張 冬

（中共玉溪市委黨校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

一、農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的重要價值

受歷史條件的影響，建國以來的土地一直是一筆糊涂賬，以前土地承包經(jīng)營權(quán)證上的面積只是個概數(shù)，沒有數(shù)字化坐標(biāo)。許多地方的爭議和糾紛，都是由于土地承包不同程度地存在地塊不真實、面積不準(zhǔn)確、四至不清楚等問題引起的。2013年，中央1號文件指出：“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等級制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題?！遍_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是中央和省、市、區(qū)委的重大決策部署，是深化農(nóng)村土地制度改革、強化社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。此次確權(quán)登記頒證，是鞏固和完善現(xiàn)有土地承包關(guān)系，對土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)物權(quán)保護和管理，具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）有利于完善并真正落實黨在農(nóng)村的基本政策

在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！秉h的農(nóng)村政策的基礎(chǔ)是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。通過頒證確權(quán)，摸底中國的土地賬本，可真正匯總土地承包的實際情況，把農(nóng)戶承包的地塊、面積、空間位置等，進一步實證化。有利于夯實黨的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，推動黨在農(nóng)村基本政策的落實到位。

（二）有利于維護好農(nóng)民的合法權(quán)益

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第4條規(guī)定：“國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度?！钡?條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)辦理登記的不動產(chǎn)權(quán)利中包括耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)。由此可見，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行登記頒證，是建立城鄉(xiāng)一體化不動產(chǎn)登記制度的必然要求，它能夠依法落實農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，有效保護農(nóng)民依法取得的財產(chǎn)權(quán)益。同時，為下一步放開土地流轉(zhuǎn)和土地抵押，吸引民間資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營，進一步推進農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造條件。

（三）有利于落實黨的強農(nóng)惠農(nóng)政策

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；那疤幔恋亓鬓D(zhuǎn)的前提是土地確權(quán)。因此，搞好土地確權(quán)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大發(fā)展的強基固本工程。［1］開展確權(quán)登記，既有利于對耕地進行保護，保障人們的吃飯問題，使一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策有針對性地制定和落實，更有利于政府依據(jù)確權(quán)登記的數(shù)據(jù)，擬定發(fā)展規(guī)劃，出臺促進土地流轉(zhuǎn)的政策措施。在堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，通過引導(dǎo)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)方式，將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，比如，合作社、家庭農(nóng)場等，促進其發(fā)展壯大，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本積累問題，讓淵源從事農(nóng)業(yè)的人，成長為當(dāng)代新型農(nóng)民，為農(nóng)業(yè)專業(yè)化和建設(shè)現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

（四）有利于農(nóng)村社會治理創(chuàng)新

稅改后，土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛是影響農(nóng)村穩(wěn)定中最突出、最重要的因素。在農(nóng)村的矛盾和問題中，有80%與土地有關(guān)。在土地承包期間，由于相關(guān)材料的收集和原始數(shù)據(jù)的保存不到位，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中時常出現(xiàn)合同的規(guī)范性、面積的準(zhǔn)確性、信息的對稱性等問題。確權(quán)登記是明確農(nóng)民的土地權(quán)利。通過對土地確權(quán)登記頒證，把農(nóng)民承包資料和數(shù)據(jù)進行信息化管理，依法將農(nóng)民的土地權(quán)利進行確認，有利于減少農(nóng)民土地侵權(quán)行為的發(fā)生，能夠打消農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生歸屬糾紛的擔(dān)心，同時，有利于為解決土地承包經(jīng)營糾紛提供最原始、最明晰的重要數(shù)據(jù)，為化解農(nóng)村的諸多矛盾提供最穩(wěn)固的基礎(chǔ)，對促進社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。

二、江川區(qū)推進農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的實踐

（一）多措并舉，扎實做好前期準(zhǔn)備

1.摸底調(diào)查，歸類問題。江川區(qū)土地確權(quán)由江川區(qū)農(nóng)業(yè)局負責(zé)全面工作。在任務(wù)確定后，江川區(qū)農(nóng)業(yè)局并沒有盲目上陣，正所謂“磨刀不誤砍柴工”，2015年3月，江川區(qū)農(nóng)業(yè)局便在全區(qū)范圍內(nèi)開展了為期一個月的摸底調(diào)查，根據(jù)山區(qū)壩區(qū)不同區(qū)域，水田旱地不同地類，新生死亡、遷入遷出不同人群進行了詳細的調(diào)查了解，最后歸納出13個類型的土地確權(quán)登記的原則問題和7種暫緩登記的情況，并逐條根據(jù)國家法律法規(guī)及相關(guān)政策，結(jié)合實際情況，提出了相應(yīng)的處理辦法和工作建議，為江川區(qū)政府出臺相關(guān)實施方案提供了科學(xué)的決策依據(jù)。

2.精心設(shè)計，制定方案。在深入調(diào)研、外地考察取經(jīng)的基礎(chǔ)上，江川區(qū)農(nóng)業(yè)局依據(jù)相關(guān)法律，結(jié)合江川區(qū)的實際情況，周密思考，精心設(shè)計，擬定了《江川縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方案》（當(dāng)時并未撤縣設(shè)區(qū)），并報經(jīng)江川區(qū)政府常務(wù)會和區(qū)委常委會議研究通過，方案對開展此項工作的重大意義、基本原則等都作出了明確的要求，并對此次土地確權(quán)工作的主要內(nèi)容、方法作了詳細的說明，為全區(qū)廣大干部群眾如何認識、如何工作提供了清晰明確的政策依據(jù)。

3.印制手冊，廣泛宣傳。輿論是行動的先導(dǎo)，江川區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，之所以較其他縣區(qū)進程快，非常重要的經(jīng)驗就是宣傳工作到位。為深入貫徹執(zhí)行中央決策，保證工作不走樣，江川區(qū)農(nóng)業(yè)局及時組織人員匯編了相關(guān)的法律法規(guī)、中央省市縣各級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作文件，以及政策問答三個部分，共計4萬余字的宣傳手冊，印制了3000本，用于指導(dǎo)各級相關(guān)工作人員開展此項工作。同時，加大政策宣傳力度。截至2017年9月25日，全區(qū)共培訓(xùn)14期4452人次，發(fā)放宣傳資料85600份，切實把惠及民眾的政策宣傳到各家各戶，做到家喻戶曉，讓廣大農(nóng)戶積極參與土地確權(quán)工作。

4.公開招標(biāo)，選準(zhǔn)中介。確權(quán)登記頒證工作的技術(shù)性較強，涉及航拍、精確測繪、數(shù)字處理、信息化管理等方面，選擇信譽好、經(jīng)驗豐富、人才齊、設(shè)備優(yōu)的中介公司尤為重要。為此，江川區(qū)農(nóng)業(yè)局積極加強與相關(guān)部門的聯(lián)系，及時按照招投標(biāo)程序，明確了招標(biāo)代理有限公司作為招標(biāo)代理，并順利完成了作業(yè)中介招投標(biāo)工作，中標(biāo)單位為云南做該項工作比較有實力、有經(jīng)驗的一家公司。

（二）成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，高位推進

為了做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，江川區(qū)成立了以當(dāng)時的區(qū)長為組長，區(qū)委副書記兼統(tǒng)戰(zhàn)部部長、區(qū)委副書記兼區(qū)新農(nóng)村建設(shè)總隊長、副區(qū)長兼區(qū)公安局局長、分管副區(qū)長為副組長，相關(guān)部委辦局一把手、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)作為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對工作中的重大問題進行協(xié)調(diào)處理。領(lǐng)導(dǎo)小組在江川區(qū)農(nóng)業(yè)局下設(shè)辦公室，由江川區(qū)農(nóng)業(yè)局局長兼任辦公室主任，分管副局長、農(nóng)經(jīng)站站長兼任辦公室副主任，負責(zé)處理日常事務(wù)。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組。例如，作為試點的前衛(wèi)鎮(zhèn)，成立了以黨委書記為組長、鎮(zhèn)長為常務(wù)副組長的鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)確權(quán)登記工作組、宣傳動員組、維穩(wěn)及土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作組、檔案收集管理組、督查工作組等，各工作組按照具體職責(zé)抓好各項工作的組織落實。全區(qū)共成立了村小組領(lǐng)導(dǎo)小組435個、行政村領(lǐng)導(dǎo)小組72個、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）級領(lǐng)導(dǎo)小組7個、區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)小組1個。

（三）外出考察取經(jīng)，積極推進新階段工作

為全面了解云南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作開展動態(tài)，及時借鑒先進試點縣區(qū)工作經(jīng)驗，江川區(qū)農(nóng)業(yè)局牽頭，由副區(qū)長帶隊，組織前衛(wèi)鎮(zhèn)和相關(guān)部門負責(zé)人到云南省試點工作開展比較好的彌勒市進行了考察學(xué)習(xí)。同時，對云南省其他做得好的，如硯山、富源、開遠等縣區(qū)，采用電話、信函等方式，對各地工作開展情況進行全面了解。為該工作的順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

當(dāng)全區(qū)第一階段的摸底、地塊測量工作完成81%時，部分村組已經(jīng)進入張榜公布階段。為保證此項工作穩(wěn)妥有序向前推進，由江川區(qū)農(nóng)業(yè)局主管此項工作的副局長帶隊，江川區(qū)確權(quán)辦和作業(yè)公司組成聯(lián)合考察組，到全國試點先進縣——硯山縣進行工作考察。

（四）切實做好群眾矛盾調(diào)處工作，保證土地確權(quán)工作順利開展

群眾矛盾糾紛調(diào)處工作，事關(guān)這項農(nóng)村改革工作的順利進行，事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定大局。進入張榜公布階段，各種矛盾糾紛會集中暴發(fā)。為此，土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，認真開展信訪穩(wěn)定風(fēng)險評估，充分發(fā)揮各地矛盾調(diào)處小組的作用，制定應(yīng)急處置預(yù)案，根據(jù)屬地化解原則，對信訪等不穩(wěn)定問題實行全程參與、全面監(jiān)控，盡量在萌芽狀態(tài)解決，確保“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。同時，引導(dǎo)當(dāng)事人通過合法渠道，依法理性反映和解決糾紛。對群眾反映的事件，認真核查，在尋找政策、相關(guān)法律等依據(jù)后，給出有理有據(jù)的書面答復(fù)。設(shè)置仲裁機構(gòu)加強仲裁庭建設(shè)，仲裁委員會由涉及農(nóng)業(yè)、國土、財政、林業(yè)、水利、司法、政府辦等部門的10名成員組成。仲裁委員會在江川區(qū)經(jīng)營管理站設(shè)辦公室，由站長兼任辦公室主任，負責(zé)處理日常工作。截至2017年9月25日，全區(qū)在土地確權(quán)問題上已受理案件2567起，調(diào)解2542起，矛盾化解率達99.03%，并且所有的矛盾糾紛在村一級就化解成功、調(diào)解結(jié)案。

（五）統(tǒng)籌力量，扎實推進土地確權(quán)工作

在江川區(qū)農(nóng)業(yè)局的牽頭組織和多部門的配合下，全區(qū)的農(nóng)村承包地土地確權(quán)工作正在扎實推進。各街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)確權(quán)承包農(nóng)戶完成進度綜合比例已接近60%。其中：前衛(wèi)鎮(zhèn)作為最先試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確權(quán)登記工作已全部完成，進入待發(fā)證狀態(tài)；雄關(guān)鄉(xiāng)“已確權(quán)承包農(nóng)戶數(shù)”占“調(diào)查承包方（人） 戶（人）數(shù)”的82%；其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都在有序開展各項工作。截至2017年9月25日，各街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)確權(quán)承包農(nóng)戶完成進度速度不同，其中，前衛(wèi)鎮(zhèn)進度最快，二輪家庭承包農(nóng)戶14028戶，已確權(quán)承包農(nóng)戶數(shù)15365戶；而江城鎮(zhèn)進度較慢，二輪家庭承包農(nóng)戶18359戶，已確權(quán)承包農(nóng)戶數(shù)只有1224戶，完成比例只有6.67%。

三、江川區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作中存在的問題

（一） 少數(shù)村組干部存在畏難情緒，缺乏擔(dān)當(dāng)精神

少數(shù)村組干部認識不到位，認為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證的意義不大。個別村組干部對土地確權(quán)政策把握有偏差。例如，外嫁女和入贅男的土地確權(quán)問題；要求把四荒地、農(nóng)戶與臺賬相比多余的承包地等，確權(quán)為集體的問題。一些干部政策執(zhí)行的能力和水平不足，怕農(nóng)村的穩(wěn)定被土地確權(quán)工作影響，擔(dān)心由于土地丈量和確認地塊四至等問題會引發(fā)諸多矛盾。相對平地水田來說，由于山地與荒地、林權(quán)范圍線與耕地線混淆，加之農(nóng)戶私開亂挖現(xiàn)象較多，基層干部工作熱情不高，出現(xiàn)等待觀望思想和畏難情緒，因此，山地確權(quán)工作推進艱難。

（二）部分農(nóng)戶配合程度低，缺乏積極性

農(nóng)民是否有較強的土地權(quán)屬意識、是否有較高的政策認知度和能否正確行使享有的相關(guān)權(quán)利，是確權(quán)頒證工作順利開展的前提條件。根據(jù)權(quán)利的主體劃分，農(nóng)民權(quán)利指農(nóng)民作為一類社會群體所享有的，可以在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由作為并實現(xiàn)某種利益的一系列權(quán)利的總和。［2］為了更好地了解農(nóng)民對土地權(quán)屬意識和對基本權(quán)利的行使情況，課題組對農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬、集體認知和農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的認知設(shè)計相關(guān)問題，通過實地調(diào)研，對江川區(qū)2個鎮(zhèn)4個村111名（年齡最大的85歲，最小的22歲，其中男性46人，女性65人） 村民進行了調(diào)查。

在農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬問題調(diào)查中，有近兩成的受訪村民認為：“承包地分給誰就是誰的，便有權(quán)對土地實行耕種或處理。”還有村民說：“現(xiàn)在國家占用我們的土地，不是都給我們錢嗎？那土地不就是我們自己的！”有近一半村民認為：農(nóng)村土地是國家的，國家對土地擁有絕對的支配權(quán)利。有8.1%的村民“不清楚”土地到底歸誰所有。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，承包地屬于集體所有，但能選擇集體的農(nóng)民只有29.7%，剛剛將近被調(diào)查總數(shù)的三分之一。

在對“集體”的認知調(diào)查中，村民認知差異較大。其中，回答以村委會和村民小組者居多，分別占15.3%和77.5%，但仍有1.8%和2.7%的村民認為，“集體”為農(nóng)村社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。還有2.7%的村民在調(diào)查問卷中填寫“不清楚”。由以上兩項調(diào)查可知，村民對農(nóng)村土地所有權(quán)以及所有權(quán)主體的認知并不清晰。

在對土地確權(quán)登記頒證工作認知情況調(diào)查中。有30.6%的村民表示對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作并不了解，村委會并沒有對此次工作的內(nèi)容和目的作詳細的宣傳和介紹；有64%的村民在調(diào)查問卷中回答“了解”，但讓其詳細解釋時，仍有一部分人不能對土地確權(quán)登記頒證工作給出合理的解釋；還有5.4%的村民回答“不知道”?？梢姡迕褡罨镜闹闄?quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)并沒有得到體現(xiàn)。導(dǎo)致一些農(nóng)戶對確權(quán)登記認識存在偏差，有的認為目前土地所有權(quán)確權(quán)到村集體，還是不能實現(xiàn)獨立產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)直接確權(quán)到戶，認為土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)私有化；少數(shù)農(nóng)戶要求將私自開墾的自留地進行確權(quán)；對土地承包關(guān)系長期不變理解有偏差，對土地30年不變（“增人不增地減人不減地”）難以接受，對確權(quán)抵觸情緒較大，配合積極性不高，工作開展比較困難。

（三）很多歷史遺留問題亟待解決

1.歷史資料不齊全。部分農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)證、土地承包臺賬均遺失，但其耕種的土地確實為承包地，由于權(quán)屬證明材料不齊，導(dǎo)致無法查清其土地來源和原承包合同面積等地塊情況。少部分村組二輪土地承包臺賬遺失，導(dǎo)致無法查清該村組內(nèi)各農(nóng)戶的土地來源和原承包合同面積等地塊情況。

2.“增人不增地、減人不減地”導(dǎo)致的代際不公平。1998年，江川區(qū)二輪延包工作相繼展開，為響應(yīng)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期不變的政策，嚴格意義上說，江川區(qū)在1987年后就未對新增人口分配土地?！掇r(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定：“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。”第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”為了方便農(nóng)村土地管理，多數(shù)地方土地管理部門將“增人不增地，減人不減地”作為基本原則并予以實施，從而引發(fā)了諸多潛在問題。［3］

如今，農(nóng)村“人多地少、人少地多，有人無地、有地?zé)o人”的情況普遍存在，人地矛盾日益凸顯。江川區(qū)大部分村莊還是沿用了二輪延包面積。為了更好把握這種現(xiàn)象的嚴重性，以大街街道為例，對各村委會2003～2016年（2011年除外） 鄉(xiāng)村人口凈增長人數(shù)（凈增長人數(shù)=出生人口數(shù)―死亡人口數(shù)）進行了統(tǒng)計（數(shù)據(jù)來源于《江川縣大街鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計年鑒》）。

統(tǒng)計表明，近12年，大街街道凈增長人口為4105人，根據(jù)1998年后土地政策30年不變，新增無地人口數(shù)量至少4150人。同時，已死亡村民仍然占有土地，這就形成了“有人無地，有地?zé)o人”的現(xiàn)象。普遍出現(xiàn)單獨立戶的老人去世，但其承包地卻由身份為公務(wù)員或事業(yè)單位編制的子女耕種（代管），村組始終無法有效將其承包土地收歸集體。在此次確權(quán)過程中，有部分此類子女，還以養(yǎng)老、送終為由，要求將父母的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在自己名下或要求將其登記為承包方的家庭共有人。造成這種現(xiàn)象的根源，便是地方政府對“增人不增地，減人不減地”規(guī)定的長期實施和約束，雖然這種代際不公平現(xiàn)象是局部的，有區(qū)域差異的，但也是客觀存在的。

3.所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的爭議問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江川區(qū)國土面積范圍內(nèi)有200余處土地權(quán)屬爭議，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在不同程度的權(quán)屬爭議問題。爭議主要是發(fā)生在相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村民委之間的交界處，這些土地的所有權(quán)與使用權(quán)屬于不同的村組，有使用權(quán)但無所有權(quán)一方的村組，已將土地分到各農(nóng)戶耕種了若干年，但無具體的土地管理臺賬，而有所有權(quán)的一方，現(xiàn)欲借土地確權(quán)之機收回該部分土地，從而發(fā)生了權(quán)屬爭議。

4.外嫁女的土地承包權(quán)益問題。一些外省、外縣的《農(nóng)村土地承包法》具體實施細則與江川區(qū)不一致，導(dǎo)致遷入外地的外嫁女在原居住地、現(xiàn)居住地均未取得承包土地，外嫁女持新居住地官方出具的“無承包地證明”到江川區(qū)申請重新承包土地。

（四）后續(xù)工作亟待加強，相關(guān)政策尚未跟上

2017年4月，中共云南省委辦公廳和云南省人民政府辦公廳，雖然印發(fā)了《關(guān)于推動農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置的實施意見》的通知，但很多制度還未建立起來。一是土地頒證和土地流轉(zhuǎn)中尚有一些政策需要明確，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系還未確定。二是雖然黨的十九大報告中有“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系……發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的指導(dǎo)，但實踐中與之相適應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系尚未建立。三是距離“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”的要求還有差距，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)性功能仍未完全體現(xiàn)出來。

（五）缺乏痕跡管理意識，部分情況無法查明

在以往的管理中，由于沒有重視檔案歸口和痕跡管理，導(dǎo)致部分農(nóng)戶擅自改變耕地用途的情況沒有被及時記錄。在此次確權(quán)登記過程中，按照各級政策，需對改變土地用途的耕地進行調(diào)查，并復(fù)墾，但村組干部均未將該部分土地指認出來，農(nóng)戶不承認，航拍現(xiàn)狀圖上無法辨識，二輪承包臺賬上無具體的坐落記錄，致使改變承包地用途的調(diào)查工作無法開展。農(nóng)業(yè)部門在處理土地確權(quán)糾紛中，曾遇到二次承包檔案無法找到，原始記錄被遺失，直接導(dǎo)致了糾紛無法處理，無法調(diào)解，給確權(quán)登記工作增加了難度。

四、促進江川區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作順利開展的對策

（一）各級領(lǐng)導(dǎo)要強化擔(dān)當(dāng)精神，勇于負責(zé)

江川區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作涉及全區(qū)7萬多戶、24萬余人、約40萬畝耕地、數(shù)百萬個地塊，可以說工作量巨大。同時，農(nóng)村土地承包問題關(guān)乎民生、關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、關(guān)乎農(nóng)村社會穩(wěn)定。在確權(quán)登記頒證過程中，既要對承包地歸屬進行明確，也需依法解決糾紛和化解矛盾。面對復(fù)雜難題，各級領(lǐng)導(dǎo)對此項工作的重要性、復(fù)雜性、艱巨性和緊迫性都有著深刻認識。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)要有勇于擔(dān)當(dāng)、親力親為的精神就顯得尤為重要。

（二）加強農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)及土地價值的認知，增強積極性

核發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，表明國家對農(nóng)戶賦予了土地產(chǎn)權(quán)，可以進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，強化農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，是為其設(shè)置抵押的前提和基礎(chǔ)。承包土地的“經(jīng)營權(quán)”可以作為抵押客體，在一定程度上才能真正實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，在對國家、集體利益不損害的前提下，農(nóng)戶可以處分自己的財產(chǎn)，“經(jīng)營權(quán)”就可以在市場上進行等價交換，這是將來國家要賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，可以增加他們的非農(nóng)收入。

因此，要用群眾喜聞樂見的方式，大力宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)政策和法律，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的目的、意義、方式方法及原則，耐心細致地給農(nóng)戶講清楚；對農(nóng)戶普遍關(guān)心的承包地面積、承包年限等問題要做好政策解釋工作，保障農(nóng)民依法享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)農(nóng)戶參與確權(quán)登記頒證工作的主動性和積極性。對證書的發(fā)放，可以采取“成熟一批，發(fā)放一批”的做法，對沒有爭議已具備發(fā)證條件的村鎮(zhèn)，可以先行發(fā)放。區(qū)委、區(qū)政府應(yīng)盡快建議市級部門召開農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的聯(lián)席會議，將這一問題向中共云南省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和省委改革辦反映，請求其與云南省國土資源廳協(xié)調(diào)，將先行試點已完成確權(quán)登記的前衛(wèi)鎮(zhèn)等地農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)證先予發(fā)放，盡快激發(fā)農(nóng)村市場活力，對其他村民起到良好的示范效應(yīng)。

（三）依法依規(guī)處理歷史遺留問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中存在的問題，應(yīng)按照依照法律、保持穩(wěn)定、尊重歷史、關(guān)心現(xiàn)實、民主協(xié)商、分類處理的原則加以處理。法律有明文規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行；沒有明文規(guī)定的，要依照法律政策基本精神、基本原則及公序良俗等結(jié)合實際情況處理。同時，要嚴格區(qū)分矛盾發(fā)生的時間，一般無溯及力，解決《農(nóng)村土地承包法》實施前的矛盾糾紛，不能照搬相應(yīng)條款。對于“外嫁女”問題，在確認現(xiàn)居住地確實未分得土地的，遵循“男女平等基本國策”，原居住地應(yīng)當(dāng)給以相應(yīng)的土地或不收回原有土地。

（四）探索“三權(quán)分置”并行的農(nóng)村土地制度

“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度?！痹谕七M承包權(quán)確權(quán)發(fā)證工作的同時，應(yīng)當(dāng)盡快對承包權(quán)的物權(quán)功能進行強化。第一，對舉家遷出的農(nóng)戶土地承包權(quán)實行有償退出機制，使其獲得財產(chǎn)收益；對于愿意在城鎮(zhèn)落戶的，也可以不將土地承包權(quán)交回發(fā)包方，保留原有土地承包權(quán)。第二，農(nóng)戶已取得的經(jīng)營承包權(quán)也可以向其他經(jīng)營主體自由流轉(zhuǎn)，獲得經(jīng)營方面的收益。因此，探索建立土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行的農(nóng)村土地制度亟待研究解決。［4］

（五）做好檔案歸納和管理工作

各級農(nóng)村土地承包檔案管理部門，要充分認識新形勢下加強農(nóng)村土地承包檔案工作的重要性和迫切性，將這一工作放在重要的工作日程中，切實增強責(zé)任意識和憂患意識。尤其要加強對土地確權(quán)登記后大量資料的歸檔管理，落實責(zé)任，確保相關(guān)檔案的完整性。為農(nóng)村土地承包法律和政策的貫徹執(zhí)行，農(nóng)村土地糾紛的妥善解決，依法保護農(nóng)民土地承包權(quán)奠定堅實的基礎(chǔ)。同時，要正確把握農(nóng)村土地承包檔案的管理原則，建立和完善農(nóng)村土地承包檔案管理體系，加強農(nóng)村土地承包檔案管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。