杜軍+陳麗琴

摘 要： 財政科技支出對于科技創(chuàng)新具有重要的推動作用，財政科技支出績效評價是對該類支出經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，是新一輪財政科技支出管理改革的重要內(nèi)容。文章基于十堰市財政科技支出績效評價制度建設、項目分類、實踐狀況現(xiàn)狀，對其存在的問題進行了分析，在此基礎上從財政科技支出全過程績效管理、績效評價指標體系設計、信息化、智能化績效評價平臺建設三個方面提出了意見和建議。

關鍵詞： 財政科學技術支出；績效評價；指標體系

中圖分類號： F127 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2017）06-0040-04

黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，2016年5月中共中央國務院印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，黨的十九大報告進一步提出要“加快建設創(chuàng)新型國家”、“建設科技強國”。

湖北省十堰市積極順應時勢，及時實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，堅持以理念創(chuàng)新為先導、科技創(chuàng)新為核心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為基礎、體制機制創(chuàng)新為保障，力爭到2020年高端裝備制造業(yè)產(chǎn)值達到500億元，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到300億元，新能源、新材料產(chǎn)值分別達到100億元和150億元，高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達16%[1]?？萍紕?chuàng)新發(fā)展離不開資金投入，財政科技支出是其中重要的組成部分，在增強科技支撐發(fā)展能力、提升區(qū)域科技創(chuàng)新實力、促進各類創(chuàng)新要素集聚等方面具有不可替代的作用。隨著地方創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，地方財政科技支出的規(guī)模和范圍越來越大，提高支出的有效性成為社會各界關注的焦點，財政科技支出績效評價也越來越受到各方的重視。

一、十堰市財政科技支出績效評價現(xiàn)狀

（一）制度建設

地方財政支出績效評價制度應當以國家、上一級地方政府相關規(guī)定政策為指導。財政科技支出屬于財政性資金安排支出，其績效評價應當是財政支出績效評價的一個組成部分。財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）中指出，財政支出績效評價是財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。財政性資金安排支出的績效評價及相關管理活動適用該辦法。因此，十堰市財政科技支出績效評價首先應當遵循國家、省政府層面關于推進財政預算績效管理的制度和意見，如財政部《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53號）、湖北省財政廳《湖北省預算績效管理工作方案（2013—2015年）》、《湖北省第三方機構參與預算績效管理工作暫行辦法》（鄂財績規(guī)〔2014〕3號）、《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》等。財政科技支出績效評價除遵循公共績效評價的制度規(guī)定外，還應當遵循相關科技工作和科研活動績效評價制度，例如，湖北省財政廳、省科技廳制訂的《湖北省科學技術研究與開發(fā)資金管理辦法》（鄂財企規(guī)[2010]19號）等。

十堰市政府作為地方性財政科技支出的主導者，結合十堰市經(jīng)濟發(fā)展需要，適應形勢發(fā)展變化，市財政局、市科技局2012年先后制訂、修訂了《十堰市市級科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金管理辦法》（十財企發(fā)【2012】175號） 、《十堰市科學技術研究與開發(fā)資金管理辦法》（十財企發(fā)[2014]309號）、《十堰市科技計劃及專項資金后補助管理暫行辦法》等，規(guī)范和加強資金來源為市級財政預算安排的科學技術項目管理，提高財政資金的使用效益。

（二）項目分類

科學技術項目通常分為三類，即基礎研究項目、應用研究項目和開發(fā)研究項目。十堰市市級科學技術研究與開發(fā)資金重點支持研究開發(fā)與成果應用推廣，應用研究項目又分為重大科技項目、重點科技項目、貸款貼息科技項目、一般科技項目、引導性科研項目、軟科學項目等，資金主要支持方式包括項目經(jīng)費補助、貸款貼息和其他方式。根據(jù)項目不同類型，選擇不同的支持方式和撥付方式。即：基礎研究項目采取“前資助”方式；應用研究項目采取“后補助”方式。項目驗收可采取現(xiàn)場驗收、結題驗收和績效評價三種方式。前資助項目，待項目完成后，及時向社會發(fā)展科提交績效材料。應用研究項目按項目進度和檢查情況撥付資金，承擔單位待項目完成后，編寫財政支出專項資金績效評價報告。

2016年12月30日，十堰市市政府印發(fā)了《十堰市科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃綱要》，立足十堰市科技發(fā)展基礎條件和特色，提出了未來五年全市科技創(chuàng)新的總體思路、發(fā)展目標和重點任務，提出以提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力為核心，強化以關鍵共性技術研發(fā)和應用示范為核心的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新，大幅度提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新水平和科技含量，促進產(chǎn)業(yè)向中高端邁進，培育發(fā)展新優(yōu)產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新。從近幾年的項目申報也可以看出，十堰市財政科學科學技術支出重點支持以解決區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中突顯的技術難題為目標的自主研發(fā)和引進、消化、吸收再創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化項目。

（三）實踐狀況

十堰市科學技術研究與開發(fā)資金由市財政局、市科技局共同管理，市財政局負責專項資金的管理和監(jiān)督，會同市科技局組織對項目實施結果進行績效考評。市科技局負責專項資金項目的管理和監(jiān)督，編制專項資金年度計劃，負責項目實施過程管理，會同市財政局組織結題驗收。

十堰市財政部門2009年就開始探索建立財政專項資金績效評價機制，對涉及教育、科技等領域的財政專項資金“追蹤問效”，建立了科技專項資金等項目的資金績效評價指標體系，每個項目均以百分制進行考評。在評價方式方面，探索了由專家、中介機構、人大代表、政協(xié)委員、市民代表等多方參與的第三方評價模式，通過部門自評、專家初評、財政綜合評價，提升績效評價公信力。在評價方法方面，運用了專家評議法、問卷調(diào)查法、詢問查證法等多種方法。在評價結果應用方面，實行了績效評價結果通報制度，及時反饋績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題。目前，財政支出績效評價已與預算編制階段、執(zhí)行階段、完成階段三個階段融合，對應構建“事前評目標、事中評、事后評項目”全方位績效評價體系。endprint

十堰市科技局對市級科技計劃項目也建立了績效評價制度。定期檢查立項科技項目的實施進度，加強項目資金使用情況的績效評價，評價結果作為以后年度申請項目資金的依據(jù)之一。

二、十堰市財政科技支出績效評價存在的問題

（一）財政科技支出績效評價內(nèi)容與指標體系方面存在的問題

財政科技支出績效評價應當包括科技部門、科技規(guī)劃、科技計劃和科技項目四個層面，十堰市目前財政科技支出績效評價主要是對科技計劃和科技項目的評價，評價覆蓋范圍不全面。對科技計劃和科技項目的績效評價又主要在立項和驗收環(huán)節(jié)，在實施評價和跟蹤評價方面尚不夠重視，未形成全過程績效管理。

在評價指標體系方面，由于科技項目的復雜性和多樣性，財政科技支出績效評價應當在通用財政支出績效評價框架下，根據(jù)不同科技工作和科技活動的特點，設計具體的評價指標體系。目前十堰市尚未建成一套適合本市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)實際又科學合理、切實可行的綜合評價指標體系，績效評價局限于項目成果驗收的評估，指標體系在資源配置方面體現(xiàn)不足，缺乏引導價值，對科技項目產(chǎn)出的政治、社會、經(jīng)濟效益也缺乏系統(tǒng)的評價指標，對中長期效益的評價也有待加強。不同類別項目之間的績效也缺少可比性。評價指標體系的另一個重要方面是各指標的權重，評價專家組依據(jù)各指標的重要性集體研究確定各指標權重，存在一定的主觀性。

（二）財政科技支出績效評價標準和評價方法方面存在的問題

財政科技支出績效評價標準的確定是績效評價工作的關鍵環(huán)節(jié)之一，行業(yè)、計劃、歷史和經(jīng)驗標準是定量評價常采用的主要依據(jù)，但是由于科技項目的獨特性和創(chuàng)新性，以上標準很難獲得準確的數(shù)據(jù)，也難以得到各方的一致認可。根據(jù)績效樣本數(shù)據(jù)采用數(shù)理統(tǒng)計原理測算標準數(shù)值，在實踐中由于樣本量不夠充分，也難以實現(xiàn)。評價標準也缺少穩(wěn)定性，這對于績效評價結論的權威性產(chǎn)生了較大的影響。

“績效目標的實現(xiàn)程度及效果”是財政支出績效評價的重點，財政科技支出績效評價也不例外，一般通過目標預定與實施效果對比的方法進行。但是，由于全面的績效管理制度尚未完全建立，部分項目立項時的技術、經(jīng)濟目標不夠具體、細化，可量化指標不充分，可考核性較差；客觀上科技項目產(chǎn)出的效益很多無法科學的計量，但也存在少數(shù)項目單位對未來預見性不足，實施結果與目標存在較大偏差，使績效評價工作難以有效開展，給評價結論認定帶來一定的難度。另一方面，在績效評價實踐中，反映科技項目實施效果的數(shù)據(jù)一般來源于項目承擔方，評價數(shù)據(jù)的真實性、準確性難以判斷，例如，一個企業(yè)同時承擔多項科技項目，多項科技項目的績效難以單獨區(qū)分。最后，科技項目對評價人員的專業(yè)背景要求很高，評價專家小組的人員構成和專家專業(yè)能力都會對評價質(zhì)量產(chǎn)生重要的影響。

（三）財政科技支出績效評價結果應用與考核方面存在的問題

目前，財政科技支出項目績效評價基本都是在財政部門和科技部門的要求和組織下開展的，主要為政府服務，項目承擔單位參與積極性不高，評價結果應用還處在探索階段，績效評價仍主要停留在找出問題、反映問題的階段，對科技資金分配和企業(yè)科技項目管理往往只起參考作用，沒有完全建立評價結果應用的規(guī)章制度和管理辦法，制度上缺乏保障。信息公開機制也未完全建立，績效評價結果尚未對社會完全公開，不能充分接受社會監(jiān)督，評價結果的權威性有待加強。激勵與約束機制、跟蹤與問效機制也尚在探索，績效評價不能與資金分配等緊密掛鉤，對項目承擔單位約束力不強，使得各方對其重視程度不夠，部分評價流于形式，不能充分發(fā)揮其應有的作用。

三、十堰市財政科技支出績效評價對策研究

（一）過程與結果相結合，建立財政科技支出全過程績效管理制度

科技項目績效評價應當遵循一般項目績效評價的通用內(nèi)涵，即基于預期目標，考察項目的經(jīng)濟性、效率性、有效性和公平性[2]。既要評價一個項目預定目標的實現(xiàn)程度，即項目的結果；又要評價項目的投入產(chǎn)出效率，即項目的執(zhí)行過程[3][4]。因此，財政科技支出績效評價應當包括過程和結果兩個方面，從項目投入資源的配置、項目執(zhí)行過程中資源的合理利用到項目產(chǎn)出效益的衡量，全面評價績效目標的實現(xiàn)。

具體的說，績效評價應當是全面績效管理中的一環(huán)，建立全過程績效管理制度，才能提高績效評價質(zhì)量。嚴把項目立項關，在項目申報立項時加強對績效目標的審核，嚴格要求、認真指導項目申報單位分解、細化項目總體目標，明確各考核節(jié)點的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本目標，盡可能量化，保證能夠測量，規(guī)范立項單位平時項目檔案管理，便于過程性監(jiān)測和評價，項目結束后，在單位自評的基礎上，組織具有獨立性的第三方開展驗收績效評價和跟蹤評價，特別是對“后補助”項目、一些生產(chǎn)投入與驗收時間過于接近的項目，尤其要加強跟蹤評價，驗證其帶動效益和長遠效益，綜合分析績效目標實現(xiàn)程度?？冃гu價的目的是通過對預算資金的投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面的評價，反映項目立項的規(guī)范性、績效目標設立的合理性和科學性、資金到位、支出情況，總結項目實施和管理的經(jīng)驗，評價績效目標的實施效果，確保項目組織實施順利開展，為政府制訂科技政策提供依據(jù)，更加合理分配公共科技資源，因此評價結束后，應當及時向項目單位、科技部門、財政部門反饋項目實施中的問題，評價結果應向社會公示并進行應用。從而形成立項計劃編制績效有目標、項目執(zhí)行過程績效有監(jiān)控、項目完成績效有評價、績效評價結果有反饋、反饋結果有應用的完整績效管理閉環(huán)。

（二）定性與定量相結合，建立財政科技支出分類、實用的績效評價指標體系

評價指標體系設計是科技項目績效評價最重要的環(huán)節(jié)之一，評價指標的選取首先應當充分體現(xiàn)十堰市本地科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略目標、科技發(fā)展規(guī)劃、科技管理要求，體現(xiàn)政府的價值激勵導向，定性與定量相結合，定量為主，定性為輔，與公共財政支出績效評價指標趨同，體現(xiàn)科技活動特點，即指標框架和一級指標盡可能與財政部發(fā)布的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53 號）一致，二級指標和三級指標應當充分考慮科技項目多樣性的特點，對不同類別的科技項目采用不同的評價指標，例如：對基礎研究項目、應用研究項目和開發(fā)研究項目分類評價，基礎性研究項目一般短期內(nèi)很難產(chǎn)生經(jīng)濟效益，可以重點設計指標考核其長期的社會效益；應用研究項目和開發(fā)研究項目應突出重點關注項目的科技成果的轉化情況、實際應用價值，與本地發(fā)展戰(zhàn)略的適配度和經(jīng)濟貢獻等。其次，項目產(chǎn)出和項目效果評價在關注項目經(jīng)濟效益和社會效益等績效目標的實現(xiàn)時，應當突出創(chuàng)新導向、聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和市場導向，除了新增銷售收入、新增利潤、新增稅收、新增出口創(chuàng)匯、新增就業(yè)人數(shù)等指標外，還應關注項目的創(chuàng)新性、生產(chǎn)率的提高、能源節(jié)約率、對三廢的治理效果、工人的勞動條件的改善、推廣應用成果的企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)帶動能力等，體現(xiàn)我國“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。第三，評價指標體系的設計還應充分考慮實用性和可操作性，評價指標設計的再完美，如果與企業(yè)實際情況和項目管理水平相脫節(jié)，實際數(shù)據(jù)和證據(jù)難以采集和獲取，指標體系也難以發(fā)揮作用，因此，合理設置指標體系應當少而精、簡便易行、易于采集。

（三）基于網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)財政科技支出績效評價信息化、智能化

《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）要求科技行政主管部門、財政部門會同有關部門和地方在現(xiàn)有各類科技計劃（專項、基金等）科研項目數(shù)據(jù)庫基礎上，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結構、接口標準和信息安全規(guī)范，建成統(tǒng)一的國家科技管理信息系統(tǒng)，并向社會開放服務?！逗笔∪嗣裾P于改進加強省級財政科技項目和資金管理的實施意見》（鄂政發(fā)[2015]40號）中明確提出建立完善科技管理信息系統(tǒng)。按照國家統(tǒng)一的科技計劃（專項、基金等）科研項目的數(shù)據(jù)結構、接口標準和信息安全規(guī)范，與國家科研項目數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，建設面向全省的統(tǒng)一科技計劃信息化管理平臺，推進科技管理全流程信息化、網(wǎng)絡化、智能化。十堰市科技部門、財政部門應當按照國家、省相關要求，盡快對接建設相關數(shù)據(jù)庫，將各類科技項目申報、評審、立項、評估、結題驗收納入統(tǒng)一的信息化平臺進行集中管理，并在此基礎上，建設基于網(wǎng)絡平臺的績效評價體系，實現(xiàn)項目、績效評價全過程網(wǎng)上填報、審批，實施項目全過程痕跡管理。逐步形成完備的科技支出績效評價數(shù)據(jù)庫，使評價標準更加客觀、公正，績效評價信息采集更加真實、可靠，使全過程動態(tài)監(jiān)測和績效跟蹤評價成為可能。另一方面，信息化網(wǎng)絡平臺的建設，可以促進績效評價信息的公開化，便于公眾對科技管理工作的了解和監(jiān)督，最大限度地發(fā)揮財政科技支出項目績效評價的作用，最終實現(xiàn)財政科技支出資金的科學、合理運用。

[參考文獻]

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