路 征，黃 哲

（1.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 四川成都 610064；2.興業(yè)銀行廈門分行，福建廈門 361000）

自1993年比利時(shí)修憲以來，環(huán)境治理權(quán)便從聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移至大區(qū)政府，在比利時(shí)三個(gè)大區(qū)政府中①1993年比利時(shí)第四次修憲后，比利時(shí)變?yōu)橐粋€(gè)由三個(gè)語區(qū)（法語語區(qū)、荷語語區(qū)和德語語區(qū)）、三個(gè)大區(qū)（弗拉芒大區(qū)、瓦隆大區(qū)和布魯塞爾首都大區(qū)）組成的聯(lián)邦制國家，語區(qū)和大區(qū)權(quán)力平等，但各自負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域事務(wù)，語區(qū)政府負(fù)責(zé)文化、教育、家庭政策、青年政策等文化教育方面的事務(wù)，大區(qū)政府負(fù)責(zé)交通、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、能源等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的事務(wù)，大區(qū)下面又設(shè)省，弗拉芒大區(qū)下轄5個(gè)省。參見中華人民共和國駐比利時(shí)王國大使館關(guān)于比利時(shí)王國及其政體的介紹（http://www.fmprc.gov.cn/ce/cebel/chn/xnyfgk/t198340.htm）。，弗拉芒大區(qū)政府的環(huán)境治理最為成功也最具借鑒意義。根據(jù)歐盟層面的環(huán)境法規(guī)，弗拉芒大區(qū)政府相繼出臺(tái)了一系列環(huán)境政策。從1995年至今，先后完成了四個(gè)五年期環(huán)境政策計(jì)劃，最后一個(gè)環(huán)境政策計(jì)劃在2010年生效，于2015年到期。第四個(gè)環(huán)境政策計(jì)劃基于“弗拉芒行動(dòng)”（Flanders in Action，VIA，2006年頒布）和“2020協(xié)議”（PACT 2020，2009年頒布）制定而成，前者旨在促使弗拉芒在2020年之前成為歐盟綜合實(shí)力排名前5的地區(qū)②指歐盟NUTS 1地區(qū)。NUTS（Classification of Territorial Units for Statistics）是歐盟對(duì)其成員國進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)單元?jiǎng)澐郑∟UTS 1、NUTS 2和NUTS 3三個(gè)層級(jí)，目前三個(gè)層級(jí)下面又分別分為98個(gè)、273個(gè)和1 324個(gè)單元（含英國），比利時(shí)的三個(gè)大區(qū)均屬于NUTS 1。，后者則從提高生活質(zhì)量和提升行政效率等方面制定了具體的量化目標(biāo)。保持政策的連貫性是弗拉芒環(huán)境政策計(jì)劃的最大特點(diǎn)之一，因此第四個(gè)環(huán)境政策也是第三個(gè)環(huán)境政策計(jì)劃的延續(xù)?？傮w說來，弗拉芒大區(qū)的環(huán)境政策重點(diǎn)關(guān)注人類生存環(huán)境和自然環(huán)境的保護(hù)、大自然以及原料的合理利用、生物及景觀多樣性的保護(hù)和氣候治理問題[1]。

弗拉芒大區(qū)在環(huán)境治理方面已積累很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，其中尤以土壤、空氣、廢棄物治理最為成功也最具特色，探索出了以“土地證書”為標(biāo)志的土壤污染治理、“從搖籃到墳?zāi)埂钡膹U棄物治理和以“許可證制度”為核心的空氣污染治理等一系列環(huán)境治理措施和方法。這些政策措施成效顯著，對(duì)當(dāng)下我國的環(huán)境治理有著重要的借鑒意義。本文首先介紹了弗拉芒當(dāng)前所面臨的環(huán)境壓力、環(huán)境政策的最新目標(biāo)及其環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)置，然后重點(diǎn)對(duì)弗拉芒的土壤、空氣、廢棄物治理模式進(jìn)行深入分析，最后提出其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)針對(duì)我國環(huán)境政策制定的借鑒意義。

1 弗拉芒大區(qū)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)與目標(biāo)

1.1 弗拉芒大區(qū)面臨的環(huán)境壓力

一個(gè)國家和地區(qū)所采取的環(huán)境政策很大程度上取決于所面臨的環(huán)境壓力，弗拉芒大區(qū)也不例外。近年來，受人口壓力（人口數(shù)量的增長(zhǎng)、老齡化）、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力、社會(huì)趨勢(shì)（如家庭規(guī)模的縮減）等一系列因素的影響，弗拉芒大區(qū)的人均生態(tài)足跡大幅增加，從而帶來了較大的環(huán)境壓力?？傮w來看，弗拉芒大區(qū)的環(huán)境壓力主要體現(xiàn)在三個(gè)方面[2]：

第一，能源消費(fèi)帶來的環(huán)境壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，弗拉芒大區(qū)84%的溫室氣體排放來源于能源生產(chǎn)和消費(fèi)①LNE. Environmental Policy Plan 2011—2015 Summary. Brussels, Belgium：LNE, 2012, p.18。。但和能源消費(fèi)有關(guān)的大約有一半，能源消費(fèi)端溫室氣體排放主要產(chǎn)生于工業(yè)與交通行業(yè)。這主要是由于比利時(shí)地處歐洲大陸的“十字路口”，并且較早地實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，從而形成了稠密的城市建筑群、工業(yè)聚集區(qū)與密集的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，政府致力于將弗拉芒大區(qū)打造成為國際貨物集散中心，使得貨運(yùn)交通工具數(shù)量和流量快速增長(zhǎng)。貨運(yùn)交通工具排放了大量的有害物質(zhì)，密集的交通網(wǎng)割裂了環(huán)境原本的完整性，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來了巨大壓力。因此，減少污染性能源消耗與增加可再生能源使用便成了弗拉芒大區(qū)環(huán)境政策的重點(diǎn)。

第二，食物需求變化帶來的環(huán)境壓力。除能源之外，食物與原材料的消費(fèi)也與生態(tài)足跡的大幅上升有著密切關(guān)系，人口的增長(zhǎng)和家庭結(jié)構(gòu)的改變帶來了對(duì)食物需求數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化。例如，隨著生活愈發(fā)富裕，居民消費(fèi)的肉類與奶制品就更多，本國民眾對(duì)進(jìn)口食品的需求量也隨之增加，較小的家庭結(jié)構(gòu)也會(huì)產(chǎn)生食物結(jié)構(gòu)多樣化需求，等等。這一系列因素導(dǎo)致了食物在生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)中形成了眾多的浪費(fèi)，無形中對(duì)環(huán)境帶來了更大的壓力。

第三，原材料的開采與使用帶來的環(huán)境壓力。統(tǒng)計(jì)表明，弗拉芒大區(qū)在2000—2008年原料總消耗數(shù)量達(dá)到人均38公噸（tonnes/inhabitant），這之中大約有85%的原料供給依靠進(jìn)口，進(jìn)口的原料主要包括礦物及金屬物質(zhì)②LNE. Environmental Policy Plan 2011—2015 Summary. Brussels, Belgium：LNE, 2012, p.16。。原材料對(duì)環(huán)境的影響主要源于原料的開采與使用和對(duì)殘余物質(zhì)的處理。

1.2 弗拉芒大區(qū)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)

弗拉芒環(huán)境部門組織結(jié)構(gòu)主要分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩個(gè)層次。環(huán)境政策的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是“環(huán)境、自然與能 源 部”（Environment, Nature and Energy Department，LNE）。LNE在所有的環(huán)境部門中居于核心地位，部門由1個(gè)負(fù)責(zé)一般事務(wù)的秘書處以及10個(gè)職能分別不同的處室構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)環(huán)境政策的起草、追蹤監(jiān)督和評(píng)估，同時(shí)還起著協(xié)調(diào)各執(zhí)行機(jī)構(gòu)行動(dòng)的作用[3]。

環(huán)境政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)環(huán)境治理的對(duì)象不同分為四個(gè)執(zhí)行部門，分別是公共廢棄物管理局（Public Waste Materials Agency， OVAM）、 環(huán) 境 局（Flemish Environment Agency， VMM)、自然與森林局（Agency for Nature and Forests， ANB)和 土 地 局（Flemish Land Agency， VLM）[1]。其中，OVAM主要負(fù)責(zé)廢棄物的管理以及土壤修復(fù)工作，VMM主要負(fù)責(zé)水和空氣的保護(hù)與治理并編寫弗拉芒大區(qū)整體環(huán)境報(bào)告，ANB致力于對(duì)大自然、森林和綠色植物的保護(hù)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，VLM則重點(diǎn)解決農(nóng)村發(fā)展問題以及致力于改善和提高農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量。

除了上述部門，弗拉芒大區(qū)還成立了“森林與自然研究所”（Research Institute for Nature and Forest， INBO）與“環(huán)境與自然委員會(huì)”（Environment and Nature Council of Flanders， MINA），前者主要負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)方面的科研工作，后者主要為政府提供咨詢服務(wù)。

1.3 弗拉芒大區(qū)環(huán)境治理目標(biāo)

“弗拉芒行動(dòng)”（Flanders in Action，VIA）和“2020協(xié)議”（PACT 2020）給出了一個(gè)總體定位，即將弗拉芒大區(qū)建設(shè)成為 “綠色并充滿活力的城市”。圍繞這一定位，第四個(gè)環(huán)境政策計(jì)劃明確了弗拉芒大區(qū)在未來一段時(shí)間內(nèi)要實(shí)現(xiàn)的八個(gè)目標(biāo)（見表1），這八個(gè)環(huán)境目標(biāo)的最終目的是為下一代提供良好的生活環(huán)境，它們明確了當(dāng)?shù)丨h(huán)境政策的重點(diǎn)。

表1 弗拉芒大區(qū)環(huán)境治理目標(biāo)

從目標(biāo)設(shè)定可以看出：首先，目標(biāo)1、5、7表明弗拉芒大區(qū)希望通過對(duì)環(huán)境的綜合治理，建設(shè)干凈的水、空氣和土壤，減少噪聲污染和對(duì)他國環(huán)境的影響，最終使得整體環(huán)境質(zhì)量處于歐洲領(lǐng)先的地位；其次，目標(biāo)2、3和目標(biāo)4則是針對(duì)當(dāng)下弗拉芒大區(qū)生態(tài)足跡居高不下的狀況，提出了通過生態(tài)創(chuàng)新、可再生能源的使用和對(duì)生物多樣性的保護(hù)來降低人均生態(tài)足跡，以建立起循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式；再次，目標(biāo)6（加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理）則是從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，提出建立一套環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制來降低環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的概率；最后，目標(biāo)8指出所有的這一切行動(dòng)旨在營(yíng)造一種良好的社會(huì)氛圍，提高人們對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度，培養(yǎng)人們的環(huán)保意識(shí)，讓保護(hù)環(huán)境的思想轉(zhuǎn)化成為人們的內(nèi)在價(jià)值，自覺踐行環(huán)保措施。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，弗拉芒大區(qū)政府采取了一系列的政策措施，其中尤以土地、空氣、土壤三個(gè)方面的治理最為成功。根據(jù)對(duì)空氣質(zhì)量的調(diào)查顯示， 2015年弗拉芒大區(qū)的大部分指標(biāo)均達(dá)到了歐盟制定的相關(guān)要求或目標(biāo)，其中空氣中PM2.5含量甚至低于歐盟設(shè)定的2020年限制值（limit value）[4]。

2 弗拉芒大區(qū)土壤污染治理經(jīng)驗(yàn)：基于“土地證書”的土地交易管理

弗拉芒大區(qū)是歐洲較早進(jìn)行土壤污染防治立法的地區(qū)。在1995年頒布的《土壤治理法》（The Decree on Soil Remediation）中，就明確將土壤污染治理權(quán)賦予了公共廢棄物管理局（OVAM），該法令的目標(biāo)除了常見的防治土地污染之外，更重要的就是保護(hù)土地買賣行為，法令中規(guī)定只有擁有“土地證書”（Soil Certificate）的地塊才能進(jìn)行交易，這一措施致力于降低土地購買者買到被污染土地的風(fēng)險(xiǎn)，成功解決了土地使用與轉(zhuǎn)讓過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。2006年政府對(duì)《土壤治理法》進(jìn)行了修訂（2008年6月1日起正式施行），法令更名為《土壤修復(fù)與保護(hù)法》（Decree on Soil Remediation and Soil Protection）。新法對(duì)原《土壤治理法》的結(jié)構(gòu)框架進(jìn)行了調(diào)整，并對(duì)一些概念和程序進(jìn)行了重新解釋或簡(jiǎn)化，從而使法律更加務(wù)實(shí)和更有效率[5,6]。弗拉芒大區(qū)的土地交易程序主要分以下三步進(jìn)行。

2.1 識(shí)別擬交易土地的類型

弗拉芒土地污染防治政策圍繞土地的“交易”展開，不同類型的土地適用不同的交易程序，新土壤法將弗拉芒境內(nèi)的土地劃分為三種類型：風(fēng)險(xiǎn)土地、無風(fēng)險(xiǎn)土地和公寓土地。其中，風(fēng)險(xiǎn)土地是指當(dāng)前或過去在其上存在高危險(xiǎn)設(shè)施，或過去在其上實(shí)施過高危行為的土地[7]；公寓土地則是指當(dāng)前建有公寓的土地。不論何種土地類型，其所有者在進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓時(shí)必須擁有OVAM頒發(fā)的相應(yīng)地塊的“土地證書”。土地的購買者可以根據(jù)“土地證書”上的編碼，在OVAM下屬的土地信息登記處查詢相應(yīng)地塊的類型、質(zhì)量等相關(guān)信息[8]。購買者在通過證書獲取相關(guān)信息之后，就可以按照對(duì)應(yīng)的交易程序進(jìn)行購買。下面以風(fēng)險(xiǎn)土地為例闡述土地交易程序（見圖1）。

圖1 弗拉芒大區(qū)“風(fēng)險(xiǎn)土地交易程序”

2.2 進(jìn)行初步與描述性土壤調(diào)查

一旦土地證書顯示該地塊屬于風(fēng)險(xiǎn)土地，就必須執(zhí)行初步土壤調(diào)查（preliminary soil investigation）程序。初步土壤調(diào)查通常會(huì)先調(diào)查曾經(jīng)在該地塊所進(jìn)行的高危工業(yè)活動(dòng)類型，然后抽取一部分土壤與地下水進(jìn)行分析并形成分析報(bào)告。分析報(bào)告中將會(huì)說明樣本土壤及地下水的污染程度是否超過規(guī)定的臨界值。如果樣本超過規(guī)定的臨界值，就進(jìn)入描述性土壤調(diào)查階段（descriptive soil investigation）。與初步調(diào)查不同，描述性調(diào)查是對(duì)整個(gè)土壤污染情況的詳細(xì)調(diào)查，并對(duì)初步調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)和確認(rèn)[8]。只要描述性調(diào)查證實(shí)土壤污染超過臨界值，那么就必須依據(jù)污染的類型制訂污染治理計(jì)劃。

2.3 根據(jù)污染類型制定土壤修復(fù)計(jì)劃

根據(jù)《土壤修復(fù)與保護(hù)法》，土壤污染進(jìn)一步被劃分為三種不同類型：一是新型污染，指1995 年10 月29 日以后（《土壤治理法》生效后）發(fā)生的土壤污染；二是歷史型污染，指產(chǎn)生于1995 年10 月29 日以前（《土壤治理法》生效以前）的土壤污染；三是混合型污染，指部分發(fā)生于1995 年10 月29 日之前而部分發(fā)生于該日期之后（部分產(chǎn)生于《土壤治理法》生效之前而部分產(chǎn)生于《土壤治理法》生效之后）的污染[5][7]。針對(duì)不同類型的土壤污染，明確了不同的治理責(zé)任和義務(wù)。其中，新型土壤污染必須馬上制訂土壤修復(fù)計(jì)劃并立即執(zhí)行。歷史型土壤污染只有當(dāng)污染構(gòu)成了“嚴(yán)重危害”時(shí)才需要對(duì)其采取治理措施。對(duì)于混合型土壤污染，如果在范圍上能對(duì)兩種類型的土壤污染加以區(qū)分，則應(yīng)該分別適用各自類型的土壤污染規(guī)范；如果無法加以區(qū)分，則應(yīng)該適用針對(duì)新型土壤污染的嚴(yán)格責(zé)任。在執(zhí)行完上述任務(wù)之后，土地轉(zhuǎn)讓就可以啟動(dòng)。當(dāng)然，如果土地的買方或賣方愿意與OVAM簽訂土壤修復(fù)協(xié)議并提交保證金，土地轉(zhuǎn)讓也可以在執(zhí)行修復(fù)計(jì)劃前啟動(dòng)。

需要指出的是，土壤的探測(cè)和調(diào)查除了在土地轉(zhuǎn)讓時(shí)進(jìn)行之外，在高危工廠關(guān)閉時(shí)，土地所有者也可以自愿申請(qǐng)實(shí)施調(diào)查。此外，OVAM還會(huì)針對(duì)某些行業(yè)開展定期的土壤檢測(cè)避免新的污染產(chǎn)生。根據(jù)OVAM的計(jì)劃，將加快高風(fēng)險(xiǎn)污染土地的探測(cè)和調(diào)查步伐，以期在2036年啟動(dòng)所有歷史型土壤污染的全面修復(fù)工作[9]。

3 弗拉芒大區(qū)空氣污染治理經(jīng)驗(yàn)：按污染源分類治理

歐盟“國家排放上限指令”（National Emission Ceilings Directive）是歐盟空氣污染防治方面的一項(xiàng)重要法規(guī)①該指令最早發(fā)布于2001年（Directive 2001/81/EC），2016年進(jìn)行了修訂［Directive (EU) 2016/2284］，新指令設(shè)定了2020年和2030年的減排承諾。，設(shè)定了歐盟及其成員國在氧氮化合物（NOx）、非甲烷揮發(fā)性有機(jī)碳化物（NMVOCs）、二氧化硫（SO2）、氨氣（NH3）和PM2.5五種重要污染物的減排目標(biāo)。參照該指令所分配的排放指標(biāo)，弗拉芒大區(qū)政府提出了空氣質(zhì)量方面的具體目標(biāo)和治理政策。以PM2.5為例，在最近的減排計(jì)劃中提出，到2015年，空氣中的PM2.5濃度不得超過25μg/m3[1]。除PM2.5之外，弗拉芒大區(qū)還針對(duì)氮氧化合物、二氧化硫等一系列有害氣體設(shè)定了上限。在治理空氣污染的過程中，大區(qū)政府將空氣污染源劃分為固定污染源（工業(yè)和家庭等）、農(nóng)業(yè)污染源和流動(dòng)污染源（主要指交通行業(yè)）三大類。針對(duì)三類污染源，分別采取不同的治理措施，并且將治理重點(diǎn)放在工業(yè)固定污染和交通行業(yè)污染上，而農(nóng)業(yè)污染源則主要致力于控制家庭畜牧業(yè)所產(chǎn)生的氨氣排放量。下面主要介紹基于“許可證”制度的工業(yè)污染源治理和以道路稅與道路費(fèi)為主要手段的交通污染源治理。

3.1 基于“許可證”制度的工業(yè)污染源治理

對(duì)于工業(yè)企業(yè)的治理，整個(gè)歐盟地區(qū)均采用“許可證”制度。具有高污染性質(zhì)的新建或已建企業(yè)，必須取得許可證方可運(yùn)營(yíng)。歐盟許可證制度建立在四個(gè)基本原則之上[10]: 一是對(duì)環(huán)境污染實(shí)施綜合管理，許可證是否發(fā)放，取決于對(duì)企業(yè)環(huán)境相關(guān)行為的全面考慮；二是基于最佳可行技術(shù)（Best Available Techniques，BAT）的應(yīng)用來確定企業(yè)的排放限值，歐盟委員會(huì)定期發(fā)布最佳可行技術(shù)參考文件，指導(dǎo)各國和企業(yè)按照當(dāng)前技術(shù)水平改造企業(yè)，促使其達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)；三是審批時(shí)根據(jù)實(shí)際情況可適當(dāng)變化，允許審批機(jī)構(gòu)在許可證審批過程中，綜合考慮企業(yè)設(shè)施的技術(shù)特征、地理位置以及當(dāng)?shù)丨h(huán)境條件；四是鼓勵(lì)公眾參與審批過程，明確要求許可證申請(qǐng)情況、許可證內(nèi)容、企業(yè)排放監(jiān)測(cè)結(jié)果等信息應(yīng)及時(shí)向公眾公布。

3.2 以道路稅與道路費(fèi)為主要手段的交通污染源治理

在弗拉芒大區(qū)，交通行業(yè)是主要的空氣污染源，以PM2.5和PM10排放量為例，交通行業(yè)貢獻(xiàn)率長(zhǎng)期處于60%以上（見表2）。弗拉芒大區(qū)交通行業(yè)空氣污染治理主要依靠征收道路費(fèi)與道路稅等經(jīng)濟(jì)手段來影響人們的駕駛行為，其中道路費(fèi)主要針對(duì)卡車征收，征收的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)卡車行駛的公里數(shù)，行駛公里數(shù)越多，繳費(fèi)越多；道路稅主要針對(duì)轎車收取，目前征收的標(biāo)準(zhǔn)以汽車引擎的排氣量為依據(jù)，但是目前政府正在考慮學(xué)習(xí)卡車的做法，根據(jù)汽車行駛公里數(shù)征稅。除此之外，大區(qū)政府還通過大力發(fā)展電動(dòng)車等清潔能源交通工具來改善空氣質(zhì)量。交通污染治理已經(jīng)取得顯著效果。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000年以來，交通行業(yè)PM2.5和PM10排放量表現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)，且它們占各行業(yè)中排放量的比重也呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)（見表2）。

4 弗拉芒大區(qū)廢棄物治理經(jīng)驗(yàn)：“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓芾砟Ｊ?/h2>

對(duì)于廢棄物的治理，歐盟在1975年就頒布了《廢棄物框架指令》（Waste Framework Directive），弗拉芒大區(qū)政府根據(jù)該指令于1981年制定了《弗拉芒廢棄物法案》（Flemish Waste Decree）。經(jīng)過30多年的努力，弗拉芒大區(qū)的廢棄物治理機(jī)制已成為歐盟最為優(yōu)秀的范例。

4.1 制訂廢棄物治理計(jì)劃與劃分治理區(qū)域

在廢棄物治理上，公共廢棄物管理局（OVAM）負(fù)責(zé)政策的起草與制定，具體的執(zhí)行則由市一級(jí)政府負(fù)責(zé)。由于弗拉芒大區(qū)下轄308個(gè)自治市，為了方便組織管理，308個(gè)市被劃分為27個(gè)較大的區(qū)域，每個(gè)區(qū)域大約有20萬人，區(qū)域內(nèi)市政府相互協(xié)作來完成廢棄物的治理[11]。公共廢棄物管理局每五年頒布一個(gè)執(zhí)行計(jì)劃，計(jì)劃內(nèi)容主要包括對(duì)廢棄物的處置方法以及為收集與阻止廢棄物增多所計(jì)劃采取的行動(dòng)。起初，重點(diǎn)內(nèi)容在于消除廢棄物，隨后逐漸發(fā)展為對(duì)廢棄物的分類收集與再利用。最新的一個(gè)計(jì)劃則旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)廢棄物的可持續(xù)管理（sustainable material management），將原本只注重對(duì)廢棄物的末端治理延伸到產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，力圖從源頭控制廢棄物的產(chǎn)生，這一模式被稱為“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓芾砟Ｊ??？沙掷m(xù)管理主要包含消費(fèi)習(xí)慣環(huán)?；?、產(chǎn)品殘余廢棄物最小化和廢棄物處理無害化三個(gè)具體目標(biāo)[11]。

4.2 對(duì)法律、經(jīng)濟(jì)與自愿工具的合理使用

在計(jì)劃的具體執(zhí)行過程中，弗拉芒大區(qū)政府主要采用了三類政策工具：一是法律工具，包括環(huán)境法規(guī)、環(huán)境協(xié)議、生產(chǎn)者責(zé)任；二是經(jīng)濟(jì)工具，主要指各類稅費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼；三是自愿工具（voluntary instrument），包括環(huán)保宣傳和環(huán)保教育。其中，法律工具中環(huán)境協(xié)議與經(jīng)濟(jì)工具中財(cái)政補(bǔ)貼的組合使用已在歐盟范圍內(nèi)得到推廣，市一級(jí)政府只要完成了環(huán)境協(xié)議中所規(guī)定的任務(wù)，便可以從弗拉芒大區(qū)政府那獲取財(cái)政補(bǔ)貼[12]。自愿工具是指通過一些舉措使企業(yè)或公眾自覺自愿地保護(hù)環(huán)境，這一工具在發(fā)達(dá)國家的環(huán)境管理中得到了普遍應(yīng)用[13]。在弗拉芒的環(huán)境管理政策中，主要通過開展環(huán)境宣傳和實(shí)施環(huán)境教育項(xiàng)目來引導(dǎo)企業(yè)或社會(huì)公眾自愿采取有利于節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)工具是弗拉芒有效實(shí)現(xiàn)廢棄物治理的最重要工具，它以“污染者付費(fèi)”為基本指導(dǎo)原則。經(jīng)濟(jì)工具主要包括使用費(fèi)、產(chǎn)品費(fèi)和垃圾處理稅（具體包括填埋稅和焚燒稅）。其中，使用費(fèi)是指根據(jù)家庭垃圾數(shù)量（基于重量或體積來計(jì)算）來收費(fèi)，弗拉芒地區(qū)的家庭必須購買統(tǒng)一規(guī)格的不同類型的藍(lán)色垃圾袋來收集垃圾，為了鼓勵(lì)垃圾分類處理，對(duì)于某些特定垃圾的垃圾袋會(huì)給予較優(yōu)惠的價(jià)格甚至免費(fèi)發(fā)放，如塑料瓶、金屬板等[12]；產(chǎn)品費(fèi)主要針對(duì)某些特定的垃圾收取，如一次性的剃刀、電池、一次性照相機(jī)、雜志等，收取產(chǎn)品費(fèi)旨在鼓勵(lì)人們回收利用二手商品，減少一次性商品的使用，養(yǎng)成環(huán)保的消費(fèi)習(xí)慣。為此，弗拉芒大區(qū)還建立了回收中心（reuse center)，在回收中心人們可以以低廉的價(jià)格買到自己心儀的商品。目前弗拉芒回收中心雇用了大約3 000名員工，主要是那些因缺乏專業(yè)技能而導(dǎo)致就業(yè)困難的人群。此外，政府還大幅提高了垃圾填埋稅與焚燒稅，以鼓勵(lì)垃圾廢棄物處理機(jī)構(gòu)盡可能地減少用填埋和焚燒這兩種方式來處理廢棄物。

值得一提的是，弗拉芒大區(qū)廢棄物治理的相關(guān)事務(wù)并不是完全由政府負(fù)責(zé)，而大量采用了公私合作（publicprivate partnership）模式，具體方式主要包括外包給私人部門（如廢棄物收集和處理）、公共部門參股私營(yíng)企業(yè)或私人部門參股公營(yíng)企業(yè)和特許經(jīng)營(yíng)三種[14]，這樣不但減輕了政府的負(fù)擔(dān)，還提高了效率，使得廢棄物處理成為弗拉芒大區(qū)的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)部門。

表2 弗拉芒大區(qū)廢棄物治理的主要政策工具

5 弗拉芒大區(qū)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

現(xiàn)階段，我國環(huán)境污染問題十分突出，主要污染物排放仍處于高位，大氣、土壤等環(huán)境質(zhì)量與總體改善目標(biāo)還有較大差距[15]。事實(shí)上，近年來尤其是黨的十八大以來，我國在環(huán)境治理制度和政策體系建設(shè)方面已取得重大突破，包括修訂完善《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律和出臺(tái)系列環(huán)境保護(hù)相關(guān)的管理規(guī)定，以及實(shí)施相關(guān)的戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃，政策體系更加完善，內(nèi)容也更加細(xì)密，已經(jīng)逐漸形成了復(fù)合型環(huán)境治理體系，但同時(shí)環(huán)境法制以及一些具體制度，如排污交易制度、排污收費(fèi)制度、污染總量控制制度等還需要進(jìn)一步完善，社會(huì)層面參與度有待提高[16-19]。借鑒比利時(shí)弗拉芒大區(qū)環(huán)境治理的典型經(jīng)驗(yàn)，本文就未來我國環(huán)境治理的政策體系改進(jìn)和完善提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，未來我國環(huán)境治理的政策體系改革和完善，應(yīng)更加重視減少環(huán)境污染的負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)污染外部性的內(nèi)部化。外部性的內(nèi)部化是指通過改變激勵(lì)方式，使人們考慮到自己行為的外部效應(yīng)。弗拉芒大區(qū)廢棄物的治理便是將環(huán)境污染負(fù)外部性內(nèi)部化的成功案例，因?yàn)槎愘M(fèi)的運(yùn)用使每一個(gè)家庭要為其活動(dòng)導(dǎo)致的外部成本買單；同時(shí)還規(guī)定了生產(chǎn)者對(duì)廢棄物的相關(guān)義務(wù)，促使廠商盡可能地減少產(chǎn)品可能產(chǎn)生的垃圾。我國當(dāng)前的廢棄物處理模式雖然做到了污染者付費(fèi)，但還沒有形成適當(dāng)?shù)陌戳渴召M(fèi)，很難對(duì)家庭和企業(yè)減少廢棄物產(chǎn)生有效激勵(lì)。

第二，進(jìn)一步明晰土地承包者或經(jīng)營(yíng)者和使用者的權(quán)利與責(zé)任，進(jìn)而利用市場(chǎng)手段來實(shí)現(xiàn)土壤保護(hù)。長(zhǎng)期以來，我國土地污染情況日益加重，很大的原因在于土地處置權(quán)、收益權(quán)以及相關(guān)的責(zé)任義務(wù)不明晰，導(dǎo)致土地承包者或經(jīng)營(yíng)者和使用者竭澤而漁，不注意對(duì)土壤的保護(hù)。弗拉芒大區(qū)的土壤保護(hù)政策圍繞土壤交易進(jìn)行，充分保護(hù)購買行為，土地?fù)碛姓邽榱双@取最大利益不得不對(duì)土地加以保護(hù)。在我國農(nóng)村土地和城市土地制度逐漸完善的情況下，應(yīng)進(jìn)一步明確土地承包者或經(jīng)營(yíng)者和使用者在土地保護(hù)方面的責(zé)任和義務(wù)，可借鑒弗拉芒大區(qū)的做法，構(gòu)建更加完善的土地交易管理機(jī)制，更多地利用市場(chǎng)的手段來解決土壤污染問題。

第三，積極開發(fā)新的環(huán)境政策工具，多管齊下解決環(huán)境保護(hù)問題。在弗拉芒甚至整個(gè)歐盟，政府都通過設(shè)計(jì)大量的經(jīng)濟(jì)、法律、自愿工具來規(guī)制或激勵(lì)人們加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境。在政府規(guī)制和政策工具之外，歐盟地區(qū)還利用公私合作模式來推進(jìn)環(huán)境治理，使得環(huán)境保護(hù)趨向于產(chǎn)業(yè)化、部門化，顯著地提高了環(huán)境保護(hù)的效率。當(dāng)前我國對(duì)環(huán)境污染治理的方法仍主要依賴于政府的行政管制，尤其缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)工具的運(yùn)用，在引入社會(huì)力量參與環(huán)境治理方面也還存在很大改進(jìn)空間。

[1] LNE. Experience by inspiration—environmental policy of Flanders[R].Brussels, Belgium: LNE, 2010.

[2] LNE. Environmental policy plan 2011—2015 summary[R].Brussels,Belgium: LNE, 2012.

[3] LNE. General brochure about environment nature and energy department[R]. Brussels, Belgium: LNE, 2007.

[4] VMM. Air quality in the Flemish region 2015[R]. Aalst, Belgium:Flanders Environment Agency, 2017.

[5] EU Forum of Judges for the Environment. Soil pollution-Belgian report[R/OL]. (2008-10-28)[2018-01-15]. https://www.eufje.org/images/docConf/par2008/BE%20par2008.pdf.

[6] VAN KEER I V, LOOKMAN R , BRONDERS J, et al. Examples of risk management in Flanders for large scale groundwater contamination[M]//HLAVINEK P, POPOVSKA C, MARSALEK J, MAHRIKOVA I,KUKHARCHYK T (eds). Risk management of water supply and sanitation systems. Dordrecht: Springer, 2009: 241-250.

[7] LAVRYSEN L.比利時(shí)土壤污染立法——以弗拉芒地區(qū)為例[C]//環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第三冊(cè)）,趙小波, 譯, 蘭州: 中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì),2007: 118-125.

[8] OVAM. Data on aspects of impact of Flemish soil remediation decree[EB/OL]. (2011-04)[2018-01-14].https://www.commonforum.eu/Documents/Meetings/2011/Nottingham/Data_impact_flemish_decree_dd_2006.pdf.

[9] OVAM. Activities report 2014[R]. Aalst, Belgium: Flanders Environment Agency, 2015.

[10] 環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察團(tuán).借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)加快我國大氣污染防治工作步伐——環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察報(bào)告之一[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013,38(5): 5-7.

[11] MONDT W, et al. The waste management plan of Flanders: an example for SE European countries[R]. Aartselaar, Belgium:Ecorem, 2010.

[12] OECD. Environmental performance reviews: Belgium[M].Paris,France: OECD, 2007.

[13] 龍鳳,葛察忠,高樹婷,等.中國環(huán)境管理引進(jìn)自愿手段的法律基礎(chǔ)分析[J].環(huán)境科學(xué)與管理,2007,32(1): 25-29.

[14] VANDEPUTTE A. Waste management in Flanders[EB/OL].(2011-02-03)[2018-01-10]. http://ec.europa.eu/enlargement/taiex/dyn/create_speech.jsp?speechID=19833&key=4965f0b48b68aea358e4 766089b8febb.

[15] 俞海,張永亮,任勇,等.“十三五”時(shí)期中國的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)與政策方向[J].城市與環(huán)境研究,2015(4):75-86.

[16] 劉然,褚章正.中國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)政策評(píng)述及國際比較[J].江漢論壇,2013(1):28-32.

[17] 楊朝飛. 對(duì)中國環(huán)境法制建設(shè)的思考[J].全球化,2016(5): 16-30.

[18] 何劭玥.黨的十八大以來中國環(huán)境政策新發(fā)展探析[J].思想戰(zhàn)線,2107,43(1): 93-100.

[19] 張萍,農(nóng)麟,韓靜宇.邁向復(fù)合型環(huán)境治理——我國環(huán)境政策的演變、發(fā)展與轉(zhuǎn)型分析[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2017,17(6): 105-116.