□宋明爽 王小磊
進(jìn)入21世紀(jì),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,“鎮(zhèn)改街道”的社會(huì)實(shí)踐在全國(guó)范圍推廣開(kāi)來(lái)。《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003年-2014年)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2002年底我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃44850個(gè),其中鎮(zhèn)行政區(qū)劃20601個(gè),街道行政區(qū)劃5576,占比分別為45.93%、12.43%。到2013年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃40497個(gè),其中鎮(zhèn)行政區(qū)劃20117個(gè),街道行政區(qū)劃7566個(gè),占比分別為49.68%、18.68%(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站)。從各地的廣泛實(shí)踐來(lái)看,2003年深圳市龍崗區(qū)根據(jù)《深圳市龍崗區(qū)城市化試點(diǎn)工作方案》撤銷(xiāo)龍港鎮(zhèn)改設(shè)兩街道辦事處(賈少?gòu)?qiáng):2003);2008年2月南京橋林鎮(zhèn)改設(shè)街道辦事處,管轄區(qū)域和辦公地點(diǎn)不變(劉小慶:2008);2010年,山東濟(jì)南市“對(duì)部分行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整,共撤銷(xiāo)了5個(gè)鄉(xiāng)和1個(gè)鎮(zhèn),設(shè)立了2個(gè)街道辦事處”(郭學(xué)軍:2010);四川內(nèi)江市加快行政區(qū)劃的調(diào)整,2014年完成鎮(zhèn)改街道2個(gè),2015年完成鎮(zhèn)改街道2個(gè),到2016年將符合條件的鎮(zhèn)全部改為街道(鄔丹:2014)。
“鎮(zhèn)改街道”實(shí)踐的發(fā)展,引起學(xué)界的關(guān)注,相關(guān)研究開(kāi)始出現(xiàn)。本文通過(guò)對(duì)近些年來(lái)主題相關(guān)論文進(jìn)行系統(tǒng)梳理,歸納總結(jié)“鎮(zhèn)改街道”研究的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和基本規(guī)律,推動(dòng)今后的研究。同時(shí)也希望通過(guò)理論的分析和總結(jié),為“鎮(zhèn)改街道”實(shí)踐提供理論支撐。
“鎮(zhèn)改街道”的內(nèi)涵或概念的定義是整個(gè)“鎮(zhèn)改街道”研究的基礎(chǔ)??偨Y(jié)文獻(xiàn)資料,專(zhuān)家學(xué)者有如下的分析。
對(duì)鎮(zhèn)改街道這一實(shí)踐,其語(yǔ)詞表述多種多樣。從已有的學(xué)術(shù)論文、報(bào)紙和政府相關(guān)文件等文獻(xiàn)檢索結(jié)果看,有“鎮(zhèn)改街”、“鎮(zhèn)改街道辦”、“撤鎮(zhèn)建街”、“鎮(zhèn)改辦”、“鄉(xiāng)改辦”等不同稱(chēng)謂。同時(shí),“鎮(zhèn)改街道”中的“鎮(zhèn)”實(shí)際上包含了“鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)”“民族鄉(xiāng)”的建制,因?yàn)槿N建制都有改為街道的實(shí)踐。
在學(xué)者的研究中,“鎮(zhèn)改街道”的理解包含了名詞和動(dòng)詞兩方面。將“鎮(zhèn)改街道”作為動(dòng)詞來(lái)看,作者強(qiáng)調(diào)這一動(dòng)作過(guò)程,重點(diǎn)落在“改”上,如葉貴仁(2010:55-57)將“鎮(zhèn)改街道”看做復(fù)雜的決策過(guò)程,將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”“村改居”以及“鎮(zhèn)改街道”作為鎮(zhèn)改街道的三個(gè)階段,突出動(dòng)作屬性。將“鎮(zhèn)改街道”作為名詞來(lái)看,作者的分析既指鎮(zhèn)改街道這一現(xiàn)象,也隱含了類(lèi)型的含義——鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制撤銷(xiāo)后新設(shè)立的街道辦事處區(qū)別于“傳統(tǒng)街道辦事處”①。
改革意蘊(yùn)的分析主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革來(lái)說(shuō),魏艷、張義勤(2009:60)將“鄉(xiāng)改辦”看作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革中城市管理體制的建立;肖雪蓮(2013:7)認(rèn)為“鎮(zhèn)改街(道)”屬“行政體制改革的范疇”;葉貴仁(2010:55)將“鎮(zhèn)改街道”看作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中的具體行政決策或者說(shuō)是改革決策。就政府職能來(lái)說(shuō),張凡等(2014:37)將“鎮(zhèn)改辦”界定為“新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中基層政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)”。就行政區(qū)劃來(lái)說(shuō),張二東(2005:10)將“鎮(zhèn)改街道辦”界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整;王丹丹(2009:241)認(rèn)為“撤鎮(zhèn)建街是行政區(qū)劃改革的一種方式”;黃菲(2014:12)也認(rèn)為“鎮(zhèn)改街”是基層行政建制的調(diào)整。在基層治理體制改革方面,李海金(2006:28)認(rèn)為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))改街”則是城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)治理體制變動(dòng)中新型組織體系的找尋。宋明爽等人(2015:25)將其實(shí)質(zhì)歸為“基層治理體制的轉(zhuǎn)變”。鄧弋青等人(2010:797)將鎮(zhèn)改街道認(rèn)作是城市行政管理體制改革的重要內(nèi)容,是扁平化城市行政管理體系的組成部分。
對(duì)“鎮(zhèn)改街道”概念作出明確界定的不多,從側(cè)面說(shuō)明了相關(guān)研究的不足。肖雪蓮(2013:7)認(rèn)為“‘鎮(zhèn)改街’是一種將鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府撤銷(xiāo)后改為街道辦事處的社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)活動(dòng)的簡(jiǎn)稱(chēng);核心內(nèi)容是管理機(jī)關(guān)由鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處、管理對(duì)象為城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)己轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶(hù)口的村民變?yōu)槭忻?、以及村委?huì)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會(huì)?!秉S菲(2014:12)在對(duì)“鎮(zhèn)改街”定義中采用了廣義的行政區(qū)劃概念,認(rèn)為其是調(diào)整基層行政建制,將一級(jí)地方政權(quán)實(shí)體變?yōu)闇?zhǔn)行政區(qū)的過(guò)程。宋明爽等人(2015:25)認(rèn)為“鎮(zhèn)改街道”是“某一行政區(qū)域內(nèi)行政管理主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榻值擂k事處的過(guò)程,并且伴隨著管理權(quán)限的調(diào)整、管理對(duì)象的變更”,實(shí)質(zhì)是基層治理體制的轉(zhuǎn)變。
綜合分析研究文獻(xiàn)看到,因研究者的角度不同、類(lèi)型化研究意識(shí)不同等因素而存在差異,呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)多樣、研究類(lèi)型隱含等特點(diǎn)。
“鎮(zhèn)改街道”的類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)多樣。張二東(2005:20)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的角度研究河北省鎮(zhèn)改街道,提出了鎮(zhèn)的不同類(lèi)型,包括市轄區(qū)鎮(zhèn)、縣級(jí)市鎮(zhèn)、縣城駐地鎮(zhèn)三種。以此為基礎(chǔ),根據(jù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),歸納了鎮(zhèn)改街的不同方式或類(lèi)型。第一,根據(jù)人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),三個(gè)類(lèi)型的鎮(zhèn)采取差異化的形式,或一鎮(zhèn)改一街,或一鎮(zhèn)改兩街。第二,根據(jù)區(qū)域位置,考慮人口、地理位置、經(jīng)濟(jì)水平等因素,采取并入鄰近街道、與周邊鎮(zhèn)合并后改設(shè)街道等形式,都屬于行政區(qū)劃調(diào)整型的“鎮(zhèn)改街道”。
管鑫(2010:15-16)通過(guò)對(duì)街道辦事處進(jìn)行歸類(lèi)來(lái)劃分“鎮(zhèn)改街道”的類(lèi)型。他認(rèn)為存在三種不同性質(zhì)的街道辦事處,分別是城市中的街道辦事處、位于縣級(jí)市且具有鎮(zhèn)性質(zhì)的街道辦事處、城鄉(xiāng)結(jié)合部且介于城市街道和“鎮(zhèn)街道”之間的街道辦事處,而后兩者均是由撤銷(xiāo)鎮(zhèn)設(shè)立的街道辦事處。
宋明爽等人(2015:25)依據(jù)地理因素和動(dòng)力來(lái)源兩大標(biāo)準(zhǔn),對(duì)“鎮(zhèn)改街道”的類(lèi)型進(jìn)行劃分,前者劃分為駐地型、近郊型;后者劃分為主動(dòng)型和被動(dòng)型。
研究者個(gè)人選題的研究體現(xiàn)了“鎮(zhèn)改街道”的類(lèi)型化。如對(duì)城關(guān)鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改街道”的研究(徐竹青,2006;葉貴仁,2010);對(duì)廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模特大型、近郊型鎮(zhèn)的研究(何小培;2006);對(duì)城郊民族鄉(xiāng)的研究(馬洪蒼;2010);對(duì)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)“鎮(zhèn)改街道”的研究(任艷,2009;黃菲,2014;宋明爽等,2015),以及市轄區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)“鎮(zhèn)改街道”研究(周樹(shù)南,2011;張凡等,2014)等,這些都可以看作類(lèi)型化研究。但在此類(lèi)研究中我們確實(shí)看不到有意識(shí)的分類(lèi)和明確的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。
“鎮(zhèn)改街道”動(dòng)因是多方面的,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革,城市化的發(fā)展,甚至改革者的價(jià)值取向息息相關(guān)。
一些學(xué)者認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)權(quán)責(zé)不匹配,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)需要改革。徐勇(2003:94)提出“縣政、鄉(xiāng)派、村治”,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu);詹成付(2004:11-14)將“撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制,一律改設(shè)為縣級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的方案之一。
另一些學(xué)者則認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì),實(shí)現(xiàn)基層管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)變政府職能。李海金(2006:25-26)在個(gè)案研究的基礎(chǔ)上提出,“鄉(xiāng)改街”后將原鄉(xiāng)納入城市統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃,促進(jìn)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變;張凡等(2014:37-38)將“鎮(zhèn)改辦”的原因歸為大城市城市化進(jìn)程的輻射帶動(dòng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中“鄉(xiāng)派式改革”②理念的實(shí)踐;馬洪蒼(2010:39)將昆明市近郊民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)改辦的原因歸為昆明市城鎮(zhèn)化的大背景以及被納入昆明市城鎮(zhèn)規(guī)劃,帶有明顯的行政命令色彩;宋明爽等(2015:25-26)將高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”的原因歸納為三點(diǎn),“對(duì)現(xiàn)有城市規(guī)劃的適應(yīng)”、“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”和“建立新的行政管理體制的需要”。
葉貴仁(2009:76-80)從“鎮(zhèn)改街道”的決策過(guò)程這一微觀(guān)層面入手,認(rèn)為“鎮(zhèn)改街道”有利于“鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的收益最大化和受損最小化,他們的理性行動(dòng)推動(dòng)了這一決策過(guò)程”。具體表現(xiàn)有:(1)在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”階段,通過(guò)解決與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地歸屬糾紛,減緩經(jīng)濟(jì)摩擦,實(shí)現(xiàn)受損最小化和未來(lái)收益的最大化;(2)在“村改居”階段,設(shè)置居委會(huì)適應(yīng)城市管理體制的要求,追求社會(huì)收益的最大化;(3)“鎮(zhèn)改街道”會(huì)使鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)人政治地位上升,鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展可以獲得“寬松的財(cái)政政策”、“財(cái)政自主權(quán)”以及“財(cái)力支持”,裁撤“不能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)構(gòu)”,同時(shí)避免承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任,還能緩解財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的矛盾等,追求政治收益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)收益的最大化。個(gè)案研究顯示,“鎮(zhèn)改街道”的根本原因是縣鄉(xiāng)政府之間的“共謀”和“職責(zé)同構(gòu)”。
黃菲(2014:17-18)提出“鎮(zhèn)改街”這一行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)力機(jī)制。認(rèn)為有三種動(dòng)力:經(jīng)濟(jì)發(fā)展是根本動(dòng)力——擴(kuò)大城市范圍、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”③壁壘;資源整合需求是直接動(dòng)力——促進(jìn)區(qū)域資源整合與城鄉(xiāng)資源的流動(dòng);效益優(yōu)化是目標(biāo)動(dòng)力——經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會(huì)效益。
周樹(shù)南(2011:51-52)認(rèn)為處于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),“鎮(zhèn)改街道”的動(dòng)力有三個(gè)方面:一是充分發(fā)揮縣級(jí)市區(qū)的聚集優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì),促使各類(lèi)生產(chǎn)性要素的集聚,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等;二是防止在城市建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)市內(nèi)出現(xiàn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不明、權(quán)限不清和交叉管理等問(wèn)題,避免上下級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng);三是強(qiáng)化社區(qū)建設(shè),推進(jìn)城市化進(jìn)程的需要。
“鎮(zhèn)改街道”過(guò)程或階段劃分的差異,體現(xiàn)著對(duì)“鎮(zhèn)改街道”概念、內(nèi)涵界定的分歧。對(duì)“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程認(rèn)知視角的不同,特點(diǎn)的歸納也不同。
1.兩階段說(shuō)。汪芳久(2008:14-17)認(rèn)為,作為蘇州黃橋鎮(zhèn)行政體制變革一部分的鎮(zhèn)改街道主要由兩個(gè)階段組成,分別是2001年的內(nèi)部綜合改革和2006年初的“鎮(zhèn)改街道”。前者主要是理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系,重點(diǎn)是規(guī)模的調(diào)整、機(jī)構(gòu)裁并和人員精簡(jiǎn)。后者是街道辦事處的建立,整合機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、職能調(diào)整,實(shí)現(xiàn)行政建置的變化和行政管理體制的城市化。
2.三階段說(shuō)。葉貴仁(2010:55-56)以“理性選擇”為視角,研究“鎮(zhèn)改街道”的決策過(guò)程,將其分為三個(gè)階段:首先,通過(guò)兩鎮(zhèn)合并進(jìn)行資源的整合。其次,通過(guò)村改居實(shí)現(xiàn)村委會(huì)管理體制向居委會(huì)管理體制轉(zhuǎn)變。再次,通過(guò)“鎮(zhèn)改街道”理順上下級(jí)行政管理體制。
3.四階段說(shuō)。李海金(2006:27)認(rèn)為“鄉(xiāng)改街”經(jīng)歷了四個(gè)階段:2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并與改制,包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、機(jī)構(gòu)裁并、人員精簡(jiǎn);2002年首輪街道事業(yè)單位改革;2005年街道行政機(jī)關(guān)的二輪改革,意在進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、黨政干部交叉任職、精簡(jiǎn)編制以及中層干部定編制和競(jìng)爭(zhēng)上崗;2005年10月進(jìn)行事業(yè)單位二次改革,包括減少事業(yè)編制人員、監(jiān)管和處置事業(yè)單位資產(chǎn)等,事業(yè)單位改革為農(nóng)村公益型新型服務(wù)組織,進(jìn)而建立政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村公益性服務(wù)新機(jī)制。
徐竹青(2006:61)將縣級(jí)市撤鎮(zhèn)設(shè)街與傳統(tǒng)市轄區(qū)設(shè)立街道辦事處進(jìn)行比較,認(rèn)為前者具有三大特點(diǎn),一是大多是成建制轉(zhuǎn)換,“街道管理區(qū)域的外緣一般與原城關(guān)鎮(zhèn)或部分毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域界線(xiàn)相重合,而市轄區(qū)設(shè)立街道辦事處一般采取切塊設(shè)置的方式”;二是管轄的地域面積都較大;三是街道辦下轄的居委會(huì)數(shù)量相比,農(nóng)村所占比例較高。
李海金(2006:27)將中心城區(qū)所轄鎮(zhèn)體制改革與郊區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革進(jìn)行對(duì)比,兩者的共同點(diǎn)是在“行政建制單位和組織體系”上都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造為街道辦事處;兩者的區(qū)別在于,前者的重點(diǎn)意在建構(gòu)面向“三農(nóng)”的公共服務(wù)型行政體系,其是應(yīng)對(duì)“鄉(xiāng)派”改革中面臨的法律困境、組織困境,后者則是以城市治理組織體系的建構(gòu)為側(cè)重點(diǎn),其改革水到渠成。
宋明爽等(2015:25-26)探究了高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”的特點(diǎn):一是高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)通常是派出機(jī)構(gòu),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的管理權(quán)來(lái)自委托。二是“鎮(zhèn)改街道”內(nèi)容的廣泛性和綜合性,涉及管理體制改革、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員調(diào)整、“村改居”、戶(hù)籍管理、土地管理、失地居民生活與社會(huì)保障、城市管理與建設(shè)等問(wèn)題。三是被動(dòng)性和必然性,其中“被動(dòng)”是因?yàn)楦咝聟^(qū)“鎮(zhèn)改街道”可能源于城市規(guī)劃推動(dòng)而非前置條件充分;同時(shí)也體現(xiàn)在“村改居”中村民的被動(dòng)接受與適應(yīng);“必然”主要是指高新區(qū)的集聚效應(yīng)等使得其具備改革的前置條件。四是目標(biāo)達(dá)成具有過(guò)程性,是因?yàn)楦母飪?nèi)容的廣泛性、綜合性使得各項(xiàng)內(nèi)容的進(jìn)展不同,存在差異性。
“鎮(zhèn)改街道”的直接結(jié)果就是設(shè)立街道辦事處,對(duì)“新”街道辦事處的研究成為“鎮(zhèn)改街道”研究的核心領(lǐng)域和重要內(nèi)容。
一是職能定位的問(wèn)題。肖雪蓮(2013:24-28)研究“鎮(zhèn)改街道”的職能定位,解決“經(jīng)濟(jì)發(fā)展越位”“社會(huì)管理錯(cuò)位”“社區(qū)服務(wù)缺位”問(wèn)題,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)三方面職能重新定位。二是職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。王丹丹(2009:241)探討職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)因,改革前后職能要求發(fā)生變化,要求政府職能必須轉(zhuǎn)變。
黃菲(2014:30-49)關(guān)注工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)“鎮(zhèn)改街道”的治理路徑,應(yīng)對(duì)“鎮(zhèn)改街道”后區(qū)域治理面臨的多重挑戰(zhàn)。
對(duì)“鎮(zhèn)改街道”后管理體制的研究是重要內(nèi)容,徐竹青(2006:61-63)探求縣級(jí)市駐地鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改街道”后管理體制轉(zhuǎn)型中的問(wèn)題與對(duì)策建議;張凡、周昊(2014:37-41)關(guān)注“鎮(zhèn)改辦”后管理體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題和改革的路徑。
行政區(qū)劃調(diào)整是研究“鎮(zhèn)改街道”的重要視角。面臨相似的問(wèn)題,何小培(2006:120-122)研究重新調(diào)整行政區(qū)劃,將大型街道“一分為三”,同時(shí)伴隨同步改革;范今朝(2011:1798-1804)等關(guān)注行政區(qū)劃“逆向調(diào)整”④作為街道辦事處擺脫困境的出路;周樹(shù)南(2010:51-57)研究處于中小城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“鎮(zhèn)改街”區(qū)劃調(diào)整的必要性、存在問(wèn)題及未來(lái)策略。
關(guān)于“鎮(zhèn)改街道”財(cái)政問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)研究非常少,多在面臨的問(wèn)題和對(duì)策建議簡(jiǎn)單提及。鐘娜(2011)研究“鎮(zhèn)改街道辦”的債務(wù)問(wèn)題,追溯債務(wù)問(wèn)題形成的階段,概括了債務(wù)的規(guī)模、分類(lèi)、來(lái)源以及債務(wù)的用途等狀況;分析債務(wù)的積極意義和潛在危害,如彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口、促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展基礎(chǔ)教育等方面,促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給等,但也面臨債務(wù)轉(zhuǎn)嫁、滋生腐敗、公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給過(guò)當(dāng)、行政成本居高不下、增加地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題?!版?zhèn)改街道”財(cái)政問(wèn)題在研究中具有重要地位,鐘娜對(duì)債務(wù)問(wèn)題的研究全面、系統(tǒng),與其它研究中零星涉及有很大不同。
“鎮(zhèn)改街道”后取得了很多成效。在基層體制和組織機(jī)構(gòu)方面,撤并機(jī)構(gòu),精簡(jiǎn)人員,創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,優(yōu)化干部隊(duì)伍;同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在城市化進(jìn)程方面,擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)范圍,加快非農(nóng)化進(jìn)程,促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面,促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合,通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)居民增收,促進(jìn)“鎮(zhèn)改街道”社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。但“鎮(zhèn)改街”也確實(shí)帶來(lái)一系列問(wèn)題,總結(jié)文獻(xiàn)可歸納如下。
1.行政體系客觀(guān)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題
行政體系客觀(guān)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)“由行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成”。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方面,內(nèi)部機(jī)構(gòu)的撤并以及人員編制的精簡(jiǎn)帶來(lái)一些顯性問(wèn)題,影響了行政效率,如人員不足、人均工作量大以及工作難度加大等(張凡等,2013;李海金,2006);在管理體制方面,街道管理機(jī)制繼承有余、創(chuàng)新不足,轉(zhuǎn)變不及時(shí),沿用鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制(馬洪蒼,2010;李海金,2006;任艷,2009;徐竹青,2006;汪久芳,2008);沒(méi)有管理本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)(馬洪蒼,2010)。作為派出機(jī)關(guān),不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法資格,行政執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立(黃菲,2014)。機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級(jí)政府同構(gòu),條塊分割的矛盾突出(任艷,2009;徐竹青,2006);條塊關(guān)系矛盾重重,街道辦事處職權(quán)有限而責(zé)任無(wú)限,其與政府相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)界限交叉的問(wèn)題突出,被職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)分解部分行政管理權(quán)限,存在協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題,市政、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)職權(quán)上收遲滯,仍由街道辦事處承擔(dān),而獨(dú)立財(cái)權(quán)的缺失更加重街道辦事處面臨的挑戰(zhàn)(周昊等,2013)。在權(quán)力行使接受監(jiān)督方面,內(nèi)部人大機(jī)構(gòu)的監(jiān)督乏力,外部居委會(huì)和普通居民的監(jiān)督不足(黃菲,2014)。
2.行政體系主觀(guān)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題
主觀(guān)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)由“行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成”,主要通過(guò)街道辦事處的職能變革來(lái)體現(xiàn)。對(duì)于“鎮(zhèn)改街道”職能轉(zhuǎn)變中存在的問(wèn)題,已有的研究集中體現(xiàn)在職能的的越位、缺位和錯(cuò)位方面,具體為過(guò)多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)職能越位,社會(huì)管理和公共服務(wù)滯后,存在缺位和錯(cuò)位(任艷,2009;周樹(shù)南,2011)。社會(huì)建設(shè)的滯后,包括社區(qū)管理和公共服務(wù),社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變中政府、中介組織作用的發(fā)揮(任艷,2009)。在職能定位方面,職能范圍不確定、職能履行中行政化傾向嚴(yán)重、實(shí)際承擔(dān)政府職能與社區(qū)組織雙重職能以及對(duì)居委會(huì)的自治空間造成的實(shí)質(zhì)擠壓成為關(guān)注的重點(diǎn)(黃菲,2014)。對(duì)于“多合一”⑤街道,面臨管轄區(qū)域范圍的增擴(kuò)帶來(lái)的公共服務(wù)職能增加和管轄區(qū)域內(nèi)部公共服務(wù)的“二元化”問(wèn)題(張凡、周昊,2013)?!版?zhèn)改街道”政策配套方面存在問(wèn)題(馬洪蒼,2010;孫圣勇,2010),這些政策包括就業(yè)和社會(huì)保障、市政基礎(chǔ)配套建設(shè)、農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、退休、拆遷、兵役、義務(wù)教育、計(jì)生、戶(hù)籍、少數(shù)民族政策等。相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后(徐竹青,2006),《街道辦事處組織條例》不適用“鎮(zhèn)改街道”,缺少?lài)?guó)家層面的法律法規(guī)。象征城市特征的戶(hù)口沒(méi)有完成相應(yīng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程(汪久芳,2008)。
3.行政體系價(jià)值系統(tǒng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題
價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是由“行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格”等要素構(gòu)成的,人是關(guān)鍵?!版?zhèn)改街道”有關(guān)人的研究主要有幾個(gè)方面,一是對(duì)行政組織內(nèi)工作人員(包括了行政編制、事業(yè)編制以及自行聘任)對(duì)新舊轉(zhuǎn)變的適應(yīng)問(wèn)題,如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦事處差異的認(rèn)識(shí)與理解不足、固有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作思維轉(zhuǎn)換、原有工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變等方面困難(黃菲,2014);在多鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并新街道辦事處的“鎮(zhèn)改街道”類(lèi)型中,行政組織內(nèi)非正式組織的正負(fù)影響、人員崗位設(shè)置引發(fā)內(nèi)部爭(zhēng)議等問(wèn)題受到關(guān)注(張凡等,2013);人員素質(zhì)不高,行政理念落后(周艷,2009)。基層干部對(duì)“鎮(zhèn)改街道”后出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題了解不足(馬洪倉(cāng),2010);以及管理體制轉(zhuǎn)變中面向街道辦事處基層相關(guān)激勵(lì)政策滯后引起人員績(jī)效爭(zhēng)議,對(duì)基層人員的工作積極性產(chǎn)生不良影響。
4.行政體系的基層組織化問(wèn)題
行政體系基層組織化主要指行政體系將基層群眾自治組織納入其中,直接面向民眾?!版?zhèn)改街道”后的村委會(huì)和居委會(huì)存在的問(wèn)題主要有:一是普通民眾對(duì)“鎮(zhèn)改街道”的認(rèn)識(shí)不足,對(duì)“鎮(zhèn)改街道”的緣由、街道辦事處角色、工作內(nèi)容和方式的認(rèn)識(shí)不清,對(duì)街道辦事處治理參與度不高(黃菲,2014);“新居民”觀(guān)念轉(zhuǎn)變和素質(zhì)提高面臨困境(孫圣勇,2010)。二是“村改居”后基層群眾自治組織主要負(fù)責(zé)人面臨新老體制轉(zhuǎn)換困境,主要表現(xiàn)有對(duì)“鎮(zhèn)改街道”的知曉率不高、對(duì)這一變革的意義的認(rèn)識(shí)不足,存在簡(jiǎn)單化、片面化理解問(wèn)題傾向;因文化程度、城市社區(qū)建設(shè)、管理經(jīng)驗(yàn)等的不足,囿于既有基層群眾自治組織工作模式,其角色轉(zhuǎn)變面臨困境;社區(qū)干部待遇低(馬洪倉(cāng),2010);以及干部擔(dān)憂(yōu)失權(quán)、失利心理的影響(孫圣勇,2010)。三是社區(qū)自治能力弱(任艷,2009;黃菲,2014),參與意識(shí)淡薄、自主性低、參與渠道不通暢。四是社區(qū)治理面臨困境(黃菲,2009),主要表現(xiàn)在新舊生活模式轉(zhuǎn)變、社區(qū)文化認(rèn)同重構(gòu)困難等。街道辦和社區(qū)居委會(huì)之間存在矛盾,街道的全能化和居委會(huì)的行政化傾向(黃菲,2014;周樹(shù)南,2011);社區(qū)自治組織機(jī)制存在不足(黃菲,2014),農(nóng)村公益性服務(wù)組織的管理體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟(李海金,2006)。五是“村改居”潛在的問(wèn)題,失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題、農(nóng)村宅基地審批與建房問(wèn)題、“鎮(zhèn)改街道”后原有集體資產(chǎn)與收益的重新分配、原村民所能享有福利待遇之存續(xù)等問(wèn)題(馬洪蒼,2010)。
5.行政區(qū)劃調(diào)整問(wèn)題
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,行政區(qū)劃調(diào)整與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不相匹配成為“鎮(zhèn)改街道”面臨的突出問(wèn)題。范金朝(2011:1800-1801)關(guān)注浙江省芝英鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改街道”行政區(qū)劃調(diào)整后面臨的問(wèn)題,將“地域型政區(qū)”⑥整建制轉(zhuǎn)化為“城市型政區(qū)”⑦。一是企業(yè)向城區(qū)集聚和基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)政策扶持向城區(qū)傾斜,本地區(qū)被邊緣化,使得街道辦事處經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)速度放緩;二是與主城區(qū)的空間間隔,共建共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施難度大;三是區(qū)劃調(diào)整涉及的相應(yīng)行政管理政策的調(diào)整存在滯后性,公共管理部門(mén)陷于管理“灰色區(qū)域”,同時(shí)街道工作人員和村民可享受的待遇和優(yōu)惠政策不明確,既未獲得城區(qū)市民待遇,也喪失原農(nóng)村地區(qū)待遇;四是街道體制與發(fā)展不相適應(yīng)。區(qū)域面積大、以農(nóng)村為主,社會(huì)管理和公共服務(wù)責(zé)任需求與行政管理權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置不匹配?!皡^(qū)劃調(diào)整不僅沒(méi)能達(dá)到城市化的發(fā)展目標(biāo),反而阻礙了該地原先的發(fā)展勢(shì)頭?!焙涡∨?2006:120-122)研究深圳國(guó)內(nèi)罕見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模巨大的布吉鎮(zhèn)改設(shè)街道辦事處后面臨的類(lèi)似的問(wèn)題。從行政區(qū)劃角度看,街道辦各自為政,重復(fù)建設(shè),造成資源的浪費(fèi),缺乏協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(周樹(shù)南,2011)。
1.“鎮(zhèn)改街道”的條塊關(guān)系理順
進(jìn)一步理順“鎮(zhèn)改街道”中的條塊關(guān)系,明晰權(quán)責(zé)。對(duì)這一問(wèn)題,任艷(2009:32-33)等進(jìn)行探究,應(yīng)通過(guò)行政體制改革中理順好政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間關(guān)系,對(duì)行政組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)進(jìn)行明確、調(diào)整。具體可以分為以下幾點(diǎn),一是在街道辦事處與區(qū)政府關(guān)系方面,應(yīng)著眼于兩者職權(quán)法人合理劃分,以權(quán)隨事走、權(quán)責(zé)一致為基本原則,并同時(shí)提供相應(yīng)的資金保障(張凡等,2014)。二是在上級(jí)職能部門(mén)與街道辦事處職權(quán)方面,以合理劃分、各司其職、避免條塊分割為原則,盡可能減少可能產(chǎn)生的問(wèn)題(肖雪蓮,2013);三是在街道辦事處與居委會(huì)關(guān)系方面(周樹(shù)南,2011),應(yīng)重樹(shù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系這一法定原則,讓居民自治的實(shí)現(xiàn)有切實(shí)保障(張凡等,2014)。
2.明確“鎮(zhèn)改街道”職能定位
“鎮(zhèn)改街道”的職能定位因類(lèi)型不同而存在差異。撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處的主要職能是社會(huì)管理和公共服務(wù),同時(shí)統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、進(jìn)行行政管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)(張凡等,2013);關(guān)注社會(huì)保障水平和城市管理水平等(汪芳久,2008);徐竹青(2006:61)認(rèn)為縣級(jí)市所設(shè)立的街道辦事處同時(shí)承擔(dān)城市街道辦事處的職責(zé)和“建設(shè)農(nóng)村、改造農(nóng)村、為村民服務(wù)、指導(dǎo)村委會(huì)等工作”。
“鎮(zhèn)改街道”后不同職能的定位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能方面,一是剝離經(jīng)濟(jì)職能,肖雪蓮(2013)認(rèn)為將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能上交各職能部門(mén),建立保障街道工作運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和區(qū)級(jí)公共預(yù)算支持民生項(xiàng)目的財(cái)政體制;周樹(shù)南(2011:56)也堅(jiān)持剝離街道辦的經(jīng)濟(jì)管理職能,上級(jí)部門(mén)專(zhuān)心招商引資;魏艷等(2009:60)也贊同“鎮(zhèn)改街道”“剝離原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)性職能”;二是經(jīng)濟(jì)職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變,力求將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合(黃菲,2014),為廣大市場(chǎng)主體提供相應(yīng)服務(wù),進(jìn)而促進(jìn)發(fā)展環(huán)境的不斷優(yōu)化(汪芳久,2008)。在社會(huì)管理職能這方面,以社會(huì)管理體系創(chuàng)新為抓手,將動(dòng)遷安置、管理流動(dòng)人口等作為重要方面予以高度重視(黃菲,2014);將主要工作放在公共服務(wù)、公共產(chǎn)品提供方面,引導(dǎo)社區(qū)自我管理和服務(wù)(肖雪蓮,2013)。在社區(qū)服務(wù)職能方面,追求管理服務(wù)方式創(chuàng)新,通過(guò)社區(qū)服務(wù)體制的完善,多元公共產(chǎn)品供給模式的建立等,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給目標(biāo)(肖雪蓮,2013)。落實(shí)街道公共服務(wù)財(cái)政保障,落實(shí)街道公共服務(wù)績(jī)效考評(píng)機(jī)制(黃菲,2014)。
3.變革組織文化與人事
“鎮(zhèn)改街道”需要組織文化的新塑。“鎮(zhèn)改街道”所涉及的機(jī)構(gòu)變動(dòng)與人員調(diào)整,使得新街道辦事處面臨組織文化塑造問(wèn)題,在“鎮(zhèn)改街道”的不同類(lèi)型中,“多合一”類(lèi)的“鎮(zhèn)改街道”的組織文化新塑需求尤為明顯。在營(yíng)造街道新文化過(guò)程中,服務(wù)理念、效能理念、合作觀(guān)念被高度重視,而服務(wù)意識(shí)成為核心內(nèi)容(張凡等,2013;黃菲,2014)。
組織人事管理的變革需求不斷增加。著眼于這一變革,現(xiàn)有研究可進(jìn)行相應(yīng)劃分,一是在成員個(gè)體方面,要開(kāi)展不同類(lèi)型、層次的培訓(xùn),以提高組織內(nèi)部人員的職業(yè)素養(yǎng)(黃菲,2014)。二是在干部隊(duì)伍建設(shè)方面,要著力干部隊(duì)伍理論水平與工作能力的提升(任艷,2009);探索適應(yīng)基層工作特點(diǎn)的干部流轉(zhuǎn)、培訓(xùn)機(jī)制和考核體系(張凡等,2013)。三是在組織成長(zhǎng)方面,以滿(mǎn)足和提升基層工作需求為基層,不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu);進(jìn)而不斷完善基層行政組織工作人員激勵(lì)政策與措施(肖雪蓮,2013)。
4.加強(qiáng)“鎮(zhèn)改街道”社區(qū)建設(shè)
“鎮(zhèn)改街道”所轄社區(qū)的多樣性特征要求社區(qū)建設(shè)要有針對(duì)性。一是“村改居”社區(qū)。要針對(duì)其突出特點(diǎn),突出社區(qū)文化建設(shè),以社區(qū)居民對(duì)生活方式、生活環(huán)境適應(yīng)為重點(diǎn),促使社區(qū)工作人員因地制宜,切實(shí)實(shí)現(xiàn)思想觀(guān)念的轉(zhuǎn)變,突出為民服務(wù)宗旨(任艷,2009);尤其要做好社會(huì)保障政策等的落實(shí)。二是異質(zhì)性明顯的混合型社區(qū)。針對(duì)此類(lèi)社區(qū),要做好以下工作:第一,不斷提升社區(qū)自治水平,要注重居民參與意識(shí)的提升,不斷提高其參與能力與水平(任艷,2009)。第二,以體制完善,增加社區(qū)事務(wù)參與途徑,豐富居民自治載體,實(shí)現(xiàn)居民參與社區(qū)自治的新探索(肖雪蓮,2013)。第三,豐富和優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)供給,打造社區(qū)服務(wù)功能完善、社區(qū)服務(wù)供給方式多元的新型社區(qū),不斷提升社區(qū)服務(wù)供給水平(張凡等,2014)。
5.行政區(qū)劃再調(diào)整
面對(duì)“鎮(zhèn)改街道”運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題,個(gè)別學(xué)者提出了行政區(qū)劃再調(diào)整。何小培(2006:120-122)分析深圳某特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷(xiāo)設(shè)立街道后面臨的諸多問(wèn)題,采取行政區(qū)劃的再調(diào)整和推進(jìn)管理體制創(chuàng)新的組合拳。其中行政區(qū)劃的再調(diào)整就是將原街道辦事處“一分為三”,形成三個(gè)新的街道辦事處,并進(jìn)行相應(yīng)的管理體制調(diào)整,應(yīng)對(duì)措施歸納為重新調(diào)整行政區(qū)劃——將大型街道“一分為三”。不同于街道辦事處內(nèi)的再分割,范今朝(2011:1798-1804)等研究了當(dāng)今城市化進(jìn)程中行政區(qū)劃“逆向調(diào)整”⑧的問(wèn)題,認(rèn)為面對(duì)“鎮(zhèn)改街道”存在諸多的問(wèn)題,將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)的街道重新改為鄉(xiāng)鎮(zhèn),是必要且可行的,充分尊重當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)的優(yōu)勢(shì)。由此可見(jiàn),“鎮(zhèn)改街道”行政區(qū)劃調(diào)整是可逆的,因地制宜最為重要。
目前,“鎮(zhèn)改街道”研究積累不斷增加,但同豐富、復(fù)雜的實(shí)踐相比,還存在很大的差距,仍有巨大的研究空間和豐富的研究領(lǐng)域?!版?zhèn)改街道”的研究必將是學(xué)術(shù)研究的“藍(lán)海”。
文獻(xiàn)類(lèi)型、文獻(xiàn)數(shù)量、文獻(xiàn)主題、研究方法以及研究階段判定等構(gòu)成文獻(xiàn)評(píng)估的結(jié)構(gòu)框架。根據(jù)以上闡述,“鎮(zhèn)改街道”研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn):
1.文獻(xiàn)資料類(lèi)型
目前有關(guān)“鎮(zhèn)改街道”研究的文獻(xiàn)主要是學(xué)術(shù)論文、學(xué)位論文以及部分新聞評(píng)論。學(xué)術(shù)論文是研究的主要力量;學(xué)位論文是研究的重要組成部分,但“求大求全”使其重點(diǎn)難突出;新聞報(bào)道是有效補(bǔ)充,但受限于個(gè)人思維、分析表達(dá)能力、價(jià)值觀(guān)、版面、編輯、主管部門(mén)要求等,可能難以展現(xiàn)事物全部,同時(shí)也缺乏學(xué)理探討。對(duì)既存統(tǒng)計(jì)資料的挖掘利用有待加強(qiáng)。
2.文獻(xiàn)數(shù)量
研究文獻(xiàn)的數(shù)量是相關(guān)研究發(fā)展程度的重要指標(biāo)。一是從總量上看,“鎮(zhèn)改街道”研究的文獻(xiàn)匱乏,與實(shí)踐持續(xù)時(shí)間、規(guī)模、數(shù)量極不相稱(chēng);二是從數(shù)量變動(dòng)趨勢(shì)看,大體可以2009年為節(jié)點(diǎn)。2009年之前或零星出現(xiàn),或散見(jiàn)于文獻(xiàn);2010年后開(kāi)始有了較大的增長(zhǎng)。這一文獻(xiàn)數(shù)量特點(diǎn)說(shuō)明,當(dāng)前“鎮(zhèn)改街道”的研究,領(lǐng)域相對(duì)較少、認(rèn)知尚不全面和深入,仍有巨大的潛在空間和無(wú)限的機(jī)會(huì)。
3.研究主題
“鎮(zhèn)改街道”研究目前集中于撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后設(shè)立街道辦事處的研究,包括職能轉(zhuǎn)變、區(qū)域治理、債務(wù)問(wèn)題等,是研究的主要內(nèi)容;此外行政區(qū)劃調(diào)整也是分析的重要視角。研究主題的過(guò)度集中,無(wú)形中容易忽視“鎮(zhèn)改街道”的其他內(nèi)容,容易使得“鎮(zhèn)改街道”理解的片面化、簡(jiǎn)單化,影響研究?jī)?nèi)容的豐富、領(lǐng)域的擴(kuò)展,直接關(guān)系到問(wèn)題、對(duì)策的針對(duì)性、有效性。
4.研究方法
總體來(lái)看,現(xiàn)有的研究以質(zhì)性研究為主,資料獲取以研究官方統(tǒng)計(jì)資料、歷史文獻(xiàn)等為主,問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地研究等實(shí)證研究不足。由于“鎮(zhèn)改街道”實(shí)踐的復(fù)雜性,人文地理學(xué)、城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)等領(lǐng)域也有相應(yīng)的研究文獻(xiàn),其資料分析過(guò)程應(yīng)用定量分析,如主成分分析方法等,但高層次定量分析少。因此,重視研究方法的規(guī)范、優(yōu)化,充分發(fā)揮定量分析方法在“鎮(zhèn)改街道”研究中的作用,應(yīng)當(dāng)是今后研究的重要取向。
5.研究階段
研究階段主要指社會(huì)科學(xué)研究所處的階段,詹姆斯·L·帕里等人(2005:79)將社會(huì)科學(xué)的研究階段劃分為問(wèn)題描述、變量識(shí)別、確定變量之間關(guān)系、建立變量之間因果關(guān)系、為政策的形成而控制因果變量、評(píng)估替代性政策或項(xiàng)目等階段。但國(guó)內(nèi)學(xué)者通常將研究階段簡(jiǎn)化為概念界定、問(wèn)題闡釋、變量分析等三大階段?!版?zhèn)改街道”專(zhuān)門(mén)化研究相對(duì)不足,現(xiàn)有研究也以概念界定和問(wèn)題闡釋為主,理論對(duì)話(huà)少,適用理論不足等,以詹姆斯·L·帕里等人階段劃分標(biāo)準(zhǔn)衡量之,“鎮(zhèn)改街道”的研究未來(lái)還有很長(zhǎng)的路要走。
“鎮(zhèn)改街道”研究未來(lái)的發(fā)展可從夯實(shí)研究基礎(chǔ)、擴(kuò)展研究?jī)?nèi)容、構(gòu)建分析框架等多方面入手。
1.夯實(shí)“鎮(zhèn)改街道”研究基礎(chǔ)
“鎮(zhèn)改街道”研究一定要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),這里的基礎(chǔ)包括定義、研究對(duì)象和研究范圍等。為此要至少做好兩方面的研究:第一,要有清晰的概念界定。由于“鎮(zhèn)改街道”的實(shí)踐屬性和目前研究的不足,“鎮(zhèn)改街道”內(nèi)涵的界定仍存在一定的模糊性,影響研究對(duì)象和范圍的確定,以及后續(xù)一系列研究的展開(kāi)。第二,要有更為明確的研究對(duì)象和研究范圍。目前研究主要圍繞著行政組織展開(kāi),基層黨組織、人大政協(xié)、上級(jí)機(jī)關(guān)等是否納入研究范圍都應(yīng)該有更加清晰的界定,進(jìn)而確立更為明確的研究對(duì)象和研究范圍。
2.擴(kuò)展“鎮(zhèn)改街道”研究?jī)?nèi)容
“鎮(zhèn)改街道”研究?jī)?nèi)容的擴(kuò)展,要與實(shí)踐緊密關(guān)聯(lián)。因此,要逐步構(gòu)建科學(xué)的、體系化的類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)類(lèi)型化研究的發(fā)展;要推動(dòng)“鎮(zhèn)改街道”動(dòng)力機(jī)制的研究,回答“鎮(zhèn)改街道”中政府主動(dòng)主導(dǎo)的原因等一系問(wèn)題;要關(guān)注“鎮(zhèn)改街道”績(jī)效研究,解答既具有理論性,又具有重大現(xiàn)實(shí)意義的“鎮(zhèn)改街道”目標(biāo)指向與實(shí)際效果及其差異的問(wèn)題,回答“鎮(zhèn)改街道”中農(nóng)民的市民化等重要問(wèn)題;要豐富研究方法,創(chuàng)新研究設(shè)計(jì),嘗試新的資料分析方法,有效挖掘資料的研究?jī)r(jià)值。
3.構(gòu)建研究的理論分析框架
“鎮(zhèn)改街道”的研究只有逐步構(gòu)建起自己的經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的理論分析框架,才能走向成熟。第一,以歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法為指導(dǎo),建立背景、理論基礎(chǔ)、改革實(shí)踐、效果、問(wèn)題、對(duì)策的研究路徑框架。第二,可以嘗試建立以鎮(zhèn)、街為中心的,包括上級(jí)政府、轄區(qū)內(nèi)政府職能部門(mén)機(jī)構(gòu)、轄區(qū)內(nèi)行政村和社區(qū)等在內(nèi)的多層級(jí)分析框架。第三,進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)等多角度綜合分析,探求內(nèi)在規(guī)律、開(kāi)展理論對(duì)話(huà)。形成如此系統(tǒng)的、有較強(qiáng)解釋力的理論分析框架,這需要廣大研究者的不懈努力。
本綜述由于方法或視野的局限難免有缺漏和分析不到之處,作者希望以此引起更多學(xué)者對(duì)“鎮(zhèn)改街道”問(wèn)題的研究,加深對(duì)問(wèn)題的分析,以服務(wù)于“鎮(zhèn)改街道”的社會(huì)實(shí)踐。
注釋?zhuān)?/p>
①這里的傳統(tǒng)街道辦事處一般指處于城市的核心區(qū)域,歷史較長(zhǎng),不曾有農(nóng)業(yè)人口的街道辦事處,從而將其與鎮(zhèn)改街道等進(jìn)行區(qū)分。
②“鄉(xiāng)派式改革”,指將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。
③“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是由劉君德提出的,指“由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類(lèi)型?!?/p>
④在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,將“撤區(qū)并鄉(xiāng)”、“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”、“撤鎮(zhèn)(鄉(xiāng))設(shè)街道”等稱(chēng)為行政區(qū)劃正向調(diào)整,而可以把與之相反的“鎮(zhèn)、鄉(xiāng)(街道)分立”、“撤街道改鎮(zhèn)”的調(diào)整過(guò)程為“逆向調(diào)整。”
⑤多合一,這里主要是指兩個(gè)或多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)街道辦事處,或鄉(xiāng)鎮(zhèn)與原有街道辦事處合并為新的街道辦事處。
⑥地域型政區(qū),根據(jù)賀曲夫的觀(guān)點(diǎn),其指“對(duì)國(guó)家按層級(jí)進(jìn)行分塊劃分所建立的政區(qū)建制,分層級(jí)的區(qū)域性建制”。
⑦城市型政區(qū),根據(jù)賀曲夫的觀(guān)點(diǎn)“從聚落的角度,并根據(jù)聚落的特性所設(shè)立的建制,如市、鎮(zhèn)”。
⑧在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,將“撤區(qū)并鄉(xiāng)”、“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”、“撤鎮(zhèn)(鄉(xiāng))設(shè)街道”等稱(chēng)為行政區(qū)劃正向調(diào)整,而可以把與之相反的“鎮(zhèn)、鄉(xiāng)(德道)分立”、“撤街道改鎮(zhèn)”的調(diào)整過(guò)程稱(chēng)為“逆向調(diào)整”。
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