陳 鵬，徐順青，逯元堂，高 軍，劉雙柳

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出明確要求[1]。為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，財(cái)政部在預(yù)算、稅收和事權(quán)劃分等領(lǐng)域全面深化改革。其中，事權(quán)劃分方面，于2016年推動(dòng)出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）。按照該指導(dǎo)意見的要求，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，被列為2017—2018年的攻堅(jiān)任務(wù)之一[2]?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》也明確提出，“按照中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的要求，加快建立與環(huán)保支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政管理制度，各級(jí)財(cái)政應(yīng)保障同級(jí)生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)支出”[3]。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”[4]。在上述背景下，了解中央財(cái)政環(huán)保支出特征及趨勢(shì)，對(duì)推進(jìn)中央與地方環(huán)保事權(quán)和支出責(zé)任劃分具有重要意義。美國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家之一，在20世紀(jì)70年代為環(huán)境污染付出了沉重的代價(jià)，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署自1970年得以建立，在聯(lián)邦財(cái)政環(huán)保支出方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，可以為優(yōu)化我國(guó)中央財(cái)政環(huán)保支出提供重要參考。

1 美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政環(huán)保支出特征

1.1 嚴(yán)重污染階段美國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出以聯(lián)邦財(cái)政為主

水污染控制與水體保護(hù)成為長(zhǎng)期以來美國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重中之重。1961—1971年，水污染問題受到美國(guó)人們的關(guān)注，聯(lián)邦政府共撥款12.5億美元支持各州建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠。自1972年開始，水污染形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，聯(lián)邦《水污染控制法案》于同年頒布生效。該法案相關(guān)條款規(guī)定，“在1973年財(cái)政年度撥款50億美元，1974年撥款60億美元，1975年撥款70億美元，用于城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)”。經(jīng)計(jì)算，1973—1975年（3年）美國(guó)聯(lián)邦政府用于城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)的預(yù)算資金180億美元，占1972—2003年（32年）美國(guó)各級(jí)政府實(shí)際用于建造城鎮(zhèn)污水處理廠資金總額（770億美元）的23.4%[5]。由此可見，20世紀(jì)70年代，美國(guó)聯(lián)邦政府在城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)方面承擔(dān)了主要支出責(zé)任。伴隨著水污染形勢(shì)的逐步趨緩以及污染者付費(fèi)機(jī)制的逐步完善，聯(lián)邦政府在城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)方面不再承擔(dān)主要支出責(zé)任。1974—1982年，基本屬于美國(guó)大規(guī)模污染治理階段，該時(shí)期聯(lián)邦政府污染控制與治理支出占財(cái)政支出的比例基本保持在0.8%～1.0%（見圖1），此后呈下降趨勢(shì)并趨于穩(wěn)定。

當(dāng)前，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)基本以管理為主、污染治理為輔。按照不同領(lǐng)域劃分，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署財(cái)政支出包括：州和部落補(bǔ)助金、環(huán)境計(jì)劃與管理、有害物質(zhì)超級(jí)基金、環(huán)境科技、地下儲(chǔ)罐泄漏、建筑與設(shè)施、總督察、內(nèi)陸溢油防治計(jì)劃、水基礎(chǔ)設(shè)施金融和創(chuàng)新計(jì)劃、危險(xiǎn)廢物艙單電子系統(tǒng)基金。上述10大領(lǐng)域預(yù)算總額分別為32.8億美元（39.7%）、28.5億美元（34.5%）、11.3億 美 元（13.7%）、7.5億美 元（9.1%）、9 428.5萬美元（1.1%）、5 207.8萬美元（0.6%）、5 152.7萬美元 (0.6%)、2 541萬美元（0.3%）、2 000萬美元（0.2%）、743.3萬美元（0.1%）[6]。由上述可以看出，管理類環(huán)保事權(quán)的預(yù)算占主導(dǎo)地位，污染治理類環(huán)保事權(quán)的預(yù)算占比較低。

1.2 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署不斷強(qiáng)化環(huán)境科技支出

2001—2017年，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署預(yù)算資金基本保持在70億～105億美元。其中，環(huán)境科技預(yù)算占聯(lián)邦環(huán)保署預(yù)算資金總額的比例在4.2%～10.8%波動(dòng)，最高比例發(fā)生在2007年和2009年（見圖2）。2017年，聯(lián)邦環(huán)保署環(huán)境科技預(yù)算占其預(yù)算資金總額的比例為9.1%，較2001年（4.5%）增加4.6個(gè)百分點(diǎn)[7]。2017年環(huán)境科技預(yù)算主要包括下述領(lǐng)域：可持續(xù)社區(qū)研究；化學(xué)品安全與可持續(xù)性研究；清潔空氣與氣候；安全與可持續(xù)的水資源研究；空氣、氣候與能源研究；作業(yè)與管理；國(guó)家安全；取證支持；室內(nèi)空氣與輻射；農(nóng)藥許可；水（人類健康保護(hù)）；信息安全與數(shù)據(jù)管理。其中，前五個(gè)領(lǐng)域的環(huán)境科技預(yù)算占環(huán)境科技總預(yù)算的80.1%（見圖3）[6]。在21世紀(jì)以來聯(lián)邦環(huán)保署總預(yù)算基本呈穩(wěn)定狀態(tài)的情況下，其不斷強(qiáng)化環(huán)境科技方面的支出責(zé)任。

1.3 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署財(cái)政支出主要用于重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)

由于水污染形勢(shì)的嚴(yán)峻促成美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署于1970年成立。自成立以來，聯(lián)邦環(huán)保署用于水環(huán)境保護(hù)的財(cái)政預(yù)算始終占較高比例。2001—2017年，水環(huán)境保護(hù)預(yù)算占聯(lián)邦環(huán)保署預(yù)算資金總額的比例在37.0%～48.9%波動(dòng)，最高比例發(fā)生在2010年（見圖4）[7]。2017年水環(huán)境保護(hù)預(yù)算主要包括下述領(lǐng)域：水體保護(hù)、清潔社區(qū)和可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化和改善空氣質(zhì)量、環(huán)境執(zhí)法和合規(guī)、確?；瘜W(xué)品安全和污染防治等五大目標(biāo)，其預(yù)算規(guī)模分別為37.46億美元、19.1億美元、11.32億美元、8億美元、6.8億美元。其中，水體保護(hù)目標(biāo)預(yù)算規(guī)模最大，占2017年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署預(yù)算總規(guī)模（82.67億美元）的45.3%，較2001年（38.0%）增加7.3個(gè)百分點(diǎn)[6]。

圖2 2001—2017年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署環(huán)境科技預(yù)算占其預(yù)算資金總額的比例

圖3 2017年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署不同領(lǐng)域環(huán)境科技預(yù)算情況

圖4 2001—2017年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署水環(huán)境保護(hù)預(yù)算占其預(yù)算資金總額的比例

1.4 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署環(huán)保支出注重采用基金形式

2017年，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署基金預(yù)算為31.3億美元，占當(dāng)年聯(lián)邦環(huán)保署總預(yù)算的37.9%。其中，有害物質(zhì)超級(jí)基金為11.3億美元，占當(dāng)年聯(lián)邦環(huán)保署總預(yù)算的13.7%；飲用水州周轉(zhuǎn)基金為10.2億美元，占當(dāng)年聯(lián)邦環(huán)保署總預(yù)算的12.3%；清潔水州周轉(zhuǎn)基金為9.8億美元，占當(dāng)年聯(lián)邦環(huán)保署總預(yù)算的11.9%[6]。有害物質(zhì)超級(jí)基金的資金來源為稅收，收入穩(wěn)定且以污染者付費(fèi)作為資金籌集依據(jù)，兼顧公平與效率。清潔水州周轉(zhuǎn)基金和飲用水州周轉(zhuǎn)基金的資金來源為財(cái)政資金，以低息貸款等有償使用方式為主，與傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)助方式相比，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本環(huán)保投入起到了重要作用[8]。財(cái)政支出采用基金形式，是污染者付費(fèi)與市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。

2 美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政環(huán)保支出對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)中央財(cái)政環(huán)保支出對(duì)引導(dǎo)地方政府和社會(huì)資本環(huán)保投入發(fā)揮了重要作用。根據(jù)財(cái)政部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“十二五”期間，我國(guó)中央財(cái)政環(huán)保支出（包括環(huán)保專項(xiàng)資金和預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金，不含部門預(yù)算資金）2 882.7億元，較“十一五”期間中央財(cái)政環(huán)保支出（1 566.21億元）增長(zhǎng)84.1%。2015年7月、2016年7月、2016年8月，財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部依次印發(fā)《水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》、《土壤污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》、《大氣污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》。2017年4月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部又聯(lián)合印發(fā)《水污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》。2015年4月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2015〕90號(hào)）還強(qiáng)調(diào)指出，“綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施落實(shí)。逐步從‘補(bǔ)建設(shè)’向‘補(bǔ)運(yùn)營(yíng)’、‘前補(bǔ)助’向‘后獎(jiǎng)勵(lì)’轉(zhuǎn)變”[9]。可見，中央財(cái)政正在不斷優(yōu)化資金使用方式，提高資金使用效率。盡管我國(guó)中央財(cái)政環(huán)保支出呈現(xiàn)出規(guī)模不斷增加、資金使用方式不斷優(yōu)化的趨勢(shì)，但仍可以從美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政環(huán)保支出具有的四大特征中借鑒下述經(jīng)驗(yàn)。

2.1 我國(guó)應(yīng)繼續(xù)加大中央財(cái)政環(huán)保支出力度

區(qū)分環(huán)境保護(hù)活動(dòng)和環(huán)境受益活動(dòng)[10]，根據(jù)全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表，政府環(huán)保支出指中央和地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出扣除能源資源利用和生態(tài)建設(shè)后的支出，包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、污染防治、污染減排、江河湖庫流域治理與保護(hù)五款及自然生態(tài)保護(hù)款下的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)。根據(jù)上述口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，中央和地方財(cái)政環(huán)保支出分別為2 546.7億元、5 742.8億元，占比分別為30.7%、69.3%[11]，地方財(cái)政明顯高于中央財(cái)政。當(dāng)前我國(guó)的發(fā)展水平，若以人均GDP衡量，與美國(guó)20世紀(jì)70年代至80年代初大致相當(dāng)。處于相同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下，美國(guó)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出以聯(lián)邦財(cái)政為主，我國(guó)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出以地方財(cái)政為主。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境法律對(duì)中央和地方環(huán)保事權(quán)劃分的規(guī)定，除了跨區(qū)域和跨流域污染防治由中央和地方分級(jí)承擔(dān)事權(quán)以外，對(duì)于大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、固廢污染防治等工程項(xiàng)目建設(shè)，均規(guī)定由地方政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)實(shí)際情況，地方政府在環(huán)保投資方面無力承擔(dān)起相關(guān)法律要求的全部支出責(zé)任，中央環(huán)保專項(xiàng)資金規(guī)模也非常有限，僅起到引導(dǎo)作用?；诖?，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段我國(guó)中央財(cái)政亟需加大環(huán)保投入力度，積極引導(dǎo)地方政府和社會(huì)資本加強(qiáng)環(huán)保投資。

中央財(cái)政投入應(yīng)建立常態(tài)化穩(wěn)定的資金渠道，提高資金保障能力。繼續(xù)加大環(huán)保資金投入，逐年增加大氣污染防治專項(xiàng)資金、水污染防治專項(xiàng)資金、土壤污染防治專項(xiàng)資金、農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金的規(guī)模，保障跨區(qū)域和跨流域環(huán)境保護(hù)、跨省生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境科技等領(lǐng)域的財(cái)政投入。通過規(guī)劃目標(biāo)考核、環(huán)保投資信息公開等方式倒逼地方政府環(huán)保資金投入。

2.2 中央財(cái)政應(yīng)逐步加大環(huán)境科技支出力度

我國(guó)環(huán)境科技支出（包括中央財(cái)政環(huán)境科技支出）規(guī)模較小，現(xiàn)有老工業(yè)污染源污染治理、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”以及城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)保投資統(tǒng)計(jì)體系，也未將環(huán)境科技支出納入現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)體系。環(huán)保部參與分配的中央環(huán)保專項(xiàng)資金有大氣污染防治專項(xiàng)資金、水污染防治專項(xiàng)資金、土壤污染防治專項(xiàng)資金、農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金等，這些專項(xiàng)資金對(duì)環(huán)境科技領(lǐng)域的支持較少。中央財(cái)政主要以水專項(xiàng)、大氣專項(xiàng)等科研資金形式支持環(huán)境科技。按照2017年美國(guó)環(huán)境科技支出占聯(lián)邦環(huán)保署預(yù)算支出的比例達(dá)9.1%[6]，我國(guó)環(huán)境科技支出具有較大的提升空間?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第一章第七條中規(guī)定，國(guó)家支持環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用，鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二章第二十一條還指出，國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[12]。上述兩個(gè)條款強(qiáng)調(diào)了中央財(cái)政對(duì)環(huán)境科技方面應(yīng)承擔(dān)起主要支出責(zé)任。我國(guó)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)研究、新型領(lǐng)域及新型環(huán)境問題污染防治技術(shù)研發(fā)屬于薄弱環(huán)節(jié)，亟需加大中央財(cái)政對(duì)上述領(lǐng)域的引導(dǎo)作用。

2.3 中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)加大重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)保支出

我國(guó)政府高度重視大氣、水、土壤、農(nóng)村等重點(diǎn)領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)工作，各種規(guī)劃、計(jì)劃、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)等相繼制定。根據(jù)財(cái)政部?jī)?nèi)部數(shù)據(jù)，2013年設(shè)立的大氣污染防治專項(xiàng)資金每年100億元左右，2015年設(shè)立的水污染防治專項(xiàng)資金每年120億元左右，2016年設(shè)立的土壤污染防治專項(xiàng)資金每年100億元左右，2008年設(shè)立的農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金每年60億元左右，相對(duì)于保障大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃以及“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有效實(shí)施的中央財(cái)政資金需求，環(huán)保領(lǐng)域的支出存在巨大的資金缺口。與長(zhǎng)期以來美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政環(huán)保支出重點(diǎn)以水環(huán)境保護(hù)為主的情況不同，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國(guó)短期內(nèi)集中爆發(fā)，大氣、水、土壤、固體廢物、農(nóng)村、生態(tài)等領(lǐng)域均成為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，亟需中央財(cái)政多渠道加大環(huán)保支出力度。

優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，加大對(duì)當(dāng)前重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、城市群以及大氣、水、土壤、固體廢物、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的支撐。加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)域和跨流域等重大規(guī)劃實(shí)施、重大項(xiàng)目建設(shè)、重大政策實(shí)施、環(huán)境保護(hù)薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域等方面的引導(dǎo)，確保資金投向與未來階段環(huán)境短板攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)的一致性。水污染防治包括工業(yè)水污染治理、城鎮(zhèn)生活污水治理、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理、城鎮(zhèn)污水再生利用、城市黑臭水體治理、飲用水水源地保護(hù)、地下水污染防治與修復(fù)、河道綜合整治、良好水體保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、跨流域和跨國(guó)界河湖治理等。大氣污染防治包括工業(yè)大氣污染治理、城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)、城市集中供熱、城中村供熱改造。土壤污染防治包括農(nóng)用地污染治理、建設(shè)用地污染治理等。固體廢物污染防治包括工業(yè)固廢污染治理、生活垃圾治理、醫(yī)療廢物治理、危險(xiǎn)廢物治理、電子廢棄物治理等。農(nóng)村環(huán)境綜合整治包括飲用水水源地保護(hù)、污水處理、垃圾處置、畜禽養(yǎng)殖污染治理等。生態(tài)保護(hù)包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等。

2.4 中央財(cái)政環(huán)保支出應(yīng)注重采用基金形式

我國(guó)財(cái)政支出基本以無償使用方式為主，財(cái)政資金使用效率相對(duì)不高。而采用市場(chǎng)化運(yùn)作的基金形式有利于財(cái)政資金保值增值，提高資金使用效率。隨著財(cái)稅體制改革，我國(guó)相關(guān)政策文件已開始將設(shè)立基金作為財(cái)政支出政策的重要?jiǎng)?chuàng)新形式。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕35號(hào)）提出鼓勵(lì)多渠道建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金[13]。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）強(qiáng)調(diào)通過認(rèn)購基金份額等方式大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資基金[14]。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）提出對(duì)保留的具有一定外部性的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，主要采取基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式[15]。我國(guó)尚無國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)基金，不利于引導(dǎo)地方政府和社會(huì)資本加大環(huán)保投入以及促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，亟需研究建立國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)基金。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)基金旨在創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，吸引社會(huì)資金投入，鼓勵(lì)地方政府投入，破解治污企業(yè)融資瓶頸，保障環(huán)境保護(hù)投資，帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議基金以中央財(cái)政資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)資金投入，多元化、市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作。重點(diǎn)投資水污染防治行動(dòng)計(jì)劃、大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃涉及的重點(diǎn)項(xiàng)目?；鹗褂梅绞街饕ǖ拖①J款、股權(quán)投資、開展理財(cái)活動(dòng)等，還可采用注資方式激勵(lì)地方政府設(shè)立環(huán)境保護(hù)基金?；鹬С謱?duì)象為污染治理企業(yè)、第三方環(huán)境服務(wù)公司、地方環(huán)境保護(hù)基金等。對(duì)于采用政府與資本合作模式、環(huán)境污染第三方治理方式開展的項(xiàng)目，基金應(yīng)給予優(yōu)先支持。

3 結(jié)論

我國(guó)中央財(cái)政環(huán)保支出規(guī)模不斷增加，“十二五”期間較“十一五”期間增長(zhǎng)84.1%。2015—2017年，各類專項(xiàng)資金管理辦法以及水污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法相繼出臺(tái)，財(cái)政環(huán)保支出方式不斷改善。本文參考美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政環(huán)保支出的特征，提出進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)中央財(cái)政環(huán)保支出的四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：第一，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)較重，大氣、水以及土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃相繼實(shí)施，中央財(cái)政要承擔(dān)起更多的污染治理支出責(zé)任，加大環(huán)保專項(xiàng)資金投入力度。第二，環(huán)境科技對(duì)污染減排發(fā)揮重要作用，中央政府在環(huán)境科技方面應(yīng)承擔(dān)主要事權(quán)，要逐步提高環(huán)境科技支出的占比，特別是要增加環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)研究、新型領(lǐng)域及新型環(huán)境問題污染防治技術(shù)研發(fā)等薄弱環(huán)節(jié)的科技投入。第三，我國(guó)在短期內(nèi)各種環(huán)境問題集中爆發(fā)，大氣、水、土壤、固體廢物、農(nóng)村、生態(tài)等均成為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，中央財(cái)政應(yīng)多渠道加大支出力度。第四，基金有利于吸引社會(huì)資金環(huán)保投入，提高財(cái)政資金使用效率，中央財(cái)政環(huán)保支出要注重采用基金形式，亟需在國(guó)家層面研究建立環(huán)境保護(hù)基金。

[1] 中共中央. 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.（2013-11-15）. http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）［EB/OL］. （2016-08-24）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

[3] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知（國(guó) 發(fā)〔2016〕65號(hào)）［EB/OL］.（2016-12-05）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/05/content_5143290.htm.

[4] 習(xí)近平. 決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［EB/OL］.（2017-10-27）. http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[5] 開根森. 美國(guó)水環(huán)境治理法令的建立[J]. 科學(xué)對(duì)社會(huì)的影響,2007, （S1）: 5-20.

[6] 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署2017年預(yù)算［EB/OL］.http:// www.epa.gov.

[7] 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署2001-2017年預(yù)算［EB/OL］.http:// www.epa.gov.

[8] 逯元堂, 吳舜澤, 陳鵬. 環(huán)境保護(hù)基金特征及構(gòu)建思路研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì), 2015, 31（9）: 191-193.

[9] 財(cái)政部, 環(huán)境保護(hù)部. 關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見（財(cái)建〔2015〕90號(hào)）［EB/OL］.（2015-04-09）.http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201504/t20150427_1223522.html.

[10] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)和科技統(tǒng)計(jì)司, 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院, 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究所（編譯）［R］. 國(guó)際環(huán)保支出統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)匯編, 2009.

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[12] 1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過, 2014年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂. 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/25/content_2666328.htm.

[13] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見（國(guó)發(fā)〔2011〕35 號(hào)）［EB/OL］.（2011-10-17）. http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/20/content_1974306.htm.

[14] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）［EB/OL］.（2014-11-16）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[15] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意 見（國(guó) 發(fā)〔2014〕71號(hào)）［EB/OL］.（2014-12-27）. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm.