侯偉麗，韋 潔

（1.武漢大學(xué)人口·資源·環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北武漢 430072；2. 武漢大學(xué)兩型社會研究院，湖北武漢 430072）

為了更有效地削減溫室氣體的排放，世界不少國家和地區(qū)都嘗試建立了碳排放交易體系（emission trading scheme,ETS）。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，截至2016年，全球有17個ETS在有效地運(yùn)行，這些ETS設(shè)計靈活，較好地適應(yīng)了不同的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境和不同類型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，覆蓋了35個國家、12個州或省、7個城市。這些地區(qū)的GDP總和占到全球GDP的40%左右[1]。一般地，建立ETS有三個步驟：設(shè)定排放配額總量上限；在參與者中分配排放配額；建立二級市場進(jìn)行排放配額的交易。在這個過程中，排放權(quán)的配額管理是ETS的基礎(chǔ)，不僅直接影響參與者的經(jīng)濟(jì)利益，還決定著ETS是否能成功建立和持續(xù)運(yùn)行。從各國運(yùn)行的ETS可以看出，在排放權(quán)的配額管理上，至少在以下三個重要領(lǐng)域需要進(jìn)行慎重的制度設(shè)計。

1 排放權(quán)總量的設(shè)定和地區(qū)分配

大多數(shù)ETS是建立在碳減排總量控制基礎(chǔ)之上的。設(shè)定碳減排總量不僅要考慮總體排放目標(biāo)，還要考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和公平。在大的區(qū)域范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的ETS，需要得到區(qū)域范圍內(nèi)各行政單元的合作和支持，在排放權(quán)總量的設(shè)定和地區(qū)分配上要兼顧可行性、效率和公平。

1.1 以“自下而上”為基礎(chǔ)建立排放權(quán)總量上限

為了保持區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，需要為區(qū)域排污量設(shè)定上限。如果建立ETS的區(qū)域覆蓋多個差異性較大的行政地區(qū)，為了取得這些地區(qū)的配合，順利建立ETS，其排放權(quán)總量的設(shè)定和地區(qū)分配方式都應(yīng)以“自下而上”為基礎(chǔ)，先由各地區(qū)自行測算和申報自己的排放權(quán)數(shù)量，然后以此為基礎(chǔ)計算區(qū)域排放權(quán)總量。

EU ETS是世界上最大的碳交易平臺，在該平臺初建時，由各成員國根據(jù)各自按《京都議定書》承擔(dān)的溫室氣體削減任務(wù)，自行核算本國的排放量，制定本國的碳配額國家分配方案(National Allocation Plan，NAP)，各國向歐盟排放交易委員會申報排放許可權(quán)（EU Emission Allowance，EUA，一個單位的EUA對應(yīng)1tCO2排放權(quán)），該委員會將各國的申報排放量匯總后進(jìn)行總量匯總和控制，然后根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)分配給各成員國，分配給各成員國的配額基本上仍以其申報的NAP為基礎(chǔ)。各成員國為了給本國企業(yè)提供寬松的環(huán)境，在申報碳減排量時往往有所夸大，結(jié)果這樣建立的排放權(quán)總量上限過高。測算發(fā)現(xiàn)，2005年各國核實的排放總量是2億t，比分配給各國總排放上限低3%還多。寬松的配額造成了過低的碳交易價格，促使2007年EU ETS的碳價一度下降到0。

在美國，一些州聯(lián)合建有區(qū)域性的ETS，其中典型的是區(qū)域溫室氣體減排行動（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）和WCI[2]。這兩個區(qū)域性的ETS的排放總量上限也是在參加的各州自行設(shè)定的配額的基礎(chǔ)上加總而成的，由于參加ETS的各州都不愿因引入碳成本降低行業(yè)競爭力，而傾向于制定寬松的排放配額，這樣形成的碳減排配額上限也有偏高的問題，使碳交易的價格過低。

1.2 “自上而下”的配額控制是維持ETS運(yùn)行效率的保證

“自下而上”建立的排放權(quán)總量上限過高會造成市場上碳配額供給過剩、需求不足、價格過低、市場不活躍，使ETS難以持續(xù)、有效地運(yùn)行，也難以對企業(yè)削減碳減排形成有效的激勵。針對這些問題，在ETS框架建立后，各交易體系紛紛采取“自上而下”的配額修正，由ETS管理者制定配額總量，壓縮各地區(qū)的配額，降低排放權(quán)總量上限，甚至取消地區(qū)分配，直接分配交易覆蓋的企業(yè)的配額。

由于第一階段的配額上限過高，在EU ETS的第二階段（2008—2012年），歐盟委員會（EC）對成員國提交的NAP進(jìn)行了較大的調(diào)整，將各成員國上報的排放總量上限下調(diào)了10.4%。在EU ETS的第三階段則終止了NAP，配額的管理方式改為“向上而下”的集中分配。

與EU ETS類似，由于第一階段（2009—2014年）寬松的排放配額上限導(dǎo)致了過低的碳交易價格，自2015年起，RGGI開始實施縮緊配額總量措施，2014年配額數(shù)量從1.65億短噸①短噸是美制計重單位，1短噸= 907.2公斤。調(diào)整到0.91億短噸，從2015年開始在0.91億短噸的基礎(chǔ)上逐年遞減2.5%，到2020年將降為0.78億短噸?？s緊配額后的第一次碳配額拍賣的最終結(jié)算價比之前的價格大幅上漲了33%，大大活躍了ETS市場。

1.3 配額的地區(qū)分配應(yīng)充分考慮區(qū)域差異

如果交易體系覆蓋的區(qū)域內(nèi)部存在較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和技術(shù)差異，在分配碳配額時需要充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和技術(shù)能力，為發(fā)展水平較低的地區(qū)設(shè)置適應(yīng)期，在碳配額上預(yù)留發(fā)展空間。

EU內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在EU ETS的第一、二階段，參與交易體系的各成員國的減排義務(wù)是不同的。按《歐盟責(zé)任分擔(dān)協(xié)議》，相對富裕的國家承擔(dān)的減排義務(wù)要大一些，而相對不富裕的國家實際上被允許增加排放。在EU ETS的第三階段，EC縮減了排放配額總量和免費(fèi)配額的數(shù)量，加大了配額拍賣的比重。但為了保持成員國間的公平和團(tuán)結(jié)，對于排放權(quán)分配方案和拍賣所得，做出了以下規(guī)定：對于人均GDP低于EU平均水平60%的新加入的成員國，允許其繼續(xù)給予能源部門免費(fèi)的許可分配以作為過渡。在EU ETS的配額總量中拿出2%作為儲備，如這些配額被拍賣，收入用于提高這些國家的能源效率和能源系統(tǒng)的現(xiàn)代化水平。增加對新進(jìn)入者的配額儲備，以資助成員國在可更新能源、碳捕捉和存貯方面的創(chuàng)新，工業(yè)部門促進(jìn)低碳創(chuàng)新的項目。將免費(fèi)配額的10%額外配置在2013年的人均GDP低于EU平均水平90%的國家，其余90%按照各國驗證的排放分配。

2 配額向企業(yè)的分配

企業(yè)是削減碳排放的主體，也是參與ETS交易的主體，碳減排總量配額只有分解落實到企業(yè)，才能最終明確其產(chǎn)權(quán)所屬，用于市場交易。但在企業(yè)取得配額是否應(yīng)免費(fèi)、企業(yè)配額是否能靈活調(diào)控等方面，各國的ETS體系有不同的安排。

2.1 ETS初建時企業(yè)配額以免費(fèi)為主

ETS是要通過市場機(jī)制為碳減排定價，促使企業(yè)削減排放。雖然按照“污染者付費(fèi)”的原則，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)溫室氣體排放造成的環(huán)境成本，但這會加大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本。如果企業(yè)不能以提高產(chǎn)品價格的形式將增加的成本轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者，其利潤將受損；而如果企業(yè)通過提高產(chǎn)品價格轉(zhuǎn)移了增加的成本，消費(fèi)者福利會受到損害。特別地，如果其他區(qū)域或經(jīng)濟(jì)體沒有實施碳成本內(nèi)部化的措施，本區(qū)域或經(jīng)濟(jì)體單方面將碳成本內(nèi)部化，會降低本區(qū)域企業(yè)的競爭力，還可能引起一些行業(yè)的企業(yè)為了規(guī)避碳成本而向區(qū)外遷移，這不僅對本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)造成不利影響，還會產(chǎn)生碳泄露。為了取得參與企業(yè)的支持、減少對經(jīng)濟(jì)的沖擊，各地的ETS在初建期，碳減排配額多以免費(fèi)發(fā)放為主，但確定企業(yè)免費(fèi)配額的基礎(chǔ)有所不同。

有的ETS中企業(yè)免費(fèi)配額的獲得是基于歷史排放量或當(dāng)期排放量。如日本東京市和韓國建立的ETS就是基于歷史排放量向企業(yè)免費(fèi)分配配額，EU ETS的第一階段是采用當(dāng)期排放量向企業(yè)免費(fèi)分配配額。但基于歷史排放量或當(dāng)期排放量的方法獎勵那些過去排放較多，而非在ETS建立之前已經(jīng)采取行動減排的企業(yè)，這樣與同類企業(yè)相比，這些企業(yè)的減排努力沒有得到獎勵和補(bǔ)償，因此有可能“懲罰”了先行者。

有的ETS中企業(yè)免費(fèi)配額的獲得是基于行業(yè)基準(zhǔn)。它是對不同行業(yè)設(shè)定排放強(qiáng)度基準(zhǔn)，各企業(yè)按照“基準(zhǔn)×產(chǎn)量”計算得到的免費(fèi)配額。在EU ETS 的第三階段，對工業(yè)企業(yè)的免費(fèi)配額分配改為基于排放強(qiáng)度基準(zhǔn)。這些基準(zhǔn)是按產(chǎn)品分類制定的，產(chǎn)品基準(zhǔn)數(shù)據(jù)是歐盟生產(chǎn)該產(chǎn)品的運(yùn)行設(shè)施中溫室氣體排放表現(xiàn)最佳的10% 的平均溫室氣體排放量。這樣，對大多數(shù)企業(yè)來說，基準(zhǔn)值比其實際排放強(qiáng)度要低，使用基準(zhǔn)值實際上會降低大多數(shù)企業(yè)得到的免費(fèi)配額?；鶞?zhǔn)法還適用于對新進(jìn)入企業(yè)的免費(fèi)配額的計算，由于新進(jìn)入者沒有歷史排放量和現(xiàn)行排放量數(shù)據(jù)，只有用基準(zhǔn)法估算其碳減排量。

各國的ETS都不是一次性覆蓋所有的排放溫室氣體的部門，而是采取循序漸進(jìn)的方法逐漸加大覆蓋面。一些工業(yè)行業(yè)碳減排的強(qiáng)度和數(shù)量都較高，排放情況較容易認(rèn)證，這些行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)會成為首批被納入ETS的企業(yè)，然后再擴(kuò)展到其他行業(yè)。如在EU ETS首先選擇將能源消費(fèi)量大和碳減排量大的電力、供暖和蒸汽生產(chǎn)、石油提煉、鋼鐵、建筑材料、紙漿和造紙行業(yè)的大型排放源納入交易體系。但是對這些行業(yè)碳配額的分配方式是不同的，電力行業(yè)得到的免費(fèi)配額比重比其他工業(yè)部門低。這是因為電力行業(yè)是碳排放的主要來源，減排成本低，較少參與全球競爭，國內(nèi)競爭也不激烈，同時還可以通過提高電價方便地轉(zhuǎn)移成本，免費(fèi)配額會給電力行業(yè)帶來“意外利潤”。

2.2 有償取得配額是ETS的發(fā)展方向

建立ETS的目的是通過將碳成本內(nèi)部化，促進(jìn)碳減排，但免費(fèi)發(fā)放碳配額不能達(dá)到這一目的。此外，免費(fèi)碳配額違反了“污染者付費(fèi)”的原則，既不公平，也會導(dǎo)致效益損失[3]。從長期來看，免費(fèi)分配碳排放權(quán)在總體上會降低企業(yè)的污染控制創(chuàng)新能力，并且會在一定程度上妨礙競爭[4]。因此，在運(yùn)行一段時間后，不少ETS都會降低免費(fèi)配額的比重，改為由管理部門按固定價格出售或通過拍賣進(jìn)行有償分配。二者都是將碳成本內(nèi)部化的渠道，但拍賣價格能反映碳減排的邊際削減成本，使新進(jìn)入企業(yè)能公平地與原有企業(yè)一起通過拍賣取得碳配額，能激勵企業(yè)做出符合經(jīng)濟(jì)效率的削減計劃。此外，由于拍賣的成交價常高于底價，政府還可能通過拍賣籌集到更多的資金，以用于減稅、支持鼓勵清潔能源發(fā)展和減排技術(shù)的研發(fā)等公共支出。因此，多數(shù)ETS采用拍賣形式。

在實踐上，盡管在建立初期大多數(shù)ETS是以免費(fèi)配額為主，在后期傾向于加大有償分配的比重，越來越多地使用拍賣方式。不同行業(yè)的拍賣方式和拍賣比重可以有所差異。能源部門一般不會遷移，發(fā)生碳泄露的可能性小，而且可以方便地通過電價上漲轉(zhuǎn)嫁成本，常作為實施拍賣的首選部門。而制造業(yè)部門引入拍賣方式則普遍比較慎重。在EU ETS的第一階段，拍賣分配占配額總額的5%，第二階段拍賣比重上升到10%，第三階段拍賣比重進(jìn)一步上升，2013年約40% 的總配額被拍賣，其中電力部門的配額100%通過拍賣配置。從各ETS的發(fā)展趨勢來看，通過拍賣分配碳排放權(quán)的份額不斷擴(kuò)大。

拍賣機(jī)制要與較嚴(yán)格的排放配額上限相配合才能起到預(yù)期的作用。RGGI在建立初期就主要通過拍賣的方式分配碳配額，94%的配額最初是通過拍賣進(jìn)入市場流通的。但因排放總量上限設(shè)置得過于寬松，拍賣配額供給過多，導(dǎo)致拍賣的碳價過低，拍賣市場出現(xiàn)嚴(yán)重流拍，無法有效激勵企業(yè)削減。

3 調(diào)整排放權(quán)配額的靈活機(jī)制

為了使碳配額更好地適應(yīng)碳削減目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，各ETS制定的配額總量和分配方案都不是固定不變的。一般以三年為一個履約期，針對前期交易平臺運(yùn)行的特點(diǎn)和遇到的問題，在下一個階段進(jìn)行調(diào)整和改革。允許企業(yè)跨期靈活調(diào)整配額，建立配額儲備等就是為應(yīng)對出現(xiàn)的問題設(shè)計的靈活機(jī)制。

3.1 建立靈活的配額上限調(diào)整機(jī)制

可預(yù)期的排放配額上限是ETS穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，但未來存在不穩(wěn)定性，由于技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增速變化、能源結(jié)構(gòu)改變等因素，固定的排放配額上限常常帶來市場上配額的供需失衡，造成價格的大幅波動。因此許多學(xué)者研究探討了調(diào)整配額上限的方案，一些ETS也推出了配額上限調(diào)整機(jī)制。

大體上看，這些建議方案和機(jī)制可分為兩類：一類是在一定時期內(nèi)固定配額上限，當(dāng)碳削減目標(biāo)變化、市場上碳供應(yīng)過量等新情況出現(xiàn)時，按照一定的規(guī)則和程序調(diào)整配額上限；另一類是將配額的調(diào)整與外部因素，如經(jīng)濟(jì)增長、能源價格等綁定，配額上限隨外部因素的變動而浮動。比較起來，前者的可預(yù)期性更強(qiáng)，但調(diào)整的力度往往較大，而后者的調(diào)整頻繁，每次調(diào)整的力度較小[5]。

為了實現(xiàn)對配額上限的調(diào)整，不少ETS使用了“觸發(fā)機(jī)制”，當(dāng)市場情況或外部因素變化達(dá)到“觸發(fā)點(diǎn)”時，管理者就對配額進(jìn)行調(diào)整?？蛇x擇的觸發(fā)因素有碳價格、過剩供給量、其他外部因素（如經(jīng)濟(jì)衰退、技術(shù)進(jìn)步、能源結(jié)構(gòu)變化等）。如美國加州、加拿大魁北克、新西蘭和澳大利亞使用價格作為“觸發(fā)因素”，當(dāng)碳市場價格高于或低于某一點(diǎn)時，管理者向市場投放或回收一定數(shù)量的配額。其中部分配額的變動是永久性的，部分配額的變動是暫時的，類似于通過儲存或預(yù)支調(diào)整市場上的配額供給。這幾種方式都是管理者直接干預(yù)市場，會引起市場價格的突然改變。

除了直接從市場上回收或向市場投放配額，改變可用作抵消信用的項目范圍也相當(dāng)于改變市場上配額的供給和需求，因此成為許多ETS使用的調(diào)控實際配額上限手段。

3.2 允許企業(yè)靈活調(diào)整持有的配額

為了降低對企業(yè)經(jīng)營的干擾，各國建立的ETS都配合一些靈活機(jī)制，允許企業(yè)靈活調(diào)整自己的排放權(quán)，實現(xiàn)最優(yōu)減排時間路徑，其中常用的手段包括儲存、預(yù)支和抵消。儲存是指允許企業(yè)將當(dāng)年未用完的排放權(quán)留備以后使用。預(yù)支是指允許企業(yè)提前使用將來的排放權(quán)。抵消是指允許企業(yè)通過實施一些削減、儲存、吸收碳的項目抵消碳減排控制任務(wù)。這些靈活措施對穩(wěn)定碳交易市場有重要的意義。在EU ETS的第一階段沒有設(shè)置儲存機(jī)制，企業(yè)沒有用完的配額不能留供第二階段使用，結(jié)果在第一階段即將結(jié)束時大量的配額出現(xiàn)在交易市場上，使排放權(quán)交易價格急劇下跌到0。在第二、三階段，由于設(shè)置了不受限制的儲存規(guī)定，允許本階段沒有用完的配額可以延期到下一階段，交易價格的波動幅度明顯減小了[6]。

但是，配額儲存到下一階段會增加下一期的排放總量，而預(yù)支手段可能使當(dāng)期的實際排放量突破總量限制，過多使用靈活機(jī)制使監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以有效控制某一時期的排放總量，加大ETS實施效果的不確定性。因此，許多ETS盡管允許跨期調(diào)整配額，但也附加了一些限制，為了保證實現(xiàn)每個階段的碳減排目標(biāo)，不允許從下一階段預(yù)支配額，對使用域外項目抵消排放任務(wù)也普遍設(shè)置了一些門檻。

3.3 建立排放權(quán)儲備作為配額的蓄水池

2008年以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)衰退，許多國家的能源結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化：電力需求降低，燃料從煤、石油向價格相對較低的天然氣轉(zhuǎn)型，而且增加了非排放源（如核能和可再生能源）的發(fā)電量，發(fā)電廠紛紛由煤炭改用天然氣，這些因素大大降低了碳排放量?？梢姡磥碛胁淮_定性，要制定一個排放配額上限，并基于此建立ETS也就存在不確定性。配額過多，會導(dǎo)致低碳價，降低削減污染的激勵，而配額過少，則會導(dǎo)致碳價過高。配額上限一經(jīng)制定，需要有一定的穩(wěn)定性，為了適應(yīng)市場的波動，不少ETS建立了排放權(quán)儲備作為配額的蓄水池。

由于排放配額上限過于寬松、技術(shù)進(jìn)步等因素，在RGGI正式開始運(yùn)行的2009年，體系內(nèi)企業(yè)的實際碳減排總量就比初始配額總量低35.1%，配額出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，碳價低迷，成交慘淡，大量拍賣的配額流拍。鑒于這種局面，RGGI縮減了配額，同時建立了成本控制儲備和清除儲備配額機(jī)制。當(dāng)配額拍賣價格高到一定程度時，釋放儲備能夠增加拍賣配額的供給，進(jìn)而抑制結(jié)算價格。清除儲備配額則是要按照一定方法，將盈余的儲備配額進(jìn)行扣減。

市場經(jīng)濟(jì)中不斷有新的企業(yè)開辦，也有原有企業(yè)退出市場。對于這種產(chǎn)能的變化，EU ETS建立了新進(jìn)入者儲備，預(yù)留了一些免費(fèi)配額預(yù)備發(fā)放給新進(jìn)入者，同時規(guī)定對停工設(shè)備的免費(fèi)配額采取沒收措施。為了應(yīng)對市場的不確定性，EU ETS還計劃建立市場穩(wěn)定儲備，在許可需求有明顯波動時調(diào)整供給，在市場供給過剩時回收配額，將其保留在儲備中，在市場供給稀缺時釋放，以避免許可供給的極端波動，這些措施向市場發(fā)出明確的信號，也使EU ETS 為低碳投資提供更大的激勵，使EU ETS有更大的彈性。

4 碳排放權(quán)配額管理經(jīng)驗對我國的借鑒意義

我國在“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出要逐步建立碳排放交易市場。隨后，北京、上海、天津、重慶、湖北等地成為碳排放交易的試點(diǎn)地區(qū)，各地建立了一批排污權(quán)交易試點(diǎn)平臺。這些實踐取得了一定的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益，有的地區(qū)性銀行還嘗試以排污權(quán)為抵押開發(fā)了企業(yè)貸款業(yè)務(wù)。由于將環(huán)境成本內(nèi)化會加大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，關(guān)系到未來各地的產(chǎn)業(yè)競爭力，各地試點(diǎn)時都非常慎重。這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其碳排放總量目標(biāo)和交易覆蓋的行業(yè)范圍也是根據(jù)國家下達(dá)的碳排放強(qiáng)度目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定的。各試點(diǎn)地區(qū)確定的總量目標(biāo)并不是絕對值，而是相對量，留足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的碳排放增長空間。試點(diǎn)覆蓋的行業(yè)絕大多數(shù)為熱電、鋼鐵、化工等高耗能行業(yè)。排放權(quán)的配額分配均以免費(fèi)方法為主。北京、天津、湖北和廣東按年度分配排放配額。上海和深圳則是一次性分配2013—2015年的排放配額，但在試點(diǎn)期內(nèi)各年度對配額進(jìn)行調(diào)整。2014年后各試點(diǎn)相繼開市交易，取得了一定進(jìn)展，形成了一定的市場規(guī)模，碳排放權(quán)的市場價格機(jī)制初步形成。但是，各交易平臺仍存在企業(yè)認(rèn)可度較低、市場透明度較差、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、交易不活躍、市場流動性弱等問題[7]。

在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2017年底我國公布了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》 （以下簡稱《方案》），計劃在碳排放量大、基礎(chǔ)信息較好的發(fā)電行業(yè)啟動全國碳排放交易體系。按照該方案，碳市場交易的參與主體是發(fā)電行業(yè)年二氧化碳排放2.6萬t及以上的企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)組織。碳市場建設(shè)分“三步走”：一年基礎(chǔ)建設(shè)期、一年模擬運(yùn)行期和深化完善期，之后再逐步擴(kuò)大參與碳市場的行業(yè)范圍，增加交易品種。在全國碳排放交易體系建設(shè)的起步階段，對碳配額實行免費(fèi)分配?！斗桨浮窞槲覈ㄔO(shè)全國碳排放權(quán)交易市場提供了框架和路線圖，國際上其他碳交易市場運(yùn)行的經(jīng)驗教訓(xùn)可以為碳排放配額管理機(jī)制建設(shè)提供一些借鑒。

（1）從歐、美等國的碳交易配額的設(shè)置來看，照顧平衡各地區(qū)的利益和減少碳排放總量是一對兩難選擇。如果各地利益得到充分照顧，就會使配額總量過大，碳交易市場失去功能。而如果過度收緊配額，又會打擊地方參與碳排放交易的積極性。我國正處于中高速的經(jīng)濟(jì)增長期，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，需要預(yù)留能耗和碳排放的增長空間。這使得設(shè)置嚴(yán)格的全國性和地區(qū)性的排放配額上限面臨巨大的困難。而以降低排放強(qiáng)度為目標(biāo)，按照“排放強(qiáng)度基準(zhǔn)×產(chǎn)量”計算排放配額具有較大的靈活性和適用性。由于現(xiàn)實中各地企業(yè)的產(chǎn)量是不確定的，使用這一方法計算的配額沒有嚴(yán)格的上限，可以更好地適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)增長的需要。

（2）按照《方案》，納入交易體系的企業(yè)按照“排放強(qiáng)度基準(zhǔn)×產(chǎn)量”得到免費(fèi)碳排放配額。這里的排放強(qiáng)度基準(zhǔn)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過高或過低。如果基準(zhǔn)設(shè)定過高，如EU ETS在第三階段，將生產(chǎn)同類產(chǎn)品的表現(xiàn)最佳的10%的企業(yè)的排放強(qiáng)度設(shè)定為基準(zhǔn)，那么大部分企業(yè)獲得的免費(fèi)配額都不能滿足生產(chǎn)的需要，雖然會促進(jìn)企業(yè)努力節(jié)能減排，但也會帶來較大的成本壓力，降低企業(yè)參加排放交易體系的積極性。而如果基準(zhǔn)設(shè)定過低，大部分企業(yè)所需的配額都可以免費(fèi)取得，就無法形成購買配額的需求，碳排放權(quán)交易體系將無法運(yùn)行。按照前期測算，我國擬在電力行業(yè)實施的基準(zhǔn)將使80%的企業(yè)獲得的配額與其排放量基本平衡，而10%處于行業(yè)先進(jìn)水平的企業(yè)會產(chǎn)生配額盈余[8]。這樣僅有約10%的企業(yè)所獲的免費(fèi)配額少于其排放量。這一基準(zhǔn)有助于在交易體系的建立階段將目標(biāo)企業(yè)納入體系。但長期來看，卻不利于交易市場的活躍，對節(jié)能減排的促進(jìn)作用也有限。參考國際經(jīng)驗，可在交易體系試運(yùn)行后逐步提高基準(zhǔn)水平。

（3）在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、能源利用技術(shù)等方面，不同地區(qū)和行業(yè)的企業(yè)間存在較大的差異，如果使用統(tǒng)一的排放強(qiáng)度基準(zhǔn)，會對一些企業(yè)帶來更大的成本壓力，引起它們的抵制。為了減少建立碳排放交易體系的阻力，需要將不同地區(qū)、不同類型的企業(yè)分類制定不同的基準(zhǔn)。但是對基準(zhǔn)細(xì)分到何種程度需要進(jìn)行認(rèn)真權(quán)衡。如果分類過細(xì)，會使絕大多數(shù)企業(yè)“量身定做”得到所需的排放權(quán)，沒有多余的出售，也沒有購買的需求，無法形成有效的市場交易量，也不能形成節(jié)能減排的激勵約束機(jī)制。按國家發(fā)展和改革委員會制定的《全國碳交易市場配額分配方案（討論稿）》，我國將根據(jù)發(fā)電機(jī)組的壓力、容量和燃料的不同，將電力行業(yè)的排放基準(zhǔn)分為11類，這些細(xì)化的基準(zhǔn)使大多數(shù)目標(biāo)企業(yè)都能得到所需的免費(fèi)配額，有利于市場初期建設(shè)，但從長期來看，可參考國際經(jīng)驗，降低基準(zhǔn)的細(xì)分程度，以形成對低碳高效技術(shù)的激勵，加速淘汰低效產(chǎn)能。

（4）從現(xiàn)有的碳交易市場的運(yùn)行情況來看，由于整體經(jīng)濟(jì)增長趨勢、交易體系覆蓋行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r、能源價格和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變動都存在較大的變化，碳交易市場面臨較大的不確定性，碳配額的交易價格可能劇烈波動。碳配額儲備庫是應(yīng)對這種不確定性建立的一種市場穩(wěn)定機(jī)制。它在市場出現(xiàn)明顯波動時，通過買進(jìn)或賣出儲備來穩(wěn)定市場。當(dāng)市場上的配額明顯供過于求時，從市場上回收配額加以儲備，以支持排放權(quán)的市場價格。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長加速，新生產(chǎn)能力增加時，從儲備中以無償或有償?shù)姆绞綖樾缕髽I(yè)提供配額，支持經(jīng)濟(jì)增長?？苫趦r格波動的幅度設(shè)置發(fā)放和回收配額的“觸發(fā)機(jī)制”，實現(xiàn)對市場上排放配額總量的靈活調(diào)整。

為了降低引入碳交易機(jī)制給企業(yè)帶來的沖擊，可以借鑒EU ETS的儲存、抵消等靈活機(jī)制，設(shè)定一定時段的承諾期（如三年），在承諾期內(nèi)允許企業(yè)跨年度配置配額，以降低企業(yè)的達(dá)標(biāo)成本。但對跨承諾期的預(yù)支需要慎重。

（5）在碳排放權(quán)交易市場建設(shè)初期免費(fèi)向目標(biāo)企業(yè)發(fā)放配額，但為了促進(jìn)更大幅度的減排和保持交易市場的活力，在后期需要加大配額有償分配的比重。我國目前選擇從電力行業(yè)起步建設(shè)全國性碳交易市場，按照EU ETS的經(jīng)驗，這一行業(yè)是非貿(mào)易性的，對有償配額的承受能力也較強(qiáng)。未來配合基準(zhǔn)的提高，可考慮逐步降低電力行業(yè)的免費(fèi)配額發(fā)放量，通過拍賣方式分配一部分甚至全部的配額。這不僅能激勵更大力度的節(jié)能減排，還可籌集一筆資金。

參考國際經(jīng)驗，為了順利將經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份納入交易體系，配額應(yīng)向這些省份適當(dāng)傾斜，允許這些省份使用較高的地方調(diào)節(jié)因子計算免費(fèi)配額，對于后期拍賣產(chǎn)生的收入，可劃出一定比例用于支持這些省份企業(yè)的技術(shù)改造升級。

[1] The World Bank. Emissions trading in Practice: a Handbook on design and implementation[EB/OL]. 2006. http://www.worldbank.org.

[2] 溫巖, 劉長松, 羅勇. 美國碳排放權(quán)交易體系評析 [J]. 氣候變化研究進(jìn)展, 2013, 9 (2): 144-149.

[3] ROSE A, B Stevens. A dynamic analysis of the efficiency and equity of tradeable greenhouse gas emissions permits[A]. In C. Carraro ed.Efficiency and equity of climate change policy[C], Kluwer Academic Publichers. 2000: 247-271.

[4] P CRAMTON, S Kerr. Tradeable carbon permit auctions : how and why to auction not grandfather[J]. Energy Policy, 2002, 30(4):333-345.

[5] GILBERT A, BLINDE P, LAM L, et al. Price Uncertainty and Investment Decisions in Emissions Trading Systems[EB/OL].2014. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/311914/EU_ETS_cap-setting_project_REPORT.pdf

[6] ICAP. Emissions Trading Worldwide International Carbon Action Partnership (ICAP) Status Report[EB/OL]. 2016. https://icapcarbonaction.com/en/status-report-2016

[7] 侯偉麗. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2016: 96-97.

[8] 趙展慧.中國碳市場會是什么樣？[N].人民日報,2017-12-20.