秦琴

摘要：日本高等教育體系的發(fā)展與其質量保障體系的演進歷程緊密相聯(lián)。盡管日本目前已建立了包括政府評價、高校自評和第三方評價在內的形式多樣、主體多元的復雜而綜合的系統(tǒng)，但其質量評價與保障體系仍與其高等教育體系的發(fā)展存在諸多矛盾，影響了日本高等教育體系的自由化、全球化發(fā)展進程。為此，日本開展了一系列的改革，通過對大學的發(fā)展分層定位、分類評價，成立國家級的質量保障機構提升信息服務水平和評價效率，逐步構建起高等教育質量評價的全球性新框架。日本的這些措施、經(jīng)驗對于我國建設和完善高等教育質量保障體系有重要的借鑒與參考。

關鍵詞：日本高等教育；質量保障；發(fā)展；評價；啟示

日本作為世界高等教育強國之一，其高等教育大眾化乃至普及化的發(fā)展歷程與質量保障體系的建設進程緊密相聯(lián)。二戰(zhàn)過后，日本經(jīng)濟迅速騰飛并持續(xù)繁榮至20世紀80年代末。這一時期，為提供大批優(yōu)質的勞動力資源，支持經(jīng)濟的快速增長和工業(yè)的發(fā)展，日本放緩了對私立大學的嚴格管控，從而刺激了私立大學的快速發(fā)展。[1]日本的高等教育在20世紀60年代就由精英階段進入大眾化階段，但為了化解因高等教育規(guī)模擴張而導致的質量危機，日本政府在戰(zhàn)后一段時間加強了對高等教育質量的監(jiān)控和評價（evaluation）①，以此保證和提升高等教育的質量。[2]到本世紀初，日本已建立了包括政府評價、高校自評和第三方評價在內的形式多樣、主體多元的復雜而綜合的質量保障體系。但是，隨著20世紀90年代以來日本政府在高等教育領域以“緩和規(guī)制”和促進高校自主與自律為目的的一系列高等教育政策的制定及實施，日本的質量評價與保障制度卻與其高等教育體系的發(fā)展出現(xiàn)了矛盾，并在一定程度上影響了日本高等教育體系向全球化發(fā)展的目標進程。

事實上，質量保障作為現(xiàn)代工業(yè)時代興起的一種新型管理方式，它在高等教育領域的運用一直存在爭議。尤其是近年來，隨著質量保障日益走向程序化、規(guī)范化和技術化，“工具化”甚至“功利化”的評估指標、繁復的評估程序不僅對高校內部的學術自主造成了干擾，評估效率的問題也飽受詬病。[3]國內學者張應強曾撰文指出，“對于遵從的倡導，對于技術的迷思，以及權力和責任的失衡，是當前高等教育質量保障所固有的弊端”[4]；張慧潔教授也認為，“不合理的評估制度會限制大學自主權，使大學喪失多樣性和個性，更主要的是壓制學術自治、學術自由，最終阻礙大學自身積極性的發(fā)揮”[5]。因此，如何平衡高校內部自主發(fā)展與外部管理監(jiān)控之間的關系，在開展外部質量保障的同時尊重高校的自主性和學術自由？如何提高評估工作效率、提高工作成效，發(fā)揮質量保障對于高等教育體系發(fā)展的支持作用？如何發(fā)展與高等教育體系發(fā)展相匹配的、多方協(xié)同保障質量的新制度？這些問題已成為整個社會、政府和高校共同關注的焦點。

美國西部院校認證協(xié)會（WASC）主席拉爾夫· A·沃爾夫（Ralph A.Wolff）曾深刻地指出：“由于高等教育機構總是跟隨質量評價的標準在行進，所以質量保障機構需要比高等教育機構看得更遠，質量保障機構需發(fā)揮‘未來發(fā)展的思想家（Futures Thinker）的作用，才能帶領高等教育質量不斷前進。”[6]這意味著，質量保障工作必須要適應甚至適當超前于當前高等教育的發(fā)展形勢，與高等教育的發(fā)展形成良好的互動，才能發(fā)揮保證和提升高等教育質量的重要作用。從世界范圍來看，1990年代以來的西方高等教育質量保障體系建設，主要是遵循西方高校自主辦學、多樣發(fā)展的歷史軌跡，走的是一條“強化外部評估與問責”的發(fā)展道路，演進線路清晰明了。[7]而日本作為近代高等教育的后發(fā)國家[8]，其高等教育在戰(zhàn)后經(jīng)歷了多次大規(guī)模的制度變革，高等教育質量保障體系發(fā)展歷程可謂“百家爭鳴”，曲折而復雜，至今仍未達成一致意見。[9]盡管如此，日本在高等教育質量評價與保障制度上的數(shù)次調整卻體現(xiàn)了質量保障與高等教育體系發(fā)展之間內在的互生關系。同時，日本自本世紀以來在推進高等教育自由競爭、管理放權、增強高校自主與自律性等方面的政策動向與我國目前正在開展的教育行政管理權力下移、擴大高校辦學自主權、促進高校多樣發(fā)展的高等教育改革思路具有頗多相似之處。因此，日本高等教育質量保障體系的建設歷程及其與高等教育體系發(fā)展之間的關系對于正處于急速發(fā)展的高等教育大眾化階段的中國而言，具有重要的學習和研究意義。

基于此，本文擬對日本高等質量評價與保障體系演變歷程進行梳理，探索質量評價與保障中各方力量牽制與平衡的規(guī)律，從而理解高等教育保障與評價制度對于高等教育質量的影響及其合理性基礎。同時，通過對日本質量評價與保障政策同其世界級的高等教育體系建設之間互動關系的剖析，進一步思考如何推進我國高等教育質量保障體系建設和評估制度的有效落實，尤其是如何處理質量保障與高等教育發(fā)展關系問題。

一、日本的高等教育質量保障體系發(fā)展的三個階段

日本高等教育質量保障體系的演進與其高等教育體系的發(fā)展緊密相聯(lián)，大致可以分為三個階段：第一階段是從二戰(zhàn)前到戰(zhàn)后一段時期，日本高等教育從精英教育到大眾教育的轉變，日本對高等教育質量的管控與保障主要依靠“大學設置認可體系”（establish-approval system）；第二階段始于20世紀90年代，隨著日本高等教育走向普及化，以大學設置認可為主的質量保障體系逐步被大學自評和自我監(jiān)控為主的評價系統(tǒng)所取代；第三階段始于2000年，在高等教育全球化發(fā)展戰(zhàn)略下，日本的公立大學經(jīng)歷了法人化改革，成為具有自治性質的組織，第三方評價回歸，對高等教育質量的問責進一步加強，日本建立起包括政府評價、高校自評和第三方評價在內的形式多樣、主體多元的復雜而綜合的質量保障體系。

（一）二戰(zhàn)前后：高等教育規(guī)模的擴張與“設置認可”質量保障體系

日本現(xiàn)代高等教育體系建設始于19世紀末，以1887年東京帝國大學（現(xiàn)東京大學）的建立為標志。1903年和1918年《專門學校法則》和《大學令》的頒布，對日本當時各類大學的設置做出了規(guī)定。直到二戰(zhàn)之前，日本對高等教育質量管控主要依靠中央政府建立嚴格的法規(guī)和質量標準，對高等教育機構的設置條件把關，除設立新大學外，學部、學科的新設或變更均須按照國家制定的《大學設置基準》接受審查。[10]這一時期，日本的大學根據(jù)其地位、歷史和聲譽被分為不同的等級，其中，帝國大學和一些國立大學以及少數(shù)私立大學（如慶應義塾大學和早稻田大學）構成了日本大學的“精英階層”。[11]endprint

20世紀50年代初至80年代末是日本私立高等教育的大發(fā)展時期，其中，私立大學構成了日本高等教育的主體（占日本高等院?？倲?shù)的80%），但除開一些傳統(tǒng)的有名望的大學，其他私立大學的質量參差不齊，國立/公立大學的質量仍占優(yōu)。在美國軍事占領期間（1945年至1952年），日本的教育體制經(jīng)歷了重大變革，《學校教育法》（1947年）提出了所謂的“6-3-3-4”新學校教育體系（6年小學，3年初級中學，3年高級中學和4年大學），507所舊學制的高等教育機構被調整為226所新學制大學（四年制）。通過此變革，帝國大學逐漸喪失了其“精英階層”的地位而被融入新創(chuàng)建的大學體系當中，所有的國立大學都享有同樣的法律地位。[12]這一時期，日本的高等教育質量保障主要分為兩個方面：（1）日本政府于1956年頒布的《大學設置基準》（Standards for the Establishment of Universities，SEU）對大學設置的基本標準（如課程設置、師生比、教學場所生均面積等）作出規(guī)定；（2）1947年成立的日本大學認證協(xié)會（Japan University Accreditation Association，JUAA）負責對戰(zhàn)后新成立的高等教育機構進行質量評價。[13]

20世紀60年代前后，日本高等教育由精英階段走向大眾化階段，其高等教育機構主要分為四種類型：綜合大學與研究生院（Universities and Graduate schools）、短期大學（Junior colleges）、高等專門學校（Colleges of technology）和專修學校（Professional training college）。這一時期，政府雖然制定了《大學設置基準》（SUE）和JUAA開展的志愿性質的認證評價是日本高等院校質量保障的主體，但前者發(fā)揮的作用更大。原因在于，JUAA所開展的認證評價屬自愿性質，缺少獎懲制度的約束，因此向JUAA申請開展認證評價的高校并不多。同時，由于《大學設置基準》對高等教育質量的監(jiān)控主要體現(xiàn)在大學設立之時，屬于“事前”監(jiān)控，監(jiān)控方式主要體現(xiàn)在“數(shù)值”層面（如師生比例、建筑面積、基礎設施等），而不涉及教育和研究活動的開展情況。[14]因此，20世紀80年代以后，日本政府開始考慮引入新的評價機制，強化大學在質量自我監(jiān)控和評價上的責任與義務，并將評價的目光轉向對高等教育機構建立之后的運行過程和結果評價上。

（二）20世紀90年代：日本高等教育的普及化與高校自評

日本高等教育自20世紀90年代開始向普及化階段過渡，但此時日本社會18歲適齡學生數(shù)量已呈逐年下降趨勢，高等教育的生源危機已經(jīng)初顯。為了能招滿學生，有些學校不得不降低對學生學業(yè)的要求，即使學生的學業(yè)成績并不令人滿意，但只要他們付學費，學校也不會強制學生退學。為了減少教學成本，有的學校常采取大班授課的方式，這些做法盡管在短時間內使升學率有所上升，但從90年代后半期開始，已有多半的大學為招不滿學生而困擾，同時，這些舉措還間接導致了大學教育服務質量的下滑。[15]

1991年《大學設置基準》（SUE）的修訂是日本教育領域的第一次重大改革，修訂后的SEU放寬了對大學在課程設置與組織的限制規(guī)定，給予高校（特別是私立大學）更多的辦學自由權和靈活性，但要求高校須通過自我監(jiān)控與評價來管理自身的教育和研究活動。據(jù)統(tǒng)計，至1997年，已有83.7%的大學至少完成了一次自我評價，56.4%的高校完成了兩次以上。但是，對于引入外部或第三方評價卻遭到了“大學委員會”（1987年由日本教育主管部門組織成立，其成員由大學校長、企業(yè)高管與研究人員共同組成）的反對，原因在于，委員會認為此舉影響了高校的自主權與學術自由。[16]

1998年，日本廣島大學高等教育研究所（RIHE）的一項調查顯示，盡管各個高校實施自我監(jiān)控和自我評價的情況不一，但都認為這對高校的改革和質量的提升有重要的促進作用。調查結果還顯示，國立大學更加重視對研究活動的評價，因為研究績效與政府提供的資金支持直接相關，而私立大學更加重視對錄取新生和畢業(yè)生學業(yè)成績的評價，因為生源方面的競爭直接影響其辦學的經(jīng)濟效益。[17]

1999年，高校自評從最初的自愿性活動轉變?yōu)橐豁棌娭菩怨ぷ?，所有大學都必須開展，評價結果也要向社會公開。此后，高校自評成為日本高校的一項常規(guī)性活動。高校自評在促進高等教育改革和質量提升方面發(fā)揮了重要作用，但是，單純的自我監(jiān)督和評價由于其缺乏外界監(jiān)控和問責，其局限性逐漸暴露出來。[18]為了進一步促進日本高等教育的改革，提高高等教育的國際競爭力，同時回應教育消費者（學生及其家長）對于高等教育質量的問責需求，日本政府逐步加強了對高等教育機構的外部評價，重新考慮引入曾備受爭議的第三方評價。

（三）2000年至今：日本高等教育的國際化戰(zhàn)略和多元化評價體系

2000年以來，日本人口老齡化和少子化問題更加突出，加上經(jīng)濟增長放緩，日本高等教育面臨著更加嚴峻的生源危機。至2008年，已有約67.5%的綜合大學和47%的短期大學無法完成當年的招生任務。[19]在此形勢下，日本一方面改革了招生和考試的方法、入學后的指導教育，全面調整教育研究和管理運營的組織、財務及經(jīng)營方針；另一方面加快了高等教育的國際化發(fā)展步伐，意圖通過具有國際競爭力的高等教育體系建設，吸引更多的國際生源，應對日益嚴峻的招生壓力。

早在1998年，日本大學委員會就發(fā)布了“21世紀大學愿景和改革措施”報告，對日本高等教育改革提出了如下建議：①培養(yǎng)學生尋找和解決問題的能力，提高教學和科研的質量；②為高校創(chuàng)設更加靈活的教學和科研氛圍，增進大學的辦學自學權；③增進高校在決策制定和執(zhí)行過程中的自主性，促進管理分權；④建立多元化的評價體系，將自我監(jiān)控和評價系統(tǒng)與第三方評價體系相結合。[20]

2004年，86所國立大學的法人化改革是日本高等教育領域一次重要的結構性改革，國立大學自此擁有了行政法人資格和經(jīng)營權，成為自主法人實體。政府與國立大學的關系就轉變?yōu)橛晌牟靠茖W省提供行政指導，6年一次地對國立大學就公布的中期目標、中期計劃進展程度進行評價，參考評價結果進行財政分配，同時，評價結果還將作為各大學制定下一個中期目標和計劃的基礎。因此，國立大學必須基于其績效水平制定一個清晰的中期目標和計劃，而政府則通過評價體系的設計改進其外部問責。[21]最后，文部科學省還成立了“國立大學評價委員會”，專門對國立大學的學年計劃、中期計劃的完成情況進行評價。日本大學學位授予與評價機構（NIAD-UE）則被授權對國立大學就中期目標的完成進行評價。[22]endprint

此外，《學校教育法》也作了相應修改，放寬了作為國家“事前”評價和質量保障機制的《大學設置基準》對于大學設置的標準要求，增加高校在教師引進和課程組織方面的自主權和靈活性。[23]隨著一系列改革的實施，日本文部科學省建立起了“認證評價制度”，“第三方評價”得以快速發(fā)展。至2014年，日本已建立了四個主要的高校評價與認證機構，它們分別是：①日本大學學位授予和評價機構（NIAD-UE），創(chuàng)建于2004年，對所有類型的高校包括專業(yè)研究生院開展評價；②日本大學認證協(xié)會（JUAA），成立于1947年，2004年取得對大學、專科院校、法律學校以及商業(yè)、公共政策、公共衛(wèi)生和知識產(chǎn)權等專業(yè)研究生院的評價權；③日本高等教育評價機構（JIHEE），2000年由私立大學協(xié)會創(chuàng)辦，2004年日本文部教育省授權JIHEE對大學、?？圃盒：蜕虡I(yè)研究院進行評價；④日本院校認證協(xié)會（JACA），成立于1994年，最初是支持和促進?？圃盒Ｌ岣咿k學質量的組織，2005年被授權對?？圃盒＿M行評價。這些高校評價和認證機構都擁有自己的評價標準與程序，對不同類型的高等教育機構開展評價和認證，并向公眾公布評價結果。因此到2014年，日本的高等教育質量保障體系已由四部分組成：①大學設置認可制度；②高校自我監(jiān)控與評價制度；③認證評價制度；④國立大學法人評價制度。

二、日本高等教育質量評價與保障存在的問題

從戰(zhàn)前的精英教育到戰(zhàn)后的大眾教育，再到上世紀末步入普及化階段，日本的高等教育經(jīng)歷了三個重要的發(fā)展階段，其高等教育質量保障體系也隨之建設和完善。目前，日本建立了包括政府評價、高校自評和第三方評價在內的復雜而綜合的質量保障體系。但是，這種復雜而多元的體系是否有利于日本高等教育質量的提高，幫助其實現(xiàn)建設世界級的高等教育體系的目標呢？此外，新世紀伊始，日本政府就將“國際化”作為強化大學競爭力的主要手段和未來高等教育改革發(fā)展的重要方向[24]，那么，日本的質量評價與保障制度能否適應并支持這一改革趨勢呢？有批評者指出：日本的教育評價體系并沒有得到充分的開發(fā)和利用，評價活動不僅費時費力，效率還不高，甚至對教學和科研產(chǎn)生了負面影響。[25]日本教育界知名學者專家，如東京大學天野之彌、名古屋大學米澤彰純、廣島大學丸山文裕等人以及世界經(jīng)合組織課題組均就日本高等教育的發(fā)展狀況進行了深入的研究，指出其中存在的種種桎梏。歸納起來，日本目前在高等教育發(fā)展上遭遇的瓶頸與以下質量保障與評價的制度或方法有關。

（一）嚴格而等級化的評價制度與大學自主和自律發(fā)展之間的矛盾

從二戰(zhàn)后“新學校教育體系”的建立、帝國大學特權的喪失，到本世紀初日本國立大學法人化改革，日本逐步弱化“精英階層”的辦學特權，賦予國立大學自主法人資格，意圖通過引入市場競爭機制，促進高校的自由發(fā)展。在質量評價與保障中，日本強調高校要建立起內部質量保障體系并對教育質量進行自我監(jiān)控和評價，以促進大學走向自主與自律。但是，這些措施卻在現(xiàn)實中陷入了悖論：①“自由和競爭”（Liberalization and competition）悖論。在人口減少、經(jīng)濟停滯、國際競爭日趨激烈嚴峻的形勢下，高等教育的“自由和競爭”，特別是通過研究方面的競爭力拉開大學間的差距，分化出屈指可數(shù)的強者和大量弱者的可能性很大。[26]在“2013年教育重建大會”上，日本政府宣布了一項新的目標——力爭實現(xiàn)10所日本大學進入世界排名前100名（但最后評選出的大學仍是傳統(tǒng)的研究型大學，即所謂的“精英階層”）。[27]這意味著政府將更為集中地對傳統(tǒng)的頂尖大學（前帝國大學和幾所著名的私立大學）加大資金投入，這項政策勢必導致大學之間更為嚴重的不平等，拉大頂尖大學與中/低端大學的差距。處于有限的資金投入狀態(tài)下的“自由與競爭”無法成為一股強大的力量，從根本上改變“僵化的層次結構”，帶來制度上的靈活性和多樣性，反而只會加劇等級分化，擴大和再生出一個傾斜度更大的金字塔型的高等教育結構。②“規(guī)制緩和”（Deregulation）悖論。在過去的20年里，文部科學省雖然放寬了對國立大學的“直接管制”，卻通過補助費等財政手段加強了對高校的“間接管制”，這種做法實際上制約了大學獨立自主的經(jīng)營。這樣一來，日本試圖在大學評價中以提高標準靈活性來改善高校的自主性，但隨著更加嚴格的評價機制的引入，一個更為復雜而嚴苛的質量評價體系卻已形成。[28]

（二）多元而復雜的評價方式與評價效率之間的矛盾

除了政府開展的各類質量評價，日本的高校自評和社會第三方評價在經(jīng)歷了70多年的改革與建設后也得到了較大發(fā)展。目前，日本的社會第三方評價和認證機構已擁有各自的較為成熟的評價標準與程序，評價形式、內容多樣。除此之外，參與評價的專家成員也具有多元性，其中不僅有日本國內相關領域的專家學者，也包括具有國外學術經(jīng)歷、現(xiàn)在國外大學從事相關科研活動的專家。[29]此外，為進一步豐富評價內容，加強微觀層面的評價，突顯學生在評價中的地位，日本還建立了高校學生學習成果評價體系，意欲通過學生學習成果評價及其反饋來改進教學。但與世界上其他高校開展的直接評價（如“標準化全國考試”）不同，日本主要通過問卷調查的形式對學生學習成果進行間接評價，這樣做的原因在于：①“標準化考試”被認為限制了高校的學術自由、組織課程與教育計劃的自主性；②對于不同的高等教育機構應制定不同的考試標準，而“標準化考試”難以反映這種多樣性；③考試本身并不能反映學生的學習過程，因此對改進課程與教學質量意義不大。[30]

然而，由于各個評價與認證機構在評價標準及內容上的不同，間接的學生學習成果也缺乏標準化的指標來衡量，而且日本缺乏一個國家層面的評價統(tǒng)一協(xié)調機構，各類質量評價與保障活動并不那么統(tǒng)一和協(xié)調，各類評價結果得不到很好的交流和共享。與此同時，繁重的評價任務耗費了高校教師及行政管理人員大量的時間精力，從而導致了評價效率的低下。[31]世界經(jīng)合組織（OECD）在評價日本高等教育時指出：“日本目前應當建立一個國家級的高等教育評價中心，收集不同高等教育評價與認證機構的數(shù)據(jù)與信息，用以支持高等教育機構在評價中的信息交流和共享。此外，日本還可以考慮參與國際組織開展的學生學習成果評價，提高評價效率?！盵32]戈尼亞（Gonyea）等人也指出：“日本應將學生學習成果直接評價與間接評價的方式相結合，并將高校自評、第三方評價與學生學習成果評價結果進行綜合利用，提供更為全面和綜合的評價結果，從而提高評價效率?！盵33]endprint

（三）本土化的評價框架與高等教育國際化發(fā)展目標之間的矛盾

新世紀伊始，日本就將建設具有國際競爭力的高等教育體系作為其重要的戰(zhàn)略目標，意欲通過加快高等教育國際化進程、提高高等教育的質量和國際競爭力，吸引更多的國際生源，應對日益嚴峻的生源危機，具有代表性的質量發(fā)展與提升項目如“21世紀COE計劃”（2002-2006）、“全球COE計劃”（2007-）項目和2014年正式啟動的“全球頂尖大學項目”（Top Global University Project）等。[34]那么，日本目前的大學質量評價政策是否適應這一戰(zhàn)略發(fā)展目標的需要呢？米澤彰純認為，日本的高等教育評價具有本土架構與全球架構并駕齊驅的特征。即，一方面，日本把國內的情況向國外介紹說明，由本國培養(yǎng)學者專家，并協(xié)助外籍學生適應本國體系；另一方面，日本又積極地將國際情況引入國內，將評價體系的改進與國際標準相接軌。[35]但是，日本對高等教育機構的評價主要強調本土化的架構，即注重本土學術圈的價值與觀點。例如，在評價過程中主要是用日語制作評價材料、討論評價過程、公布評價結果（英語只占很少的一部分）。評價委員之中，盡管有外國人參與，但也僅限于精通日語、熟知日本情況的人士。[36]這種本土化的質量保障框架結構實際上限制了日本的高等教育學術在國際上的發(fā)展。日本的質量評價表面上接軌到國際水準，但實際上評價方法非常的本土化。在此情況下，日本的高等教育國際化進程并不盡如人意。[37]天野之彌也指出，日本的大學與歐美國家相比在世界上名列前茅的還很少，同時又受東亞國家和地區(qū)的大學追趕，大學的排名近年來呈現(xiàn)下降趨勢，而作為大學評價最重要的對象——教育和研究活動，日本的大學卻在外國教師和留學生的比例這類國際化指標上得分較低，這是影響日本大學國際排名的主要原因。[38]這也間接證明了日本目前的高等教育國際化發(fā)展進程實際上并不順暢。

三、日本對高等教育質量評價與保障的調整和發(fā)展

置身于高等教育改革的浪潮之中，日本的高等教育質量評價與保障體系存在不容忽視的問題，引發(fā)了社會的爭議與不滿，并對日本的高等教育國際化發(fā)展戰(zhàn)略及其整體運行產(chǎn)生了影響。OECD調查團曾尖銳地指出，日本的高等教育結構已“無法滿足發(fā)達的技術社會對教育的要求”[39]。隨著改革的深入，日本試圖通過對大學的發(fā)展重新定位、分類評價，提高信息服務水平、培訓質量管理人員，構建政府、社會、學校三者關系的新框架等措施加以應對，以彌補政策實施中的不足。

（一）高校分類發(fā)展，建立與高校發(fā)展層次相適應的質量評價制度

對于大學自主性發(fā)展不足的問題，日本一些學者提出對各類大學的發(fā)展作重新定位，根據(jù)類別對大學開展相應的評價，同時加強評價結果與財政撥款之間的聯(lián)系，增加評價結果的公開透明性等。日本廣島大學丸山文裕曾指出，21世紀以來日本高等教育改革與發(fā)展的種種問題主要與政府資金不足有關。在經(jīng)濟蕭條下走向老齡化社會的日本，政府財政對本就處于低位的教育的支出（相對于國際水準而言）非增倒減，在“規(guī)制緩和”的同時，只對少數(shù)大學集中性地提供資金支持，即所謂的“選擇與集中”，這將導致許多小規(guī)模的大學有可能面臨破產(chǎn)的危機。因此，大學會更重視教育質量，并為此加大改革力度。[40]他還指出，日本現(xiàn)有86所國立大學，但世界水平的大學競爭不需要86所大學都去參與。他建議將日本的大學分為三類：一是世界水平的大學；二是面向特定研究領域的大學；三是區(qū)域性大學。其中，區(qū)域性的大學就應與所在區(qū)域加強合作，擴大大學的社會服務功能，多為區(qū)域發(fā)展作貢獻，同時增強大學自身的實力。而大部分私立大學要以教學為中心，開設與各種職業(yè)相關的課程，如護士、護理師、計算機工程師等，在發(fā)展上要定位于做好教學和讓學生能更好地就業(yè)。[41]

日本近年來的質量評價與保障政策實際上加強了評價制度與高校發(fā)展類別與層次之間的聯(lián)系，通過制定嚴格的評價制度并加強執(zhí)行，規(guī)范評價程序與方式，確保每個院校都按他們所公布的計劃、目標進行質量建設，維護評價的公平和透明。例如，對于得到較多國家財政資助的國立大學，政府成立了專門的“國立大學評價委員會”，每6年進行一次國立大學法人評價，以確保每一所國立大學在教育和科研領域已經(jīng)實現(xiàn)中期目標、中期計劃，并參考評價結果進行財政分配。對于以大學出色的研究及教育活動給予各種專項資助的評價“COE計劃”項目、“全球頂尖大學”項目，其評選過程則包含了事先評審、事中評價和事后評價等環(huán)節(jié)，評價結果不僅用于指導項目改進，更是劃撥后期輔助金的主要依據(jù)，執(zhí)行不利者將被削減或停止撥付補助金。[42]對于在經(jīng)濟上相對獨立的私立教育，盡管政府放緩了對私立大學設置的嚴格管控，但由于生源競爭和經(jīng)濟效益等因素，私立大學也自覺加強了對錄取新生和畢業(yè)生學業(yè)成績的評價。對于這類大學，政府讓它們更多地參與社會性組織開展的評估和認證，其主要目的也在于通過專業(yè)的評價提高辦學質量和教育服務水平。

（二）成立國家級的質量保障機構，利用現(xiàn)代化的信息技術，提升工作效率

正如世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）所評論的那樣，日本的高等教育改革改善了高等教育機構的自主性，促進了學術自由，但它現(xiàn)在更應做的是“建立一個國家層面的質量評價體系，提高評價的效率”[43]。2016年4月，日本大學學位授予與高等教育質量提升機構（NIAD-QE）在合并日本大學學位授予和評價機構（NIAD-UE）與日本大學財務和管理中心（Center for National University Finance and Management）的基礎上成立，該機構是日本高等教育質量評價與保障的領導機構，受文部科學省的授權，下設各分管委員會，包括高等教育機構的評價和認證、學位授予、高等教育質量保障國際合作、國立大學法人的教育與研究以及財政事務等功能，并確保組織管理的中立、公平和透明。[44]作為一個獨立的國家級行政機構，NIAD-QE不同于之前的各類社會性評價機構，它在一定程度上將原本較為分散的社會評價組織的功能集合起來，尤其是將日本大學財務和管理中心合并進來，實際上加強了質量評價與保障同財政撥款的聯(lián)系，以確保質量評價與保障制度的有效執(zhí)行。endprint

為了更好地服務于日本高等教育的改革與發(fā)展，NIAD-QE與日本高等教育認證與評估機構合作開展收集、整理和發(fā)布有關院校信息的活動，NIAD-QE不僅利用各種平臺上發(fā)布的信息包、國際合作網(wǎng)站、研究報告和量化的技術手段，為學習者、高等教育機構和教育管理人員提供相關信息，還與日本高校門戶肖像組織（Japanese College and University Portraits）開展合作，通過對各類大學管理信息的收集，建立了一種披露大學教育與發(fā)展狀況的信息利用機制，以有效提高評價信息的利用率，同時也作為支持日本高等教育機構質量的改進和NIAD-QE自身項目開發(fā)的強大工具。此外，NIAD-QE還提供質量管理人員培訓服務，通過評審講習班和研討會，提升工作人員的質量保障技能，以提高高等教育質量評價與保障工作的效率。[45]

（三）發(fā)展高等教育評價的全球性框架，提升日本高等教育的國際競爭力

同許多國家一樣，日本的高等教育評價與保障也陷入克拉克（Clark）所提出的大學、政府、市場這三方關系的角力之中。大學及學術界主張自我的專業(yè)性，政府要求明確的量化指標以及評價結果與財政分配的關系性，而市場則從學生的立場出發(fā)或為了追求市場利益，要求以區(qū)分為目的的大學排名訊息公開。但是，從創(chuàng)造一個有國際競爭力的優(yōu)質教育與研究環(huán)境來說，政府和大學應該各自扮演什么樣的角色？馬金森（Marginson）與羅茲（Rhoades）在重新探討克拉克（Clark）的三角模型基礎上，認為在全球化背景下，這種三角模型已不被通用，政府、大學、市場跨越了全球、國家、地方等層級，成為一體化的“glonacal（global-national-local）”機構，也就是說，高等教育評價超越了政府、大學、市場的力量均衡局面，三者為一體互相合作的方式將作為質量評價的新全球架構而出現(xiàn)（如圖1）。[46]

四、結論與啟示

日本高等教育質量評價與保障體系的演變，不僅呈現(xiàn)了大學與政府、社會及學校之間權力關系的變化，同時也反映了在高等教育發(fā)展的不同階段，質量評價與保障體系同高等教育發(fā)展體系之間的互動關系。從設置許可制到高校自我監(jiān)控與評價，再到高校自評和第三者評價相結合，每一次的變革都是隨著高等教育發(fā)展階段及其目標的變化，原先圍繞大學的各種力量的平衡被打破，新的平衡達成的過程。隨著日本現(xiàn)代大學制度建設的不斷完善，作為高等教育消費者的學生（包括家長）的權益及需求越來越得到重視，政府的角色也從統(tǒng)治者、保護者轉變?yōu)楸O(jiān)管者、督導者，這是政府順應政治、經(jīng)濟以及國家戰(zhàn)略目標之發(fā)展變化的結果。盡管日本在高等教育質量評價與保障中還存在不容忽視的問題，但其改革與發(fā)展的經(jīng)驗對我國目前高等教育質量評估與保障體系建設卻具有重要的啟示和借鑒。

（一）質量評價與保障體系建設要與國家教育整體發(fā)展形勢相適應

在推進高等教育管理分權、增進高校辦學自主權方面的政策制定與實施過程中，日本政府對于高校自主權的規(guī)定歷來小心而謹慎。它一方面逐步鞏固大學的自治權和學術自由，但另一方面又通過多元而復雜的質量評價與保障機制，加強對高等教育質量的評價與外部問責。在此過程中，無論是來自政府方面的監(jiān)督/問責，還是來自于第三方的認證/鑒定，外部的評價與保障機制始終與高校的自我評價相伴而行，兩者互為補充，共同推進日本高等教育質量的提升。日本的經(jīng)驗告訴我們，學術自主并非純粹的大學自由發(fā)展，質量評價與保障體系建設更不能脫離國家的教育整體發(fā)展形勢及背景。達爾文（Darwin D.）等人曾指出，對于正處在發(fā)展變革之中的國家，對資源的使用和機構表現(xiàn)如果缺乏問責，往往更容易導致制度執(zhí)行的低效、失效甚至腐敗。[48]目前，我國正處于教育改革發(fā)展與轉折的關鍵時期，政府更應根據(jù)各高校所公布的各自的計劃、目標，制定相對嚴格的評價制度和激勵政策來確保這些院校目標、計劃的完成，并保證高校間的公平競爭。但在此過程中，政府的管理和參與應掌握“度”，即在高等教育質量評價與保障中，既要根據(jù)高等教育發(fā)展的實際情況修訂國家相關法律制度，改革政府政策對教育的集權式控制，解除一些延誤甚至阻止高等教育發(fā)展的瓶頸，也要建立準入的質量標準，更要理解“一種尺度并不適用于所有的院?！钡睦砟?，建立多元化的評價標準，以促進高等教育的自由、多元發(fā)展。例如，我國目前正在開展的“世界一流大學和一流學科”（簡稱“雙一流”）建設項目，我國政府既要引入市場和競爭機制，促進高校和學科之間的公平競爭，又要建立科學而完備的評價機制，嚴格評審程序，尤其要加強對項目建設質量的事前、事中和事后評價，增進評價與財政資助的聯(lián)系，以確保項目的有效執(zhí)行和高校之間公平的競爭。

（二）以現(xiàn)代信息技術為支撐，著力提高評估的科學性、針對性和有效性，提升評估效率

隨著高等教育評估專業(yè)化、復雜化、市場化等特點的凸顯，發(fā)展高校自評與第三方評價勢必成為高等教育質量評價與保障發(fā)展的主流。日本學者山本真一曾指出：“向來被認為是侵害大學學術自由的第三方評價在后來的實施過程中并未引起學術相關者的激烈反對，原因就在于教育的利益相關者（如學生及家長）的權益日漸受到重視，而這種大學評價方式的變化可以說是勢不可擋的。”[49]目前，我國的“第三方評價”才剛剛起步，相關的制度建設還不成熟和完善。從日本的經(jīng)驗來看，多元化的評價機制的建立與運行也需要一個統(tǒng)一協(xié)調的機構，第三方評價的發(fā)展離不開國家級的質量保障機構的引領。由于政府在規(guī)范及提供精準的公共信息方面具有優(yōu)勢，政府還須在評估信息統(tǒng)籌與國家級數(shù)據(jù)平臺建設方面發(fā)揮更加積極的作用。正如OECD的評論所言，“提高評估效率”是日本改進質量評價與保障的關鍵，日本從各種認證與評價機構林立到國家級質量評價與保障機構NIAD-QE的成立，這一轉變的內在動因就在于統(tǒng)籌國內各類評價資源，發(fā)揮國家級質量保障機構在質量評價與保障中的積極作用，提升評價效率。目前中國已成立了國家層面的教育質量評估機構（高等教育教學評估中心），并搭建了高等教育質量監(jiān)測國家數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)了評估數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和交流共享，同時也增強了評估結果的科學性、針對性和可信度。但是，隨著我國高等教育規(guī)模的進一步擴大和多元化評價機制的發(fā)展，我們還須進一步完善信息共享機制，促進各類高等教育質量評估信息發(fā)布的及時、公開和完整。同時，我們還須充分利用現(xiàn)代信息技術，有效控制和節(jié)約評估成本，提高評估工作效率和評價的準確性、有效性，減輕工作人員負擔，從而進一步提高評估成效。endprint

（三）質量評價與保障應具有國際視野，引領高等教育的國際化發(fā)展進程

中國與日本盡管政體形式不同，在高等教育管理體制以及評價機制上都存在許多不同的運作方式。但是，由于兩國同為近代高等教育的后發(fā)國家，且為非英語系國家，在高等教育的國際化戰(zhàn)略上有諸多相似。日本名古屋大學副教授米澤彰純也指出，中國高等教育體系的規(guī)模雖遠遠大于日本，但在參與高等教育國際化進程中，中國與日本都屬于有兩個平臺的高等教育國際化（internationalization in two arenas②）的類型，在高等教育體系架構與發(fā)展上有諸多共通之處，在質量保障體系建設上是相似的本土架構與全球架構并行（建立了本國的質量保障體系，同時緊跟世界潮流，在評價方式及標準上盡量與國際接軌）的模式。[50]因此，我們應借鑒日本的經(jīng)驗，在高等教育規(guī)模的擴大及學術秩序的形成上進行更加新型與靈活的國際開放，提高評價的國際化水平，這在當前高等教育體系規(guī)模龐大，特別是國內一流大學的競爭日趨激烈的情況下，無疑是支持我國高等教育上層的質和量兩方面強勁發(fā)展的有效途徑。

注釋：

①“評估”和“評價”的涵義有所不同。“評價”的涵義更為廣泛，“評估”是“評價”的一種手段?？紤]到日本高等教育質量評價制度的復雜性，且國內在評述日本高等教育相關問題時大多將“evaluation”譯為“評價”。因此在本文中，涉及日本相關問題時一般使用“評價”。

②泰希勒（Teichler）在討論以歐洲為中心的高等教育國際化時，認為日本的高等教育國際化屬于“internationalization in two arenas”，意思是把國內的情況向國外介紹說明和把國際情況引入國內這個意義上的國際化并駕齊驅（參見：Teichler U..Internationalisation as a challenge for higher education in Europe[J].Journal of Studies in International Education，2007，5（3-4）：5-22.）。米澤彰純在研究中引用泰希勒的觀點，并指出日本與中國在高等教育國際化進程中具有此相同特點。

參考文獻：

[1][2][12][16]Saito， Yasuo.National Institute for Educational Policy Research[EB/OL].[2017-05-27].http：//www.nier.go.jp/English/educationjapan/pdf/201109HE.pdf.

[3]劉振天.為何要提“高等教育質量文化”[EB/OL].[2017-07-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-06/13/c_129056575.htm.

[4]張應強，蘇永建.高等教育質量保障：反思、批判與變革[J].教育研究，2014（5）：10-26.

[5]張慧潔.監(jiān)督、問責：評估與現(xiàn)代大學制度[J].清華大學教育研究，2005（5）：42-47.

[6]周華琪.亞洲高等教育品質保證的挑戰(zhàn)與遠景[J].評鑒，2015（59）：21-22.

[7]李國強.“管辦評分離”進程中的高校外部質量保障體系建設[J].中國高教研究，2016（1）：12-20.

[8][34]胡建華.日本世界一流大學建設新動向[J].華東師范大學學報，2016，34（3）：7-9.

[9][35][36][37][47][50]米澤彰純.從“評鑒”看日本的高等教育——本土架構與全球架構的糾葛及未來展望[J].評鑒，2015（14）：57-62.

[10][17]Yonezawa， Akiyoshi.The Quality Assurance System and Market Forces in Japanese Higher Education[J].Higher Education，2002， 43（1）：127-139.

[11]Fumi Kitagawa， Jun Oba.Managing differentiation of higher education system in Japan： connecting excellence and diversity[J].Higher Education， 2010， 59（4）：507-524.

[13][14][21]Jun Oba.Incorporation of National Universities in Japan： Reform Towards the Enhancement of Autonomy in Search of Excellence[J].Research Institute for Higher Education， 2004（11）：15-50.

[15]Kariya， Takehiko.Higher education and the Japanese Disease[EB/OL].[2016-05-23].http：//www.nippon.com/en/in-depth/a00602/.

[18][30][31]Kushimoto， Takeshi.Outcomes assessment and its role in self-reviews of undergraduate education： in the context of Japanese higher education reform since the 1990s[J].Higher Education， 2010，59（5）：589-598.endprint

[19][22]NIAD-UEs Certified Evaluation and Accreditation[EB/OL].[2016-09-11].http：//www.niad.ac.jp/english/unive/activities/1181757_1671.html.

[20]21世紀の大學像と今後の改革方策について―競爭的環(huán)境の中で個性が輝く大學[EB/OL].[2017-07-27].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/old_chukyo/old_daigaku_index/toushin/1315932.htm.

[23][日]天野郁夫，陳武元.日本的大學評價[J].教育發(fā)展研究，2006（11）：60-64.

[24][26][28][38]Amano Ikuo.Globalization and higher education reforms in Japan： the obstacles to Greater International Competitiveness[EB/OL].[2017-07-17].http：//www.nippon.com/en/in-depth/a02801/.

[25]Watanabe， Eiji.Impact of University Evaluation on Education and Research.Japanese National University Reform in 2004[M].Tokyo： Center for National University Finance and Management， 2008：113-128.

[27]日本學術振興會.平成26年度スーパーグローバル大學創(chuàng)成支援の審査結果を掲載しました[EB/OL].[2016-10-10].http：//www.jsps.go.jp/j-sgu/data/shinsa/h26/h26_sgu_kekka.pdf.

[29]日本學術振興會.グローバルCOEプログラムレフェリーの選考について[EB/OL].[2017-07-11].http：//www.jsps.go.jp/j-globalcoe/data/03referee.pdf.

[32][39][43]Newby H，Wekko T，Breneman D，Johanneson T.OECD Reviews of Tertiary Education[EB/OL].[2017-07-17].http：//www.oecd.org/china/42286617.pdf.

[33]Gonyea M Rbort.Self-reported data in institutional research： review and recommendations[J].New Directions for Institutional Research，2005，2005（127）：73-89.

[40][41]施雨丹.21世紀以來日本高等教育的改革與發(fā)展——訪日本廣島大學高等教育研究開發(fā)中心主任丸山文裕[J].世界教育信息，2016（13）：3-8.endprint