成為生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)后，其自身依然存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊病，諸如企業(yè)冗員、效率低、員工積極性較差等。

解決這些問題的關(guān)鍵就是建立健全“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。作為國有水務(wù)企業(yè)的所有者和出資人，政府應(yīng)該淡出對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)向?qū)ζ涞拈g接管理和宏觀調(diào)控，如總體規(guī)劃、行業(yè)立法、資產(chǎn)管理等。作為經(jīng)營者，國有水務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)是享有自主經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立法人實(shí)體。為完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理，必須使企業(yè)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立、制衡，明確各自權(quán)責(zé)；加強(qiáng)股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職工代表大會(huì)對(duì)于企業(yè)的監(jiān)管，防止“內(nèi)部人控制”；根據(jù)實(shí)際需要開展“定編、定崗、定員”工作，優(yōu)化人力資源配置，同時(shí)完善績(jī)效工資制度，提高員工的積極性。

（四）在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)

市政公用事業(yè)具有典型的自然壟斷特征，自然壟斷一方面能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，另一方面抑制了競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致效率損失，這就是所謂的“馬歇爾沖突”。如何解決這一矛盾？美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家J·M·克拉克提出了“有效競(jìng)爭(zhēng)”的概念，即企業(yè)滿足最小有效規(guī)模要求，并且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)收益大于競(jìng)爭(zhēng)成本時(shí)的狀態(tài)。

就水務(wù)行業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)改革是其引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要方式之一。即按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和目前社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，消除各種隱性壁壘，引入民間資本與外國資本參與水務(wù)的投資建設(shè)與特許經(jīng)營，通過BOT、TOT、PPP和國有資產(chǎn)出讓等多種方式培育市場(chǎng)主體，推動(dòng)專業(yè)的投資、運(yùn)營和服務(wù)公司在經(jīng)營層面進(jìn)行有效地規(guī)?；l(fā)展?？傊诿魑a(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)既能提高國有水務(wù)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和運(yùn)作效率，以促進(jìn)其改革和發(fā)展，又能解決政府投資水務(wù)行業(yè)的資金壓力大、財(cái)政負(fù)擔(dān)重的問題，最終達(dá)到有效競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。

（五）建立科學(xué)、合理、規(guī)范的水價(jià)機(jī)制

合理的水價(jià)有利于吸引社會(huì)投資者，有利于保護(hù)水務(wù)企業(yè)的積極性，也有利于民眾和政府之間的和諧。我國應(yīng)在全面考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的基本需求以及不同用水戶的供水效益、缺水損失和承受能力的前提下，遵循成本補(bǔ)償和合理利潤(rùn)原則，科學(xué)、合理地確定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)控方式，充分發(fā)揮水價(jià)調(diào)節(jié)水資源供需平衡、促進(jìn)污染防控和水環(huán)境保護(hù)的作用。具體來說，一是逐步穩(wěn)健地提高水價(jià)，加大污水處理費(fèi)征收力度，并推進(jìn)水資源稅從擴(kuò)大試點(diǎn)到全面鋪開；二是建立供水企業(yè)成本約束機(jī)制，包括規(guī)范成本核算和控制、引入專家評(píng)審等，避免企業(yè)虛報(bào)成本、隨意漲價(jià)；三是實(shí)行水價(jià)聽證會(huì)制度，推動(dòng)水價(jià)決策程序的民主化和科學(xué)化。

（六）進(jìn)一步完善監(jiān)督管理和績(jī)效考評(píng)體系

不同于商業(yè)類國有企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，公益類國有企業(yè)的“非營利性”和“社會(huì)性”決定了其定位是高質(zhì)量、有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，這對(duì)政府提出了更高的監(jiān)管要求。針對(duì)整個(gè)水務(wù)行業(yè)，政府應(yīng)建立一體化的管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國水務(wù)市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)繁多，導(dǎo)致“多龍治水”。而反觀發(fā)達(dá)國家，大多是打破行政區(qū)劃，以流域?yàn)閱挝粚?shí)行水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。對(duì)于國有水務(wù)企業(yè)而言，首先，政府作為出資人要重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)的成本控制，通過控制成本攤銷的合理性來控制成本，從而掌握自身在公共服務(wù)價(jià)格方面的話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)；其次，專門的水務(wù)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)著重進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管，例如嚴(yán)格保證飲用水質(zhì)量和衛(wèi)生、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)污染物排放等；最后，由于這些產(chǎn)品和服務(wù)與民眾生活息息相關(guān)，消費(fèi)者對(duì)其質(zhì)量的好壞最有發(fā)言權(quán)，所以社會(huì)公眾參與監(jiān)管也必不可少。綜上，要形成以出資人監(jiān)管為主、行業(yè)監(jiān)管為輔、社會(huì)公眾參與的監(jiān)管制度體系。

同時(shí)，鑒于公益類國有企業(yè)的社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，可設(shè)計(jì)一個(gè)以社會(huì)責(zé)任為核心、兼顧企業(yè)戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)效益和利益相關(guān)者等各方面的績(jī)效考評(píng)體系。其中，居于考評(píng)體系核心地位的是社會(huì)責(zé)任，主要是指公益類國有企業(yè)保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和能力，考核關(guān)鍵的參考依據(jù)是公眾滿意度和社會(huì)評(píng)價(jià)；企業(yè)戰(zhàn)略包括該企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展定位以及在整個(gè)行業(yè)中的地位和影響等；經(jīng)濟(jì)效益包括企業(yè)預(yù)算完成情況、經(jīng)營效益、資產(chǎn)保值增值等，其中重點(diǎn)是考核成本控制；環(huán)境責(zé)任包括自覺的環(huán)保意識(shí)、可持續(xù)發(fā)展理念等；利益相關(guān)者一般由政府、債權(quán)人、股東和消費(fèi)者等組成。