劉瓊蓮

(中共天津市委黨校 天津行政學(xué)院，天津 300191)

黨的十八大報告提出全面建成小康社會的目標(biāo)，十八屆三中全會提出全面深化改革。自2013年以來，我國開始取消和下放行政審批事項，提出“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”與轉(zhuǎn)變地方政府職能，通過處理好政府與市場的關(guān)系優(yōu)化我國基本公共服務(wù)分配。因此，基本公共服務(wù)分配除需要穩(wěn)定的基本公共服務(wù)財政投入保障機制、規(guī)范化的中央與地方政府分工合作制度、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度、城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給制度和基本公共服務(wù)成本分?jǐn)傊贫鹊日街贫韧?，還要有公平正義觀、自由發(fā)展觀、政府行政理念等非正式制度，以及優(yōu)化制度環(huán)境等多措并舉，以協(xié)調(diào)各項基本公共服務(wù)政策與分配方式，使之實現(xiàn)全面可持續(xù)的發(fā)展(參見圖1)。

圖1 全面深化改革視域下優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的框架

一、全面深化改革：轉(zhuǎn)變政府職能尤其要明確基本公共服務(wù)分配責(zé)任

全面深化改革核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用?；谙到y(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確基本公共服務(wù)分配的責(zé)任，激發(fā)勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。因此，全面深化改革要從明確基本公共服務(wù)分配入手，充分轉(zhuǎn)變政府功能。

(一)以公民權(quán)利為邏輯起點

公民權(quán)利限定了公共權(quán)力的邊界和責(zé)任?；诖?，基本公共服務(wù)分配要從公民平等的程序權(quán)、福利權(quán)的角度出發(fā)，尊重公民的生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及遷徙自由等權(quán)利，增強基本公共服務(wù)分配者免于干預(yù)的責(zé)任以及享有者免于干預(yù)的能力，從而實現(xiàn)公民的自由發(fā)展與全面發(fā)展。這要求基本公共服務(wù)分配者尊重公民選擇公共服務(wù)的權(quán)利，包括表達(dá)需求、獲得程序正義以及公民平等分享服務(wù)和福利(包括公共教育、基本健康、社會保障以及人身安全、社會秩序等)的權(quán)利。因此，基本公共服務(wù)分配要堅持“約法三章”，即公民“法無禁止即可為”、公權(quán)力“法無授權(quán)不可為”以及公共服務(wù)分配者“法律規(guī)定必須為”，其中政府承擔(dān)遵從正當(dāng)程序、保障公民選擇自由、提供公共福利結(jié)果三個方面的責(zé)任。因而基本公共服務(wù)分配的邏輯起點是公共權(quán)力有責(zé)任遵從正當(dāng)程序、限制或懲治侵犯個人權(quán)利者并制約其自身在個人權(quán)利范圍內(nèi)的行為，以保證個人權(quán)利有自由延展的空間。[1]

(二)協(xié)調(diào)統(tǒng)一用人權(quán)、財政與事權(quán)三者的關(guān)系

我國當(dāng)前的基本公共服務(wù)分配存在公共服務(wù)“需求—供給”定位不清晰、公共服務(wù)供給者入口管理不嚴(yán)、出口“剛性”以及財政撥款預(yù)算體制弊端等缺陷。鑒于此，明確基本公共服務(wù)分配責(zé)任要致力于以下三個方面。一是各級政府要依據(jù)國家基本標(biāo)準(zhǔn)制定供給服務(wù)程序與質(zhì)量、需求方的表達(dá)渠道，實現(xiàn)供給與需求的互動，不斷提高基本公共服務(wù)能力；二是規(guī)范基本公共服務(wù)人才的出口與入口；三是匹配用人權(quán)、財權(quán)與事權(quán)，以防止公共權(quán)力之手對公民享有公共服務(wù)權(quán)利的侵害(即供給不足)，以及過度主張公共服務(wù)權(quán)利而削弱公共權(quán)力的功能(即供給超出現(xiàn)有財政能力)。

(三)促進(jìn)行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督權(quán)相對分離

政府履行基本公共服務(wù)分配職能，要通過制定“行政審批清單”“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”“服務(wù)清單”以及“責(zé)任清單”的形式以明晰權(quán)力邊界和責(zé)任，即明晰基本公共服務(wù)領(lǐng)域涉及的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的邊界與責(zé)任。隨著經(jīng)濟發(fā)展的快速化與社會矛盾的復(fù)雜化，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督三種權(quán)力的主體日益多元化，且都是基于各利益主體表達(dá)綜合后運行的結(jié)果。只有通過教育、制度與監(jiān)督變公共服務(wù)分配中決策與執(zhí)行領(lǐng)域的絕對權(quán)力為相對權(quán)力，才能依法保證合理用權(quán)。換言之，通過教育、制度、監(jiān)督讓有權(quán)者不想、不能、不敢濫用權(quán)力，使政府基本公共服務(wù)分配者手中的權(quán)力不被淪為尋租的工具。[2]

二、落實清單制度：優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的財政保障

優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的財政保障是政府提高公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的前提和基礎(chǔ)。具體而言，民生領(lǐng)域面臨的一個挑戰(zhàn)是如何大力推行基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上的財政資金競爭性分配，關(guān)鍵是要進(jìn)行頂層設(shè)計，完善和落實清單制度，確?！安门袉T”質(zhì)量，創(chuàng)新以競爭促績效的財政管理體制。

(一)依法建立健全清單，改革國家預(yù)算管理制度

實現(xiàn)基本公共服務(wù)分配預(yù)算完整統(tǒng)一的前提是依法建立健全清單，改革國家預(yù)算管理制度。首先，創(chuàng)新編制基本公共服務(wù)預(yù)算模式。根據(jù)公共服務(wù)清單編制公共服務(wù)預(yù)算時間、口徑以改革預(yù)算科目的設(shè)置體系；制定員額標(biāo)準(zhǔn)、全面編制分配預(yù)算以保證其準(zhǔn)確可靠、完整統(tǒng)一；采用科學(xué)先進(jìn)的預(yù)算編制方法(支出預(yù)算采用零基預(yù)算、收入預(yù)算采用標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法、財力分配采用綜合財政預(yù)算)使政府基本公共服務(wù)分配預(yù)算科學(xué)合理。其次，規(guī)范基本公共服務(wù)分配預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體制。根據(jù)權(quán)責(zé)清單實行單一賬戶，集中統(tǒng)一管理預(yù)算資金；嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整與變動，增強預(yù)算的嚴(yán)肅性；建立科學(xué)完善的收入征管機制；避免財稅政策變化對預(yù)算執(zhí)行的影響；完善預(yù)算管理監(jiān)督體系。再次，調(diào)整財政部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)行政審批清單，既要設(shè)立基本公共服務(wù)編制預(yù)算機構(gòu)專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制；又要成立基本公共服務(wù)總預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理具體預(yù)算執(zhí)行工作；還要調(diào)整各業(yè)務(wù)司/處職能強化財政對資金使用的監(jiān)督檢查。最后，采取其他配套改革促使政府基本公共服務(wù)分配實現(xiàn)大致均衡?；跈?quán)責(zé)清單和服務(wù)清單，完善預(yù)算法和相關(guān)法律與政策規(guī)定、理順分配關(guān)系以規(guī)范政府收入、完善財政體制規(guī)范中央與地方的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系及實施規(guī)范的政府采購制度。

(二)基于權(quán)責(zé)清單健全財政稅收體制與完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的支點是根據(jù)權(quán)責(zé)清單健全財政稅收體制與完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國1994年實行分稅制財政體制，1995年實行過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法，2000年加大對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，2002年資金統(tǒng)一為一般轉(zhuǎn)移性支付，繼續(xù)對民族自治州等實行轉(zhuǎn)移支付。為完善分稅制度財政體制與提供均等化的公共服務(wù)，我國建立了財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及體制補助(參見表1)，如果要真正地履行政府再分配責(zé)任就必須克服分稅制本身的缺陷，改變轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、透明度和公共預(yù)算性缺乏與支付方式不合理等問題。通過權(quán)責(zé)清單推進(jìn)預(yù)算管理改革、深化“收支兩條線”改革、實行國庫集中收付制度、清理和規(guī)范政策外補貼、明晰各級政府的事權(quán)與財權(quán)、完善政府轉(zhuǎn)移支付制度(彌補縱向與橫向財政缺口、地區(qū)性公共物品轄區(qū)間的外部效應(yīng))與無條件的均衡撥款、專項撥款等政府間轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生粘蠅紙效應(yīng)*這是不同于減稅而產(chǎn)生的提供公共物品效應(yīng)的理論。粘蠅紙效應(yīng)即上級政府通過撥款會將接受撥款的一級政府粘住，不會將撥款用于增加個人收入而是將之用于提高公共服務(wù)水平。，從而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。

表1 中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付類型

注：依據(jù)2013年財政年鑒制作。

(三)明晰各類清單，推進(jìn)財稅政策措施的多元化

基本公共服務(wù)分配的基本保障是明晰各類清單，推進(jìn)財稅政策措施的多元化，并對政府財稅政策措施進(jìn)行檢驗。利益主體的多元化決定基本公共服務(wù)需求的多樣化，而基本公共服務(wù)的有效分配要求財稅政策措施的多層次性與多樣化。基于此，明晰各類清單推進(jìn)財稅政策措施的改革要致力于以下幾個方面。一是制定權(quán)力清單增加有效需求，通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵社會力量參與公共服務(wù)的供給或生產(chǎn)，以促進(jìn)科技、教育、衛(wèi)生服務(wù)在不同區(qū)域的發(fā)展。二是明晰負(fù)面清單，通過“清費立稅”減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推進(jìn)企業(yè)和個人參與公共服務(wù)，拉動服務(wù)性消費[3]。三是建立服務(wù)清單完善消費服務(wù)稅制，調(diào)節(jié)服務(wù)性消費需求。既要適當(dāng)擴大奢侈性消費稅的征稅范圍與適當(dāng)調(diào)整稅收負(fù)擔(dān)；又要提高限制性消費與不可再生資源消費領(lǐng)域的稅率，降低有潛在市場且與日常生活服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的稅率。四是健全行政審批清單優(yōu)化政府、居民與企業(yè)消費三大需求服務(wù)，降低服務(wù)性消費需求的價格以實現(xiàn)服務(wù)性消費需求的增長。五是完善責(zé)任清單治理稅收流失，提供相對公平的稅收環(huán)境，使資源配置趨于合理，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，為擴大服務(wù)性消費創(chuàng)造條件。

三、推進(jìn)放管結(jié)合：強化基本公共服務(wù)分配過程的監(jiān)管

依法推進(jìn)行政管理體制改革是我國全面深化改革的重點領(lǐng)域，也是處理好政府、市場、社會關(guān)系的著眼點。隨著我國政府推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化，不斷深化行政審批制度改革，當(dāng)前在基本公共服務(wù)分配領(lǐng)域采取了“曬權(quán)”“確權(quán)”“清權(quán)”“制權(quán)”“放權(quán)”等一系列舉措，致力于“權(quán)力瘦身，納稅人少跑路”，減少事前審批，加強事中事后監(jiān)管。

(一)實現(xiàn)基本公共服務(wù)分配監(jiān)管主體的多元化

基本公共服務(wù)分配要解決“誰來監(jiān)管”的問題。政府作為“裁判員”，履行基本公共服務(wù)供給的決策與監(jiān)管職能，其使命是通過公共權(quán)力實現(xiàn)公共利益最大化即盡可能地提高社會成員的生活質(zhì)量與生活水平。而基本公共服務(wù)供給要以需求表達(dá)為前提，以滿足需求為標(biāo)準(zhǔn)衡量效果，基本公共服務(wù)需求方具有發(fā)言權(quán)，參與監(jiān)管供給與需求互動的整個運行過程。作為獨立于基本公共服務(wù)分配過程的非營利組織與第三方組織，能有效參與對服務(wù)需求表達(dá)渠道、服務(wù)供給的程序與質(zhì)量等全方位的監(jiān)管。除人大、公民等監(jiān)督外，更為關(guān)鍵的是政府、社會組織與需求方等都能成為基本公共服務(wù)供給—需求互動中的監(jiān)管主體，從而促進(jìn)監(jiān)管主體之間的相互制約。

(二)強調(diào)基本公共服務(wù)分配監(jiān)管內(nèi)容的明朗化

基本公共服務(wù)分配要解決“監(jiān)管什么”的問題。只有通過明確列出基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、財政投入、供給方與需求方的清單，即需求表達(dá)的渠道、主體、內(nèi)容、程序與能力，服務(wù)供給的類型、主體資格、供給內(nèi)容個性化、多元化，供給與需求互動的標(biāo)準(zhǔn)、均衡點等服務(wù)清單，才能真正實現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容的明朗化。優(yōu)化基本公共服務(wù)分配最直接、最關(guān)鍵的是貫穿全程的財政監(jiān)督。此外，政府基本公共服務(wù)總體規(guī)劃(國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、殘疾人與退伍軍人等不同群體標(biāo)準(zhǔn))、基本公共服務(wù)技術(shù)系統(tǒng)(服務(wù)數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)遷移、功能模塊)、基本公共服務(wù)運行系統(tǒng)(主體、客體、財政、過程、評估)等都屬于基本公共服務(wù)分配過程中監(jiān)管的范疇。

(三)完善基本公共服務(wù)分配監(jiān)管的流程化、信息化

基本公共服務(wù)分配要解決“監(jiān)管流程”與“監(jiān)管透明”的問題。在某種程度上，程序正義比實體正義更能贏得基本公共服務(wù)需求方的滿意度，加強對政府基本公共服務(wù)分配的事前、事中、事后的監(jiān)管。一是明確監(jiān)管基本公共服務(wù)需求的表達(dá)流程(包括表達(dá)渠道、內(nèi)容與效果)。二是明確監(jiān)管基本公共服務(wù)供給的數(shù)據(jù)流程(數(shù)量、質(zhì)量與效果)。三是明確監(jiān)管基本公共服務(wù)供需互動過程的個性化申請流程(資質(zhì)、能力、財政來源、人員類別、家庭收入)。監(jiān)管系統(tǒng)流程化為基本公共服務(wù)分配提供不可缺少的業(yè)務(wù)支撐平臺，為供需雙方提供更快捷、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，通過分析基本公共服務(wù)供需互動系統(tǒng)的可行性、易用性與共享性，推進(jìn)監(jiān)管的數(shù)據(jù)信息化、流程信息化、決策信息化，最終達(dá)到監(jiān)管的透明化。

四、優(yōu)化政府服務(wù)：構(gòu)建基本公共服務(wù)分配“三化”的合作機制

在全面深化改革的視野下，優(yōu)化政府服務(wù)就是以權(quán)利價值為導(dǎo)向，基于政府、市場、社會與公民通力合作進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，以實現(xiàn)社會資源與社會機會的公平性與平等性配置。通過“三化”(基本公共服務(wù)分配的均等化、個性化與多元化)合作戰(zhàn)略，構(gòu)建基本公共服務(wù)分配“三化”的合作機制，落實基本公共服務(wù)分配職能。

(一)實現(xiàn)基本公共服務(wù)分配主體的多元化

政府是基本公共服務(wù)分配的最終責(zé)任主體?；竟卜?wù)分配“三化”合作機制是政府促進(jìn)財富、收入和資源合理分配而提出的運行機制。在這個機制產(chǎn)生、發(fā)展和完善的實踐中，政府功不可沒卻又任重道遠(yuǎn)。既要通過基本公共服務(wù)分配政策與制度實現(xiàn)財富、收入分配、資源、機會的大致均等，又要通過個性化、多樣化服務(wù)滿足不同社會成員的基本需求，促進(jìn)社會穩(wěn)定、有序地發(fā)展?；诖?，政府要監(jiān)管基本公共服務(wù)供需的全過程；為基本公共服務(wù)提供者付費(提高效率、彌合社會差距、促進(jìn)公正)或者提供政策稅收優(yōu)惠；直接為需求方提供強外部效應(yīng)的基本公共服務(wù)(如九年制免費義務(wù)教育、國防、外交等)[4]。企業(yè)與公民、社區(qū)、社會工作者等社會力量是基本公共服務(wù)分配的重要責(zé)任主體?；诜煞ㄒ?guī)與政策引導(dǎo)充分發(fā)揮市場(企業(yè)組織)、社會組織通過聯(lián)合生產(chǎn)、簽約外包、特許經(jīng)營等方式提供服務(wù)功能；社會工作者、公民及其家庭通過代用券等方式提供最真實需求的服務(wù)，通過社區(qū)自治提供基層保障功能。

(二)推進(jìn)基本公共服務(wù)分配的均等化與個性化

優(yōu)化基本公共服務(wù)分配要推進(jìn)分配的均等化與個性化，這要求政府和社會根據(jù)不同的需求方提供多樣化與個性化的基本公共服務(wù)。殘疾人與健全人之間、不同類型的殘疾人之間、老年人群體與年輕人群體、不同職業(yè)群體、城鄉(xiāng)、地區(qū)之間對基本公共服務(wù)的需求差異比較大。以殘疾人為例，其需求完全不同于健全人，希望獲得與其心理、生理與身體相適應(yīng)的服務(wù)，解決政治排斥(不能正常參與政治活動)、經(jīng)濟排斥(殘疾人就業(yè)受到限制)、公共服務(wù)排斥(教育、培訓(xùn)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)受阻)以及觀念排斥(“因殘而廢”“殘疾人是負(fù)擔(dān)”等)問題。既要針對殘疾人面臨的排斥，通過增加社會融合的新型殘疾人觀，開展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、提供殘疾人教育、無障礙設(shè)施以及法律援助等服務(wù)，為殘疾人提供符合其真實需求的政治、經(jīng)濟、文化和社會公共服務(wù)，又要充分利用個體心理調(diào)節(jié)機制、家庭成員協(xié)助支持系統(tǒng)、同事支持協(xié)助系統(tǒng)、專家協(xié)助支持機制、社區(qū)輔助支持系統(tǒng)等調(diào)適殘疾人的心理并準(zhǔn)確定位其公民角色，還要引導(dǎo)殘疾人成立自組織，并為殘疾人提供更具針對性、人性化與差異化的公共服務(wù)，促使其積極主動地參與社會生活。[5]

(三)健全與完善政府購買公共服務(wù)

建立以信息公開、多元主體參與、有效監(jiān)督為主的基本公共服務(wù)分配協(xié)調(diào)機制，防范政府或第三部門出于自利性引發(fā)的基本公共服務(wù)不平衡或短缺，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)分配的底線均等與機會均等。我國在實踐中摸索出了民營化、逆民營化、新合同外包等方式，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。政府購買社會組織公共服務(wù)是民營化浪潮的產(chǎn)物，采用購買者—承接者—使用者—評估者“四元一體”的框架分析購買資金、購買方式、購買進(jìn)程以及法律制度保障、預(yù)算管理、購買過程中信息溝通情況，破解政府購買服務(wù)的現(xiàn)實困境，探索其創(chuàng)新路徑[6]。創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)需要完善宏觀制度設(shè)計(制定地方政府規(guī)章、逐年加大財政投入力度、成立政府購買公共服務(wù)辦公室)與微觀機制(規(guī)范購買流程、完善項目評估指標(biāo)體系、嘗試第三方評估)。因此，政府購買服務(wù)需要遵循以下幾個方面。一是堅持有限市場化理念，政府是基本公共服務(wù)的主要提供者，除制定和實施法律法規(guī)防止權(quán)力的濫用外，要以不同群體的需求為根本購買公共服務(wù)。二是全面引入充分的市場競爭機制，包括有資質(zhì)的投標(biāo)者參與競爭性投標(biāo)，提供服務(wù)的自由選擇機會，培育接受和支持多樣化的選擇態(tài)度，促進(jìn)競爭。三是政府要加強全面監(jiān)管，包括委托監(jiān)理機構(gòu)或者直接特派監(jiān)督小組對承包商進(jìn)行監(jiān)督，強化審計監(jiān)督力度，基于媒體與民眾的監(jiān)督健全承包人的績效評估體系[7]。四是完善法律法規(guī)，實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的規(guī)范性和規(guī)則性。

(四)構(gòu)建基本公共服務(wù)合作供給的網(wǎng)絡(luò)途徑

優(yōu)化公共資源配置需要探索有效互惠協(xié)作的多中心合作供給網(wǎng)絡(luò)即在同一特定領(lǐng)域采用多樣化方式的供給機制。因此，基本公共服務(wù)分配要尋求政府—市場—社會在供給服務(wù)方面的合作基點，完善三方合作的自由選擇機制、互補合作機制與相互信任機制。政府行使公共權(quán)力具有制度權(quán)威和制度資源優(yōu)勢，市場由于其開放與公平的交換機制具有改革研究和信息資源優(yōu)勢，“第三部門”與公民個體由于其獨立性與廣泛性能聚合社會網(wǎng)絡(luò)資本，同時要防止“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”的產(chǎn)生，以滿足當(dāng)前日益增長的基本公共服務(wù)需求。第一，政府要基于信任樹立提供公共服務(wù)的使命意識與責(zé)任意識，“以人為本”“以需求為本”，承擔(dān)“裁判員”角色，強調(diào)成本意識與公平意識，確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與項目，強調(diào)公共服務(wù)供給項目的經(jīng)濟預(yù)算與預(yù)算控制，改變?nèi)鮿萑后w起點的不平等，為其提供參與社會和發(fā)展的機會并拓展其發(fā)展空間。第二，要基于規(guī)范建立事前公開為主，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，合理分配財政，穩(wěn)步增加衛(wèi)生醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共服務(wù)支出。第三，要基于合作提高政府基本公共服務(wù)能力、營造政府與社會的協(xié)作機制，加強政府、商會、協(xié)會、中介組織與其他民間組織等多元供給主體間的聯(lián)系與信任，形成意見與行動的協(xié)同機制，建立政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系、均衡政府—社會—個人之間權(quán)責(zé)的公共服務(wù)機制，并在全社會形成“信任—互惠—合作”的價值觀，建立起“政府—社會組織—社區(qū)—家庭—朋友”的社會支持網(wǎng)絡(luò)。

(五)創(chuàng)新基本公共服務(wù)分配的合作機制

只有通過無縫隙的公共服務(wù)運行機制提供個性化、多樣化服務(wù)，才能優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。而無縫隙的運行機制需要從以下幾個方面入手：形成暢通的需求表達(dá)機制；形成科學(xué)的基本公共服務(wù)分配機制，防止分配的“有意碎片化”或“無意碎片化”；形成多元主體的合作共擔(dān)機制，完善主體選擇機制；暢通轉(zhuǎn)移支付制度運行渠道，完善籌資機制；建立與現(xiàn)階段基本公共服務(wù)分配相匹配的獎懲機制，構(gòu)建基于公平正義的績效評價機制。因此，完善基本公共服務(wù)分配合作機制要遵循以下幾個方面：確定公共服務(wù)合作的內(nèi)涵與和諧、動態(tài)平衡的合作目標(biāo)；強調(diào)階段性地實現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)與不同群體之間均等享有公共服務(wù)的合作過程以及在空間、時間、主體、客體的多個維度之間實現(xiàn)合作；確立公共服務(wù)合作的評價標(biāo)準(zhǔn)。

創(chuàng)新基本公共服務(wù)分配合作機制的前提是轉(zhuǎn)變政府職能與履行服務(wù)功能，健全民主和法律制度、協(xié)調(diào)勞動力市場以實現(xiàn)經(jīng)濟的整合；完善社會福利體制以實現(xiàn)社會的整合；和諧家庭—社區(qū)體制以促進(jìn)人與人之間的整合。優(yōu)化基本公共服務(wù)分配需要運用整體主義的思維與機制來解決基本公共服務(wù)分配的碎片化問題。第一，構(gòu)建縱向和橫向協(xié)調(diào)的思想和行動來實現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效分配。這既要整合具有基本公共服務(wù)分配權(quán)的各級社會組織，加強公務(wù)員倫理教育，樹立以人為本的公仆意識和執(zhí)政理念，又要運用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)政策、規(guī)制、服務(wù)與監(jiān)管的整合，排除公共服務(wù)分配過程中的政策沖突，還要建立整合型預(yù)算和籌資機制，增強地方政府公共服務(wù)能力，重構(gòu)“一事一議”制度與政策性轉(zhuǎn)移支付制度，更要整合信息與需求，建立公共服務(wù)信息公開共享的平臺，完善以需求為導(dǎo)向的表達(dá)機制，注重“軟”“硬”評價指標(biāo)與評價反饋，健全多元化績效評價機制。第二，借助社會結(jié)構(gòu)創(chuàng)新機制，促進(jìn)供需主體的“雙向度”互動以實現(xiàn)有效分配。為防止出現(xiàn)公共服務(wù)分配的碎片化、總量供給不足、供給結(jié)構(gòu)失衡等問題，基本公共服務(wù)分配要基于政府的引導(dǎo)與支持，完善需求表達(dá)、供給負(fù)擔(dān)、激勵與約束以及資金保障等機制，整合公共組織、準(zhǔn)公共組織、社會中介組織、市場、公民等力量，構(gòu)建以需求為導(dǎo)向、政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、多元協(xié)同互動的公共服務(wù)無縫隙分配機制。第三，整合基于政治、經(jīng)濟、文化、社會、人力資源的發(fā)展與貧困免除等條件，落實合作無縫隙的基本公共服務(wù)分配機制。

五、余論：完善基本公共服務(wù)分配的評價體系

全面深化改革能否增強公民的獲得感，依賴于能否優(yōu)化基本公共服務(wù)分配，而基本公共服務(wù)評價關(guān)乎基本公共服務(wù)分配這個系統(tǒng)工程的實施績效，這是基本公共服務(wù)分配主體與客體的接口，基本公共服務(wù)分配主體通過動態(tài)的人性化方式為其客體提供服務(wù)，從而使服務(wù)分配主體能最大限度服務(wù)于需求方，以最大限度滿足不同社會成員的服務(wù)需求。

(一)確定基本公共服務(wù)分配的評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)

基本公共服務(wù)分配的評價指標(biāo)主要包括總目標(biāo)層(所有社會成員享有大致均等的基本公共服務(wù))、準(zhǔn)則層(不斷完善公眾的需求)、指標(biāo)層(由直接可度量指標(biāo)構(gòu)成)。因此，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配要基于公眾的需求為其提供服務(wù)，包括有形設(shè)施的滿足率、基本公共服務(wù)分配效率、基本公共服務(wù)分配主體的情感投入率、基本公共服務(wù)分配者素質(zhì)評價、公眾對基本公共服務(wù)分配的滿意度五個方面(參見表2)?；竟卜?wù)分配評價標(biāo)準(zhǔn)包括數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、階段性標(biāo)準(zhǔn)以及供需平衡標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要不斷完善基本公共服務(wù)分配的國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及不同年齡、不同社會群體的標(biāo)準(zhǔn)。無論什么層次的分配標(biāo)準(zhǔn)，其宗旨是借助于就業(yè)、醫(yī)療、教育等服務(wù)優(yōu)化基本公共服務(wù)分配，從而使所有社會成員都能享受經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，提高其可行能力，促進(jìn)社會與個人的全面發(fā)展。

表2 基本公共服務(wù)分配的評價指標(biāo)體系建設(shè)

(二)明晰基本公共服務(wù)分配的滿意度評價方法

基本公共服務(wù)分配滿意度是基本公共服務(wù)分配的客觀反映，能夠客觀地反映公共服務(wù)分配的現(xiàn)狀與真實質(zhì)量。各級政府要完善基本公共服務(wù)立法，把公眾對基本公共服務(wù)要素的關(guān)注度作為全面深化改革中民生建設(shè)的晴雨表，強調(diào)基本公共服務(wù)分配的系統(tǒng)化、整體化思維。既要設(shè)定科學(xué)的基本公共服務(wù)滿意度評價指標(biāo)體系，包括一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)，又要完善地方政府政績考核評價辦法，強調(diào)基本公共服務(wù)分配評價，還要啟動基本公共服務(wù)分配大數(shù)據(jù)計劃，通過云計算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+等信息技術(shù)分析基本公共服務(wù)分配數(shù)據(jù)，尤其要明確中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)，改善公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，提升基本公共服務(wù)分配滿意度，推進(jìn)基本公共服務(wù)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展。

(三)健全基本公共服務(wù)分配的結(jié)構(gòu)性評價與開放性評價

健全基本公共服務(wù)分配這個動態(tài)的評價系統(tǒng)，主要包括結(jié)構(gòu)性評價(根據(jù)公共服務(wù)分配的目標(biāo)、內(nèi)容、過程、供給數(shù)量與質(zhì)量等元素進(jìn)行評估)與開放性評價(基于公共服務(wù)分配者與需求方“協(xié)商”而進(jìn)行評估)兩個方面。其中，開放性評價強調(diào)以公民為本位、以“人”為前提的服務(wù)精神，兼用質(zhì)性與定量的方法激勵各種社會力量達(dá)成共識，而公共服務(wù)分配者在這個“協(xié)商”過程中要堅持價值無涉。第一，提升公共服務(wù)分配主體的服務(wù)能力與公眾的需求表達(dá)能力。以殘疾人教育、就業(yè)與扶貧服務(wù)為例，不能簡單地用數(shù)字來評估各省市的殘疾人服務(wù)分配效率與分配水平，而是根據(jù)殘疾人的康復(fù)需求與各省市的財政能力、服務(wù)能力來進(jìn)行評價。第二，這種開放性評價沒有統(tǒng)一不變的基本公共服務(wù)分配標(biāo)準(zhǔn)，而是按照“價值多元性”的理念進(jìn)行評價。第三，這種開放性評價對基本公共服務(wù)分配者的心理壓力小，容易被接納。

(四)構(gòu)建基本公共服務(wù)分配的效益評價體系

基本公共服務(wù)分配的效益評價主要是評估政府、市場與社會等各方力量為需求方提供預(yù)防、康復(fù)、教育、就業(yè)、扶貧與社會保障等服務(wù)的效度與滿意度，以及為經(jīng)濟與社會發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。由于基本公共服務(wù)分配理念尚未完善，基本公共服務(wù)供給與需求不相匹配以及供給不足而導(dǎo)致基本公共服務(wù)分配在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間以及健全人與殘疾人之間的差距明顯，殘疾人公共服務(wù)體制與運行機制有待改善。事實上，要構(gòu)建基本公共服務(wù)分配的效益評價體系，就必須基于全面深化改革以及動態(tài)而開放的基本公共服務(wù)分配理念，包含著道德構(gòu)成、法律構(gòu)成、制度構(gòu)成和組織構(gòu)成四個部分，從而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。

基本公共服務(wù)合理有效地分配強調(diào)政府承擔(dān)“兜底”的責(zé)任，要遵循分配權(quán)法定與“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”的思路，突出轉(zhuǎn)變政府職能、強調(diào)分配責(zé)任與提高效率的主線，核心是機會均等與公眾滿意，確保公眾公平分享公共財政和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。因此，基本公共服務(wù)分配要著手于以下幾個方面：一是分配的假設(shè)前提是“人”即以人的需求為出發(fā)點；二是分配機會具有充分的開放性，強調(diào)過程導(dǎo)向；三是分配結(jié)果強調(diào)通過“公共支付”提高對人的關(guān)懷和生活質(zhì)量；四是強調(diào)自由選擇權(quán)和需求表達(dá)權(quán)，政府尋求與市場、社會的優(yōu)化合作機制，供方和需方是優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的兩個方面；五是分配過程強調(diào)基本消費均等化和地方政府財政能力的均等化。[8]

因此，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配要充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺，基于公共服務(wù)需求主體、分配主體、籌資機制以及績效評價機制，探索出服務(wù)信息互通、業(yè)務(wù)規(guī)范準(zhǔn)則、協(xié)同互動、整合層級監(jiān)管的“一盤棋”機制。促進(jìn)基本公共服務(wù)分配的流程化與信息化、數(shù)據(jù)全員化、資源共享化、操作規(guī)范化、服務(wù)人性化、隊伍職業(yè)化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)分配的均衡、效率、效力與公平。一是要提高基本公共服務(wù)分配的透明度并公開整個流程，嚴(yán)格禁止與杜絕權(quán)力尋租，保證基本公共服務(wù)分配效率。二是準(zhǔn)確定位政府、市場、社會各自的邊界，明確基本公共服務(wù)分配責(zé)任。三是通過制度化保障與激勵機制，在城鄉(xiāng)、不同區(qū)域、不同群體之間實行差異化、個性化的分配方式激勵各種社會力量共同參與，實現(xiàn)健全人—殘疾人之間的和諧。四是基于公共服務(wù)需求的層次性、階段性與動態(tài)性，創(chuàng)新基本公共服務(wù)分配合作機制。

綜上，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配是在肯定和確保社會成員的基本權(quán)利、義務(wù)和機會的自由平等的基礎(chǔ)上，對實際存在著的“社會的與經(jīng)濟的不平等”進(jìn)行普遍有利的合理性調(diào)節(jié)和再分配，以使社會的和經(jīng)濟的不平等“合乎每個人的利益”，尤其要“適合于最少受惠者的最大利益”[9]。全面深化改革有利于拓展基本公共服務(wù)分配的內(nèi)容，創(chuàng)新其方式。因此，在整合各方力量與資源的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府—企業(yè)—社會等多元行動者間的競爭—合作網(wǎng)絡(luò)而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配是一種相對較優(yōu)的理性選擇。當(dāng)前，全面深化改革的核心命題是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”尤其要優(yōu)化基本公共服務(wù)分配；借助于全面深化改革而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配是中國追求社會公正的基本手段，是引導(dǎo)人類社會從必然王國走向自由王國的抓手，從而最大限度地滿足人們的多元化需求，實現(xiàn)真正的人性關(guān)懷。

[1] 賈西津.個人權(quán)利：公權(quán)力的責(zé)任與邊界[J].法學(xué)研究，2009(4).

[2] 筱陳.明晰權(quán)力邊界與權(quán)利邊界[J].金融博覽，2011(8).

[3] 席衛(wèi)群.“清費立稅”下水資源稅開征的必要性及構(gòu)想[J].社會科學(xué)家，2016(9).

[4] 麻寶斌，范瓊，杜平.中國現(xiàn)階段教育政策公平感研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報，2016(3).

[5] 劉瓊蓮.殘疾人均等享有公共服務(wù)問題研究[M].天津：天津人民出版社，2015：284-288.

[6] 徐家良，趙挺.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新:上海的實踐[J].中國行政管理，2013(8).

[7] 劉瓊蓮.殘疾人享有均等公共服務(wù)模式的倫理性構(gòu)建[J].道德與文明，2013(1).

[8] 周偉.公共服務(wù)合同外包：公共服務(wù)職能提供方式的變革[J].理論界，2010(2).

[9] (美)約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2009：32.