摘 要 為了切實(shí)保障慈善信托目的之實(shí)現(xiàn)和社會(huì)福祉之提升，受托人不再成為無(wú)人監(jiān)管的強(qiáng)勢(shì)主體，慈善信托應(yīng)當(dāng)接受多元化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的約束，并貫穿其運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。慈善信托關(guān)涉社會(huì)公共利益，其經(jīng)濟(jì)合同的本質(zhì)屬性，決定了政府作為社會(huì)公共利益的天然代表者必然對(duì)慈善信托有所監(jiān)管。同時(shí)為更好地匹配且推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，培植社會(huì)自治能力，信息公示應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)監(jiān)督慈善信托的常態(tài)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 慈善信托；監(jiān)管機(jī)制；政府監(jiān)督；信息公開(kāi)

[中圖分類號(hào)]F126 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）01-0045-07

綜觀信托制度的全球發(fā)展歷程，慈善信托的法治化必然離不開(kāi)政府和社會(huì)的監(jiān)督?！胺ㄖ问侵刚腿嗣袼械男袨槎际艿绞虑爸贫ǖ囊?guī)則所約束，法治也就是依規(guī)則治理?！盵1]因此，政府更需得到立法的明確授權(quán)，獲得必要的規(guī)則引導(dǎo)，藉此完成對(duì)慈善信托的現(xiàn)代化治理與監(jiān)督。公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的模糊，不僅阻礙了慈善信托設(shè)立的積極性，還喪失了對(duì)慈善信托運(yùn)行的有效監(jiān)管，只會(huì)為未來(lái)慈善信托的運(yùn)行埋下隱患或忽視風(fēng)險(xiǎn)。揚(yáng)棄地比較分析他域慈善信托政府監(jiān)督的不同模式，吸取社會(huì)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于我國(guó)取其精華、棄其糟粕，建立符合實(shí)際情況的慈善信托的政府監(jiān)管機(jī)制。

一、慈善信托政府監(jiān)管模式的統(tǒng)一與分散

市場(chǎng)仍是成功經(jīng)濟(jì)的心臟，[2]但政府作為市場(chǎng)的補(bǔ)充發(fā)揮著重要作用。經(jīng)歷了四百余年的發(fā)展，無(wú)論英美法系國(guó)家的慈善信托，抑或大陸法系國(guó)家和地區(qū)的慈善信托，都最終納入天然代表社會(huì)公共利益的政府的監(jiān)管之下。英美法系與大陸法系結(jié)合各自歷史文化及政治體制，建立了不同的政府監(jiān)管模式，表現(xiàn)了不同法系對(duì)慈善信托政府監(jiān)管體制的理解差異。

（一）英美法系的統(tǒng)一監(jiān)管

英美兩國(guó)雖同屬英美法系，但由于慈善信托的發(fā)育土壤不同，政府統(tǒng)一監(jiān)管模式下的具體責(zé)任部門(mén)存有差異。英國(guó)的慈善委員會(huì)和美國(guó)的州檢察總長(zhǎng)，共同構(gòu)成了英美法系慈善信托的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

1.英國(guó)慈善委員會(huì)的特設(shè)監(jiān)管

作為慈善信托的起源國(guó)，英國(guó)較早地設(shè)立了慈善委員會(huì)作為慈善信托的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，所形成的專門(mén)監(jiān)管模式保持至今。慈善委員會(huì)最初依據(jù)英國(guó)《1601年慈善用益法》而建立，繼承了此前皇家檢察總長(zhǎng)對(duì)慈善信托的調(diào)查權(quán)。當(dāng)時(shí)的慈善委員會(huì)是地方性組織，一般以郡縣為單位設(shè)立專門(mén)的慈善委員會(huì)，并由當(dāng)?shù)剡x拔任命5名慈善專員組成，負(fù)責(zé)對(duì)慈善信托信托財(cái)產(chǎn)的濫用進(jìn)行調(diào)查。一旦發(fā)現(xiàn)信托當(dāng)事人存在虛假報(bào)告、閑置隱匿信托財(cái)產(chǎn)、不正當(dāng)交易和擅自篡改信托財(cái)產(chǎn)用途等違法行為，慈善委員會(huì)有權(quán)提請(qǐng)地方政府注意，宣布信托財(cái)產(chǎn)遭到濫用，繼而發(fā)布行政命令糾正該行為或向衡平法院提起訴訟。[3]其后的兩百余年時(shí)間里，地方性慈善委員會(huì)逐漸無(wú)法有效監(jiān)管和控制慈善信托當(dāng)事人跨區(qū)域?qū)嵤┬磐胸?cái)產(chǎn)濫用行為，慈善信托的監(jiān)管機(jī)制暴露出較大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。最終經(jīng)過(guò)英國(guó)國(guó)會(huì)議員布魯姆等人的不懈努力和強(qiáng)力推動(dòng)，英國(guó)最終通過(guò)了《1853年慈善信托法》，真正建立了全國(guó)性的、常設(shè)性的專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——慈善委員會(huì)。該法的頒布鞏固了慈善委員會(huì)的權(quán)力，至少是對(duì)小額的慈善捐贈(zèng)的管理權(quán)，不僅使慈善委員會(huì)在行使權(quán)力時(shí)更具靈活性，而且避免了衡平法院行使管理權(quán)的瑕疵。[4]

隨著英國(guó)慈善法和慈善信托法的不斷修訂，慈善委員會(huì)的權(quán)力逐漸擴(kuò)張，目前已形成獨(dú)自享有的監(jiān)管權(quán)和與高等法院共享的監(jiān)管權(quán)體系。英國(guó)慈善委員會(huì)獨(dú)自享有的監(jiān)管權(quán)主要包括負(fù)責(zé)慈善信托的登記、調(diào)查慈善信托并決定是否公開(kāi)調(diào)查結(jié)果和報(bào)告，監(jiān)督慈善信托的財(cái)務(wù)情況并“有權(quán)要求其提交每年經(jīng)審計(jì)的利潤(rùn)報(bào)告”，[5]有權(quán)對(duì)慈善信托受托人提出建議且有義務(wù)答復(fù)慈善信托當(dāng)事人提出的書(shū)面意見(jiàn)。與高等法院共享的監(jiān)管權(quán)涉及慈善信托法律關(guān)系的重大變更事項(xiàng)，具體包括共同決定力求近似原則能否適用，制訂信托財(cái)產(chǎn)的管理方案，改變慈善信托目的，撤銷和任命受托人。

2.美國(guó)州檢察總長(zhǎng)的職責(zé)監(jiān)管

眾所周知，美國(guó)下轄各州擁有獨(dú)立的州立法權(quán)，立法權(quán)限較為強(qiáng)大。因而美國(guó)并無(wú)適用全體聯(lián)邦的統(tǒng)一的慈善信托法案，慈善信托的相關(guān)法案和判例主要在各州范圍內(nèi)適用。早期，美國(guó)各州在繼承英國(guó)慈善信托制度的同時(shí)，還仿照英國(guó)皇家檢察總長(zhǎng)的監(jiān)管權(quán)限，賦予美國(guó)各州檢察總長(zhǎng)（Attorney General）監(jiān)管慈善信托的職責(zé)，承擔(dān)保護(hù)信托受益人和社會(huì)公共利益的職能。州檢察總長(zhǎng)的職責(zé)為保障慈善信托目的的實(shí)現(xiàn)，保證受托人遵守信托義務(wù)和法律規(guī)定，保護(hù)慈善信托財(cái)產(chǎn)和公共利益①。由于美國(guó)充分吸取英國(guó)慈善信托濫用案件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，各州擴(kuò)張并鞏固州檢察總長(zhǎng)的監(jiān)管權(quán)力，保證對(duì)慈善信托的監(jiān)管全面且嚴(yán)格。慈善信托發(fā)展的穩(wěn)定且安全，促使美國(guó)沒(méi)有仿照英美的慈善委員會(huì)特設(shè)專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是至今仍舊保持著原有的監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)州檢察總長(zhǎng)依據(jù)州普通法和州制定法，享有監(jiān)管慈善信托的廣泛權(quán)力，雖然各州有所不同，但權(quán)限范圍大體一致。州檢察總長(zhǎng)的監(jiān)管權(quán)包括但不限于負(fù)責(zé)慈善信托的登記，[6]有權(quán)拒絕、撤銷和中止慈善信托的登記，有權(quán)對(duì)受托人的交易行為和信托財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查（如詢問(wèn)并查閱財(cái)務(wù)報(bào)表、資產(chǎn)證明以及財(cái)產(chǎn)的收入支出記錄、對(duì)賬單等），有權(quán)代表受益人就受托人的不當(dāng)行為或?yàn)E用信托財(cái)產(chǎn)行為向法院提起訴訟。

（二）大陸法系的分散監(jiān)管

與英美法系國(guó)家特設(shè)專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或賦予單個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)不同，大陸法系國(guó)家和地區(qū)的公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一且極為分散，是隨著公益信托目的的不同分屬相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)監(jiān)管，可謂已呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)?！肮嫘磐邪雌淠康氖聵I(yè)，使受該事業(yè)主管官署之監(jiān)督，乃由于公益上之必要，與民法之財(cái)團(tuán)法人業(yè)務(wù)應(yīng)受主管官署之監(jiān)督者，同一理由”[7]，考慮到慈善委員會(huì)或檢察長(zhǎng)根植于英美法系的深厚歷史土壤，大陸法系并非機(jī)械照搬英美法系的統(tǒng)一監(jiān)管模式，而是結(jié)合本國(guó)（地區(qū)）的政治體制和法律體系，仿制財(cái)團(tuán)法人的監(jiān)管模式，形成了如今更符合自身實(shí)際情況、更具專業(yè)針對(duì)性的分散監(jiān)管模式。endprint

相比英美法系慈善信托的迅速普及，日本引進(jìn)并發(fā)展公益信托之時(shí)雖然滯后西方世界三百余年，但充分汲取了英美法系慈善信托的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在公益信托法律制度問(wèn)世之初便同時(shí)建立了目的事業(yè)主管官?gòu)d的對(duì)口監(jiān)管機(jī)制，以保證必要的監(jiān)管能力水平。因而日本《信托法》第67條明確指出，公益信托的監(jiān)督權(quán)限屬于主管政府機(jī)關(guān)。公益信托更廣泛地服從主管官?gòu)d的監(jiān)督，即使一般的信托中需要法院監(jiān)督的問(wèn)題，在公益信托的場(chǎng)合則由主管業(yè)務(wù)官?gòu)d取代法院進(jìn)行監(jiān)督。[8]具體而言，如旨在扶持基礎(chǔ)教育的公益信托和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公益信托，則分別交由教育事業(yè)的主管機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的主管機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公益信托立法也仿照日本立法例，規(guī)定由目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)各自監(jiān)督和管理不同目的公益信托的設(shè)立、運(yùn)行和終止。由于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行民法有關(guān)公益法人的監(jiān)督機(jī)關(guān)系為目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)，故信托法對(duì)慈善信托采取由目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)監(jiān)督之模式，較符合現(xiàn)有政府各部門(mén)的職責(zé)劃分，也較符合我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行民事法制。[9]總體而言，韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公益信托立法基本援引日本立法例，所形成的監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)限也并無(wú)二致。

各目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)限主要包含：①公益信托的設(shè)立審批權(quán)。根據(jù)設(shè)立許可主義的要求，主管機(jī)關(guān)的審批同意是公益信托成立和生效的法定要件。委托人設(shè)立公益信托必須經(jīng)過(guò)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)，其中受托人接受公益信托并受讓信托財(cái)產(chǎn)同樣應(yīng)獲得主管機(jī)關(guān)的同意。換言之，目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)自設(shè)立階段之初，便履行監(jiān)管公益信托的法定職責(zé)，從源頭預(yù)防公益信托的風(fēng)險(xiǎn)。②公益信托事務(wù)財(cái)務(wù)的檢查處置權(quán)。目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)可隨時(shí)依法檢查公益信托的相關(guān)事務(wù)、信托財(cái)產(chǎn)的收支狀況以及受托人資質(zhì)等事項(xiàng)，有權(quán)要求受托人或第三方妥善保管信托財(cái)產(chǎn)或做出必要處理，有權(quán)要求受托人每年三月底前公布上一年度的信托事務(wù)及財(cái)務(wù)信息。③信托條款的更改權(quán)。如公益信托的運(yùn)行過(guò)程發(fā)生不可預(yù)知的重大特殊情況，目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)在不違背信托本旨的情況下，可依法變更信托條款?？梢婪ǜ牡男磐袟l款包括但不限于財(cái)產(chǎn)管理方法、受益人范圍、信托收益兌付等。如以經(jīng)營(yíng)結(jié)核療養(yǎng)所為目的的慈善信托，如后來(lái)法令修改，對(duì)于結(jié)核療養(yǎng)所的經(jīng)營(yíng)僅限于公立，私人不得經(jīng)營(yíng)，主管機(jī)關(guān)得對(duì)信托條款加以適當(dāng)?shù)淖兏?，使其成為以?jīng)營(yíng)一般慈善病院為目的的慈善信托。[10]④信托關(guān)系的調(diào)整權(quán)。一是公益信托的受托人因故辭任可向主管機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)并經(jīng)其審查；如若受托人發(fā)生不當(dāng)行為或違反信托義務(wù)，則由主管機(jī)關(guān)根據(jù)情況酌情考慮，對(duì)受托人予以警告、撤銷和變更。二是公益信托自然終了，則由受托人呈遞清算報(bào)告，由主管機(jī)關(guān)審批通過(guò)。三是公益信托意外終止，信托文件未約定信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利的歸屬時(shí)，主管機(jī)關(guān)有權(quán)裁定是否依法按照信托本旨適用近似原則，以保障公益信托沿著委托人意愿的方向繼續(xù)運(yùn)行。

（三）統(tǒng)一監(jiān)管與分散監(jiān)管的比較分析

顯然，綜合前述，英美法系建立的統(tǒng)一監(jiān)管模式相比于與大陸法系創(chuàng)制的分散監(jiān)管模式，有一定的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。一方面，行政權(quán)力的集中行使自然能夠減少相互推諉現(xiàn)象、降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。此外，慈善信托的當(dāng)事人能夠準(zhǔn)確向監(jiān)管機(jī)構(gòu)的尋求幫助或投訴建議，如委托人欲設(shè)立慈善信托時(shí)能夠知曉前往監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠知曉自身肩負(fù)的法定職責(zé)。分散監(jiān)管模式最大的弊端在于不同的慈善信托設(shè)立程序與監(jiān)管方式不同，增加委托人設(shè)立慈善信托的難度，往往使得當(dāng)事人不勝其煩，放棄捐贈(zèng)行為。[11]另一方面，統(tǒng)一監(jiān)管利于慈善信托事業(yè)的信息匯總與共享，幫助立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握慈善信托發(fā)展勢(shì)態(tài)，有助于社會(huì)公共利益的維護(hù)與提升。分散監(jiān)管模式容易導(dǎo)致政出多門(mén)和信息隔絕，尤其在信托目的日益豐富的現(xiàn)代社會(huì)，只會(huì)催生更多的目的事業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)，徒增監(jiān)管成本的同時(shí)也無(wú)益于增進(jìn)社會(huì)福祉。就財(cái)團(tuán)法人在實(shí)務(wù)上之經(jīng)驗(yàn)，由于公益目的并非類型化，故而有時(shí)跨二目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)，或是不同目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)之審核標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，不免滋生困難。[12]如委托人意欲設(shè)立的慈善信托的信托目的所涉及的行業(yè)達(dá)兩項(xiàng)以上，可能會(huì)引發(fā)目的事業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)的冗雜、推諉和競(jìng)爭(zhēng)等監(jiān)管效率低下的社會(huì)現(xiàn)象。

二、政府職能的轉(zhuǎn)變與適應(yīng)

唯有真正樹(shù)立現(xiàn)代法治理念，在步入社會(huì)后才能自覺(jué)維護(hù)法律尊嚴(yán)，領(lǐng)悟通過(guò)約束權(quán)力來(lái)保障權(quán)利的法治作用。[13]一旦真正轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，遵循法治思維，政府在面對(duì)紛繁復(fù)雜的各方利益和管理任務(wù)時(shí)，便能牢記使命、盡職盡責(zé)，始終在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。馬克斯·韋伯將服從的動(dòng)機(jī)分為“合法型統(tǒng)治”“傳統(tǒng)型統(tǒng)治”和“魅力型政府”三種類型，其合法性基礎(chǔ)依次為理性、經(jīng)驗(yàn)和情感。[14]可見(jiàn)合法律性僅是合法性的一方面，合理性和人本性亦是法治的重要組成部分。慈善信托的發(fā)展，不僅依靠普適性法律的頒行，尚需政府以人本思想、法治思維平衡各方利益，服務(wù)于社會(huì)公共利益。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)紛繁復(fù)雜且瞬息萬(wàn)變，導(dǎo)致立法建設(shè)往往滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與創(chuàng)新，實(shí)踐中常代之以程序簡(jiǎn)便的行政立法。然而，慈善信托法律制度的建立完善不能再依靠銀監(jiān)會(huì)等政府機(jī)關(guān)的部門(mén)規(guī)章進(jìn)行推動(dòng)。政府以公權(quán)介入慈善信托的設(shè)立和運(yùn)行時(shí)，尤其在慈善信托的投資領(lǐng)域，易遭遇法無(wú)明文規(guī)定的尷尬狀態(tài)，無(wú)法單純依靠上位法制定實(shí)施細(xì)則，是故必須有所創(chuàng)制。此時(shí)，政府除卻傳統(tǒng)的法治思維，還需注重利益之均衡、責(zé)任之落實(shí)。經(jīng)濟(jì)法的理念為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化條件下的實(shí)質(zhì)公平正義，其核心內(nèi)容是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法是公私交融、社會(huì)本位法，是平衡協(xié)調(diào)、綜合調(diào)整法。[15]其要求凡涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的政府經(jīng)濟(jì)決策，均應(yīng)采取平衡協(xié)調(diào)的手段，均衡委托人與受托人、受托人與受益人、金融市場(chǎng)與慈善事業(yè)、國(guó)家與納稅人之間的利益關(guān)系。對(duì)于慈善信托的監(jiān)管和規(guī)制，政府應(yīng)當(dāng)組織立法評(píng)估、公開(kāi)聽(tīng)取專家建議和社會(huì)意見(jiàn)，注重慈善信托運(yùn)行的政府介入方式及其平穩(wěn)過(guò)渡；同時(shí)對(duì)違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。法治作為一種治國(guó)方略或者說(shuō)社會(huì)調(diào)控方式，其特質(zhì)是以民主為前提和目標(biāo)，以嚴(yán)格依法辦事為核心和以制約權(quán)力為關(guān)鍵。[16]政府應(yīng)當(dāng)秉承法治思維、平衡協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)利效的多元化現(xiàn)代理念，對(duì)慈善信托法律制度的移植予以服務(wù)和保駕護(hù)航，而非以公權(quán)力、以行政審批的模式進(jìn)行阻礙，應(yīng)代之以政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)、政策調(diào)整與經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)發(fā)展。endprint

三、我國(guó)公益事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革方向

沒(méi)有市場(chǎng)失靈，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能介入；出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，也不是必然要介入，只有在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，而且監(jiān)管所獲得的效益能夠證明為其所花費(fèi)的成本是適當(dāng)?shù)那闆r下，政府監(jiān)管才是正當(dāng)?shù)?。[17]現(xiàn)如今，我國(guó)公益事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律條文中具有模糊性和歧義性，導(dǎo)致實(shí)踐中屈指可數(shù)的慈善信托計(jì)劃展現(xiàn)出公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的混沌亂象。結(jié)合前述英美法系統(tǒng)一監(jiān)管模式之優(yōu)勢(shì)，我國(guó)亦應(yīng)當(dāng)考慮建立統(tǒng)一的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，以期在簡(jiǎn)化監(jiān)管體系的同時(shí)，還能夠切實(shí)推動(dòng)慈善信托的發(fā)展和社會(huì)公共利益的增進(jìn)。

（一）現(xiàn)有“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”誤入歧途

業(yè)務(wù)管理部門(mén)的職權(quán)交叉一直是我國(guó)政府各部門(mén)職能劃分的硬傷，此外還降低了行政效率，徒增行政成本。我國(guó)并未直接規(guī)定慈善信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)的歸屬者，而是通過(guò)專章闡明列舉公益事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體職權(quán)，間接表明我國(guó)“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管主體地位。加之《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等公益法律、司法解釋并未明確公益事業(yè)的具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)②，使得我國(guó)公益事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了法律條文理解上的歧義，即“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”究竟指統(tǒng)一的公益事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是從事的公益事業(yè)所屬的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在缺乏權(quán)威法律解釋的情況下顯然不得而知。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”的架構(gòu)系仿照日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法例，雖表述有所歧義，但仍是按照所屬行業(yè)的主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的。如認(rèn)為我國(guó)“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”不是專門(mén)的機(jī)構(gòu)，而是指公益事業(yè)所涉及的各“目的事業(yè)主管機(jī)構(gòu)”；[18]；認(rèn)為我國(guó)公益事業(yè)的主管機(jī)構(gòu)是按照行業(yè)管理來(lái)劃分的；[19]默認(rèn)我國(guó)繼承大陸法系立法傳統(tǒng)，由相關(guān)公益事業(yè)的主管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)。[20]

“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”的不確定性，形成類似白馬非法的高進(jìn)階邏輯思維，導(dǎo)致難以將我國(guó)慈善信托的監(jiān)管制度劃入統(tǒng)一監(jiān)管模式抑或分散監(jiān)管模式?！皟H僅拘泥于法律的文字（法律實(shí)證主義）和正當(dāng)程序的正規(guī)性，但違背社會(huì)上廣泛持有的基本價(jià)值和倫理規(guī)則，是建立不起法治的?！盵21]由于法律條文的歧義與含糊不清，法律的權(quán)威難以建立，立法技術(shù)有待提高，這也極大阻礙了我國(guó)慈善信托的設(shè)立和發(fā)展。實(shí)踐中，慈善信托的“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)了行政級(jí)別差異大、含糊其辭以及共同管理的混亂局面。如西安信托“5·12”抗震救災(zāi)慈善信托計(jì)劃的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)為陜西省民政廳；國(guó)民信托“愛(ài)心久久-貴州黔西南州貞豐四在小學(xué)”慈善信托計(jì)劃的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)為貴州省貞豐縣民政局和貴州省貞豐縣教育局；萬(wàn)向信托“中國(guó)自然保護(hù)”慈善信托計(jì)劃的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)為有權(quán)批準(zhǔn)該慈善信托的設(shè)立并確定慈善信托受托人的機(jī)構(gòu)；湖南信托“湘信·善達(dá)農(nóng)村醫(yī)療援助”慈善信托計(jì)劃的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)為湖南省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)；紫金信托—厚德4號(hào)慈善信托計(jì)劃則旨在捐助、救助困難家庭中罹患大病的兒童，但并未在發(fā)行公告中明確公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)。[22]

（二）未來(lái)我國(guó)“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”一體化變革

即便對(duì)現(xiàn)有“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”以目的事業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分和明確，設(shè)定相應(yīng)行政級(jí)別的主管機(jī)構(gòu)享有慈善信托的監(jiān)管權(quán)限，但仍然陷入大陸法系陳舊僵化的分散監(jiān)管模式中不能自拔?！柏?cái)團(tuán)法人業(yè)務(wù)平時(shí)僅受目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)監(jiān)督，雖號(hào)稱受法院監(jiān)督，但事實(shí)上并未能監(jiān)督，而主管機(jī)關(guān)亦因限于人力物力，并未對(duì)其業(yè)務(wù)全盤(pán)了解，另國(guó)稅局對(duì)其業(yè)務(wù)雖知之甚稔，但因三者間缺乏聯(lián)系，且權(quán)責(zé)不專，以致未能發(fā)揮主動(dòng)監(jiān)督功能，是否可仿英國(guó)慈善信托由獨(dú)立的慈善委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督之制，值得研酌。”[23]特別在不乏提倡福利部門(mén)之主張時(shí)，英國(guó)公益委員會(huì)專責(zé)管理公益資源之作法，確有可供借鏡之處。[24]因此，結(jié)合前述英美法系統(tǒng)一監(jiān)管模式之優(yōu)勢(shì)，展望未來(lái)我國(guó)乃至全球公益事業(yè)的繁榮發(fā)展，符合我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)背景下服務(wù)型政府的改良要求，未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的公益事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，為慈善信托的發(fā)展打造堅(jiān)實(shí)高效的監(jiān)管平臺(tái)。

依筆者愚見(jiàn)，統(tǒng)一監(jiān)管模式的建立并不一定意味著行政機(jī)關(guān)的增加或行政序列的擴(kuò)張，可以考慮賦予省級(jí)民政部門(mén)對(duì)慈善信托以及公益法人等公益事業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)限，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)充人力物力和財(cái)力，必要時(shí)可以聯(lián)動(dòng)其他行政機(jī)關(guān)共同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化監(jiān)管體系、放權(quán)市場(chǎng)配置、保障受益人權(quán)益和增進(jìn)社會(huì)公共利益的和諧監(jiān)管氛圍。

首先，慈善信托雖涉及扶殘助貧、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)等不同的信托目的和行業(yè)，但其本質(zhì)仍舊為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)是社會(huì)財(cái)富的再次分配過(guò)程。實(shí)踐中慈善信托則表現(xiàn)為委托人為提升社會(huì)公共利益、保障民生，通過(guò)設(shè)定信托行為向社會(huì)各界捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用以改善公共領(lǐng)域。我國(guó)民政部門(mén)的主要職責(zé)緊緊圍繞保障和改善民生，以促進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理為核心內(nèi)容。因此，民政部門(mén)對(duì)涉及民生改善和社會(huì)福利的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)廣有參與，有能力監(jiān)管慈善救濟(jì)、社會(huì)保障以及教育分配等領(lǐng)域。與此同時(shí)，我國(guó)民政部門(mén)可充當(dāng)此任，可以考慮在民政部門(mén)內(nèi)部設(shè)立類似于英國(guó)慈善委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，以保障慈善信托在設(shè)立時(shí)找不著歸口的主管部門(mén)的苦惱。[25]其次，隨著我國(guó)法治政府的基本建成，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平逐漸上升并向現(xiàn)代化邁進(jìn)，以民政部門(mén)為核心部門(mén)或牽頭部門(mén)，聯(lián)合其他行政主體共同監(jiān)管慈善信托已不再是癡人說(shuō)夢(mèng)。隨著依法治國(guó)方略和法治政府戰(zhàn)略改革要求的不斷落實(shí)，多元參與的綜合執(zhí)法機(jī)制不斷形成，[26]民政部門(mén)在遇到專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管問(wèn)題時(shí)可以聯(lián)合多個(gè)行政主管機(jī)構(gòu)形成“1+X”聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善信托專業(yè)且全面的監(jiān)管。教育主管部門(mén)、衛(wèi)生監(jiān)管單位、文化保護(hù)機(jī)關(guān)、體育促進(jìn)機(jī)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)促進(jìn)院所、社會(huì)保障主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、交通管理部門(mén)、住房與建設(shè)管理部門(mén)等行政主管機(jī)關(guān)，均可以成為民政部門(mén)啟動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法的重要組成單位。再次，慈善信托是連接慈善與金融的橋梁和紐帶，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)協(xié)助將對(duì)慈善信托的監(jiān)管大有裨益。慈善信托系以公益為目的而設(shè)立，其受益人多為一般社會(huì)大眾，故尤有予以嚴(yán)密監(jiān)督及保護(hù)的必要。[27]由于目前我國(guó)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，“一行三會(huì)”的監(jiān)管區(qū)域尚覆蓋至省級(jí)地域，加之考慮到我國(guó)省級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管能力相對(duì)較高，在充分借鑒美國(guó)州檢察總長(zhǎng)的立法案例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，我國(guó)應(yīng)將省級(jí)民政部門(mén)作為慈善信托的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不僅符合我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的地域安排，也匹配我國(guó)民政部門(mén)的行政執(zhí)法水平，較為符合當(dāng)前法律體制和社會(huì)大眾的心理預(yù)期。最后，作為公益事業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的民政部門(mén)，依法專門(mén)享有慈善信托的設(shè)立審批權(quán)、慈善信托事務(wù)的知情權(quán)、受托人行為的調(diào)查權(quán)、受托人辭任的批準(zhǔn)權(quán)、受托人的解任權(quán)、信托條款的變更權(quán)、受托人不當(dāng)行為的制裁權(quán)以及適用近似原則的決定權(quán)。截至目前，全國(guó)人大已于2016年3月16日審議通過(guò)了我國(guó)慈善事業(yè)的基本法——《慈善法》。該法第五章專門(mén)規(guī)定了慈善信托，并且將《信托法》中的“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”明確為縣級(jí)以上民政部門(mén)，③規(guī)定了民政部門(mén)的法定職權(quán)和法律責(zé)任。然而我國(guó)“縣級(jí)以上民政部門(mén)”的表述看似明晰但仍舊模糊，究竟指向縣區(qū)級(jí)、市區(qū)級(jí)還是省市級(jí)乃至國(guó)務(wù)院民政部，尚不得而知，有待配套制度進(jìn)一步細(xì)化。同時(shí)鑒于《慈善法》賦予民政部門(mén)諸多職責(zé)，④縣區(qū)級(jí)和市區(qū)級(jí)民政部門(mén)能否落實(shí)法律規(guī)定，考驗(yàn)著各級(jí)民政部門(mén)的執(zhí)法水準(zhǔn)、監(jiān)管能力以及與工商、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)水平，希冀我國(guó)政府各級(jí)部門(mén)治理能力在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)。endprint

四、構(gòu)建以信息公開(kāi)為核心的社會(huì)監(jiān)督

市場(chǎng)活動(dòng)最難以逾越的市場(chǎng)失靈問(wèn)題是信息不對(duì)稱，一旦社會(huì)大眾與市場(chǎng)主體形成信息共享的良性互動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者則會(huì)在聚光燈下兢兢業(yè)業(yè)管理、減少貪腐行為。很多情況下，社會(huì)規(guī)范都是通過(guò)理性的談判和協(xié)商自發(fā)產(chǎn)生的。[28]當(dāng)不特定社會(huì)公眾與受托人自發(fā)達(dá)成常態(tài)化的信息公開(kāi)制度，以此為核心的慈善信托社會(huì)監(jiān)督體系將極大保證慈善信托的穩(wěn)健運(yùn)行，減少乃至消弭受托人的不當(dāng)行為，切實(shí)增進(jìn)社會(huì)公共利益。

（一）公益事業(yè)信息公開(kāi)的重要性——以紅十字會(huì)與壹基金為例

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是信用經(jīng)濟(jì)，信用成為任何市場(chǎng)主體必須推崇的價(jià)值追求。公益事業(yè)信息與市場(chǎng)環(huán)境中的交易信息相同，不僅關(guān)乎公益組織或志愿團(tuán)體乃至整個(gè)社會(huì)公益事業(yè)的聲譽(yù)，還涉及公民法人捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的積極性，深刻影響著公益事業(yè)的發(fā)展前景以及社會(huì)福利的保障水平。在任何一種預(yù)防措施低于最優(yōu)水平的時(shí)候，增加預(yù)防措施所獲得的邊際收益將大于預(yù)防措施的邊際成本，任何時(shí)候只要所采取的預(yù)防措施低于適當(dāng)水平，都可以說(shuō)還有進(jìn)一步的預(yù)防措施可以被采取，應(yīng)當(dāng)被采取，但是并沒(méi)有采取。[29]以信息披露、信息公開(kāi)為核心的社會(huì)監(jiān)督體系，正是我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取卻仍未充分采取的預(yù)防措施。

歷經(jīng)帳篷事件、餐票事件以及違規(guī)房地產(chǎn)項(xiàng)目事件⑤，社會(huì)公眾對(duì)于中國(guó)紅十字會(huì)乃至多家公益組織的信任被耗盡和透支。此后紅十字會(huì)及其所屬機(jī)構(gòu)雖然建立了一定的信息披露制度，但隨著2011年“郭美美事件”的發(fā)酵和爆發(fā)，享有百年基業(yè)的紅十字會(huì)一度成為社會(huì)公眾最不信任的公益組織。相比之下，深圳壹基金公益基金會(huì)自設(shè)立之初便以“傳播創(chuàng)新的、人人參與的公益文化，搭建公信透明的、可持續(xù)發(fā)展的公益平臺(tái)，以推動(dòng)公益事業(yè)的發(fā)展”為宗旨，[30]較早地建立了囊括年度報(bào)告、年檢報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、項(xiàng)目招投標(biāo)公示、捐贈(zèng)數(shù)據(jù)在線查詢、公益基金保管報(bào)告等多項(xiàng)措施在內(nèi)的綜合信息披露制度，迄今為止鮮有公益負(fù)面報(bào)道，并成為社會(huì)公眾最為信賴的公益基金會(huì)。據(jù)中國(guó)基金會(huì)中心網(wǎng)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳壹基金公益基金會(huì)的基金會(huì)透明指數(shù)FTI為滿分100分，位居全國(guó)4 769家基金會(huì)之首；而中國(guó)紅十字基金會(huì)的基金會(huì)透明指數(shù)FTI則為85.20分，位居全國(guó)并列第37位。⑥

“民主與法治要求對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的保障，它以擴(kuò)大和增強(qiáng)市民社會(huì)自主領(lǐng)域與自律能力為指向。因而，在國(guó)家權(quán)力控制范圍縮小的同時(shí)，社會(huì)自律秩序的確立就成為民主與法治必不可少的條件。”[31]一旦缺乏公開(kāi)透明的信息公開(kāi)制度，社會(huì)公眾長(zhǎng)期通過(guò)媒體質(zhì)詢、檢舉揭發(fā)等非正常渠道滯后地獲取公益事業(yè)負(fù)面信息，顯然會(huì)打擊社會(huì)公眾捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)奉獻(xiàn)愛(ài)心的主動(dòng)性，阻礙甚至戕害公益事業(yè)發(fā)展。相反，良好的信息公開(kāi)制度將向社會(huì)公眾展現(xiàn)公益組織或公益計(jì)劃的公正與透明，便于社會(huì)公眾在更加了解公益事業(yè)信息的同時(shí)還能激發(fā)公民法人投身公益事業(yè)的動(dòng)力，減少公益不當(dāng)行為的同時(shí)更加有益于公益品牌的塑造和公益事業(yè)的發(fā)展。除此之外，由于慈善信托除涉及社會(huì)公共利益以外還將運(yùn)用金融手段經(jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)，隱秘的“老鼠倉(cāng)”等內(nèi)幕交易行為更需信息公開(kāi)制度將其暴露至陽(yáng)光之下，形成有效的社會(huì)監(jiān)督。2016年3月全國(guó)人大審議通過(guò)的《慈善法》，其第八章以信息公開(kāi)內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定和明確了慈善組織和民政部門(mén)的信息公開(kāi)職責(zé)。慈善組織應(yīng)當(dāng)向捐贈(zèng)人、社會(huì)大眾和受益人定期公開(kāi)相關(guān)信息，民政部門(mén)則有責(zé)任建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度。⑦此舉為我國(guó)慈善事業(yè)建立健全詳實(shí)可靠的信息公開(kāi)制度提供了法律依據(jù)，有利于社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建和社會(huì)公共利益的維護(hù)。

（二）更好的信息公開(kāi)——關(guān)于公開(kāi)收支計(jì)劃的思考

機(jī)構(gòu)年報(bào)、年檢報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告、監(jiān)督簡(jiǎn)報(bào)、項(xiàng)目開(kāi)展進(jìn)度公示等傳統(tǒng)的信息公開(kāi)方式仍屬于事后信息公開(kāi)，無(wú)法對(duì)受托人的信托行為和慈善信托之運(yùn)行予以事前監(jiān)督，起到防患于未然之效果。常言凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，因而能否借鑒財(cái)務(wù)預(yù)算管理理論將預(yù)算公開(kāi)制度納入慈善信托信息公開(kāi)體系，尤為值得嘗試和思考。

通常而言，預(yù)算管理是利用預(yù)算對(duì)慈善信托的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)受托人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)既定的信托目的。與公益法人日常募集財(cái)物，預(yù)期收入和公益支出日異月殊的狀態(tài)不同，慈善信托“以收定支”，其預(yù)期收入與公益支出較為穩(wěn)定。不僅慈善信托的信托財(cái)產(chǎn)較為固定，受托人還可憑借自身的專業(yè)能力，根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和市場(chǎng)環(huán)境判斷下一年度信托財(cái)產(chǎn)的預(yù)期收益率，并遵循信托目的將信托收益轉(zhuǎn)付至受益人。因此，相比于公益法人，慈善信托的預(yù)算公開(kāi)制度不僅不會(huì)陡增受托人的管理成本，還能夠積極引導(dǎo)受托人行為及信托目的實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)公眾及時(shí)了解慈善信托的運(yùn)行計(jì)劃、廣泛監(jiān)督慈善信托的實(shí)際運(yùn)行提供信息支持。一方面，預(yù)算管理有助于受托人通過(guò)計(jì)劃具體的行為來(lái)確定可行的目標(biāo)，同時(shí)能使受托人考慮和應(yīng)對(duì)各種可能影響信托財(cái)產(chǎn)損益的情形；另一方面，受托人通過(guò)預(yù)算管理對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)的進(jìn)行預(yù)測(cè)和組織實(shí)施，能夠引導(dǎo)和促進(jìn)受托人各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保證受托人各項(xiàng)目標(biāo)的不斷提高和優(yōu)化，提升自身的信托財(cái)產(chǎn)管理水平?？偠灾?，預(yù)算管理以及預(yù)算信息的公開(kāi)，對(duì)于未來(lái)受托人的行為與慈善信托的運(yùn)轉(zhuǎn)大有裨益，亦能夠吸引社會(huì)公眾的關(guān)注目光，形成有效的事前監(jiān)督體系。

鑒于受托人分配運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)的自主性仍然很大，為維護(hù)整體慈善信托之利益并監(jiān)督信托財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)損益情況，慈善信托的預(yù)算管理制度以公開(kāi)透明為宗旨，倡導(dǎo)預(yù)算信息公開(kāi)的責(zé)任制。畢竟預(yù)算公開(kāi)會(huì)形成巨大的壓力。[32]受托人應(yīng)當(dāng)全面、定期、及時(shí)地公布信托財(cái)產(chǎn)損益信息和公益支出信息，接受信托監(jiān)察人和公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的職能監(jiān)督，以及社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。受托人應(yīng)在其官方網(wǎng)站、主要媒介上主動(dòng)公布、實(shí)時(shí)公開(kāi)慈善信托的收支情況，確保社會(huì)公眾及時(shí)、準(zhǔn)確、詳盡、便捷地了解慈善信托動(dòng)態(tài)，掌握信托財(cái)產(chǎn)的使用情況。慈善信托預(yù)算信息的開(kāi)誠(chéng)布公，是慈善信托社會(huì)本位的內(nèi)在要求，深刻揭示了預(yù)算公開(kāi)的制度價(jià)值，有利于信托當(dāng)事人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的平等對(duì)待、社會(huì)參與、程序理性、公開(kāi)透明。[33]endprint

[注 釋]

① §12598 Supervision of Charitable Trust，California Government Code Sections 12580-12599。

② 我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第20條規(guī)定，受贈(zèng)人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受監(jiān)督。必要時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)可以對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。

③ 《慈善法》第41條規(guī)定，設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式。受托人應(yīng)當(dāng)在信托文件簽訂之日起七日內(nèi)將信托文件向受托人所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)備案。第45條第二款規(guī)定，受托人應(yīng)當(dāng)根據(jù)信托文件和委托人的要求，及時(shí)報(bào)告信托事務(wù)處理情況、信托財(cái)產(chǎn)管理使用情況。慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)每年至少一次將信托事務(wù)處理情況及財(cái)務(wù)狀況向其備案的民政部門(mén)報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)。

④ 《慈善法》第66條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度?？h級(jí)以上人民政府民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一或者指定的信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)慈善信息，并免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。慈善組織應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的平臺(tái)發(fā)布慈善信息，并對(duì)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。第67條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)下列信息：（一）慈善組織登記事項(xiàng)；（二）慈善信托備案事項(xiàng)；（三）具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織名單；（四）具有公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的慈善組織名單；（五）對(duì)慈善活動(dòng)的稅收優(yōu)惠、資助補(bǔ)貼等促進(jìn)措施；（六）向慈善組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信息；（七）對(duì)慈善組織、慈善信托開(kāi)展檢查、評(píng)估的結(jié)果；（八）對(duì)慈善組織和其他組織以及個(gè)人的表彰、處罰結(jié)果；（九）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的其他信息。

⑤ 帳篷事件是指汶川地震后，中國(guó)紅十字會(huì)某官員在接受CCTV-4采訪時(shí)表示，將送往災(zāi)區(qū)價(jià)值1 300萬(wàn)元的1 000多頂帳篷。經(jīng)計(jì)算，每頂帳篷高達(dá)1.3萬(wàn)元，網(wǎng)友紛紛跟帖表示質(zhì)疑。餐票事件是指上海市盧灣區(qū)紅十字會(huì)某次活動(dòng)中9 859元的餐飲發(fā)票被曝光?；顒?dòng)共有17人參加，按標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)水平應(yīng)為150元，實(shí)際超支7 309元。上海市紅十字會(huì)核查發(fā)票屬實(shí)，責(zé)成盧灣區(qū)紅十字會(huì)對(duì)超接待標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用個(gè)人承擔(dān)，超標(biāo)款項(xiàng)現(xiàn)已追回，并通報(bào)鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象。違規(guī)房地產(chǎn)項(xiàng)目事件是指紅十字會(huì)打造的北京“曜陽(yáng)老年公寓”項(xiàng)目從2004年正式開(kāi)始啟動(dòng)，本意是“探索和創(chuàng)造出具有中國(guó)特色的社會(huì)化養(yǎng)老新模式而實(shí)施的一個(gè)公益項(xiàng)目”。然而，作為一個(gè)公益項(xiàng)目，其設(shè)施的豪華程度和環(huán)境的幽雅程度遠(yuǎn)非普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能比。同時(shí)有證據(jù)顯示，北京曜陽(yáng)國(guó)際老年公寓的公寓和別墅還在對(duì)外出售。

⑥ 參見(jiàn)中國(guó)基金會(huì)中心網(wǎng)基金會(huì)透明指數(shù)，http：//fti.foundationcenter.org.cn/fti_new/foundationList.aspx，最后訪問(wèn)日期：2016年1月1日。

⑦ 參見(jiàn)《慈善法》第八章信息公開(kāi)。如規(guī)定縣級(jí)以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度?？h級(jí)以上人民政府民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一或者指定的信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)慈善信息，并免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。慈善組織應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的平臺(tái)發(fā)布慈善信息，并對(duì)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。慈善組織應(yīng)當(dāng)定期公開(kāi)向社會(huì)公眾募捐情況和慈善項(xiàng)目實(shí)施情況。公開(kāi)募捐周期超過(guò)六個(gè)月的，至少每三個(gè)月公開(kāi)一次募捐情況，公開(kāi)募捐活動(dòng)結(jié)束后三個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)募捐情況。慈善項(xiàng)目實(shí)施周期超過(guò)六個(gè)月的，至少每三個(gè)月公開(kāi)一次項(xiàng)目實(shí)施情況，項(xiàng)目結(jié)束后三個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施情況和募得款物使用情況。慈善組織向特定對(duì)象募捐的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向捐贈(zèng)人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況。慈善組織應(yīng)當(dāng)向受益人告知其資助標(biāo)準(zhǔn)、工作流程和工作規(guī)范等信息。

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Abstract：In order to guarantee the realization of the purpose of charitable trust and enhance social well-being effectively，the trustee should be no longer a strong body without supervision. Charitable trust should accept the restriction of diversified risk prevention mechanism and the supervision should run through all aspects of its operation. Charitable trust is related to social public interest. The essential attribute of its economic contract determines that the government， as a natural representative of social public interests， is bound to supervise charitable trust. At the same time， in order to better match and promote the modernization of the national governance system and governance capacity， and cultivate the ability of social autonomy， information publicity should become the normal mechanism of social supervision of charitable trust.

Key words：charitable trust； supervision mechanism； government supervision； information publicity

（責(zé)任編輯：張丹郁）endprint