閆秀娟 劉海琴

（1.山西財經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030006；2.中共太原市委黨校，山西 太原 030012）

公民參與是民主政治建設(shè)的一個方面，有序有效的公民參與對于提升政府決策能力，增強(qiáng)決策質(zhì)量和合法性，保障和發(fā)展公民權(quán)利，維護(hù)社會秩序有著重要意義。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，公民參與的實踐已經(jīng)存在于政治生活的諸多領(lǐng)域，包括政府績效評估、環(huán)境治理、基層和社區(qū)治理、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、公共決策。在理論層面上，隨著學(xué)者對公民參與的技術(shù)和方法的探究以及模型的建構(gòu)，公民參與已經(jīng)取得了長足的發(fā)展；在現(xiàn)實層面上，由于各種因素的影響，實踐中的公民參與仍然存在著許多問題，公民參與的渠道選擇、參與中訴求表達(dá)、協(xié)商交流和最終參與效果等都不盡如人意。公共政策制定是公共政策過程的重要環(huán)節(jié)，在公共政策制定中，主要包含三個功能活動環(huán)節(jié)：政策議程、方案規(guī)劃和政策合法化。在這每一個功能活動環(huán)節(jié)中，公民參與都對改進(jìn)政策質(zhì)量有積極意義。政策的出臺必經(jīng)政策合法化過程，而政策合法化意味著公民對決策過程的認(rèn)可以及對決策結(jié)果的支持，最終影響到?jīng)Q策執(zhí)行的效果。公共政策制定中引進(jìn)公民參與的重要性是不言而喻的。公共政策涉及社會價值的權(quán)威性分配，這將導(dǎo)致一部分人受損，另一部分人受益，因此，在決策過程中，那些深受政策影響的人必須被納入決策過程。同時，公共政策旨在達(dá)成政策目標(biāo)滿足公共利益，而公共利益的實現(xiàn)立足于公民利益的表達(dá)、接納和實現(xiàn)。

一、公共政策制定過程中公民參與的價值分析

公共政策最本質(zhì)的特征是公共性，它決定了政策受眾的廣泛性和影響的深遠(yuǎn)性，因此政策內(nèi)容應(yīng)該充分反映民情民意，政策過程應(yīng)倡導(dǎo)平等的對話、公開的討論，政策目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)公共利益。吸納公民參與政策制定的價值也源于政策本身的“公共性”。

（一）公民參與政策制定對政策主體的影響

公民參與政策制定是否成功取決于政府和公民兩個主體的互動。

對于政府而言，一方面，公民參與政策制定過程有助于政府能力建設(shè)：（1）組織協(xié)調(diào)能力。組織公民參與到政策制定中來是一個極具挑戰(zhàn)性的工作，需要政府（決策主體）在先期規(guī)劃中判斷政策的質(zhì)量要求，確定公眾的范圍和吸納程度，告知公民決策目標(biāo)、價值取向、決策內(nèi)容和約束條件。（2）緊急應(yīng)對能力。在參與的全過程中，公民對決策備選方案的態(tài)度和代表不同利益的公民群體之間的利益沖突以及決策過程中的不確定性事件的解決會對政府能力有所要求。公民參與政策制定過程有助于提升政府的合法性和公信力。組織精良的公民參與實踐活動有助于形成良好的政府聲譽(yù)和正面的政府形象，在政府與公民的良性互動中，公民有機(jī)會了解真實的決策過程和運(yùn)作路徑、消除疑惑并建立信任關(guān)系。

對于公民而言，一方面，頻繁的參與活動有助于提升公民參與政治生活的能力，強(qiáng)化公民個體或群體的議價能力，包括其表達(dá)能力、溝通能力和協(xié)商能力等，最終形成良好的公民品格。另一方面，在參與政策制定時，公民實現(xiàn)了法定的表達(dá)權(quán)，擁有決定政策走向的話語權(quán)，這種情感的滿足和能力的體現(xiàn)會增加公民個體的獲得感和效能感，促使其加入下一次的決策或治理活動中，這是一種非常有效的激勵手段。

（二）公民參與政策制定對政策本身的影響

公民參與政策制定有助于推動政策順暢執(zhí)行。在決策之前引入公民參與，使其充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)和意見，在溝通和協(xié)商中達(dá)成最終方案，公民必將積極擁護(hù)政策方案，在具體的政策執(zhí)行過程中，減少了推進(jìn)政策時的無效成本和執(zhí)行阻力，推動政策的良好運(yùn)行。公民參與政策制定有助于實現(xiàn)政策的科學(xué)化和民主化。

首先，信息的全面整合是決策科學(xué)性的前提，從公民那里收集信息是政府吸納公民參與的動力之一。公民在行使自己的表達(dá)權(quán)時，將其偏好和需求、所遇到的困難和他們希望的解決方案也一并傳達(dá)到了政策決策者。

其次，控制和減少決策的風(fēng)險會有效提升政策科學(xué)性，政府的有限理性決定了其所作決策面臨著風(fēng)險。公共政策具有的公共性意味著決策的結(jié)果由廣大公眾承擔(dān)，并且決策的成敗將會影響公眾對政府能力的評估以及整個社會系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性和平衡性。

再次，公民的參與是一個集眾智匯眾力的過程，公民的偏好是公共利益的重要體現(xiàn)。正如哈貝馬斯所言：“合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人商討的結(jié)果。”從社會問題進(jìn)入政策議程直至問題的全面解決，引進(jìn)公民參與可以在商討和溝通中消減沖突，平衡各種利益，實現(xiàn)政策的民主化。

二、公共政策制定過程中制約公民參與的因素

有關(guān)公民參與政策制定影響因素的研究，國內(nèi)外學(xué)者從不同的視角進(jìn)行了多維度的闡釋，本文將從宏觀和微觀層面探討制約公民參與政策制定的諸多因素對參與強(qiáng)度和參與效果的影響。

（一）宏觀層面

1.傳統(tǒng)行政文化。傳統(tǒng)社會權(quán)威型的政治文化呈現(xiàn)出官民之間的嚴(yán)重不對稱，政府扮演著政策制定和法律頒布的角色，相應(yīng)的公民角色是接受政策制定者的規(guī)章制度的規(guī)范和引導(dǎo)。人民長期處于這種接受、服從和不質(zhì)疑不抵抗的被管理的角色設(shè)定中，雙方在政策制定中沒有溝通的意愿和渠道。現(xiàn)階段，隨著政府行政體制的改革、管理方式和管理手段以及行政理念的轉(zhuǎn)變，政府吸納公民參與的理念和實踐有進(jìn)一步的發(fā)展，但是，我國長期以來的“權(quán)本位”和“官本位”思想導(dǎo)致政府對于公民參與政策制定常常是被動的，政府吸納公民參與的動力來自社會層面的壓力，這種政策氛圍中的公民參與造成公民在參與中的滿足感和獲得感不足。

2.公民社會的發(fā)展?fàn)顩r。公民社會是公民在政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外自愿結(jié)社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發(fā)形成的公共領(lǐng)域，公民社會的主體是公民和他們所結(jié)成的各種公民社會組織。然而，我國社會組織的發(fā)展剛剛起步，公民組織化程度低，公民的話語權(quán)體系不夠強(qiáng)大。正如社會資本理論認(rèn)為的那樣，社會資本可以有效促進(jìn)公民參與政治生活，改善政府與公民的互動關(guān)系，包括參與網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和價值以及社會信任在內(nèi)的三種因素共同對公民參與提供了組織條件、心理和文化條件。從我國現(xiàn)階段社會組織的發(fā)展?fàn)顩r、公民的政治冷漠以及參政熱情的不穩(wěn)定可以得出我國社會資本還沒有被政府以恰當(dāng)?shù)姆绞綉?yīng)用。同時，公共理性的缺失也是公民社會不成熟的一個表現(xiàn)。公民參與渠道的非制度化、運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)扭曲事實控制輿論熱點(diǎn)等增加了政府行政成本和維穩(wěn)壓力，破壞了社會生活的秩序。

3.制度設(shè)計。公民參與政策制定需要一定的法律和制度條件。首先，參與前議題的基本信息是否準(zhǔn)確清晰完整的告知了相關(guān)公民，這涉及信息公開制度，目前行政信息公開程度和內(nèi)容有了法律約束，但是還不夠細(xì)化，一些程序性的內(nèi)容沒有寫進(jìn)法律，政府信息公開的策略性選擇余地較大。

其次，參與過程中參與渠道是否通暢，參與過程中沖突解決方案是否符合公民個體或相關(guān)的利益群體的利益訴求，這涉及參與機(jī)制和溝通機(jī)制。目前公民制度化的參與渠道較多但是規(guī)范化程度較低且利用率較低，這主要是因為像民主懇談會、論證會、聽證會等渠道形式化嚴(yán)重、討論結(jié)果對于決策影響很小，因此，公眾在面對嚴(yán)重影響自己生活質(zhì)量的決策制定中往往選擇非制度化渠道，這也是近年來群體性事件頻發(fā)的原因之一。

再次，決策結(jié)果的反饋和公民意見采納情況是否及時做出，決策效果是否符合最初的政策目標(biāo)這涉及責(zé)任機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。決策權(quán)的分享程度往往可以通過決策結(jié)果和公眾最初觀點(diǎn)的一致程度反映出來，決策影響力小會打擊公民的參與熱情，弱化公民參與政策制定的價值。

（二）微觀層面

1.公務(wù)員素質(zhì)?！爸袊壳案鞣矫娴墓妳⑴c開展是否仍然靠政府領(lǐng)導(dǎo)的‘覺悟’，而不是依靠法律設(shè)定的程序，讓其成為政府部門的責(zé)任和義務(wù)?！蓖瑫r，政策制定過程中公民處于弱勢地位，受制于政府的權(quán)力和信息資源，政府對公眾參與存在多種策略性選擇。郭小聰和代凱以“輪流出價博弈”模型分析了政府在公眾參與中的策略選擇過程，認(rèn)為公眾強(qiáng)討價還價能力和政府高討價還價成本決定了政府吸納公眾參與策略從無參與到象征性參與再到真實參與的動態(tài)過程。因此，公務(wù)員的素質(zhì)是影響政策制定中的公民參與的重要因素。公務(wù)員對公民參與政策制定的影響主要體現(xiàn)在：

（1）工作態(tài)度。公務(wù)員是公民參與政策制定最直接的接觸者，他們對于公民參與動機(jī)和觀點(diǎn)的理解以及公民參與方式的評價直接影響公民的行為方式。

（2）工作能力。政策制定中引入公民參與是一項復(fù)雜的極具挑戰(zhàn)性的工作，它需要公務(wù)員具備界定參與公民范圍、設(shè)計參與程序、選擇參與方式和渠道、收集整合反饋信息的能力，而目前公務(wù)員對公民參與的技術(shù)和方法的獲得需要進(jìn)一步的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)以適應(yīng)現(xiàn)階段公民參與的蓬勃發(fā)展。

2.公民參與意愿和能力。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、政治民主化不斷加深和網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用的大背景下，公民對于影響自己生活質(zhì)量的政府決策表現(xiàn)出極大的熱情，然而，整體看來我國公民參與意愿不均衡不穩(wěn)定。公民的性別、文化程度、職業(yè)類別等都不同程度的影響參與意愿的強(qiáng)度和參與水平的發(fā)揮。公民參與動機(jī)停留在個人利益上，沒有形成以關(guān)注社會生活和公共利益的參與習(xí)慣，政策參與過程中非理性和非道德的參與行為大量存在。公民參與能力有限，包括利益表達(dá)能力、組織聯(lián)盟能力、資源籌集能力、協(xié)商溝通能力、公關(guān)營銷能力等，造成公民參與形式化、碎片化，破壞了決策參與過程中的有序性和有效性。

三、提升公民參與政策制定效果的路徑設(shè)計

針對上述制約公民參與政策制定的因素，對于如何發(fā)揮公民在參與政策制定過程中的作用有了清晰的方向。目前，應(yīng)從以下幾方面來改善公民參與效果。

（一）轉(zhuǎn)變行政觀念，分享決策權(quán)力

從對效率的追求到對公平的提倡，政府對于新型官民互動模式在心理層面有所接受和認(rèn)同，但是還需真正落實到行政實踐中。“作為一個規(guī)則，如果管理者不愿與公民分享決策權(quán)力，那么就不應(yīng)當(dāng)吸引公民參與”。公民參與的目的是實現(xiàn)話語權(quán)，期望自己的意見切實影響政策，否則政府就面臨著公民疏遠(yuǎn)政府抵制其政策的風(fēng)險。因此，針對政策質(zhì)量要求較低且政策可接受性要求高的政策議題，政府應(yīng)做到放權(quán)于民，將決策權(quán)向民眾回歸，以合作的理念制定既符合政策目標(biāo)也滿足公共利益的政策?；谏鐣秸x和協(xié)商民主的行政理念，政府官員尤其要樹立開放、包容、合作的態(tài)度，真誠的吸納公民參與，客觀評估公民意見。對于政府吸納公民參與的策略性選擇也應(yīng)該重新認(rèn)識其打擊公民參與積極性的危害，在確定政策必須吸納公民參與時就應(yīng)以“公民真實性參與”為定位開展工作。

（二）培育公民社會，提升公民參與能力

活躍的公民社會對于動員公民參與政策制定是不可或缺的。根據(jù)社會資本理論，可以從參與網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和價值以及社會信任這三方面來利用社會資本的優(yōu)勢以培養(yǎng)成熟的公民社會。

首先，引導(dǎo)公民參加各種社會組織，形成積極的參與集體活動、關(guān)注共同體利益的公民個體。培養(yǎng)公民在日常事務(wù)處理中的組織和協(xié)調(diào)能力，使其學(xué)會合作和談判的技能，有助于公民形成寬容和信任的情感。組織化程度越高的社會組織，對政策影響力越強(qiáng)，其成員在滿足自身利益需求時也有一定的參與平臺。

其次，社會實踐中約定促成的規(guī)則在某種程度上比強(qiáng)制的法律法規(guī)更能約束公民的行為，同時也會影響公民參與的規(guī)范化程度，增強(qiáng)參與的有序性。

最后，信任在政策制定中的公民參與尤為重要，政府的公信力建設(shè)和公民個體或組織間成員的依賴和信任關(guān)系對利益沖突的解決和最終協(xié)調(diào)成果的達(dá)成有促進(jìn)作用。對于政府公信力來說，可以從政府工作績效、過往信譽(yù)和道德水平三方面入手。對于成員間的依賴和信任則取決于日常的相處和組織性活動參與過程中的個體體驗。

（三）加快制度建設(shè)，規(guī)范參與過程

針對信息公開存在的問題，政府要主動公開與政策議題相關(guān)的政策信息，包括政策目標(biāo)、政策質(zhì)量要求、政策制定的限制性條件和資源。對于擬選擇的吸納公民參與的方法和途徑要提早告知公眾，包括所選擇公民的選擇標(biāo)準(zhǔn)、參與程序、參與前需要公民準(zhǔn)備的觀點(diǎn)和論證材料、參與過程的注意事項、參與最終結(jié)果的反饋時間節(jié)點(diǎn)和方式等。另外，公示的平臺要盡可能權(quán)威和易于獲得。對于公開的要求要成為制度化的條款，以備人們查詢。對于參與的制度化渠道利用率不高，要提高制度化參與渠道所解決問題的效率和效果，公民之所以選擇非制度化渠道是因為制度化渠道不能滿足其需求，因此，國家要加強(qiáng)制度化渠道的再優(yōu)化，一方面優(yōu)化后的渠道可解決制度化渠道溝通不暢的問題，另一方面會真正成為接受公民觀點(diǎn)解決公民問題的好渠道。針對目前公民訴求得不到滿足時救濟(jì)渠道缺乏，首先應(yīng)從程序設(shè)計入手，檢查收集到的公民意見是否得到有關(guān)部門的仔細(xì)評估的參考，整合后的利益在舍棄一部分人觀點(diǎn)時是否對結(jié)果加以解釋和后續(xù)的反饋。其次，可將溝通渠道和救濟(jì)渠道的功能同時整合到政府官方網(wǎng)站的互動平臺、政務(wù)微博和政務(wù)微信等新媒體中，既降低行政成本又鍛煉和提升了行政人員能力。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)和教育，提升參與的技術(shù)化水平

國外關(guān)于公民參與政府決策和治理過程的理論和實踐有許多值得我國借鑒的地方。將公民參與納入理論模型進(jìn)行分析或者用抽象出的理論模型分析現(xiàn)實的參與實踐都對更好發(fā)揮公民參與政策制定的作用有啟發(fā)意義。跟蹤國外研究進(jìn)展并分析其可資利用的經(jīng)驗是加快發(fā)展公民與政府良性互動、促進(jìn)政策高質(zhì)量產(chǎn)出的有效手段。對于參與技術(shù)和方法的學(xué)習(xí)和應(yīng)用對公民和公務(wù)員來說都很重要。政府層面可組建培訓(xùn)團(tuán)隊，在組織內(nèi)部定期開設(shè)相關(guān)的講座或研討會，將這種技能的培訓(xùn)作為績效考評的指標(biāo)之一。對于各地公民參與效果良好的經(jīng)驗可推廣至其他地區(qū)。從公民角度而言，對參與技能的學(xué)習(xí)可以通過與社區(qū)建立聯(lián)系，從包含公民的最小范圍的組織入手，加強(qiáng)公民參與能力。

總之，公共政策中的公民參與是一個復(fù)合性的話題，無論對于政府、行政管理者、作為行政相對人的公民個體、還是對于整個社會，乃至于公共政策本身，公共政策中的公民參與的積極作用是勿庸置疑的。在政策制定中引入公民參與作為一種實現(xiàn)民主化的手段，其作用的發(fā)揮受制于許多因素，需要政府治理方式的變革以及公民積極參與共同推進(jìn)。基于政府責(zé)任和民主理念，我們相信政府在吸納公民參與的道路上會加強(qiáng)其能力建設(shè)，設(shè)計出更多良好的公民參與程序和制度。